Mehr zur Meritorik

Schmidt, Kurt Article Mehr zur Meritorik Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Schmidt, Kurt (1988) : Mehr zur Meritorik, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 108, Iss. 3, pp. 383-403, https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291689 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Sozialwissenschaften (ZWS) 108 (1988), S. 383 - 403 Duncker & Humblot, Berlin 41 Mehr zur Meritorik Kritisches und Alternatives zu der Lehre von den öffentlichen Gütern* Von Kurt Schmidt Prends garde à toi, Philippe, tu as pensé au bonheur de l'humanité. (Alfred de Musset, Lorenzaccio) Der Artikel befaßt sich kritisch mit der Lehre von den meritorischen Gütern. Weder die Vorstellung, der Staat dürfe die Präferenzen korrigieren, noch der Rückgriff auf die Lehre von den externen Effekten liefern eine überzeugende Rechtfertigung; auch eine „angebotsorientierte" Interpretation hilft nicht weiter. Die Lehre von den social goods hat ebenfalls gravierende Schwächen. Die Lösung der Aufgabe, was und wieviel der Staat an Leistungen bereitstellen soll, muß im Prozeduralen gefunden werden. Die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürger und die Bindung der (finanzpolitischen „Elite" an den (mehrheitlichen) Wählerwillen stehen im Mittelpunkt der Betrachtung. I. Es geht weiter mit der Meritorik. Andel1 hat vor einiger Zeit einen Rückblick über die Entwicklung dieser Lehre gegeben, und dabei hat sich einmal mehr gezeigt, daß beim Meritorischen der Schwächen die Fülle ist. 1. Schwierigkeiten gibt es schon beim Kennzeichnen dessen, was meritorisch im staatlichen Handeln ist. Daß "merit wants ... exhibit public good characteristics"2 ist umstritten3, hilft hier auch nicht weiter, weil über diesen Bezug eine Abgrenzung gerade nicht zustande kommt. Der Versuch, das meritorische Handeln des Staates4 als Eingriff in oder Verstoß gegen individuelle Präferenzen zu kennzeichnen, führt ebenfalls zu * Überarbeitete und erweiterte Fassung eines Vortrags beim Festakt der Mannheimer Fakultät für Volkswirtschaftslehre und Statistik anläßlich des 60. Geburtstags von Gerhard Zeitel. 1 Andel (1984), 630ff. 2 Head (1966), 8. 3 Siehe Andel (1984), 640. 4 Da hier und im folgenden nicht nur meritorische Güter im Sinne budgetärer Maßnahmen gemeint sind, werden meistens umfassendere Termini wie meritorisches Handeln oder meritorische Interventionen (des Staates) gebraucht. Sie umfassen (außer den „meritorischen Gütern") notwendigerweise staatliche Gebote und Verbote, ZWS 108 (1988) 3 25 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 384 Kurt Schmidt keinem befriedigenden Ergebnis. Denn nicht nur bei der Befriedigung von merit wants, sondern auch bei der Befriedigung von social wants kommt es unvermeidlich zu solchen Verstößen. Da es den in diesem Sinn negativ Betroffenen ziemlich gleichgültig sein dürfte, ob beim staatlichen Handeln die Befolgung oder die Korrektur ihrer Präferenzen beabsichtigt ist, muß die Unterscheidung zwischen merit goods und social goods in der unterschiedlichen Intention des Staates gesucht werden. Im positiven Sinn wird das kaum möglich sein; denn der Staat richtet sich bei seinen Aktionen nicht nach dieser Unterscheidung, und von „außen" können seine Aktionen den beiden Feldern kaum zugeordnet werden, weil die Intentionen des Staates, das eine oder das andere zu tun, nicht erkennbar sind. Im normativen Sinn liefe dies darauf hinaus, daß man vom Staat verlangt, er solle bei der Bereitstellung seiner Leistungen danach unterscheiden, ob er individuelle Präferenzen, von denen er nur vage Vorstellungen haben kann, zu befolgen oder zu korrigieren beabsichtigt. Man darf zweifeln, ob sich der Staat auf ein solch waghalsiges Manöver einlassen wird - und man kann guten Gewissens auch nicht dazu raten. Denn wenn er sich erkundigen würde, was er bei meritorischer Intention konkret nach Art und Ausmaß tun soll, kämen die Meritoriker in arge Verlegenheit5. Musgrave sieht denn auch in der Konkretisierung des Meritorischen eine demokratische Führungsaufgabe für eine informierte Gruppe6 und gibt so die Aufgabe, das Problem zu lösen, an die Politik zurück. Ebensowenig zur Kennzeichnung des Meritorischen leistet das Merkmal der Umverteilung. Entweder stehen meritorisch motivierte Umverteilungsvorgänge im Widerspruch zu der „gerechten" Verteilung, wofür bei Musgrave die Distributionsabteilung des Budgets zu sorgen hat, oder sie gehört dorthin und nicht in die Allokationsabteilung7. Auch der Versuch, Umverteilungsaktivitäten im Sinn einer Pareto-optimalen Verteilung als Kennzeichnung des Meritorischen zu bemühen8, ist nicht überzeugend. Beim meritorischen Umverteilen handelt es sich um Umverteilungsvorgänge mit allokativer Intention. Es ist jedoch im positiven wie im normativen Sinn so gut wie unmöglich, solche Aktionen zu separieren und auf diese Weise zu bestimmen, welcher Teil der Umverteilungsaktivitäten meritorischer Natur ist und deshalb nicht in die Distributionsabteilung, sondern in die Allokationsabteilung gehört. Allenfalls könnten güterspezifische Verteilungsvorgänge, insbesondere Realtransfers, weil Konsummuster oktroyierend, als meritorisch angesehen werden. Aber gerade in bezug auf diese Bevormunsoweit diese Substitute zu budgetären Maßnahmen sind, und auch Regulierungen, die darüber hinausgehen. 