Áreas metropolitanas y sostenibilidad : la importancia de los indicadores sintéticos para las áreas urbanas
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3 reas etroPoLitanas y ostenibiLidad a MPortancia de Los ndicadores intéticos Para Las reas rbanas antonio cano oreLLana Profesor del Departamento de Economía Aplicada II. Facultad de Económicas Universidad de Sevilla Las realidades metropolitanas y los fenómenos a ella asociados han alcanado un extraordinario protagonismo en los últimos tiempos. La creciente importancia de las grandes aglomeraciones urbanas, en este contexto, puede explicarse atendiendo a causas de origen diverso. De una parte, las dinámicas derivadas de los procesos de reestructuración económica en curso así como los cambios operados en las funciones asumidas por los Estados han favorecido que lo local haya ido adquiriendo una presencia cada ve mayor en la gestión de los procesos territoriales actuales. Por otro lado, este mayor protagonismo de lo local ha ido asociado a una tendencia creciente a la concentración de la población y de la actividad en núcleos urbanos acompañada de la progresiva despoblación de extensas áreas rurales. Obsérvese, en este sentido, que en el período comprendido entre 1960 y 1980 el ochenta por ciento del territorio andalu pierde población, y entre los años 1981 y 2001 la mitad del territorio sigue perdiendo población. Un proceso similar puede apreciarse en la provincia de Sevilla, con importantes migraciones internas de población en detrimento de vastas áreas rurales y en beneficio de la aglomeración urbana de Sevilla15. Junto a lo anterior, tiene lugar, principalmente en la última década, una preocupación creciente por los efectos no deseados de las actividades humanas sobre el entorno físico, por la escala de la actividad humana y su impacto ambiental. En este contexto, la sostenibilidad de los asentamientos humanos actuales adquiere una notable trascendencia. De ahí, que la «problemática urbana» se erija, en la actualidad, en el principal foco de atención 15 Por aglomeración urbana de Sevilla o área metropolitana de Sevilla (términos que utiliamos indistintamente para referirnos a la misma realidad territorial) entendemos la demarcación de municipios que el Plan General define como «primera corona metropolitana» (22 municipios), idéntica a la establecida en el Acuerdo de 31 de mayo de 1994, del Consejo de Gobierno (Junta de Andalucía), por el que se formula el Plan de Ordenación del Territorio de la aglomeración urbana de Sevilla; similar también a la adoptada por la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía tanto en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, como en el Plan de Infraestructuras de Andalucía 199-200 (1998) y de acuerdo a los criterios seguidos en la elaboración de las Tablas Input-Output de la provincia de Sevilla así como por la Consejería de Obras Públicas y Transportes en “El sistema urbano andalu. Aglomeraciones urbanas, áreas de centralidad y ámbitos desarticulados” (1992). No obstante, es conveniente indicar que dada la expansión que está sufriendo la aglomeración urbana, fenómeno no exclusivo del caso sevillano, nuevos municipios puedan integrarse en ella. De hecho, el documento correspondiente a la mesa 5 del Plan General de Sevilla titulado “La emergencia del territorio metropolitano de Sevilla”, considera hasta 41 municipios y la ciudad central como la delimitación del área metropolitana actual (algo más del por ciento de la población de la provincia de Sevilla). An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
