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XXVIII REUNIÓN DE ESTUDIOS REGIONALES
Mu cia, 27, 28 y 29 de no iemb e de 2002
Comunicación: LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LOS
PUERTOS. EL DEBATE SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS
SERVICIOS PORTUARIOS.
ÁREA TEMÁTICA: PROVISIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS
DESCENTRALIZADOS
AUTORES:
Cas illo Manzano, José Ignacio
López Valpues a, Lou des
Uni e sidad de Se illa
A lo la go de la his o ia, gene almen e, sal o a as excepciones, ha
exis ido una u ela de las Adminis aciones Públicas sob e el sec o po ua io.
Es a in e ención se ha jus i icado po la exis encia de cie os allos del
me cado ( endimien os c ecien es, bienes públicos, ex e nalidades o selección
ad e sa en e o os) que impiden que el me cado asigne e icien emen e los
ecu sos.
A con inuación, analiza emos es os allos del me cado, insis iendo
pos e io men e en los modelos de in e ención pública que los dis in os países
han adop ado pa a soluciona los.
1. LOS FALLOS DEL MERCADO EN LA ACTIVIDAD PORTUARIA
a) Rendimien os c ecien es
Debido a la endencia en el anspo e ma í imo a aumen a
p og esi amen e el amaño de los buques, con obje o de pode ob ene así
unos cos es medios más bajos, los pue os se han is o obligados ambién a
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aumen a su amaño y su calado pa a adap a se a es os buques y ma e ializa
es as economías de escala que, de o o modo, queda ían desap o echadas.
En la ac i idad po ua ia no son és as las únicas economías de escala
que se pueden ob ene , sino que exis en o as con o igen en las mode nas
ecnologías que se aplican, que ienden a con e i a los pue os en e dade os
monopolios na u ales. Es as economías de escala ocasionadas po los
adelan os ecnológicos se e lejan en que, po ejemplo, haya pocos pue os que
necesi en más de una e minal de con enedo es1, si és a se encuen a bien
equipada. Es o es especialmen e ele an e en el caso de pue os ela i amen e
pequeños, en el que el amaño mínimo de un muelle puede supe a la
demanda e ec i a.
El Es ado debe in e eni con egulaciones pa a e i a que la
adminis ación de un pue o con impo an es á icos cau i os debido a su
ca ác e de monopolio, ue a a pa a a manos de una emp esa p i ada, que
pod ía ap o echa la si uación de baja compe encia y explo a las en as del
monopolio esul an e, lo que a ec a ía al ni el de e iciencia de la economía en
la que es é si uado ese pue o.
Sin emba go, la di e sidad de ac i idades po ua ias elacionadas con el
anspo e ma í imo hace que no pueda conside a se que un pue o en su
conjun o p esen e las condiciones necesa ias pa a se un monopolio na u al, ya
que buena pa e de los se icios po ua ios pueden se p es ados en égimen
de compe encia po más de una emp esa. El modelo de monopolio na u al
puede se ú il pa a desc ibi algunos de los se icios po ua ios, especialmen e,
los muelles, diques, g úas de con enedo es y en gene al aquellas ac i idades
ligadas a la exis encia de una in aes uc u a muy cos osa que no iene sen ido
duplica pa a de e minados olúmenes de á ico.
1 En la ac ualidad exis e una endencia en el anspo e ma í imo mundial a la especialización
de los embalajes de las me cancías y de los buques que las anspo an. Así, la o ma que
adquie e esa o ien ación especializado a en la me cancía gene al es el con enedo que
homogeniza la unidad de ca ga, acili ando conside ables aho os en iempo y dine o. La
medida es ánda de los con enedo es es el TEU, que co esponde a con enedo es
equi alen es a 20 pies.
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Pe o, incluso en los casos an e io es, la p esencia de a ios pue os con
zonas de in luencia comunes pod ía acia de con enido el a gumen o del
monopolio na u al aplicado a los pue os, ya que la compe encia en e pue os
pod ía p oduci esul ados e icien es sin necesidad de in e ención pública.