5 Bestenfalls könnten sie mit Beispielen aufwarten. 6 Musgrave (1969), 16. 7 Siehe Schmidt (1970), 15. 8 So Musgrave (1971), 317 f. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 Mehr zur Meritorik 385 dung hat uns Musgrave neuerdings - mit dem Hinweis auf das Nicht-Akzeptieren-Müssen der Empfänger und auf die Präferenzen der Geber - belehrt, daß es zweifelhaft sei, "whether ... preferences should be considered as being violated"9. Dürftig zur Kennzeichnung des Meritorischen ist schließlich auch der Hinweis auf den temporären Charakter des "imposed choice ... as an aid to the learning process"10; denn wer kann wissen, wie lange es dauert, bis die Adressaten solcher Maßnahmen genug gelernt haben? 2. Noch schlechter steht es um die Begründung des Meritorischen im staatlichen Handeln. Hierzu gibt es eine Reihe von Rechtfertigungsversuchen, mit denen wir uns nun kritisch befassen wollen. Dabei ist zu beachten, daß der Lehre von den öffentlichen Gütern in neuerer Zeit fast ausnahmslos ein individualistisches Staatsverständnis zugrunde liegt. a) Soweit das Meritorische auf die Korrektur individuellerPräferenzen und daher (auch) auf Eingriffe in das Marktgeschehen gerichtet ist, daran aber zumindest nicht vorbeikommt, lautet eine Kernfrage für die Meritorik, ob es bei einer individualistischen Begründung der Staatstätigkeit solches Handeln überhaupt geben darf, oder anders gewendet, ob solches Handeln mit dem individualistischen Ansatz zu vereinbaren ist. Hier gibt es viel Bemühtheit, aber keine überzeugenden Antworten. Im Mittelpunkt dieser Rechtfertigungsversuche steht die Vorstellung, daß es geboten oder doch vertretbar sei, Präferenzverzerrungen der Bürger durch staatliches Handeln zu beheben. Da aber über das, was unter Präferenzverzerrungen (ebenso wie das, was unter Konsumentensouveränität) zu verstehen ist, Unklarheit herrscht, öffnet sich hier ein weites Feld für angestrengte Interpretationsversuche. Die Bemühungen sind zum erheblichen Teil darauf gerichtet, Gründe für Präferenzverzerrungen aufzuzeigen und damit meritorische Interventionen des Staates zu rechtfertigen. So werden staatliche Interventionen mit dem unzureichenden Informationsstand von Bürgern (auch infolge „falscher Werbemaßnahmen") begründet. Bei näherem Zusehen zeigt sich indessen, daß der Staat dabei wegen Informationsmängeln seinerseits überfordert wäre und daß er außerdem nicht die richtige Instanz ist, um Informationslücken der Bürger zu schließen. Respektiert man gleichwohl das Argument, dann tun sich andere Schwierigkeiten auf. Es bleibt nämlich qualitativ weitgehend und quantitativ noch weitergehend unbestimmt, was der Staat tun darf oder tun soll, um den Informationsstand von Bürgern zu heben. Der angebliche Grund für meritorisches Handeln läßt dem Staat also freie Hand für sein Tun oder 9 Siehe Musgrave (1984), 79. 10 Siehe Musgrave (1969b), 143, und Musgrave (1969c), 12, Anm. 11. ZWS 108 (1988) 3 25* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 386 Kurt Schmidt Unterlassen - wahrlich ein seltsames Ergebnis für eine Lehre, die für sich in Anspruch nimmt, auf einem individualistischen Staatsverständnis zu gründen. Ganz ähnlich liegen die Dinge, wenn man irrationales Handeln oder Indolenz der Bürger als Gründe für Präferenzverzerrungen ansieht und daraus meritorisches Handeln des Staates abzuleiten versucht. Hier steht der Gedanke, daß es zu den meritorischen Aufgaben des Staates gehören soll, dem Desinteresse der Bürger an politischen Fragen entgegenzuwirken, in besonders deutlichem Widerspruch zu dem individualistischen Ansatz der Lehre. Auch mit der Verbesserung des subjektiven Erfahrungsstandes und der damit angeblich verbundenen Behebung von Präferenzverzerrungen lassen sich - wie Andel gezeigt hat11 - für das Meritorische kaum Handhaben gewinnen. Aber wie steht es, wenn es an Beurteilungsfähigkeit fehlt? „Die Respektierung der individuellen Entscheidungsautonomie", so schreibt Andel, „setzt ausreichende Beurteilungsfähigkeit voraus, d.h. die Fähigkeit, sich über die eigene Situation ein Bild zu verschaffen, die Optionen und deren Konsequenzen abzuwägen und zielbezogen zu entscheiden"12. Bei Erwachsenen könne das im allgemeinen unterstellt werden, bei Geistesgestörten oder Kindern nicht. Das ist sicher richtig, nur folgt daraus noch kein staatliches Handeln. Ungenüge in der Beurteilungsfähigkeit wird bei Kindern und Geistesgestörten vielmehr in erster Linie durch Belehrung und Hilfen der Eltern sowie anderer Verwandten und von Freunden ausgeglichen. Und dort, wo der Staat ersatzweise tätig wird, folgt aus der Aufgabe nicht, was und wieviel er meritorisch tun soll. Das gilt auch im Hinblick auf die Ausbildung. Es genügt eben nicht, darin, eine Voraussetzung der Entscheidungsautonomie der Bürger zu sehen und deshalb hier meritorisches Handeln des Staates für nötig zu halten; für Art und Ausmaß dieses Handelns liefert die Lehre keine ausreichenden Hinweise. Als letztes Argument zugunsten meritorischer Interventionen des Staates aufgrund von Präferenzverzerrungen bleibt der Fall, daß ein einzelner entscheidungsunwillig ist, über die Befriedigung seiner Bedürfnisse also nicht selbst entscheiden möchte, und daher einen Wohlfahrtsgewinn hat, wenn andere das für ihn tun. Sicher gibt es solch exzentrische Fälle; für die Bestimmung der Staatstätigkeit läßt sich daraus jedoch nichts Brauchbares ableiten - schon deshalb nicht, weil (ähnlich wie im Fall der Beurteilungsunfähigkeit) aus der Entscheidungsunwilligkeit noch kein staatliches Handeln folgt. Näher liegt, daß sich Entscheidungsunwillige an Bürger ihres Vertrauens wenden oder sich nach ihnen richten. Ein individualistisches u Siehe Andel (1984), 645 f. 12 Andel (1984), 646. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 Mehr zur Meritorik 387 Staatsverständnis legt die Vermutung nahe, daß sie dort auch besser aufgehoben sind. b) Meritorisches Handeln des Staates hat man noch auf andere Art zu rechtfertigen versucht. Hilfestellung hierfür hat die Diskussion um die externen Effekte geliefert; jedenfalls wird von staatlichen Interventionen, die deren Internalisierung bewirken (sollen), behauptet, sie seien meritorisch und keine Eingriffe in die Präferenzen der Bürger13. Diese Irenik beruht jedoch auf Verwechslungen und vordergründigen Argumenten. Was zunächst die physischen externen Effekte und ihre Internalisierung mit Hilfe von Transfers und Steuern anlangt, ist anzumerken, daß dieses Problem - wie Head gezeigt hat14 - in den Bereich der social wants gehört; denn wenn Nicht-Ausschließbarkeit vorliegt, ist nach der Lehre von den social goods staatliches Handeln zur Internalisierung dieser externen Effekte begründet. Nun treten freilich auch bei Gütern, die üblicherweise als meritorisch bezeichnet werden, zum Beispiel infolge der schulischen Ausbildung, externe Effekte auf. Insoweit ist eine meritorische Begründung staatlichen Handelns eigentlich gar nicht nötig und auch nicht möglich, eben weil "merit wants ... exhibit public good characteristics". Wollte man bei den physischen externen Effekten merit goods gegen social goods abheben, müßte danach gefragt werden, ob die Nicht-Ausschließbarkeit darauf zurückgeht, daß es, wie bei den social goods, nicht anders geht, oder ob sie zur Durchsetzung des Meritorischen gewollt ist. Im zweiten Fall wären externe Effekte demnach die Folge einer meritorischen Vor-Entscheidung und nicht eine (weitgehend) unvermeidliche Begleiterscheinung bestimmter Güter. Das würde jedoch im Hinblick auf die Begründung des Meritorischen via physische externe Effekte auf eine petitio principii hinauslaufen. Die psychischen externen Effekte, also der Umstand, daß der Nutzen einer Person nicht nur von deren eigenem Konsum, sondern auch vom Konsum anderer Personen abhängen kann, und eine darauf gründende Pareto-optimale Verteilung tragen ebenfalls wenig zur Rechtfertigung meritorischer Interventionen des Staates bei. Zwar gibt es zweifellos interpersonelle Nutzenverbindungen in dem Sinne, daß unser Wohlbefinden zunehmen kann, wenn andere etwas genießen, was wir selber schätzen. Aber Umverteilungsvorgänge gibt es selbstverständlich nur dann, wenn bei den Gebern die Intensität dieses Wunsches stärker ist als die Nutzeneinbuße, die ihnen aus der Finanzierung erwächst, und wenn die in Aussicht genommenen Empfänger das Geschenk annehmen. Wesentliches Merkmal dieser Wohltätigkeit zwischen Privaten, auch wenn sie mittelbar, d.h. über Dritte (z.B. private Wohltätigkeitsorganisatio- !3 Siehe Andel (1984), 644. 14 Siehe Head (1962), 211 ff. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 388 Kurt Schmidt nen) geübt wird, ist die Freiwilligkeit. Das ist anders, wenn für das Herbeiführen einer Pareto-optimalen Verteilung der Staat eingespannt wird; denn er erhebt (auch) für Umverteilungsvorgänge dieser Art Steuern, beschafft sich die Mittel dafür also zwangsweise15. Bei denjenigen, die bereit sind, für Umverteilungsvorgänge dieser Art mehr zu zahlen, als die dafür erhobenen Steuern ausmachen, wird allenfalls der Zwang als solcher Unwillen erregen. Anders ist das bei denjenigen, bei denen die Steuern höher sind als das, was sie für diesen Zweck zu zahlen bereit sind; sie erleiden Nutzeneinbußen. Noch größer sind die Nutzenverluste bei denjenigen, die gar nicht bereit sind, für diesen Zweck etwas an den Staat zu zahlen, weil sie auch privat Wohltätigkeit dieser Art nicht üben wollen. Von einer Pareto-optimalen Verteilung kann also keine Rede sein - und damit ist auch dieser Rechtfertigungsversuch für meritorisches Handeln des Staates hinfällig16. c) Die Kritik dieses Rechtfertigungsversuchs kann freilich damit noch nicht abgeschlossen werden; denn es gibt zwei Rettungsversuche, die nicht unbeachtet bleiben sollen. Der erste hat mit der Rechtfertigung des staatlichen Zwangs zu tun. Nach Lehren, die vor und nach dem Ersten Weltkrieg eine Rolle gespielt haben, bewirkt der Zwang, daß Individuen, denen es an der „richtigen" Einsicht oder Einstellung zum staatlichen Handeln mangelt, so handeln, als ob sie diese hätten17. Das könnte man auch zugunsten von staatlichen