ose Luis Ri e o Ise n
Vía adminis a i a de ecu so
y jus icia adminis a i a
Suma io:
I. In oducción.—II. La ía adminis a i a p e ia.—III. La ía
con encioso-adminis a i a. A) Na u aleza de la Ju isdicción
con encioso-adminis a i a. Su ca ác e e iso . B) El ca ác e ogado
de la Ju isdicción con encioso-adminis a i a y las acul ades del T ibunal.
B.1. Alcance del ca ác e ogado de la Ju isdicción. B.2. «Causa pe endi»,
mo i os de ilegalidad y cong uencia p ocesal. C) La legi imación:
Recu sos de anulación y plena ju isdicción. Alcance ac ual de la dis inción:
algunos supues os.—IV. Conclusión.
I. INTRODUCCION
El a ículo 8 de la LOPJ encomienda a la ju isdicción con encioso-adminis-
a i a el con ol de la po es ad eglamen a ia, la legalidad de la ac uación
adminis a i a y el some imien o de és a a los ines que la jus i ican.
Tal obje i o es á, a mi juicio, lejos de se alcanzado y ello como consecuencia
de ac o es di e sos, en e los que ocupa un luga p e e en e el desánimo
del adminis ado a la ho a de pedi una jus icia que, en el mejo de los
casos, le a a se concedida as dos años de li igio an e una o ganización
judicial obsole a, necesi ada de una e o ma legisla i a en p o undidad y ca-
en e de los más elemen ales medios. Una o ganización con la que no se
cumple el debe cons i ucional de do a la de los necesa ios medios pe so-
nales y ma e iales, debe que, como ecue da la STC 50/1989, a implíci o
en el debe judicial cons i ucionalmen e impues o de ga an iza la libe ad,
jus icia y segu idad con la apidez que pe mi e la du ación no mal de los
p ocesos.
El desánimo ciudadano en e a la ju isdicción con encioso-adminis a i a ie-
ne, po o a pa e, mo i ado po el some imien o del ecu en e a un p oce-
dimien o p e io an e la p opia Adminis ación que puede en ocasiones habe le
ocupado pe íodos de iempo supe io es a dos años.
A odo ello se une una concepción e iso a de la ju isdicción con enciosa cuyo
alcance (según se in e p e e) puede limi a los e ec os de un con ol de la
ac i idad adminis a i a de po sí sólo pa cialmen e con olada en la p ác ica.
El obje o de es e abajo es analiza la na u aleza y ca ác e de esas dos ías
que hoy pa ecen en nues o De echo sucede se sin solución de con inuidad.
Es e análisis pa e del examen de los p incipios —o p ejuicios— sob e los
que es as ías, es os p ocedimien os sucesi os de con ol se asien an.
381
José Luis Ri e o Ise n

Vía adminis a i a de ecu so...
II.
LA
VIA ADMINISTRATIVA PREVIA
El pa icula cuya pe ición a la Adminis ación pública haya sido deses imada
o que desee eacciona en e a una ac uación adminis a i a que conside a
no con o me a De echo iene ac ualmen e dos cauces posibles de sa is acción
de sus p e ensiones: de un lado, alega y discu i con la Adminis ación su
conduc a y de o o acudi a la ju isdicción con encioso-adminis a i a.
Plan eado en es os é minos la ía adminis a i a de ecu so, la ía admi-
nis a i a p e ia se nos p esen a ía como una ga an ía del adminis ado.
F en e a es e plan eamien o la ealidad demues a que lejos de una ga an ía,
la ía adminis a i a cons i uye un p i ilegio de la Adminis ación y, en con-
secuencia, una ca ga pa a el pa icula . La Ley de la Ju isdicción Con encioso-
Adminis a i a de 1956 al es ablece un ecu so de eposición p e io a la
ía con encioso-adminis a i a (po es a i o pa a los supues os de esoluciones
de ecu sos de alzada o casos de silencio adminis a i o) es ablece la exigencia
de una ía p e ia an e el au o del ac o como equisi o p e io pa a accede
al ecu so ju isdiccional.
La exigencia de es e con ol p e io po pa e de la Adminis ación de su
p opia conduc a es —como FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.-R., ha pues o de elie-
e '— el úl imo educ o de una posición p i ilegiada de au o u ela.
Es a no a de p i ilegio y la co ela i a ca ga que conlle a se pone de mani-
ies o si se obse a cómo la no in e posición de los ecu sos pe inen es en
ía adminis a i a p o oca la inadmisibilidad del mismo, haciendo inse ibles
los plazos de p esc ipción de los de echos sus an i os. El p incipio de ejecu-
i idad del ac o adminis a i o, consag ado en el a ículo 45 de la Ley de
P ocedimien o Adminis a i o, según el cual los ac os de la Adminis ación
se p esumen álidos y p oduci án sus e ec os desde la echa en que se dic en
y el p incipio de no suspensión con ca ác e gene al de la ejecución de los
ac os adminis a i os obje o del ecu so, consag ado en el a ículo 116 del
mismo ex o legal, con i man que la ía adminis a i a de ecu so es una
ca ga, una pesada ca ga no malmen e inú il dada la isce al ac i ud de los
ó ganos adminis a i os de «sos enella y no enmendalla» y, a nues o juicio,
ca en e de jus i icación.
Rei e ada y ela i amen e ecien e ju isp udencia del T ibunal Sup emo (SSTS
de
7
de eb e o de
1980
o de
20
de julio de
1984)
insis en en la conside-
ación del ecu so como ga an ía del pa icula en e a la Adminis ación.
F en e a es a conside ación la an e io men e aludida con igu ación ejecu i a
del ac o y no suspensi a del ecu so pe mi en, epe imos, a i ma lo con-
a io.
La obliga o iedad de la ía p e ia de ecu so, po o a pa e, se aduce y a
la ez es consecuencia de conside a al equisi o como un p esupues o p o-
cesal necesa io pa a el eje cicio de la acción con encioso-adminis a i a.
' GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ:
Cu so de De echo Adminis a i o,
omo II, 3.' ed., Ci i as, Mad id, 1991.
Es e ca ác e de la ía adminis a i a unánimemen e acep ado debe, a mi
juicio, se ma izado. E ec i amen e, la necesidad de un p e io p onuncia-
mien o de la Adminis ación es p esupues o —p ocesal y lógico a la ez—
de una impugnación en sede ju isdiccional; ello lle a a la necesidad de ajus a
las pe iciones o muladas a la Adminis ación e incluso a epone an e la
Adminis ación las decisiones que adop e. Lo que no implica, a nues o juicio,
es el ac ual sis ema de ecu sos adminis a i os ni en el colmo del absu do
el ecu so con a esoluciones ob enidas po la écnica del silencio adminis-
a i o.
GARCÍA CASAS
2
, siguiendo en es e pun o la línea apun ada po CLAVERO
ARÉVALO a insis e en es e sen ido en que hay una inalidad común en odas
las ías p e ias incluida la adminis a i a p e ia al con encioso; esa inalidad
es la conciliado a, el a a de e i a li igios. Ello lle a e ec i amen e a juicio
de GARCÍA CASAS a conside a que el p ocedimien o adminis a i o ac úa
a modo de p esupues o p ocesal análogo a la ía gube na i a en el p oceso
p i ado. Pe o añade GARCÍA CASAS que: «cla o es á que la inalidad con-
ciliado a adminis a i a sólo ope a si el p ocedimien o se en iende como
p e io al con encioso, pa a e i a és e; lo que ealmen e ya no es á an
cla o es esa inalidad cuando el p ocedimien o adminis a i o se en iende en
unción de él mismo. Es deci , como mani es ación de la po es ad ju isdic-
cional de la Adminis ación pública. En es e caso, pensamos, el ca ác e de
p esupues o p ocesal desapa ece, pues la ía adminis a i a deja de se un
ámi e más o menos la go pa a acudi al con encioso, y se ans o ma en
un p ocedimien o con sus an i idad
pe se
pa a de ini , o o ga o denega
de echos de na u aleza adminis a i a».