4 LOS PROCESOS METROPOLITANOS: MATERIALES PARA UNA APROXIMACIÓN INICIAL tanto del diagnóstico cuanto de la planificación y gestión territorial desde la perspectiva de la sostenibilidad. Es por ello, que cualquier aproximación a las aglomeraciones urbanas actuales requiera, cada ve más, el uso de herramientas que ayuden a entender la dimensión metropolitana desde el punto de vista de la sostenibilidad. En este sentido se han expresado, a lo largo de la última década, tanto organismos internacionales como la propia Comisión Europea a través de diferentes informes que han promovido el desarrollo y la divulgación de actuaciones concretas orientadas hacia aspectos asociados a la sostenibilidad, incorporando criterios ambientales y sociales, junto a los estrictamente económicos, en la definición de algunas políticas sectoriales. Llegados a este punto tal ve sea conveniente precisar qué se entiende aquí por sostenibilidad, dado que la extensión del uso de este concepto (que empeara a divulgarse oficialmente tras la publicación del informe de Naciones Unidas , coordinado por la doctora Gro Harlem Brundtland) y su propia ambigüedad se ha traducido en la necesidad de delimitar su significado y tratamiento. El interés por superar las limitaciones del raonamiento exclusivamente monetario ha llevado a que la sostenibilidad se preocupe y ocupe, de manera complementaria a lo estrictamente monetario, de la salud de los ecosistemas que son el sustento y soporte de la vida en la tierra. Las dinámicas económicas y urbanas han de concebirse como sistemas abiertos que, para su desarrollo y funcionamiento, requieren de relaciones de intercambio y dependencia con el resto de los ecosistemas terrestres. De hecho, el Informe final del Grupo de Expertos sobre Medio Ambiente Urbano de la Unión Europea, titulado Ciudades Europeas Sostenibles (1995) señala que «el desafío de la sostenibilidad urbana apunta a resolver tanto los problemas experimentados en el seno de las ciudades, como los problemas causados por las ciudades». Así pues, las dinámicas de desarrollo local han de considerar, si se desea transitar en el sentido de la sostenibilidad, no sólo los aspectos estrictamente monetarios sino también aquellos relacionados con los desarreglos ambientales y sociales que las prácticas económicas pueden ocasionar. Tienen que contemplar las limitaciones biofísicas que imponen los ecosistemas y han de dotarse de los medios adecuados para un certero diagnóstico. Si queremos que la sostenibilidad sea algo más que —como expresara el Nobel en economía Robert Merton Solow— un mero compromiso sentimental, las prácticas humanas han de ser observadas bajo el prisma no sólo de las rentabilidades monetarias inmediatas sino, y esto es ignorado frecuentemente, de los perjuicios que éstas ocasionan a la salud de los ecosistemas y a las propias sociedades. En otras palabras, hemos de considerar el uso de recursos escasos, la generación y acumulación de desechos no asimilados por el medio y la huella de deterioro ecológico16 en que incurren los territorios afectados. 16 El indicador Huella Ecológica estima el área de suelo/agua necesaria para producir, de forma duradera, los recursos o suministrar los servicios ecológicos requeridos por una población concreta y absorber los desechos generados por ésta. Esto es, mide el impacto humano en el medio físico o cuánta superficie bioproductiva utilian los seres humanos para satisfacer sus exigencias de consumo, en términos de hectáreas por habitante. An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
5 ÁREAS METROPOLITANAS Y SOSTENIBILIDAD Hay que tener en cuenta, en este sentido, que los actuales asentamientos humanos han dado lugar al desarrollo de prácticas cuantitativa y cualitativamente muy alejadas de las que tenían lugar en los asentamientos tradicionales. Para cubrir sus necesidades y verter los desechos generados en la satisfacción de éstas tienden a disponer de un espacio superior al que ocupan directamente. Esto es, las localiaciones geográficas tienden a superar las propias localiaciones ecológicas y a distanciarse de ellas. Además, el propio funcionamiento interno de las realidades urbanas actuales ha alterado la relación previamente existente con el entorno físico. El «metabolismo circular» característico de las poblaciones tradicionales favorecía el cierre de los ciclos de materiales y establecían, en consecuencia, unas relaciones más armoniosas con el medio. Sin embargo, el desarrollo de la sociedad urbano-industrial apoyado en un «metabolismo lineal» deja abierto los ciclos de materiales y da origen al problema de la escase de recursos y al fenómeno de la acumulación de desechos. Todo ello ha dado lugar a un proceso, resultado de un modelo de urbaniación «internacional» o «universal», como ha