Umverteilungsmaßnahmen aufgrund der Verbundenheit von Nutzen anführen. Nach den Erfahrungen, die wir seither mit staatlichem Zwang gemacht haben, ist allerdings anzunehmen, daß Meritoriker heute zu diesen Lehren eher Distanz halten. Bei dem anderen Rettungsversuch wird ein Teil der Aufmerksamkeit von dem Verhältnis zwischen Gebern und Empfängern auf die Beziehungen der Geber untereinander verlagert. Musgrave hat die güterspezifische Umverteilung ursprünglich als Eingriff in die Präferenzen der Empfänger angesehen, weil "(they) would prefer to be given the cash and use it for other purposes"18. Davon ist er inzwischen abgerückt. Er meint nun, daß Sachleistungen den Präferenzen der Geber entsprechen können und daß es fragwürdig sei, ob die Präferenzen der Empfänger, weil diese die Leistungen nicht 15 Der Staat operiert überdies notwendigerweise schematisch und daher grobfingriger als Private, auch als private Wohltätigkeitsorganisationen - und dies nicht nur bei der Beschaffung der Mittel zu diesem Zweck, sondern auch bei deren Verwendung. 16 Zum Problem der staatlichen Umverteilung aufgrund der Verbundenheit von Nutzen gehört eigentlich auch die Vorstellung, daß der Staat in Aktion treten könnte, um bei Zeitgenossen mit weniger schönen Gefühlen den Nutzen zu erhöhen. Aber selbstverständlich kann nicht ernsthaft daran gedacht werden, Steuern zu erheben, um beispielsweise Neidern etwas zu zahlen, damit diese sich besser fühlen. Immerhin zeigt diese Abschweifung, daß dem Herbeiführen einer Pareto-optimalen Verteilung durch den Staat ein asymmetrisches („positives") Vorverständnis zugrunde liegt. 17 Siehe hierzu Schmidt (1964), 340ff. 18 Musgrave (1957), 111. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 Mehr zur Meritorik 389 akzeptieren müssen, als verletzt angesehen werden sollten19. Andel ist Musgrave in dieser Verlagerung gefolgt. Verstöße gegen die Präferenzen bei Empfängern gibt es nach seiner Meinung nicht, solange diese das Umverteilungsangebot ablehnen können. Und dem Argument, daß der Staat zum Herbeiführen einer Pareto-optimalen Verteilung nicht gebraucht werde, dafür vielmehr eine freiwillige Umverteilung unter Privaten genüge, hält er entgegen, daß bei staatlichen Maßnahmen der Entscheidungskontext völlig anders sei, weil „der einzelne nicht allein etwas abgibt, sondern weiß, daß alle gleichoder bessergestellten Mitbürger ebenfalls beteiligt werden"20. Beides ist nicht überzeugend. Eine Verlagerung der Aufmerksamkeit von dem Verhältnis zwischen Gebern und Empfängern auf Beziehungen der Geber untereinander ist nicht problemadäquat, weil staatliche Maßnahmen, die zu einer Pareto-optimalen Verteilung führen sollen, nur von einer Nutzenverbindung zwischen Gebern und Empfängern ihren Sinn empfangen können. Die entscheidende Frage in diesem Zusammenhang ist nach wie vor, ob bei solchen Maßnahmen Präferenzen verletzt werden. Daß dies infolge der Steuererhebung bei vielen, wahrscheinlich sogar bei den meisten Gebern unvermeidlich ist, haben wir oben gezeigt. Und bei den Empfängern darf man sich nicht damit zufrieden geben, daß diese das Umverteilungsangebot ablehnen können. Gerade bei Sachspenden muß bedacht werden, daß die meisten zugunsten von Personen und Familien gewährt werden, die sich eine Ablehnung kaum leisten können; es bleibt ihnen daher nichts anderes übrig, als sich die Bevormundungen gefallen zu lassen. Bei Empfängern von staatlichen Wohltaten kann es also sehr wohl Verstöße gegen Präferenzen geben. Daß, wie Musgrave meint, Sachspenden den Präferenzen der Geber entsprechen (können), ändert daran nichts. - Was Andel über die Beziehungen der Geber untereinander anmerkt, mag richtig sein; eine Verbundenheit von Nutzen, die staatliche Umverteilungsmaßnahmen begründen könnte, liefert er damit jedoch nicht. Worauf er hinweist, ist allenfalls eine interpersonelle Nutzenverbindung, die sich infolge des Zwangs bei den Besteuerten einstellen mag - auch wenn die Besteuerung zur Finanzierung von Umverteilungsmaßnahmen der Art dient, die hier in Rede stehen. Nur wenn man davon ausgehen könnte, daß Steuerzahler dann freudiger zahlen (oder besser: weniger unwillig zahlen), falls sie wissen, daß andere Steuerzahler ebenfalls zur Finanzierung von staatlichen Wohltaten beitragen müssen, und daß bei ersteren insoweit Präferenzen verändert und deshalb weniger verletzt werden, wäre die Nutzenverbindung zwischen Gebern für staatliche Maßnahmen im Hinblick auf eine Pareto-optimale Verteilung relevant21; aber das ist mehr als zweifelhaft22. 19 Siehe Musgrave / Musgrave (1984), 79. 20 Andel (1984), 645. 21 Diese Nutzenverbindung ist übrigens nicht von feiner Art; denn ihr kann Schadenfreude beigemischt sein. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 390 Kurt Schmidt IL 1. Man kann es drehen und wenden wie man will: Mit den Argumenten zugunsten des meritorischen Handelns des Staates, mit denen wir uns bisher befaßt haben, ist kein Staat zu machen23. Die Rechtfertigungsversuche sind unzureichend - und dies obwohl sich bei der Lektüre all dieser Begründungsmühen der Eindruck aufdrängt, daß dabei argumentativ gleichsam die letzten Ecken ausgefegt worden sind. Dessenungeachtet ist zu fragen, ob das Meritorische im staatlichen Handeln nicht noch auf andere Weise begründet werden kann. Einen Anstoß dazu liefert der Umstand, daß die Meritoriker trotz ihres Begründungsnotstandes die „nachfrageorientierte" Argumentationsschiene nicht verlassen haben. Danach sind die Bedürfnisse der Bürger „gegeben", auch solche nach öffentlichen Gütern und eben auch „Mängel" in bezug auf diese. Die Politiker haben die Aufgabe, dafür zu sorgen, daß die öffentlichen Bedürfnisse befriedigt werden; sie dürfen (oder sollen sogar) auch „Bedürfnis-Mängel" beheben, die bei Privaten bestehen, und insoweit korrigierend eingreifen. Die Politiker verhalten sich also, selbst in dem fragwürdigen Fall der „Bedürfnis-Korrektur", reaktiv. Wie diese Bedürfnisse (einschließlich ihrer „Mängel") zustande kommen, wird nicht erörtert, ebensowenig wie sie sich verändern. Das Verharren bei dem „nachfrageorientierten" Ansatz ist erstaunlich, besonders wenn man bedenkt, daß es eine andere Argumentationsschiene gibt, die, soweit ich sehe, bisher nicht genutzt worden ist, deren Gebrauch zugunsten der Meritorik jedoch einiges zu versprechen scheint. Dieser Ansatz spielt seit langem in der positiven Theorie über die Staatstätigkeit 22 Gegenüber der Vorstellung, daß der Staat eine Pareto-optimale Verteilung herbeiführen soll, ist also Zurückhaltung geboten. Betrachtet man die Wirklichkeit, wird sicher bei vielen aus der Zurückhaltung eindeutige Ablehnung; denn wer das politische Geschehen auch nur mit einem Minimum an Aufmerksamkeit verfolgt, wird kaum finden können, daß Umverteilungsvorgänge dieser Art beim Staat gut aufgehoben sind. 23 Der Umstand, daß eine überzeugende Rechtfertigung für das meritorische Handeln des Staates fehlt und daß sogar schon die Kennzeichnung des Meritorischen Schwierigkeiten macht, hat nicht davon abgehalten, daß die Lehre auf andere Probleme angewendet wird. Als Beispiel sei die ökonomische Theorie des Finanzausgleichs genannt, in der das Meritorische als allokatives Argument zugunsten der Zentralisierung Eingang gefunden hat. Mit der Lehre werden, wie zu erwarten war, auch deren bekannte Mängel übertragen. Wenn beispielsweise Stadtbewohner befürchten, daß bei der Errichtung eines Erholungszentrums ihre Präferenzen zu kurz kommen, sofern darüber nur die Bewohner des Erholungsgebietes entscheiden, liegt es nahe, daß die Stadtbewohner, um eine genügende Beachtung ihrer Präferenzen zu sichern, den Bewohnern des Erholungsgebietes dafür etwas zahlen. Bei einer Zentralisierung der Entscheidung wird es höchstens zufällig zu einem ebenso guten Ausgleich der Interessen zwischen „Stadt" und „Land" kommen. In der Regel wird der Staat - schon wegen Informationslücken - zu viel oder zu wenig tun. All dies wird außerdem unter der unhaltbaren Annahme abgehandelt, es gäbe so etwas wie ein einheitliches Präferenzfeld für die Bewohner einer Region. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 Mehr zur Meritorik 397 umschrieben. Dazu gehört auch die für unsere Fragestellung relevante Analyse der Wirkungen "of alternative political or collective-choice institutions, existing or potential, on the behavior of persons and groups in the public economy"32. Dies ist für Buchanan der Gegenstand der Public ChoiceTheorie im engeren Sinn. Was es dazu bereits an Untersuchungen gibt, kann an dieser Stelle nicht einmal andeutungsweise referiert werden. Auch die Entwicklung eines Programms für die künftige Forschung ist hier weder beabsichtigt noch möglich. Zwei Anregungen dazu möchte ich mir jedoch erlauben. a) Die eine bezieht sich auf die Verhaltenshypothesen, die wir unseren Untersuchungen zugrunde legen. Üblich ist, daß wir rationales Handeln annehmen, also meistens vom eigenen Interesse der handelnden Personen, oder feiner ausgedrückt: vom Ertragsmotiv oder Vorteilskalkül ausgehen33. Ich meine, daß dies zu wenig ist, um das politische Geschehen im allgemeinen und die Entscheidungen in bezug auf Art und Ausmaß der Staatstätigkeit im besonderen adäquat zu erfassen. In dieser Sache war die Finanzsoziologie, besonders in Italien, weiter; denn bei ihr standen alogische Handlungen im Vordergrund34. Vielleicht ließe sich davon einiges nutzbar machen; vermutlich können wir in Fragen der Verhaltenshypothesen auch Anleihen bei der Sozialpsychologie und bei der Politologie machen. Die Berücksichtigung anderer als rationaler Verhaltensweisen hätte wahrscheinlich zur Folge, daß unsere Analysen, in der Diagnose wie in der Prognose, schon im Ansatz komplizierter würden. Aber wenn und weil in unsere Modelle die wesentlichen Merkmale der Wirklichkeit eingehen sollen, müssen wir uns dieser Aufgabe wohl stellen. Vielleicht ließe sich dadurch auch der Imperialismus-Vorwurf etwas entkräften. Jedenfalls könnte dann gegen die Ergebnisse unserer Untersuchungen nicht eingewendet werden, sie seien nicht recht ernst zu nehmen, weil wir einseitig auf das Eigeninteresse setzten, daß unseren Modellen so gut bekommt. b) Die andere Anregung bezieht sich auf die wissenschaftliche Beratung der Politik; auch sie ist selbstverständlich Gegenstand der positiven Analyse 32 Siehe Buchanan (1980), 11 ff., insbesondere 15. - Die andern beiden Untersuchungsfelder umschreibt Buchanan (S. 13) folgendermaßen: "The effects of alternative fiscal institutions, existing and potential, on the behavior of persons and groups in the private economy", und: "The effects of alternative fiscal institutions, existing and potential, on the behavior of persons and groups in the public economy". 