Es o es más ac ible hoy día, ya que las educciones de los cos es del
anspo e e es e y de los iempos de conexión en e ciudades han gene ado
un en o no más compe i i o pa a los pue os, de o ma que un expo ado o
impo ado puede op a po pue os más lejanos que el de su ciudad si aquellos
le o ecen a i as más educidas o iempos más co os.
b) Ba e as de en ada y salida
Po lo is o en el apa ado an e io , se puede deci que los pue os
poseen una endencia na u al a cons i ui se en monopolios. Sin emba go, la
eo ía económica mode na sugie e que lo e dade amen e p eocupan e no es
el hecho en sí de la exis encia del monopolio, sino la espues a del me cado en
cues ión a la exis encia de ese monopolio2. Es a espues a depende de la
compe encia po encial que ha ía que el monopolis a no se ap o echa a de su
si uación ya que si lo hicie a, la compe encia po encial se ans o ma ía en eal
al en a nue as emp esas en el sec o , que deja ía de se un monopolio. Es e
mecanismo de con ol iene mayo es p obabilidades de exis i cuan o más ácil
sea la en ada y salida del me cado pa a las emp esas que deseen comenza
su ac i idad o abandona su p oducción en el mismo.
Respec o a las ba e as de en ada en el sec o po ua io, sin conside a
las de na u aleza legal (es deci , que sólo el Es ado, median e un sis ema de
au o izaciones, pueda decidi qué emp esas son las que pueden o e a unos
de e minados bienes o se icios), se pueden ci a odas las in aes uc u as
básicas de un pue o (canales, diques, escolle as, muelles, edes de
suminis o, e c…) que, al eque i un desembolso impo an e de capi al, pueden
2 Po ejemplo la eo ía de los me cados con es ables de Baumol, Panza y Willig demues a
que bajo de e minadas condiciones, la compe encia po encial conlle a que incluso en sec o es
compues os po una sola emp esa, és a enga incen i os pa a compo a se de o ma simila a
las emp esas de los me cados pe ec amen e compe i i os.
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impedi el acceso al me cado de se icios po ua ios a g an pa e de los
compe ido es po enciales.
Además, cabe conside a que las in e siones en in aes uc u as
necesa ias pa a los pue os, dado su ele ado cos e, su la go pe iodo de ida
ú il, su especialización (que impide que puedan se empleadas en o os usos
al e na i os) y su inamo ilidad3, cons i uyen en ealidad una impo an e ba e a
de salida p óxima al concep o de cos es hundidos.4
c) Bienes públicos
La con icción de que exis en bienes públicos en la ac i idad po ua ia es
el p incipal a gumen o de los que conside an necesa ia la in e ención del
Es ado en el sec o , ga an izando la o e a g a ui a de los mismos y
inanciándolos a a és de impues os. Es a con icción no es nue a, sino que ya
podemos encon a la en los economis as del siglo XIX que, omando como
base el pensamien o de Adam Smi h, con ecciona on lis as de bienes públicos
que incluían la de ensa ex e io , la ley y el o den en el in e io , la ecaudación
de impues os, alguna clase de educación, ayudas a algunas a iedades de
pob eza, las ca e e as, los puen es, los canales y los pue os.
Pa a el p o Ma ínez Bud ía5 sólo end án es e ca ác e de bienes
públicos, los se icios de señales ma í imas y a os, siendo es e úl imo,
además, un ejemplo clásico de bien público u ilizado en la li e a u a
económica6.
Pe o lo cie o es que una pa e impo an e de los se icios o e ados po
los pue os no cumplen las es ca ac e ís icas inhe en es a los bienes públicos
pu os: consumo conjun o, ausencia de i alidad en dicho consumo e
3 Aunque exis en modelos de pue os asladables a o os luga es geog á icos con cos es
bajos, cons i uyen casos excepcionales, mien as que los pue os pe manen es son los
habi uales.
4 Con la exp esión cos es hundidos se hace e e encia a las in e siones que ealizan las
emp esas y que se ían di íciles de ecupe a si cesan en su ac i idad.
5 Ma ínez Bud ía, E. (1993).
6 Coase, R.H. (1974): "The ligh house in economics", ci ado po Seldon A.(1994).
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imposibilidad de exclusión. Son bienes públicos impu os, al p esen a una
i alidad pa cial en e sus consumido es, aunque sean consumidos en
can idades iguales po los mismos. De es a o ma, cuan os más usua ios
u ilicen un bien impu o, mayo se á la disminución en la calidad del se icio
ecibido po la o alidad de los usua ios del mismo. La cu a de demanda del
bien po la sociedad se ob iene de la suma de las cu as de demanda de los
dis in os consumido es indi iduales, pe o eniendo en cuen a que el cos e
ma ginal de añadi un consumido adicional ya no es ce o. Es e concep o
es a ía más ce ca de la pos u a de endida po Goss7, de conside a un mayo
núme o de bienes públicos en la ac i idad po ua ia an o pu os como impu os.