sido conceptualiado, extraordinariamente exigente en suelo y recursos y altamente disipativo-entrópico y generador de desechos, en virtud del cual el territorio ha quedado fragmentado, estableciéndose una dicotomía entre aquellas áreas destinadas a la función de consumo y aquellas otras cuyo destino principal es la extracción y vertido. A nuestro criterio, si se quiere ser coherente con los planteamientos dimanados de los diferentes eventos e informes relativos a la sostenibilidad urbana reflejados, entre otros, en el (1990) de la Unión Europea, las Agendas Locales 21 surgidas de la Conferencia de Río (1992), o la Carta de Aalborg sobre ciudades sostenibles (1994), ha de avanarse en una mayor comprensión del fenómeno metropolitano de manera integrada, huyendo de los análisis parcelarios y planeamientos, por tanto, poco coordinados. Es conveniente insistir en que desde el punto de vista de la sostenibilidad no hemos de ocuparnos exclusivamente de las condiciones de vida en las ciudades sino también, como indica el Libro Verde al que se ha hecho alusión, de la incidencia de éstas en el territorio. Es por ello, que nos pareca muy acertada la realiación de jornadas como las que en estos días tendrán lugar, puesto que justamente existe una necesidad fundamental, desde el punto de vista del planeamiento, y ésta no es otra que la de la coordinación de las estrategias encaminadas a la planificación y gestión de las grandes aglomeraciones urbanas, en este caso del Área Metropolitana de Sevilla desde una perspectiva sostenible. A pesar de haber transcurrido ya una década desde la Cumbre de la Tierra y algo más de treinta años desde la primera cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano (Estocolmo, 192), los estudios destinados a una mayor comprensión del fenómeno metropolitano y su incidencia en el entorno físico, desde esta perspectiva, son aún muy reducidos. En relación con el caso que nos ocupa, la aglomeración urbana de Sevilla, se observa una carencia muy notable a este respecto. Hay que remontarse a mediados de los años ochenta del pasado siglo para encontrar una estimación, en términos físicos, de las necesidades de recursos de la Aglomeración. An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
6 LOS PROCESOS METROPOLITANOS: MATERIALES PARA UNA APROXIMACIÓN INICIAL En efecto, las Tablas Input-Output de la provincia de Sevilla (1986) ofrecían una aproximación a los requerimientos de recursos para satisfacer las necesidades de funcionamiento del área metropolitana de Sevilla. De los resultados alcanados se desprende que para alimentar el funcionamiento de la aglomeración eran necesarios 11,6 millones toneladas de materiales y energía, de las cuales tan sólo la quinta parte procedía de la propia aglomeración; esto es, de cada 5 toneladas requeridas, tan sólo una procedía del interior del área metropolitana. Además, siguiendo este mismo estudio, mientras las importaciones (necesidades de recursos y energía procedente del exterior) ascendían a 9,3 millones de toneladas, las salidas alcanaban tan sólo una cifra de 4,5 millones de toneladas, evidenciando una naturalea absolutamente dependiente del resto del territorio. Tampoco en el resto del territorio español los estudios han sido abundantes. A finales de los ochenta Naredo y Frías (1989) realiaron un análisis de flujos físicos (materiales, energía, agua, residuos) para la conurbación de Madrid, que ha sido actualiado con datos de 2000, en el que se da cuenta no sólo de la enorme dependencia del exterior de la conurbación para satisfacer las necesidades de funcionamiento propia sino también de la creciente exigencia de suelo, por ejemplo para la deposición de los residuos generados, que se duplicaron en tan sólo una década y requieren, en la actualidad, casi una cuarta parte del territorio construido para su depósito. Mapa 1 Fuente: Elaboracio´n propia, a partir de las Tablas I ´nput-Output de la provincia de Sevilla (1986). An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