33 Zur Einbeziehung anderer, nicht-rationaler Verhaltensweisen siehe neuestens: Machina (1987), 121ff. 34 Siehe Koch (1981), 97 ff. - Woldemar Koch hat mich vor vielen Jahren auf einer der Postkarten, die er zu schreiben beliebte, darauf aufmerksam gemacht, daß der Unterschied zwischen den Paretianern und den Virginianern (gemeint war Buchanan und seine Crew) darin besteht, daß diese rationales Handeln zugrunde legen, während bei jenen alogische Handlungen im Mittelpunkt stehen. Seit einiger Zeit macht freilich auch Buchanan auf die Restriktion aufmerksam, die die Annahme rationalen Handelns mit sich bringt. Siehe Buchanan (1980), 14, und ders. (1983), 21 f. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 398 Kurt Schmidt des politischen Entscheidungsprozesses. Obwohl es bei mir nahe läge, will ich mich hier über den Einfluß der institutionalisierten Beratung, über ihre Verdienste und Versäumnisse, nicht äußern, sondern lediglich auf einige Aspekte aufmerksam machen, die, wenn wir (einzeln oder zu mehreren, direkt oder indirekt) Politiker beraten, besser beachtet werden sollten. Da ist zunächst das Sprachproblem. Die Übersetzung unserer Fachsprache (nicht zu reden von der Mathematik) in Wörter und Sätze, die ein interessierter und wohlwollender Laie ohne große Anstrengung verstehen kann, gehört zum Mühsamsten in der Politikberatung. Vielleicht wird sie deshalb (und manchmal wohl auch aus Zeitgründen) nicht sorgfältig genug gepflegt. Aber der Erfolg dabei ist wirklich eine conditio sine qua non für Erfolge bei der Politikberatung35. Wir müssen neben den systematischen Gesichtspunkten wohl auch das Situationsbedingte, und zwar Gegenwärtiges wie Künftiges, stärker berücksichtigen. Selbstverständlich ist das Systematische hilfreich, zeigt es doch auf, wo Überlagerungen oder Lücken bestehen und was die Intentionen finanzwirtschaftlicher Maßnahmen gebieten oder verbieten. Zur Beurteilung beispielsweise unserer aktuellen Steuerreformmaßnahmen und deren Finanzierung genügt es jedoch nicht, sich auf einen Katalog von Steuergrundsätzen zu stützen. Situationsbedingtes muß ebenfalls oder vielleicht sogar hauptsächlich beachtet werden - also, um zwei Beispiele zu nennen, gegenwärtig die Arbeitslosigkeit und künftig die Bevölkerungsentwicklung. Um mit diesen Problemen zurecht zu kommen, brauchen wir zunächst mehr und später kapitalintensivere Arbeitsplätze, und für beides sind mehr gewerbliche Investitionen erforderlich36. Das muß wohl in unsere Ratschläge eingehen, wenn die Frage anstünde, ob ein Teil der Steuersenkungen mit Hilfe einer mäßigen Anhebung der Mehrwertsteuer oder über eine dauerhafte Erhöhung der Netto-Neuverschuldung finanziert werden soll. Die Antwort darauf kann m. E. - eben situationsbedingt - nur lauten: Entlastung der Investitionen und Höherbelastung des Konsums37. Dieses Beispiel kann uns überdies lehren, daß eine der wichtigsten Aufgabe der wissenschaftlichen Politikberatung darin besteht, im politischen Entscheidungsprozeß gleichsam die Zukunft zu vertreten. Wir haben also nicht nur, wie es Erwin von Beckerath einmal glücklich formuliert hat, „das 35 So werden vermutlich auch wohlwollende Adressaten durch Formulierungen wie „optimale Allokation der Ressourcen" oder „Inkonsistenz des Präferenzfeldes" leicht frustriert. 36 Siehe hierzu Schmidt (1986). 37 In Form von Gewichtsverlagerungen zwischen den Besteuerungszielen oder von Bedeutungsverschiebungen zwischen den Steuergrundsätzen ließe sich das Situationsbedingte in die systematischen Überlegungen einbeziehen; siehe Schmidt (1980), 128ff. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 Mehr zur lyieritorik 399 volkswirtschaftlich Nötige gegenüber dem partikular Nützlichen" herauszuheben38, sondern müssen auch dafür sorgen, daß das, was die Zukunft an Aufgaben bringt, gegenüber dem, was die Gegenwart an Problemen enthält, gebührende Beachtung findet. Denn zweifellos ist die Zukunft zu kostbar, als daß man sie gegenwartsbestimmten oder gar tagespolitischen Entscheidungen überlassen dürfte. 