Si conside amos que muchos de los se icios po ua ios end án es e
ca ác e , hab á que de e mina cuál es la capacidad de las in aes uc u as o
" amaño óp imo de la comunidad" pa a un ni el dado de se icio. Pa a es e
cálculo, segui emos el modelo de Richa d A. Musg a e y Peggy B. Musg a e8
pa a bienes locales ( e G á ico nº 1).
Supongamos que hemos ealizado ob as en in aes uc u as po ua ias
conges ionables po alo de Z eu os. Supongamos a con inuación que cada
buque es á dispues o a paga una asa po su u ilización igual al bene icio
ma ginal ecibido, lo que implica que el cos e de las ob as se di ide po igual
en e los usua ios.
7 Goss, R. (1995).
8 Musg a e, R.A. y Musg a e, P.B.(1992).

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G á ico nº 1.
La cu a AA mues a el cos e del se icio pe cápi a (medido sob e el eje
e ical) pa a di e en es amaños de la comunidad (medidos sob e el eje
ho izon al). Es e cos e disminuye a medida que aumen a el núme o de usua ios
N. Como el cos e o al de las ob as con inúa siendo igual a Z en odo momen o,
la cu a AA es una hipé bola ec angula con un cos e pe cápi a igual a Z/N,
e lejando un cos e pe cápi a dec ecien e con un núme o c ecien e de
Am
Am
A
A
A´m
A´
A´
A´mB
Bm
O Núme o de pe sonas, N
Cos e
o al
pe
cápi a
N2N4
C
D
Cu a AA: Cos e de se icio pe cápi a o Z/N
Cu a AmAm: Aho o ma ginal en el cos e del se icio pe cápi a
Cu a OB: Cos e de aglome ación pe cápi a
Cu a OBm: Cos e ma ginal de aglome ación pe cápi a
Fuen e: Musg a e, R.A. y Musg a e, P.B. (1.992): Pág. 561
ELECCIÓN DEL TAMAÑO ÓPTIMO DE LA COMUNIDAD
PARA UN NIVEL DADO DE SERVICIO
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consumido es. La cu a AmAm, que se de i a de la cu a AA, mues a el aho o
ma ginal del cos e del se icio pe cápi a que esul a cuando se aumen a el
núme o del g upo9.
Si ue a un bien público pu o de consumo no i al, el amaño óp imo del
g upo se ía el pun o de co e de la cu a AmAm con el eje de abscisas, es deci
has a que el aho o de i ado de amplia el amaño del g upo ue a posi i o
(condición equi alen e a que la cu a AA enga pendien e nega i a). La cu a
OB ep esen a el cos e pe cápi a o desu ilidad de la conges ión pa a di e en es
amaños del g upo de usua ios, mien as que OBm es el cos e ma ginal pe
cápi a de la aglome ación. El amaño óp imo del g upo de usua ios end á
de e minado en onces po ON2, donde OBm es igual a AmAm. Más allá del pun o
N2 una ampliación pos e io del g upo educi ía el bienes a o al y po lo an o
no se lle a ía a cabo.
d) Selección ad e sa
Pa a comp ende los p oblemas de selección ad e sa en el ámbi o
po ua io se u iliza á un ejemplo del p o eso Ginés de Rus10, según el cual, la
ley obliga a odo buque que se ap oxime a un pue o y que desee ealiza las
ope aciones de ondeo o a aque, a emplea los se icios de un p ác ico.
Pod ía supone se que el a mado iene incen i os su icien es pa a demanda
es os se icios, e i ando así pone en pelig o el buque o la ca ga po
desconocimien o del pue o en el que se ealizan las ope aciones.
Pe o si un na ie o pudie a decidi de mane a au ónoma la con a ación
de los se icios de p ac icaje, así como el uso o no de emolcado es o su
núme o, in en a ía aho a cos es no con a ándolos. De es a mane a, pod ía
o ece en el me cado p ecios más bajos que sus compe ido es. Como los
demandan es de los se icios de es e na ie o di ícilmen e ap ecia án la
educción de segu idad que esul a de su compo amien o i esponsable, el
9 Ma emá icamen e AmAm se ob iene de calcula la p ime a de i ada a la cu a AA = Z/N.
d(Z/N) / dN = -Z / N2.
10 De Rus, G. (1995).
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esul ado se ía que su cuo a de me cado se e ía inc emen ada, en pe juicio de
aquellos o os a mado es que ac úen de o ma co ec a.
Es os p oblemas de selección ad e sa pa ecen obliga a un de e minado
g ado de in e ención pública en el sec o pa a mejo a la in o mación, con el
in de e i a que los esul ados ob enidos se alejen demasiado de lo que se ía
una asignación e icien e de los ecu sos.
e) Ex e nalidades
En el desa ollo de su ac i idad, los pue os p esen an ex e nalidades,
de las cuales se de i an la mayo ía de los posibles en en amien os que
pueden exis i en e la ac i idad desa ollada en un pue o y la ciudad donde se
localiza. Po es e mo i o, a es e allo del me cado se le p es a á una mayo
a ención en es a comunicación.