Es o es, a nues o juicio, lo que sucede con
el
p ocedimien o adminis a i o
que, exclusión hecha de la eposición donde puede encon a se la inalidad
de e i a li igios ya mencionada, es una simple mani es ación del p i ilegio
de au o u ela y como al no debía e igi se en p esupues o p ocesal de admi-
sibilidad.
Dicho en o os é minos y como pos ula una línea doc inal mayo i a ia, la
ía adminis a i a de ecu so debe ía con igu a se con ca ác e acul a i o
pa a los a ec ados po el ac o adminis a i o, quedando expedi o el acceso
di ec o a los T ibunales con encioso-adminis a i os pa a quien es é dispues o
a impe a es a ga an ía, que es cie amen e la única obje i a'.
En es e pun o el p o eso FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ en iende que cab ían dos
excepciones a lo an e io men e dicho: los supues os excepcionales ípicos de
u ela y los casos de au oadminis ación.
No es és a, en nues a opinión, la línea que piensa segui el legislado . Con-
c e amen e si se examina el a ículo 42 del An ep oyec o de Ley de Régimen
Ju ídico de las Adminis aciones Públicas se siguen con emplando ecu sos
con a deses imaciones p esun as de solici udes. El silencio en es os casos
GARCÍA CASAS, Julio:
Vía gube na i a y p oceso ci il,
Edi o ial CYMYS, Ba -
celona, 1975, págs. 155 y 156.
CLAVERO ARÉVALO,
M. F.:
Conside aciones gene ales sob e la ía gube na i a,
en
«Es udios dedicados al P o eso Ga cía O iedo», Vol. I, Se illa, 1954.
4
GARCÍA DE ENTERR A
y
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ:
Cu so
de
De echo adminis a i o,
Tomo
II,

ed., Ci i as, Mad id, 1991, pág. 488.
382
383
José Luis Ri e o Ise n
— al a ía más— iene ca ác e posi i o. No obs an e ello el a ículo 43 (que
no dudo en cali ica de espe pén ico) del An ep oyec o egula el sis ema pa a
hace ale es e silencio pa a lo que se exige una ce i icación emi ida po
el ó gano compe en e que debía esol e exp esamen e el p ocedimien o. En
su ka kiana edacción el p ecep o nos anquiliza diciendo que si el ó gano
compe en e pa a esol e exp esamen e (y que no esol ió) ampoco esuel e,
ale como ac edi a i a la exhibición de la pe ición de ce i icación. Discúlpe-
senos la anécdo a que juzgo lo su icien emen e exp esi a del ac ual es ado
de la e o ma que no c eo aya ni con mucho en la línea de una econside-
ación de la ía adminis a i a como olun a ia.
Que, sin emba go, és a es la línea a segui lo mues a ambién el De echo
compa ado an o en I alia como en F ancia. Po lo que a Alemania espec a,
un p onunciamien o p e io es necesa io an sólo en los supues os de de-
manda de anulación y acción de condena —en el supues o de nega i a ad-
minis a i a a dic a un ac o (no en las acciones di igidas con a la inac i i-
dad de la Adminis ación)—. No se p e é, po el con a io, ía adminis a-
a de ecu so en el eje cicio de acciones encaminadas a ob ene una p es a-
ción de la Adminis ación, ni en el eje cicio de acciones decla a i as (en las
que se cues iona la exis encia o inexis encia de una elación ju ídica) ni en
el p oceso pa a el con ol de no mas
5
.
Pa a inaliza es as e lexiones en elación con el ca ác e obligado de la
ía adminis a i a de ecu so que emos hace exp esa mención de la opinión
de PARADA VÁZQUEZ al espec o, que es cie amen e p ác ica.
Señala PARADA VÁZQUEZ
6
que «... el p i ilegio de la Adminis ación consis-
e menos en que se condicione, y po ello se e ase, el inicio del p oceso
con encioso adminis a i o a la p e ia in e posición de un ecu so admi-
nis a i o, cuan o en la con e sión de los ugacísimos plazos de in e posición
de los ecu sos adminis a i os (un mes pa a el de eposición, quince días
pa a la alzada) y con encioso-adminis a i o (dos meses) en plazos de p es-
c ipción de los de echos sus an i os...».
Lo que hay que co egi , concluye PARADA VÁZQUEZ, no es an o la exigen-
cia de los ecu sos p e ios cuan o que los ecu sos adminis a i os y el p o-
pio con encioso-adminis a i o se in e pongan, bajo pena de caducidad de la
acción, en plazos di e sos de los es ablecidos pa a la p esc ipción de los de e-
chos ma e iales en una solución semejan e a la p e is a pa a las eclamacio-
nes p e ias a la ía judicial ci il, que es posible ei e a inde inidamen e
den o del plazo de p esc ipción de los de echos (a . 142 de la Ley de P o-
cedimien o Adminis a i o).
Con independencia de es a solución, e iden emen e asequible y ú il, es nece-
sa ia, a nues o juicio, una e o ma en p o undidad de los c i e ios en base a
los que se es uc u a la llamada ía adminis a i a. Po un impe a i o cons-
i ucional, an o del a ículo
24
CE como del 103 CE, es necesa ia una
s
KARL P. SOMMERMANN:
La jus icia alemana.
Ponencia p esen ada al Semina io de
De echo Compa ado o ganizado po el Depa amen o de De echo Adminis a i o e In e -
nacional Público, Se illa,
1991.
Ponencia inédi a cuyo ex o manejo.
PARADA VÁZQUEZ,
José Ramón:
De echo Adminis a i o 1. Pa e Gene al,
3.° edición,
Ma cial Pons, Mad id,
1991.
Vía adminis a i a de ecu so...
e isión que pa a de la olun a iedad del uso del ecu so p e io a la isca-
lización ju isdiccional en los é minos an e io men e apun ados y de la es-
ic a aplicación en la ami ación de es as cues iones de los p incipios de
economía, cele idad y e icacia.
III. LA
VIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
A) NATURALEZA DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
SU CARACTER REVISOR
El a ículo 1 de la LJCA es ablece que la ju isdicción con encioso-adminis a-
i a conoce á de las p e ensiones que se deduzcan en elación con los ac os
de la Adminis ación Pública suje os al De echo adminis a i o y con las dis-
posiciones de ca ego ía in e io a la Ley.
En es a cláusula, más delimi ado a del obje o de la Ju isdicción con enciosa
que de su p opia na u aleza, se con iene, a juicio de un sec o amplio de la
doc ina y ju isp udencia, uno de los p incipios ec o es de la ju isdicción
con encioso-adminis a i a: el ca ác e e iso de es a ju isdicción. Según es e
p incipio y según copiosa ju isp udencia, la ju isdicción con encioso-adminis-
a i a no puede p onuncia se sob e ex emos que no hayan sido obje o de
decisión en el acue do cuya legalidad se ecu a, al se exigencia de su ca ác-
e e iso que las pe iciones que an e ella se o mulen se solici en de la Ad-
minis ación.