ÁREAS METROPOLITANAS Y SOSTENIBILIDAD A nuestro criterio, resulta imprescindible realiar análisis de esta naturalea si se desea avanar en la planificación y gestión sostenible de los territorios. Resulta obvio, que para gestionar es previo poseer un diagnóstico adecuado de aquello que queremos gestionar y esto exige un conocimiento profundo de las realidades sujetas a planificación y gestión en toda su totalidad y complejidad (en este caso el área metropolitana de Sevilla). Pues bien, el análisis de los flujos físicos es, en este sentido, un complemento imprescindible a las valoraciones monetarias y a los análisis circunscritos exclusivamente en el universo de los valores monetarios. El criterio de rentabilidad económica es necesario considerarlo, pero adolece de limitaciones que pueden subsanarse acudiendo a estudios complementarios que den cuenta de lo que los economistas hemos denominado «externalidades negativas» que guardan estrecha relación con los desarreglos ambientales y sociales a los que se quiere hacer frente desde las políticas de sostenibilidad, generalmente aceptadas. El objetivo legítimo de algunas localidades en cuanto a atracción de población, actividades y recursos monetarios, de la extensión de los asentamientos humanos y su creciente ocupación de suelo, no puede descuidar las dinámicas que estas iniciativas generan, el metabolismo a que dan lugar y los efectos sobre el territorio propio y sobre el que se extiende más allá de su demarcación geográfica. En esta línea, el uso de indicadores físicos y análisis expresados en unidades físicas puede ayudar a un mejor conocimiento de las realidades metropolitanas y, en consecuencia, a una mejor planificación y gestión del territorio bajo su ámbito. De acuerdo con las estimaciones de huella ecológica para los 0 municipios andaluces1 puede concluirse: i) como promedio la población andalua consume por encima de sus posibilidades; en concreto para satisfacer los requerimientos de la población andalua, en términos de huella ecológica, sería necesaria una extensión casi dos veces superior a la existente; ii) las cifras más altas (verde más intenso en el mapa) se corresponden con las principales aglomeraciones urbanas (Sevilla, Málaga, Cádi y Granada), el resto de las capitales de provincia y extensas áreas del litoral andalu; iii) el déficit ecológico en el que se incurre es satisfecho por los recursos procedentes de otros territorios y por el capital o stock natural, generalmente no restituido, del que se hace uso de manera creciente e indiscriminada, agotando de forma acelerada el patrimonio que se ha ido acumulando a lo largo de millones de años; iv) las bases que sostienen el actual modelo de desarrollo urbano-industrial, especialmente materialiado en las grandes aglomeraciones urbanas, es ecológica y socialmente insostenible. En el mapa 3, mostrado a continuación, los municipios de la provincia de Sevilla cuyas demandas de recursos exceden su superficie total por encima de la media (verde más intenso en el mapa) se concentran en el área metropolitana. 1 Esta información está obtenida y ampliamente desarrollada en Economía y sostenibilidad en las grandes aglomeraciones urbanas. Una aproximación al caso del área metropolitana de Sevilla. Ed. Sevilla Global Ayuntamiento de Sevilla. 2004. An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
8 LOS PROCESOS METROPOLITANOS: MATERIALES PARA UNA APROXIMACIÓN INICIAL Fuente: Elaboracio´n propia. Fuente: Elaboracio´n propia. Mapa 2 Mapa 3 An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
9 ÁREAS METROPOLITANAS Y SOSTENIBILIDAD En el cuadro que sigue a continuación se muestran las huellas ecológicas de los municipios del área metropolitana de Sevilla. Aunque los comportamientos, hábitos de producción y consumo y estilos de vida de la población de los diferentes municipios de la aglomeración son similares, se aprecian diferencias entre unos y otros, presentando cifras más altas y consecuentemente comportamientos más similares en las localidades más próximas a la ciudad central, donde la función residencial es dominante y los estilos de vida semejantes. Fuente: Elaboracio´n propia. Mapa 4 Cuadro 1: La huella ecolo´gica de la aglomeracio´n urbana de Sevilla (Ha/hab) Municipio HE Municipio HE Alcala´ de Guadaira 3,3552 Gines 10,7849 Algaba (La) 3,7170 Mairena del Aljarafe 6,5102 Almensilla 2,9402 Palomares del R´o 2,9936 Bormujos 5,0167 Puebla del R´o (La) 2,4769 Camas 7,2580 Rinconada (La) 2,8934 Castilleja de Guzma´n 4,3599 Salteras 2,6268 Castilleja de la Cuesta 19,9416 San Juan de Aznalfarache 15,1876 Coria del R´o 3,0083 Santiponce 4,8382 Dos Hermanas 3,9232 Sevilla 15,5328 Espartinas 2,9802 Tomares 9,7784 Gelves 4,3724 Valencina de la Concepcio´n 3,2172 Fuente: Elaboracio´n propia. An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