En e las ex e nalidades nega i as que puede su i una ciudad se
pueden conside a las siguien es:
I. La con aminación, ya que la ac i idad po ua ia, como o as muchas
ac i idades indus iales o come ciales, posee un e ec o con aminan e en
su en o no. Es a con aminación se puede conc e a en los siguien es
aspec os:
a) La con aminación de las aguas y playas ce canas.
b) Con aminación acús ica, p oducida po las ope aciones de mo imien os de
me cancías.
c) P esencia de me cancías pelig osas, almacenadas o en p oceso de
manipulación. El p og esi o c ecimien o de las ciudades ha lle ado consigo
que muchas de las ins alaciones de me cancías pelig osas, que en su día
ue on si uadas ue a de los núcleos u banos, se encuen en en la
ac ualidad en las ce canías de i iendas.
d) Gene ación de pol o y o as o mas de con aminación a mos é ica.
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II. Di icul a el dis u e de los espacios cos e os po pa e de los habi an es
de las ciudades po ua ias.
III. La gene ación de á ico, sob e odo de ehículos pesados, lo cual
ocasiona la conges ión en las ca e e as de acceso a los pue os que
pasan po zonas cén icas de las ciudades que los acogen. Es a
ex e nalidad es p obablemen e una de las más impo an es del
anspo e y que quizás, menos se incluye en los es udios de Economía
del T anspo e. El iempo empleado po el usua io de anspo e po
ca e e a incluye dos pa idas: el cos e in e no o p i ado, es deci , el
cos e del iempo p opio y el cos e ex e no ( e asos o cos e del iempo
impues o sob e o os), po lo que la llegada y salida de camiones de las
zonas po ua ias aumen an el cos e del anspo e en los núcleos
u banos.
Exis en o os casos de ex e nalidades nega i as que no a ec an an o a
la ciudad como al es o de usua ios de los se icios po ua ios. Po ci a un
ejemplo, el caso del hundimien o de un buque en las aguas del pue o, que
puede bloquea el canal de en ada y ocasiona p oblemas de conges ión po
di icul ades de acceso o salida de las ins alaciones po ua ias. En es e caso, el
acciden e aumen a ía el cos e de los se icios po ua ios pa a los es an es
buques, que se e ían obligados a espe a a la esolución del p oblema. En
es e caso, el cos e en el que incu e el na ie o o a mado es in e io a los
daños que la sociedad debe ía hace en e como consecuencia del acciden e.
A es as ex e nalidades nega i as, hay que uni una de ca ác e posi i o,
como es la impo ancia económica de la ac i idad po ua ia pa a el en o no en
el cual se desa olla. Es necesa io ap ecia la ele ancia del papel que juegan
los pue os en el p oceso de localización, selección y desa ollo de la ac i idad
económica. En e las en ajas de acoge a un pue o se pueden ci a las
siguien es:
a) C ecimien o del PIB egional.
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Cons i ución no ealiza una dis ibución de compe encias según el esquema
e ical que ige o os emas, a pa i del cual al Es ado le co esponde ía la
legislación básica, cediendo a las Comunidades Au ónomas la egulación de la
ges ión. El modelo de epa o es ablecido pa a el caso de los pue os, en
cambio, es á basado en la a ibución al Es ado de la legislación y ges ión de
aquellos conside ados de in e és gene al, mien as que la legislación y ges ión
de de e minados pue os meno es, ecae sob e las Comunidades Au ónomas.
Pa a no con adeci el c i e io cons i ucional de dis ibución e ical y el
p incipio de unidad de ges ión, la inco po ación de las Comunidades
Au ónomas en la ges ión de los pue os de in e és gene al se ha o ien ado
hacia su pa icipación en el nomb amien o de los ó ganos de gobie no de las
Au o idades Po ua ias. Sin emba go dado el ca ác e ex a e i o ial que
p esen an la mayo ía de los pue os de in e és gene al, pues sus zonas
económicas de in luencia aba can no malmen e e i o ios de a ias
Comunidades Au ónomas, se conside a necesa io que exis a un con ol
cen alizado y unos obje i os comunes de coo dinación. Es os equisi os
quedan ga an izados po las compe encias que la Ley o o ga al En e Público
Pue os del Es ado y al Minis e io de Fomen o.