Es el ac o adminis a i o el que delimi a el obje o del p oceso y, en su caso,
iabiliza el eje cicio de las p e ensiones que en elación con él se deduzcan
(SSTS de 20 de oc ub e, 3 de no iemb e y 26 de diciemb e de 1983).
Es a con igu ación de la ju isdicción con enciosa obliga al T ibunal a limi-
a se a enjuicia la alidez del ac o impugnado según és e se p oduce y
cons a en el expedien e, en un p oceso simila a la casación de sen encias. El
T ibunal no pod ía en consecuencia, so pena de ulne a es e ca ác e e iso ,
p onuncia se sob e cues iones que no hubiesen sido plan eadas de mane a
o mal en la ía adminis a i a o espec o de las cuales no hubie a un p o-
nunciamien o exp eso p e io de la Adminis ación.
En base a es e ca ác e e iso de la ju isdicción con encioso-adminis a i a y
como consecuencia del mismo, se limi a, a nues o juicio, el some imien o ple-
no de la ac uación adminis a i a al con ol ju isdiccional. Si es e some i-
mien o no es pleno po ci cuns ancias pu amen e sociológicas u o ganiza i-
as, la con igu ación de la ju isdicción con encioso-adminis a i a como una
ju isdicción e iso a ha pe mi ido a su ez la consolidación de unos obs ácu-
los p ocesales pa a el pleno enjuiciamien o ju isdiccional de la ac uación
adminis a i a. La au olimi ación del allo en unción de la p e ensión eje -
cida (de anulación o plena ju isdicción), una inadecuada, a nues o juicio,
concepción del p incipio de cong uencia p ocesal en elación con el p e en-
dido ca ác e ogado de la ju isdicción —que limi a igualmen e las acul-
ades del T ibunal—, la no enjuiciabilidad de la inac i idad de la Adminis-
ación y una amplia gama de nega i as a en a a conoce el ondo de los
384

385
José Luis Ri e o Ise n
asun os po cues iones pu amen e o males, son el esul ado de la plena
igencia —no exen a de e isión y c í ica— de es e p incipio. Un p incipio
que el P o eso FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ educe a una cues ión pu amen e o -
ganiza i a de la que se puede p escindi . En F ancia, cuyo con encioso hemos
copiado, no exis e, y ello no ha signi icado nunca un a en ado con a las
bases del con ol ju isp udencia) de la Adminis ación '.
Es e mi o de ca ác e his ó ico muy conc e o, y que hoy pe i e po ine cia
descon ex ualizado e inmune a cualquie objeción, como dice NIETO, es el
undamen o, como an e io men e apun ábamos, de écnicas cuyo esul ado
inal nega i o es una limi ación de las acul ades de enjuiciamien o de los
T ibunales con encioso-adminis a i os.
B) EL CARACTER ROGADO DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVA
Y
LAS FACULTADES DEL TRIBUNAL
B.1.
Alcance del ca ác e ogado de la ju isdicción
En el con ex o de las e lexiones p eceden es se encuen a la con igu ación
de la ju isdicción con enciosa como ogada.
En sín esis, y como CORDÓN MORENO indica
8
, al conside ación supone que
en el p oceso adminis a i o, igual que en el ci il, se deduce una si uación
ju ídica sus ancial, que es obje o de u ela ju isdiccional especí ica a pe ición
del demandan e.
Mani es aciones de es e p incipio disposi i o se ían, a juicio del ci ado au o ,
en p ime luga el pode exclusi o del ac o en la indi idualización del obje-
o del juicio. El ac o en cuan o suje o i ula del de echo o in e és sus ancial
deducido no sólo pone (necesa iamen e) en mo imien o la ac i idad ju is-
diccional, sino que es quien delimi a el
pe i um
y la
causa pe endi
de la
acción.
En es a ac i idad de indi idualización del obje o del juicio (p e ensión) el
ac o no encuen a lími e alguno, ya que puede con igu a lo de la o ma que
mejo esponda a su in e és. El Juez adminis a i o no es un Juez inquisido
con pode es sob e el
pe i um
o con acul ades pa a in es iga en la ealidad
ex ap ocesal hechos dis in os de los alegados po las pa es; no puede modi-
ica de o icio el obje o delimi ado po las pa es, p ecisamen e po el ca ác-
e p i ado disponible de la si uación ju ídica sus ancial que se deduce en el
p oceso adminis a i o. De aquí el p incipio de cong uencia, que ige con
oda su pleni ud en es e p oceso: «La ju isdicción con encioso-adminis a i a
juzag á de los lími es de las p e ensiones o muladas po las pa es y de las
alegaciones deducidas pa a undamen a el ecu so y la oposición» (a ícu-
lo
43.1 LJCA).
Jun o a es a mani es ación esencial exis en o as de no meno impo ancia
y con undamen o ambién en la na u aleza p i ada-disponible de la si uación
7
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.:
Sob e el ca ác e e iso de la ju isdicción con encioso-
adminis a i a,
en «REDA», núm. 11, 1976.
° CORDÓN MORENO, F.:
El p oceso adminis a i o, «La
Ley», Mad id, 1989, pág. 19.
Vía adminis a i a de ecu so...
ju ídica ma e ial que se deduce en el p oceso. Así la disponibilidad po las
pa es del obje o del juicio en el cu so del p oceso a a és del allanamien o
(a .
89)
y del econocimien o ex ap ocesal de p e ensiones (a . 90),
la
admisibilidad del desis imien o (a . 88), e c.
B.2.
Causa pe endi,
mo i os de ilegalidad
y cong uencia p ocesal
Que es o es así es, al como CORDÓN MORENO expone y acabo de esumi ,
a nues o juicio, indudablemen e, al menos al como es á edac ada la LJCA.
Dis in o juicio nos me ecen, sin emba go, las consecuencias que según la
esis expues a deben in e i se en elación con el alcance de las acul ades
del T ibunal en o den al enjuiciamien o y allo, conc e amen e las acul ades
que al T ibunal se conceden en los a ículos 43.2, 79.2 y
75
de la Ley Regu-
lado a de la Ju isdicción Con encioso-Adminis a i a.
Según CORDÓN MORENO, el a ículo
43.2,
que pe mi e, como es sabido, que
el T ibunal apo e al p oceso mo i os de ilegalidad no in ocados po las
pa es, sal ando el p incipio de audiencia, como undamen o de la p e ensión
o la oposición; el ci ado a ículo
43.2,
epi o, es una simple al e ación del
p incipio de apo ación de pa e. El p ecep o analizado no puede se in e -
p e ado (según CORDÓN MORENO) en el sen ido, po ejemplo, de que se
concedan al T ibunal pode es sob e la acción, ya que ello pugna ía con la
esencia misma del p incipio de disposición y con adi ía la no ma del 43.1.
A juicio de CORDÓN, la
causa pe endi
no es con undible con los mo i os en
que puede unda se el ecu so; la p e ensión adminis a i a se iden i ica po
la
causa pe endi;
lo que ocu e es que los mo i os de ilegalidad no o man
pa e de ella
'
.
Es a a i mación puede, a nues o juicio, se ma izada. Y puede se ma izada
en el sen ido de que los mo i os de ilegalidad sí pueden o ma pa e, al
menos de o ma implíci a, de las p e ensiones y de
la
causa pe endi.