80 LOS PROCESOS METROPOLITANOS: MATERIALES PARA UNA APROXIMACIÓN INICIAL En resumen, como queda reflejado en el mapa que se presenta anterior, la aglomeración urbana de Sevilla, para satisfacer sus exigencias de consumo necesitaría una superficie 54,5 veces superior a la superficie de la demarcación actual del Área. Esto es, una superficie equivalente al 86,5 por ciento del territorio de Andalucía, 2,4 veces la superficie de Cataluña y más de 2 veces la extensión de Holanda. En términos , cada ciudadano medio de la aglomeración requiere una superficie ecológicamente productiva del orden de campos de fútbol. Al principio de este documento se hacía referencia a que uno de los aspectos más singulares que ha puesto de manifiesto el desarrollo de la sociedad urbano-industrial es la creciente concentración de la población y actividad en las áreas urbanas. Obsérvese que si bien a principios del siglo XIX tan sólo el 3 por ciento de la población mundial estaba urbaniada, en la actualidad aproximadamente 3.000 millones de personas habitan en ciudades. En el caso de Andalucía y la Aglomeración Urbana de Sevilla, se ha vivido un proceso similar, siendo el porcentaje de población urbana casi del 0 por ciento en ambos casos. Mapas 5, 6, 7 y 8 An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
81 ÁREAS METROPOLITANAS Y SOSTENIBILIDAD La aglomeración urbana de Sevilla, al igual que el resto del territorio andalu, ha vivido este proceso de manera acelerada en un período relativamente corto de tiempo. Como afirmábamos anteriormente, en tan sólo cuarenta años hemos pasado de una población relativamente distribuida en el territorio a una fuerte concentración de ésta y una despoblación importante de extensas áreas del territorio de Andalucía. La extraordinaria expansión del fenómeno urbaniador, que ha hecho perder incluso inconsistencia a la tradicional dicotomía urbano-rural en la medida en que progresivamente se va imponiendo el estilo de vida y la dinámica urbana en el conjunto del territorio, ha provocado, además de la necesidad de nuevas definiciones para aprehender las nuevas realidades metropolitanas, un extraordinario aumento del suelo urbaniado. De hecho, en los treinta últimos años, por ejemplo, se ha construido en el Estado español tanto suelo como en toda su historia anterior. En Cuadro 2: Aumento relativo de poblacio´n de los municipios del A ´rea Metropolitana de Sevilla (%) Å1960-70 Å1970-81 Å1981-91 Å1991-2001 Alcala´ de Guadaira 8,87 35,67 14,66 9,89 Algaba (La) 28,68 6,97 6,56 5,78 Almensilla 9,26 5,95 16,58 86,39 Bormujos 24,49 20,74 13,58 126,61 Camas 36,47 14,76 -0,29 -2,10 Castilleja de Guzma´n -5,65 -22,10 73,08 419,44 Castilleja de la Cuesta 15,35 138,64 25,80 7,62 Coria del R´o 27,45 3,93 9,89 9,63 Dos Hermanas 44,25 45,04 35,58 30,71 Espartinas 8,50 7,83 48,37 105,68 Gelves 2,93 5,33 16,07 65,82 Gines 36,37 41,87 54,26 71,91 Mairena del Aljarafe 75,54 237,65 93,78 45,92 Palomares del R´o 5,19 14,52 106,63 50,04 Puebla del R´o (La)(1) 3,38 4,35 19,17 -35,89 Rinconada (La) 9,13 21,65 16,67 37,35 Salteras -0,71 2,24 12,12 30,93 San Juan de Aznalfarache 89,34 11,21 -3,00 -11,24 Santiponce 28,38 31,75 8,28 12,61 Sevilla 23,50 18,35 5,76 3,09 Tomares 32,15 51,84 128,49 38,56 Valencina de la Concepcio´n 11,56 28,48 37,30 57,60 (1) Villafranco del Guadalquivir (a partir de 2000 Isla Mayor) se segrega de La Puebla del R´o en 1994. Su poblacio´n en la actualidad es de 5.856 habitantes, la de La Puebla del R´o asciende a 10.499 habitantes. Fuentes: IEA. INE. Elaboracio´n propia. An evaluation version of novaPDF was used to create this PDF file. Purchase a license to generate PDF files without this notice.
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