Como de enso de la descen alización en el sec o po ua io, se puede
ci a al p o . Ba agán Muñoz que se mani ies a a a o de una mayo
pa icipación de la Adminis ación Au onómica en la ges ión de los pue os de
in e és gene al y a a o de la búsqueda de una O denación del Te i o io In eg al.
Es a o denación sólo puede alcanza se median e una buena coo dinación en e
las Co po aciones Locales, Comunidades Au ónomas y Adminis ación Cen al.
La pos u a del p o . Ba agán Muñoz se basa en los siguien es
azonamien os:
1. Los pa ida ios de que se man enga el con ol único del Es ado
de ienden la idea de que la polí ica egional que las Comunidades Au ónomas
aplica ían sob e los pue os bajo su ju isdicción, pod ía disc imina a los
usua ios que no ue an o igina ios de la ci ada Comunidad Au ónoma, lo que

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“plan ea ía un desa ollo po ua io excesi amen e egionalis a”14. El p o .
Ba agán conside a a es e espec o que la expe iencia en o as achadas
ma í imas demues a lo con a io, pues o que el gobie no au ónomo es el
p ime in e esado en que sus pue os sean en ables. Con es e plan eamien o,
las Comunidades Au ónomas diseña án una polí ica compe i i a muy alejada
de los compo amien os an es desc i os.
Además, según el p o . Ba agán, no es posible que un pue o disc imine
en e sus á icos en a o de los que p ocedan de su “hin e land”, dado que
no malmen e las Au o idades Po ua ias ienen un conocimien o ap oximado,
pe o nunca p eciso, de su “hin e land”.
2. La segunda azón apo ada po el au o pa a apoya la
descen alización es que con ella se elimina ía cualquie si uación de al a de
coo dinación que pudie a plan ea se en e las dis in as polí icas sec o iales y
e i o iales, con lo cual, se log a ía una polí ica po ua ia más ágil y especí ica.
Pa a el caso especí ico del li o al andaluz, en e los a gumen os que
jus i ica ían la necesidad de que la Comunidad Au ónoma andaluza aumen a a
sus compe encias en ma e ia po ua ia, des acan los siguien es:
1. El ue e impac o de los pue os en la egión andaluza, dado que los
“hin e lands” de los pue os andaluces son mayo i a iamen e de ca ác e
egional.
2. El ca ác e a iculado de las ob as po ua ias. Además, con mayo es
compe encias en ma e ia po ua ia se ayuda ía a sol en a alguno de los
nume osos con enciosos que se es ablecen en e los di e en es Planes
Gene ales de O denación U bana de las ciudades andaluzas y las
Au o idades Po ua ias si uadas en las mismas.
3. Mejo a ía la ope a i idad de la polí ica económica diseñada po el gobie no
andaluz.
14 Ba agán Muñoz, J.M. (1987).
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4. Se ob end ía una "nue a alo ación de algunas unciones po ua ias pa a
los en es andaluces en elación con su especial localización geog á ica"15.
En es e sen ido y en una cla a e e encia al pue o Bahía de Algeci as, el
au o plan ea la necesidad de es udia cuáles son ealmen e las compañías
y las egiones que se bene ician de las in e siones en in aes uc u as pa a
el ansbo do de con enedo es. Ob iamen e, sean cuales ue en es as
egiones, no cabe duda que ambién se e á bene iciada aquella en la que
se encuen e la e minal de con enedo es. Ello explica ía que p ác icamen e
odos los pue os deseen albe ga una en e sus ins alaciones.
Po úl imo, la p e ensión de pa icipa ac i amen e en la ges ión de sus
pue os es una demanda común en nume osas adminis aciones egionales del
Medi e áneo eu opeo.
Una ez engamos da os su icien es16, la siguien e p egun a que
debemos in en a esponde es como ha a ec ado es a decisión polí ica hacia la
descen alización au onómica sob e la e olución de nues os pue os.
Ab iéndose aquí una nue a línea de in es igación den o de la Economía
Po ua ia, cuyos esul ados espe amos p esen a en el XXIX Cong eso de la
ACER.
15 Ibídem.
16 Debido a que la Ley es de 26 de diciemb e de 1997 y que los cambios en las di e en es
Au onomías pa a adap a se a la Ley se ue on ealizando du an e oda la p ime a mi ad de
1998, no c eemos que se puedan analiza sus e ec os económicos has a, como muy p on o,
mediados de 2003, echa en la que dispond emos de un ho izon e empo al adecuado.
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BIBLIOGRAFÍA
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Re is a de Es udios Andaluces, Nº 6, 1986, págs. 75-96.
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