Como
ol e emos a insis i más adelan e, y como NIETO nos ecue da
w
, el obje o
p ima io de es a ju isdicción es, inequí ocamen e, la p o ección de la lega-
lidad. Lo que se p e ende con la in e ención de los T ibunales es consegui
y ga an iza que la Adminis ación espe e el o denamien o ju ídico; aun-
que lógicamen e, y como e ec o de i ado, a a és del con ol de legalidad
se p oduzca un bene icio pa a el pa icula en cuan o que indi ec amen e así
se p o egen sus de echos. Es o es deci en o os é minos que el a ículo 8.°
de la Ley O gánica del Pode Judicial encomienda a la ju isdicción con encio-
so-adminis a i a el con ol de la legalidad de la ac uación adminis a i a.
Es e manda o cons i ucional di igido a la ju isdicción con encioso-adminis a-
i a lle a, a nues o juicio, a la posibilidad y a la exigencia de que el T ibu-
nal, a endiendo las pe iciones de las pa es, pueda, no obs an e, p onuncia se
sob e cualquie cues ión que su ja como consecuencia de la ac i idad que se
9
CORDÓN MORENO, F.,
loc. ci .,
pág. 22.
'° NIETO, A.:
La inac i idad ma e ial de la Adminis ación pública ein icinco años
después,
«DA», núm. 208, ab il-diciemb e 1986, pág. 28.
386

387
José Luis Ri e o Ise n
enjuicia y en la que la legalidad del ac ua adminis a i o esul e cues ionable.
La de ensa de la legalidad adminis a i a modula así, incluso, a nues o jui-
cio, el p incipio de cong uencia, en el sen ido de que el T ibunal no sólo
debe alla en los é minos de lo solici ado po las pa es, sino que es á
obligado cons i ucionalmen e a esol e y alla cuan as cues iones se de i en
del p oceso, sin que ello implique, a nues o juicio, la sus i ución del ca ác-
e ogado de la ju isdicción po un p incipio inquisi o io en el p oceso.
Nues a disco dancia, en suma, se cen a en en ende que los mo i os de
ilegalidad a alo a po el T ibunal, aún no plan eados po las pa es, o man,
implíci amen e, pa e de las p e ensiones, o man pa e, en consecuencia, de
la
causa pe endi
y condicionan necesa iamen e y p ede e minan el alcance
del allo del T ibunal.
Simila in e p e ación ex ensi a de los pode es del T ibunal Con encioso-
Adminis a i o puede aplica se a las acul ades econocidas a és e en los a -
ículos 79.2 (posibilidad de a a cues iones no plan eadas en los esc i os de
las pa es) y
75
que o o ga al T ibunal la inicia i a en ma e ia p oba o ia.
Acép ese es a in e p e ación que o ecemos como aco de con el ex o de la
igen e LJCA o al menos, si no se compa en es as a i maciones, como p o-
pues a de
lege e enda
pa a supe a un equisi o —el ca ác e ogado de la
ju isdicción— que pe sonalmen e nos pa ece, como al P o eso NIETO «un
equisi o milena io en la Ciencia del De echo, — an o en el ámbi o oma-
nis a como, e incluso aún más, en el del Common Law— que, sólidamen e
a incado en el De echo p ocesal ha sido asumido ac í icamen e en el De echo
adminis a i o» ".
Puede ae se aquí a colación una Sen encia del T ibunal Sup emo de
15
de
oc ub e de 1979, en la que la Sala u iliza un a gumen o ca gado de lógica.
En sede de e isión de una esolución económico-adminis a i a indica que si
con a eglo al Reglamen o de P ocedimien o Económico Adminis a i o el
T ibunal P o incial es á obligado a e isa odas las cues iones que o ezca
el expedien e, hayan sido o no plan eadas po los in e esados, no puede ha-
bla se de imposibilidad de la Adminis ación pa a p onuncia se sob e ellas.
Es e azonamien o, ca gado de lógica, como digo, c eo ce cena g a emen e
las limi aciones de i adas de una hipo é ica al a de p onunciamien o po pa -
e de la Adminis ación de cues iones a examina en ía adminis a i a. Re-
cué dese que el p ecep o se epi e en el a ículo 119 de la Ley de P ocedi-
mien o Adminis a i o. Si la Adminis ación puede y debe esol e cuan as
cues iones se de i en del expedien e, en modo alguno puede ompe el ca-
ác e e iso de la ju isdicción con encioso-adminis a i a un p onunciamien o
sob e odas esas cues iones, hayan sido o no plan eadas po las pa es.
En suma, me pa ece que hay que busca c i e ios supe ado es de es a concep-
ción del p oceso con encioso an es que acep a inmó iles el hecho de que la
de ensa de la legalidad es é en manos de la inicia i a pa icula ; no sólo
eso, sino que incluso se es inja su pe ición, como e emos inmedia amen e
" NIETO, A.:
La inac i idad ma e ial de la Adminis ación pública ein icinco años
después,
«DA»,
núm.
208,
pág.
34.
Vía adminis a i a de ecu so...
(pues es e ema enlaza di ec amen e con el de la legi imación) a unos indi i-
duos muy conc e os: los i ula es de de echos y de igu as idén icas o asi-
miladas.
C) LA LEGITIMACION: RECURSOS DE ANULACION Y PLENA
JURISDICCION. ALCANCE ACTUAL DE LA DISTINCION
Que el con ol a e ec ua po la ju isdicción con enciosa es un con ol de lega-
lidad de la ac uación adminis a i a es algo que es á ya en la p opia exposición
de mo i os de la Ley Regulado a de la Ju isdicción Con encioso-Adminis a-
i a y en su a ículo 1.°
T as la en ada en igo de la Cons i ución, hay además un manda o cla o a
la ju isdicción con encioso-adminis a i a en el a ículo 106. Según es e p e-
cep o, la ju isdicción con encioso-adminis a i a ha de con ola la
legalidad
de la ac uación adminis a i a. La doc ina ha insis ido en es e da o n: la
ju isdicción con encioso-adminis a i a con ola la legalidad de
la ac uación
adminis a i a
y no
de ac os conc e os.
Po o a pa e, el obje o del ecu so
con encioso-adminis a i o no son los ac os y disposiciones adminis a i as de
ca ác e gene al, sino las
p e ensiones
que en elación con ales ac os y dis-
posiciones se deduzcan.
Y aquí en amos en un pun o esencial del ema: qué ipo de p e ensiones
pueden esg imi se y po quién.
En es e pun o, y como el P o eso NIETO nos ecue da, es necesa io supe a
hoy un p ejuicio milena io que no pudo supe a se a p ime os del siglo xiac
al ins au a se la ju isdicción con encioso-adminis a i a: el ca ác e ogado de
es a ju isdicción, ca ác e que esponde a una concepción del De echo como
un sis ema de acciones y no como un sis ema de de echos.
Supe ando es e las e y pa iendo de que la unción de la ju isdicción con-
encioso-adminis a i a es la de ensa de la legalidad, hay que conclui e i-
sando el p opio ca ác e del ecu so y las exigencias de legi imación.
Nues a ju isdicción con enciosa se es uc u a esencialmen e pa iendo de un
doble ipo de p e ensiones —anulación y plena ju isdicción—, al que se une
una di e en e legi imación, y cuyos e ec os, caso de es ima se, di ie en en uno
y o o caso. Como indica la p opia exposición de mo i os de la Ley Regula-
do a de la Ju isdicción Con encioso-Adminis a i a y su a ículo 28, se pue-
de, median e el ecu so, solici a la anulación de ac os y disposiciones de
la Adminis ación o se puede solici a , además, el es ablecimien o de una
si uación ju ídica indi idualizada.