3. Damit sind bereits normative Probleme angesprochen, und mit einigen Hinweisen darauf, wo man mit dem Regelwerk ansetzen müßte, um zu gewährleisten, daß der (mehrheitliche) Bürgerwille in bezug auf Staatsausgaben und Steuern sowie andere öffentliche Einnahmen stärker zur Geltung kommt, wollen wir unsere Überlegungen abschließen. Dabei geht es um die Lösung zweier Probleme: um die Wahrnehmung von Nutzen und Kosten staatlicher Leistungen bei den Bürgern und um die Bindung der politischen Elite bei Entscheidungen über Staatsausgaben und über Steuern sowie andere öffentliche Einnahmen an den (mehrheitlichen) Bürgerwillen. a) Die Non-Affektation, der passive Konsum von staatlichen Leistungen und die Unmerklichkeit von Steuern sowie anderen öffentlichen Einnahmen sind die Gründe, die es den Bürgern schwer und zum Teil unmöglich machen, Nutzen und Kosten von Staatsleistungen gegeneinander abzuwägen. Änderungen, die die Bürger in den Stand setzen, besser abwägen zu können, gibt es - wenn vermutlich auch in unterschiedlichem Maße - in allen drei Fällen. Was die Non-Affektation von Ausgaben an Einnahmen betrifft, kann es nicht darum gehen, (wieder) eine Fondswirtschaft einzurichten. Aber man könnte dafür sorgen, daß Vorlagen über „neue" Ausgaben oder über erhebliche Änderungen von „alten" Ausgaben mit konkreten Deckungsvorschlägen verbunden werden und daß darüber gleichzeitig abgestimmt werden muß; auf diese Weise ließe sich nicht nur der Informationsstand der Bürger heben, sondern auch die Entscheidung im Parlament transparenter machen39. Damit der Konsum staatlicher Leistungen deutlicher ins Bewußtsein der Bürger dringt, braucht es Verbesserungen im „Marketing"; dabei sind neben staatlichen Stellen die Organisationen im intermediären Bereich, insbesondere die Massenkommunikationsmittel und auch die Wissenschaft gefordert. Was man davon erhoffen darf, ist freilich begrenzt: Sachgerecht, zugleich verständlich und womöglich noch kurzweilig zu informieren, ist - schon wegen der Komplexität der Gegenstände - eine dornige Aufgabe. Und zum Teil dürfen detaillierte Informationen gar nicht gegeben werden, weil staatliche Leistungen (z.B. in der auswärtigen Politik, in der Verteidigung und bei den Geheimdiensten) dann wertlos würden. 38 Beckerath (1957), 37. 39 Siehe hierzu schon Wickseil (1896), 115 und 156. ZWS 108 (1988) 3 26 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 400 Kurt Schmidt Eher sind wohl Erfolge beim Verringern der Unmerklichkeit von öffentlichen Einnahmen möglich. Steuern, die unmerklich oder wenig merklich sind, müßten merklich gemacht werden - beispielsweise durch ein generelles Gebot, daß solche Steuern überall, wo sie erhoben werden, auszuweisen sind. Die „lautlose" Finanzierung von Staatsausgaben durch die Aufnahme öffentlicher Kredite müßte radikal vermindert und auf konjunkturpolitische Notwendigkeiten beschränkt werden. Unter das Rubrum Merklichkeit gehört auch, daß alle Bürger (merkliche) Steuern zahlen sollten, wenn diese aus sozialen Gründen auch differenziert sein müßten. Dadurch käme man freilich mit dem Leistungsfähigkeitsprinzip in Konflikt. Einmal mehr zeigt sich, daß dieses (ohnehin umstrittene) Prinzip nur eine (höchst unvollkommene) Leitlinie für die individuelle Verteilung von Steuerlasten ist; zur Lösung der Frage, was und wieviel der Staat tun soll, trägt es nicht nur nichts bei, sondern verdunkelt eher die Zusammenhänge. b) Daß die Bindung der politischen Elite (auch) bei ihren Entscheidungen über Staatsausgaben und über Steuern sowie andere öffentliche Einnahmen an den (mehrheitlichen) Wählerwillen ein Problem ist, ergibt sich aus dem Handlungsspielraum, den die unmittelbaren politischen Akteure haben40. Sie brauchen sich deshalb nicht ausschließlich an das - wie immer zu definierende - Gemeinwohl zu halten; zumindest besteht die Gefahr, daß sie sich bei ihren Entscheidungen nicht eng genug an den Wünschen der Bürger orientieren, sondern eigene Ziele verfolgen41. Um einem Politikversagen, das daher rührt, entgegenzuwirken, sind Vorkehrungen nötig, mit deren Hilfe die Bürger die Politiker gleichsam an die kurze Leine nehmen können. Darüber, wie hierzu geeignete Regeln und Institutionen auszugestalten sind, gibt es, insbesondere im Anschluß an die amerikanische Steuerrevolte, eine Fülle von Veröffentlichungen42. Die vorgeschlagenen Maßnahmen reichen von mittelbar wirkenden, prozeduralen Beschränkungen bis zu direkten Eingriffen, durch die das Niveau von Ausgaben und von Einnahmen quantitativ begrenzt wird. Mit Hilfe letzterer wird das Ergebnis des fiskalischen Prozesses direkt beeinflußt; prozedurale Beschränkungen wirken hingegen auf den politischen Entscheidungsprozeß ein. Auch an die Einführung von „fiskalischen" Referenden, also an Formen der direkten Demokratie in bezug auf Ausgabenund Einnahmenbeschlüsse wird gedacht. Von welchen Maßnahmen im Sinne einer hinreichend engen Bindung der politischen Elite an den (mehrheitlichen) Bürgerwillen am meisten zu 40 Vom Umfang dieses Handlungsspielraums der politischen Elite hängt auch ab, inwieweit der Staat als „Besteuerungsmonopolist" anzusehen ist; vgl. Brennan / Buchanan (1980). 41 Hierzu siehe oben S. 390, auch Anmerkung 26. 42 Siehe hierzu die Mainzer Dissertation von Reis (1987), in der die Wirkungen budgetärer Schranken im einzelnen untersucht sind und die einschlägige Literatur verarbeitet ist. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 Mehr zur Meritorik 401 erwarten ist, kann nicht unabhängig von Zeit und Raum beantwortet werden. Um die Lösung, d.h. das geeignete Maßnahmenbündel, zu finden, ist also eine Diagnose der aktuellen Mißstände und eine Prognose sich abzeichnender Gefahren nötig. Und was die Verwirklichung solcher Regelungen angeht, ist zu bedenken, daß die politische Elite kaum bereit sein wird, von sich aus ihren Handlungsspielraum einzuengen. Erfolge bei der Durchsetzung wird man daher höchstwahrscheinlich nur erwarten dürfen, wenn die Bürger in ihrer großen Mehrheit darauf dringen und in der öffentlichen Meinung nachhaltige Unterstützung finden. c) Ein Regelwerk, das die Möglichkeit der Bürger verbessern soll, Nutzen und Kosten von Staatsleistungen wahrzunehmen, und das die politische Elite bei ihren Ausgabenund Einnahmenbeschlüssen enger an den (mehrheitlichen) Bürgerwillen binden soll, muß Verfassungsrang haben. Das leuchtet unmittelbar ein; denn es wäre nicht sinnvoll, wenn die Regeln, nach denen Entscheidungen über Staatsausgaben und über Steuern sowie andere öffentliche Einnahmen getroffen werden, im Zusammenhang mit diesen Entscheidungen zur Disposition stünden. Die Sache ist anders, wenn unvorhergesehene Krisen auftreten; dafür muß es wohl Ausnahmeregelungen geben. In bezug auf diese Regelungen ist zu beachten, daß die Gefahr des Mißbrauchs um so größer ist, je leichter es ist, den Notstand auszurufen. Deshalb muß sorgfältig und bei ökonomischen Ausnahmefällen möglichst konkret festgelegt werden, welche Situationen es rechtfertigen, eine Krise zu proklamieren. Auch an das Verfahren sollten hohe Ansprüche gestellt werden; in Betracht kommen qualifizierte Mehrheiten in beiden Kammern des Parlaments sowie zeitliche und auch quantitative Begrenzungen. Als letztes sei darauf verwiesen, daß auch Änderungen des Regelwerks nötig werden können. Ein Grund hierfür ist bereits erwähnt worden, nämlich die zeitliche und räumliche Bedingtheit der Regelungen. Es kann eben der Fall eintreten, daß wegen der Änderung des (finanz)politischen Ambiente Regeln angepaßt werden müssen. Ein Grund für Ergänzungen könnte daraus erwachsen, daß das Regelwerk nicht durch einen einzigen verfassungsgeberischen Akt in Kraft gesetzt wird, sondern daß, weil dies politisch nicht durchzusetzen war, dabei schrittweise vorgegangen werden muß. Schließlich kann ein Revisionsbedarf selbst dann entstehen, wenn das Regelwerk im „natural state" von „Verfassungsvätern" konzipiert worden ist, die hinter dem „veil of ignorance" (Rawls) agieren; denn erstens ist ein Operieren unter diesen Bedingungen keine Garantie dafür, daß das Ergebnis funktionsgerecht ist, und zweitens können sich Unvollkommenheiten einschleichen, weil nicht auszuschließen ist, daß sich Verfassungsväter in ihren Entscheidungen doch von Prognosen über ihre künftige Position beeinflussen lassen. ZWS 108 (1988) 3 26* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.383 | Generated on 2023-04-04 12:11:13 402 Kurt Schmidt Die Flexibilität des Regelwerks ist ein Problem besonderer Art, und es besteht kein Zweifel: Was und wieviel unter welchen Bedingungen vom Regelwerk ausgenommen oder am Regelwerk geändert werden darf, gehört zu den schwierigsten Regeln des Regelwerks. Zusammenfassung Schon die Kennzeichnung des Meritorischen im staatlichen Handeln macht Schwierigkeiten. Noch schlechter steht es um dessen Begründung - gleichgültig, ob dabei die Korrektur von individuellen Präferenzen oder die Lehre von den externen Effekten als Ausgangspunkt genommen wird. Auch eine „angebotsorientierte" Interpretation erweist sich als unfruchtbar. Ebenso hat die Lehre von den „social goods" gravierende Schwächen - nicht zuletzt wegen des inneren Widerspruchs zwischen deren Bestimmung durch (objektive) Merkmale einerseits und durch (subjektive) Präferenzen andererseits. Die Lösung der Aufgabe, was und wieviel der Staat an Leistungen bereitstellen soll, muß im Prozeduralen gefunden werden. In einer repräsentativen Demokratie geht es dabei um die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürger und die Bindung der (finanz-)politischen „Elite" an den (mehrheitlichen) Bürgerwillen. Summary Though it proves already difficult to define merit wants, their justification is all the more doubtful - irrespective to the fact whether merit actions are considered to be aimed at correcting individual preferences or to be based on the theory of external effects. An attempt to interpret merit actions along a "supply" line turns out to be equally fruitless. Likewise, the theory of social goods presents serious weaknesses - last not least on account of the inherent contradiction between their definition by way of (objective) criteria on the one hand and by (subjective) preferences on the other. The solution to the question of what and how much public services should be provided is to be sought in the procedural field. In a representative democracy we are concerned with the possibilities of citizens' participation and the commitment of the (public finance-) political "élite" to the majority will of the citizens. Literatur Andel, N. (1984), Zum Konzept der meritorischen Güter. Finanzarchiv 42, 630 - 648. Beckerath, E. von (1957), Politik und Wirtschaft: Ist eine rationale Wirtschaftspolitik möglich?, in: Einkommensbildung und Einkommensverteilung, Schriften des Vereins für Socialpolitik 13, Berlin; wiederabgedruckt in: Beckerath, E. von (1962), Lynkeus, Gestalten und Probleme aus Wirtschaft und Politik. Tübingen. Brennan, G. / Buchanan, J. 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