Pa a el p ime caso se conside a legi imado al i ula de un in e és di ec o
y en el segundo supues o se exige la i ula idad de un de echo subje i o
dimanan e del O denamien o que se conside e in ingido po el ac o o dis-
posición impugnados.
En es e caso, la p opia Ley con iesa que «en p incipio no pa ece ía necesa io
hace e e encia alguna a aquellos casos en que el demandan e no se limi a a
" FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.:
Cu so.

ci ., pág.
555 y
sigs.
388
389

José Luis Ri e o Ise n
a
solici a la anulación del ac o, pues e sando el p oceso sob e una si ua-
ción ju ídica indi idualizada, la legi imación, como en el p oceso ci il, enía
gene almen e ligada a la cues ión de ondo». No obs an e, con iesa: «po
espe a una adición legisla i a que a anca de las p ime as Leyes de lo
Con encioso-Adminis a i o, se con i ma que en es os casos únicamen e es a á
legi imado el i ula de un de echo dimanan e del O denamien o que se con-
side e in ingido po el ac o o disposición impugnados».
Pa iendo de es as dis in as p e ensiones y es a co ela i a dis in a legi ima-
ción, la Ley de lo Con encioso no a a man ene , sin emba go, un doble ipo
de ecu so —anulación o plena ju isdicción— (como sucedía, po ejemplo,
en el modelo ancés), sino que a a bo a o malmen e es a dis inción. «La
Ley —dice su Exposición de Mo i os— no conside a que el undamen o de
la p ocedencia de la acción con encioso-adminis a i a sea dis in o según los
casos. Esencialmen e es siemp e el mismo: que el ac o no sea con o me a
De echo. Tan o la incompe encia como el icio de o ma, la des iación de
pode o iolación de ley (causa que p opiamen e comp ende las an e io es)
pueden se i de undamen o a las p e ensiones de anulación y a las de plena
ju isdicción y, en cualquie a de las hipó esis, la sen encia es ima o ia siemp e
con iene idén ico p onunciamien o básico: la decla ación de ilici ud del ac o
y, en su caso, su anulación.
Con es as palab as la Ley de lo Con encioso de 1956 abso bía al ecu so de
anulación en el de plena ju isdicción. Es e da o, como NIETO explica, a a
p oduci un p o agonismo excesi o de los pa icula es en el p oceso con en-
cioso-adminis a i o y una cla a me ma del con ol de la legalidad. Como
señala NIETO:
«El obje i o p ima io de es a ju isdicción es, inequí ocamen e, la p o ección de la
legalidad. Lo que se p e ende con la in e ención de los T ibunales es consegui
y ga an iza que la Adminis ación espe e el o denamien o ju ídico; aunque lógi-
camen e, y como e ec o de i ado, a a és del con ol de la legalidad se p oduzca
un bene icio pa a el pa icula en cuan o que indi ec amen e así se p o egen am-
bién sus de echos.
En sus o ígenes es o es muy cla o, y po ello el p ime ecu so que c onológica-
men e apa ece es el de nulidad: los T ibunales anulan el ac o po que es ilegal y no
pa a es ablece un de echo indi idual. Lo que sucede es que con el anscu so del
iempo, a lo la go del siglo xix y como consecuencia de una con aminación desace -
ada, aunque socialmen e explicable, de los p incipios in o mado es del p oceso ci il
se ue ans o mando la ins i ución o igina ia has a deja po comple o en manos de
los pa icula es la inicia i a de su pues a en ma cha. El puen e pa a llega a es a
conclusión ue el es ablecimien o del ecu so de plena ju isdicción, cuyo obje i o
di ec o e a la p o ección y econocimien o de un de echo p e ia cons a ación de la
legalidad del ac o impugnado. En es a igu a esul aba explicable la in e sión de
obje i os y la p imacía del de echo indi idual, así como la exclusi a del in e esado
en la inicia i a p ocesal. La des iación ins i ucional consis ió en ex ende es e p in-
cipio a odos los ecu sos, incluido el de nulidad; llegándose con ello a la conclu-
sión de que la solici ud de la p o ección judicial sólo enía sen ido cuando se a-
aba de de ende un de echo subje i o (y, además, de na u aleza adminis a i a).
Tendencia que desembocó en lo que pod ía denomina se "ins i ucionalización de
la es adís ica": pues o que los pa icula es sólo acudían a los T ibunales pa a de en-
de sus p opios de echos, se consolidó el p incipio, an o pa a el ecu so de anula-
Vía adminis a i a de ecu so...
ción como pa a el de plena ju isdicción, de que sólo podían acudi a los T ibunales
con encioso-adminis a i os los pa icula es pa a de ende sus p opios de echos.
Con lo cual esul aba, en de ini i a, que la ilegalidad que no e a impugnada po
un pe judicado e minaba siendo inmune en e a los pa icula es. Po que nó ese
bien una ci cuns ancia: ya no se a aba únicamen e de la cues ionable posibilidad
de una ilegalidad que no ozase los de echos de los ciudadanos; es que, aun iolán-
dolos, es o ya no impo aba nada. Lo decisi o no e a la exis encia de una ilegalidad
y de una iolación de los de echos, sino la p esencia de un pa icula eclaman e.
No habiéndola, nada pueden hace los T ibunales, pues o que su in e ención no
ha sido solici ada po el in e esado y aquéllos es án inculados a la inicia i a pa -
icula . En o as palab as, los T ibunales con enciosos no es án ya pa a ga an iza
la legalidad de la ac uación adminis a i a —y ni siquie a pa a de ende los de echos
iolados po ella—, sino únicamen e pa a de ende los de echos in ocados po los
pa icula es que acuden en demanda de p o ección. El indi idualismo del siglo se
exp esa así, con absolu a cong uencia, en un indi idualismo ju ídico pa oxís ico, con
ol ido absolu o de los p incipios jus i icado es, que hoy llama íamos cons i uciona-
les, de la ju isdicción con encioso-adminis a i a como ga an izado a de la legali-
dad»
13
.
Pe dónesenos la ex ensión de la ci a, pe o la opinión de NIETO nos pa ece
cla i icado a. An e es e es ado de cosas, la en ada en igo de la Cons i ución
eclama ambién en es e pun o una econside ación de los pos ulados adi-
cionales en o den a la legi imación en el p oceso con encioso-adminis a i o,
ampliándose és a en la medida en que posible ue e.
Con independencia de p onunciamien os ju isp udenciales di e sos, nos pa e-
ce de in e és hace e e encia a dos da os. De una pa e, el T ibunal Cons i-
ucional en Sen encias, en e o as, de 30 de no iemb e de 1982 y 11 de
junio y 28 de no iemb e de 1983, ha indicado que el concep o de in e és
legí imo que emplea el a ículo 24.1 CE es más amplio que el de in e és
di ec o del a ículo 28 de la LJCA, con lo que esul an u elables los in e-
eses indi ec os o simples in e eses, es deci , aquellas si uaciones ju ídicas in-
di ec amen e u eladas como e ec o e lejo de la p o ección de la legalidad,
«debiendo en ende se po in e és legí imo según la doc ina adicional el
que ienen aquellas pe sonas que po azón de la si uación obje i a en que
se encuen an po una ci cuns ancia de ca ác e pe sonal, o po se los des i-
na a ios de una egulación sec o ial, son i ula es de un in e és p opio, dis-
in o del de cualquie ciudadano, de que los pode es públicos ac úen de acue -
do con el o denamien o ju ídico cuando con mo i o de la pe secución de
ines de in e és gene al incidan en el ámbi o del in e és p opio».
Jun o a es e da o hay que des aca ambién el que el a ículo 7.3 de la Ley
O gánica del Pode Judicial amplía conside ablemen e la p o ección ju is-
diccional, ex endiéndola a los de echos e in e eses legí imos, an o indi idua-
les como colec i os, econociéndose pa a la de ensa de es os úl imos la legi i-
mación de las co po aciones, asociaciones e incluso de los g upos que puedan
esul a a ec ados o que es én legalmen e habili ados pa a su de ensa y p o-
moción.
Es e p oceso de ex ensión de la legi imación ue iniciado ya, an o a ni el
doc inal como ju isp udencial, an es de
la
en ada en igo de la Cons i-
" NIETQ, A.:
La inac i idad ma e ial,
ci .,
págs.
28
y
29.
390

391
José Luis Ri e o Ise n
ución. A ni el doc inal es de nue o necesa io ci a a los P o eso es GARCÍA
DE ENTERRÍA
y
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. El P o eso GARCÍA DE ENTERRÍA,
median e la o mulación de la eo ía de los llamados de echos eaccionales o
impugna o ios. Según es a eo ía, el adminis ado es i ula de es os de echos
subje i os en e a la Adminis ación cuando ha sido pe u bado en su es e a
i al de in e eses po una ac uación adminis a i a ilegal, supues o en el cual
el o denamien o, en se icio del más p o undo sen ido de la legalidad en el
Es ado de De echo como ga an ía de la libe ad, le apode a con un de echo
subje i o di igido a la eliminación de esa ac uación ilegal y al es ableci-
mien o de la in eg idad de sus in e eses ".
A ni el ju isp udencial cabe ambién señala , po ejemplo, una ei e ada y
uni o me ju isp udencia del T ibunal Sup emo (po odas, Sen encias de
12 de no iemb e de 1982 y 8 de ma zo de 1988), según la cual «no puede
desconoce se en ía adminis a i a una legi imación p ocesal ac i a que haya
sido admi ida y econocida en el expedien e gube na i o».
Más adical en sus a i maciones es el P o eso NIETO, quien de
lege e enda
pide la sup esión del equisi o de legi imación pa a ecu i cuando lo que
se p e enda sea simplemen e la de ensa de la legalidad y no el conc e o eco-
nocimien o de una si uación ju ídica indi idualizada ".
El P o eso NIETO ab e es a pue a en un impo an e abajo sob e el con ol
de la inac i idad adminis a i a, ya ci ado. Es e no ac ua de la Adminis a-
ción, que aba ca múl iples o mas (no p es ación de se icios públicos, inac i-
idad en ase de ejecución de sen encias, no eje cicio de acciones pa a la
de ensa de sus de echos, no cesación de ac i idades moles as, no emana no -
mas obligadas de desa ollo de las Leyes) debe, como el P o eso NIETO
señala, es a más suje o al con ol judicial que los ac os adminis a i os, pues
puede implica una doble in acción del o denamien o ju ídico: de un lado,
en su con enido, si és e in inge aquél; de o o, la me a p esencia de una
inac i idad ma e ial puede cons i ui po sí misma una in acción del o dena-
mien o ju ídico cuando és e le ha o denado di ec a o indi ec amen e que
ac úe.
En es e con ex o, lexibiliza los equisi os de legi imación es imp escindible
y una exigencia cons i ucional especialmen e cla a cuando se obse a, como
consecuencia de la inac i idad de
la
Adminis ación, una iolación de los
de echos undamen ales. En es e sen ido su p opues a an e io men e aludida.
Jun o a ella, el P o eso NIETO ecoge una posibilidad que en la echa de
su abajo cali icaba de e oluciona ia:
la
legi imación po denuncia.
" Es os de echos pe mi en que los pa icula es ( odos ellos y no sólo el es amen o de
los poseedo es) iscalicen la o alidad de la legalidad adminis a i a y no sólo la anja
minúscula que en e en juego en la ida ju ídico-adminis a i a a p opósi o de los de echos
subje i os ac i os de co e adicional. Es en los p ocesos mon ados en ga an ía de los mis-
mos donde puede in oca se cualquie in acción del o denamien o ju ídico (a s. 115 LPA
y 83.2 LJCA). Y no sólo el desconocimien o de i ula idades ju ídicas ac i as del ecu-
en e. A pa i de ello se p oduce el básico e ec o de anuda y elaciona la legalidad de
la Adminis ación en su conjun o con la libe ad de los ciudadanos y de hace pa icipable
en su pleni ud oda la ac uación adminis a i a. Es a es su eno me ascendencia. GARCÍA
DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.:
Cu so de De echo Adminis a i o,
Tomo II, 3.• ed., Ci i as, Mad id, 1991, págs. 46 a 56.
" NIETO, A.:
La inac i idad ma e ial,
ci ., pág. 36.
Vía adminis a i a de ecu so...
Según es a posibilidad, econocida po la Sen encia del T ibunal Sup emo
de 20 de junio de 1984, el denuncian e de la pasi idad de la Adminis ación
an e la nega i a de és a a ac ua pod ía solici a ía con enciosa la condena
a
la Adminis ación a ac ua en un sen ido conc e o.
Jun o a es a decisión y o as de simila con enido cab ía señala la Sen en-
cia del T ibunal Sup emo de 15 de oc ub e de
1990
que ha sido obje o de
comen a io po MORILLO VELARDE
16
. Abie amen e, y ela i izando has a el
máximo el ca ác e e iso de la ju isdicción con encioso-adminis a i a, es a
sen encia pe mi e el con ol de la inac i idad de la Adminis ación, inac i-
idad que habili a el pleno conocimien o po pa e del ó gano ju isdiccional,
siendo el único p esupues o exigible pa a el eje cicio de la po es ad el que la
Adminis ación haya podido conoce la queja, ag a io o eclamación del
in e esado y habili ando la esolución p esun a o la inac i idad an e la de-
nuncia a un enjuiciamien o de la cues ión de ondo.
Si
descendemos a la casuís ica, los ejemplos son di e sos y nume osos. Bas e,
como mues a, hace e e encia a o o supues o que conside o puede se ejem-
pli icado de una in e p e ación lexible de la exigencia de p e io p onun-
ciamien o po pa e de la Adminis ación de las cues iones en li igio. El caso
al que me e ie o es la llamada acumulación po inse ción.
En elación e ec i amen e con las p e ensiones de las pa es y las acul-
ades del T ibunal en o den a su enjuiciamien o, se plan ea la posibilidad de
una e en ual inadmisión del ecu so al no habe se ecu ido en ía adminis-
a i a los ac os exp esos pos e io es a una esolución p esun a po silencio
adminis a i o.
El a ículo 46.1 de la LJCA es ablece que «si an es de o maliza se la deman-
da se dic ase algún ac o o disposición que gua da e elación a la que se e ie e
el a ículo 44 con o o que sea obje o de un ecu so con encioso-adminis a-
i o en ami ación, el demandan e pod á solici a la ampliación del ecu so
a aquel ac o adminis a i o o disposición den o del plazo que señala el
a ículo 58.
La cues ión que plan eamos es delicada po cuan o si bien la acumulación po
inse ción p e is a en el 46.1 de la LJCA iene en es e p ecep o ca ác e acul-
a i o, como acabamos de e , pa a las pa es, la ju isp udencia del T ibunal
Sup emo ha conside ado que es ca ga del ecu en e lle a a cabo la amplia-
ción y ha conside ado a és a necesa ia cuando el acue do dic ado exp esa-
men e modi ique el p esumido po silencio, ya que, como ha indicado el
T ibunal Sup emo en Sen encias de 25 de no iemb e de 1970 (Rep A .
Ju is. núme o 5220), 12 de mayo de 1972 (Rep. A . Ju is. 52287) y 6 de
oc ub e de 1973 (Rep. A . Ju is. 3966), en e o as muchas; si así no ue a,
los ac os exp esos llega ían a se i mes y consen idos y queda ían sus aídos
a la ju isdicción, sin que, po consiguien e, la sen encia que se dic a a con
espec o a los ac os inicialmen e comba idos pudie an alcanza se en sus con-
secuencias.
" MORILLO VELARDE, J. L.:
El silencio adminis a i o,
«Ponencia española III al Semi-
na io de De echo Adminis a i o compa ado», Se illa, 28-30 de no iemb e de 1991. Ma-
nejo el ex o dis ibuido en las Jo nadas de abajo de es e Semina io.
392

393
José Luis Ri e o Ise n
El T ibunal Cons i ucional, examinando es a cues ión, no se ha p onunciado
sob e la cons i ucionalidad de es a pos u a ju isp udencial, pe o sí la ha sua-
izado en el sen ido de acep a '
7
que puede en ende se como hecha la am-
pliación a la demanda de o ma implíci a en el p oceso, aunque no se haya
hecho de mane a o mal en la demanda.
A
sensu con a io,
de la doc ina sen ada po el T ibunal Sup emo, hab ía
que en ende que la acumulación po inse ción es po es a i a en los supues-
os en que el ac o exp eso pos e io no modi ique el ac o p esun o, sino que
simplemen e se limi e a con i ma la denegación ya p esumida po silencio,
en e a la cual se haya in e pues o ecu so ju isdiccional.
A es a solución llega la Sen encia de la Sala de lo Con encioso del T ibunal
Supe io de Jus icia de Andalucía de Se illa de echa
15
de sep iemb e
de 1991.
En el undamen o ju ídico p ime o de es a sen encia se llega a
1
.-J misma
solución ambién po o a ía. Indica la sen encia que:
«El ecu so de eposición, aun cuando enga una na u aleza indiscu ida de ecu so
adminis a i o, cons i uye al p opio iempo un equisi o p ocesal, con una inalidad
pa alela a los exigibles en o os ó denes ju isdiccionales. Se a a, en de ini i a, de
pe mi i a quien a a se demandado un conocimien o p e io de la p e ensión que
se in en a deduci , de modo que enga ocasión de sa is ace la po an icipado, e i-
ando así p ocesos innecesa ios. Pues bien, al inalidad esul a sob adamen e cum-
plida con la p opia in e posición del ecu so adminis a i o y la espe a del plazo
ijado po la Ley pa a su esolución. Si pasado és e, aun cuando ya es é in e pues o
el ecu so
ju isdiccional, la Adminis ación deses ima exp esamen e la p e ensión
que a a o mula se, es a denegación pos e io no modi ica en absolu o la si uación
ya c eada ni, po supues o, el obje o del p oceso, que con inúa siendo ma e ialmen e
idén ico.»
Resul a, po an o, una nimiedad, desde el pun o de is a del con enido y
inalidad de la no ma, que exis a o no un ac o o mal po pa e del deman-
dan e po el cual e ie a su ecu so no sólo al ac o ma e ial (en es e caso,
una esolución que les impuso la sanción de aslado o zoso de esidencia), y
al ac o p esun o an e io , sino ambién al ac o exp eso pos e io po el que
e ec i amen e se deniega al ecu so. Conside a que, de no hace lo así, su
p e ensión es inadmisible, no debe examina se el ondo del asun o y debe
queda i me el ac o adminis a i o, no cabe duda que se ía absolu amen e
desp opo cionado y, desde luego, con a io al de echo undamen al econo-
cido en el a ículo
24.1
de la Cons i ución.
Si unimos es a línea ju isp udencial y las cons ucciones an e io men e ex-
pues as a la p esencia en de e minados supues os de acciones popula es o
incluso ecinales, como las que con empla el a ículo
18.g)
y 68 de la Ley
de Bases de Régimen Local, el esul ado es la consolidación de una endencia
cla amen e expansi a y lexibilizado a de los equisi os de legi imación pa a
accede a la ju isdicción con encioso-adminis a i a. Si a ello unimos una
concepción es ic i a, ma izada, del ca ác e e iso de la ju isdicción con-
encioso-adminis a i a que pe mi a un con ol e ec i o de la legalidad no con-
" Sen encia del T ibunal Cons i ucional de 31 de mayo
de 1988,
Sala
P ime a, ecu so
de ampa o núm. 263/1987, «BOE» de 15 de junio de 1988.
Vía adminis a i a de
ecu so...
dicionado po las p e ensiones es ic as del demandan e, un con ol que sin
pe juicio del p incipio de cong uencia p ocesal lo sea del e ec i o some imien-
o a la legalidad de la ac uación adminis a i a, un con ol que pe mi a alla
al T ibunal sin más lími e que la
e o ma io in pejus
y la inculación de la
cues ión sob e la que se p onuncie el allo a los hechos ecogidos en el
expedien e, p obablemen e es a emos en el camino que, sin duda, nos ma ca la
Cons i ución.
En es a línea quizá con enga conclui aludiendo a una se ie de sen encias
del T ibunal Cons i ucional, en las que cla amen e se obse a un p oceso de
ace camien o de la legalidad p econs i ucional, de la no ma i a egulado a de
la ju isdicción con encioso-adminis a i a, a los nue os p esupues os y p in-
cipios cons i ucionales, especialmen e a la con igu ación de la ju isdicción
con encioso-adminis a i a como una ju isdicción que sin me mas de su ca-
ác e subje i o, en la medida en que ha de esol e un plei o en e pa es
encon adas, sea una ju isdicción que con ole
la
legalidad de
la
ac uación
adminis a i a, y jun o a ello —y es o es básico— una adecuación de es a
no ma i a a las exigencias que de i an del a ículo 24 de la Cons i ución. La
ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional en es e pun o a po el camino
de supe a las o malidades en la búsqueda de un p onunciamien o sob e el
ondo de las cues iones plan eadas en
el
p oceso, p osc ibiendo la inde ensión.
El p ime o de los p onunciamien os en es e sen ido puede se la Sen en-
cia 15, de 1 de eb e o de 1990, del T ibunal Cons i ucional.
Indica el T ibunal Cons i ucional en es a sen encia que:
«Los ó ganos de la ju isdicción han de in e p e a y aplica los p esupues os, los
equisi os y las eglas p ocesales de acceso a la jus icia, an o en ía p incipal como
en la de los ecu sos, de modo que mejo cumplan su inalidad, que no es o a que
la de egula el camino o í e p ocedimen al, ga an izando los de echos de odas
las pa es, pa a llega a la decisión inal o de ondo, posi i a o nega i a, que es lo
que las pa es en la ealidad pos ulan. De ahí la dis inción en e equisi os ineludi-
bles o inexcusables o sal ables o subsanables, así como la necesidad de una in e -
p e ación de los mismos, que las leyes p ocesales y la Ley O gánica del Pode Judi-
cial au o izan, según la ac ual y p og esi a endencia de a o ece la subsanación
de los de ec os suscep ibles de epa ación. Como se dijo, po o a pa e, en la
STC 5/1988, el a ículo 24.1 de la CE impone al Juez el debe de a o ece la
de ensa de los de echos e in e eses cuya u ela an e él se eclame sin denega dicha
p o ección median e la aplicación desp opo cionada de las no mas p ocesales que
p e én una esolución de inadmisión o de e icacia equipa able, eniendo en cuen a,
en el eje cicio de ese
a o ac ionis,
la en idad del de ec o, la posibilidad de cumpli
a pesa de odo los ines que la egla incumplida pe sigue, los da os no ma i os y
los que esul en de la esolución judicial de ins ancia.»
Y
que:
«los equisi os de o ma no son alo es au ónomos y sólo si en en la medida en
que son ins umen os pa a consegui una inalidad legí ima, a cuya luz han de exa-
mina se pa a, de exis i de ec os, p ocede a una jus a adecuación en e las conse-
cuencias ju ídicas con la en idad eal del de echo mismo, medida en unción de
la quieb a de la inalidad úl ima que el equisi o o mal p e endía se i . Cuando
és a pueda log a se sin me ma de o os de echos cons i ucionalmen e dignos de
u ela, debe p ocede se a la subsanación del de ec o, lo que con mayo azón debe
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
395
•
José Luis Ri e o Ise n
sos ene se cuando el e ec o de la inobse ancia de un equisi o o mal sea p ecisa-
men e el cie e de la ía del ecu so...» (STC 36/1986, de 12 de ma zo). Es e c i-
e io de p opo cionalidad en e la
a io
del equisi o o mal y los e ec os de la
sanción a que se anude el mismo, ha sido man enido, asimismo, en o as muchas
esoluciones de es e T ibunal, con o me indica el Minis e io público (SSTC 19/1983,
de 14 de ma zo; 57/1984, de 8 de mayo; 17/1985, de 9 de eb e o; 163/1985, de
2 de diciemb e, y 16/1986, de 3 de eb e o, en e o as).»
La ela i ización de los equisi os o males, especialmen e la aplicación pon-
de ada de los equisi os o males que p o oquen la inadmisión del ecu so y
el p incipio
a o ac ioni,
son ya c i e ios de in e p e ación del T ibunal
Cons i ucional que han de incidi de o ma decisi a en la con igu ación del
p oceso con encioso-adminis a i o.
En la misma línea la Sen encia del T ibunal Cons i ucional de 2 de ab il
de
1990,
donde exp esamen e se ad ie e que si bien es cie o que la ap e-
ciación
c!e
un obs áculo impedi i o pa a la e ec i a ealización del de echo
a la u ela judicial e ec i a puede se con o me con la Cons i ución, es p e-
ciso se p e ea al obs áculo a ni el legal y bajo un c i e io de in e p e ación
a o able al eje cicio del ci ado de echo.
Indica así la sen encia que:
«El doc ina ei e ada de es e T ibunal que el de echo econocido en el a ículo 24.1
de la Cons i ución no se ago a en la ga an ía de acceso a la jus icia, sino que su
con enido no mal implica la ob ención de un p onunciamien o judicial de ondo
sob e las p e ensiones deducidas; y si bien es cie o que ambién la inadmisión
o la ap eciación de un obs áculo impedi i o pa a al decisión puede se con o me
con las exigencias de aquel de echo undamen al, es p eciso pa a ello que concu a
una causa legalmen e p e is a en una no ma egulado a del eje cicio de la co es-
pondien e acción, que, además, debe se aplicada en el sen ido más a o able a
dicho eje cicio, eniendo siemp e en cuen a la na u aleza y inalidad del equisi o
que impone (SSTC 11/1982, 37/1982, 65/1983, 42/1984, 43/1985 y 19/1985, en e
o as). De dicha doc ina se sigue que co esponde a es e T ibunal, como ga an e
úl imo del de echo undamen al a ob ene la u ela e ec i a de Jueces y T ibuna-
les, examina los mo i os y a gumen os en que se unda la decisión judicial que
inadmi e la demanda o que de o ma equi alen e elude p onuncia se sob e el ondo
del asun o plan eado.»
IV. CONCLUSIONES
A modo de conclusiones c eo que pueden sen a se las siguien es:
L
a
La ía adminis a i a p e ia al con encioso-adminis a i o cons i uye un
p i ilegio de la Adminis ación, jus i icable en la medida en que si a de
cauce pa a e i a con o e sias, no en los é minos en que ac ualmen e es á
con igu ada. Con o me a los ac uales p esupues os cons i ucionales, la ía
adminis a i a de ecu so debie a es ablece se con ca ác e acul a i o. Si se
man iene su ac ual ca ác e p ecep i o y se pa e de que en g an pa e de
los casos es un p ocedimien o len o y no deseado, conside o que es de plena
aplicación la doc ina del T ibunal Cons i ucional que no conside a con o me
al p incipio de u ela judicial e ec i a la exis encia de obs áculos impedi i os
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Vía adminis a i a de ecu so...
de un conocimien o judicial del ondo de las p e ensiones, conside ación que,
en no pocos casos en la p ác ica, nos me ece la ía adminis a i a p e ia.
2.° El ca ác e e iso de la ju isdicción con encioso-adminis a i a puede
condiciona , si no se in e p e a de o ma lexible, el e ec i o y pleno con ol
judicial de la ac uación adminis a i a. Esa lexibilidad es exigible si se con-
side a que po impe a i o cons i ucional la ju isdicción con enciosa iene asig-
nado el con ol de la
legalidad
de la ac uación adminis a i a.
Es e impe a i o cons i ucional o ma pa e necesa ia e implíci a de las p e-
ensiones en el p oceso con encioso-adminis a i o y pe mi e y obliga al T i-
bunal a esol e odas las cues iones que se de i en del expedien e, hayan
sido o no plan eadas po las pa es, del mismo modo que a la Adminis a-
ción se le obliga a esol e odas es as mismas cues iones. Ello no es con-
a io al ca ác e ogado de la ju isdicción ni implica una al e ación del p in-
cipio de cong uencia en la medida de que pa a sa is ace es as exigencias
bas a
que la Adminis ación haya enido ocasión de p onuncia se sob e las
cues iones p e endidamen e nue as, lo que en odo caso hab ía podido hace ,
pues o que a ello es aba obligada po impe a i o del a ículo 119 de la
Ley de P ocedimien o Adminis a i o. Los a ículos 43.2, 79.2 y 75 de la
LJCA pueden se in e p e ados en el sen ido de a o ece la in oducción de
cues iones no plan eadas en el p oceso al acili a su pues a en conocimien o
po las pa es.
Es e
es el sen ido que, a nues o juicio, debe da se al a ículo 80 de la
LJCA cuando es ablece que la sen encia «decidi á odas las cues iones con-
o e idas en el p oceso».
La p ohibición de la
e o ma io in pejus
juga ía como lími e a es e ca ác e
e iso pleno en la medida en que su admisibilidad supond ía in oduci un
elemen o de insegu idad pa a el adminis ado en el acceso a la ju isdicción
que pod ía ulne a el de echo de lib e acceso a la jus icia.
3.` La ju isp udencia cons i ucional ha sen ado unos c i e ios in e p e a i os
de obligado aca amien o en o den a lexibiliza la exigencia y cumplimien o
de los equisi os o males, especialmen e si el es ic o cumplimien o de es os
equisi os impide que se lle e a cabo un e ec i o con ol sob e el ondo de
las cues iones plan eadas an e la ju isdicción con encioso-adminis a i a.
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