C ónica de u gencia de la Sen encia de la
Audiencia Nacional sob e congelación de las
e ibuciones de los unciona ios públicos pa a
el año 1997
(Comen a io en o no a la sen encia, de 7 de
no iemb e de 2.000, de la Sección Sex a de la
Sala de lo con encioso-adminis a i o de la
Audiencia Nacional)
Robe o Galán Vioque
P o eso Ayudan e Doc o de De echo Adminis a i o
Uni e sidad de Se illa
SUMARIO: I. INTRODUCCION. II. ANTECEDENTES DEL CASO. III. RATIO
DECIDENDI DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL DE 7 DE NO-
VIEMBRE DE 2.000: UN EJEMPLO DE EXCESO DE ACTIVISMO JUDICIAL 1.
La obliga o iedad de la negociación colec i a en el ámbi o de la unción pública.
2. La inculación de las Leyes de P esupues os espec o del inc emen o pac ado
de las e ibuciones de los unciona ios públicos en e el Gobie no y las o ganiza-
ciones sindicales. IV. DOS ESBOZOS DE FALLOS ALTERNATIVOS AL DE LA
SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL SOBRE CONGELACION DE RE-
TRIBUCIONES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS. 1. La posible econduc-
ción de la congelación de las e ibuciones de los unciona ios públicos impues a
en el año 1.997 a un supues o de esponsabilidad del Es ado Legislado . 2. El aco-
amien o del ecu so es ic amen e al con ol de las ac uaciones del Minis o de
Adminis aciones Públicas impugnadas. V. LA IMPUGNABILIDAD DE LA SEN-
TENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL SOBRE CONGELACION DE RETRI-
BUCIONES. VI. CONCLUSIONES.
I. INTRODUCCION
Ul imamen e nos es amos acos umb ando a que algunas esoluciones ju-
diciales acapa en los i ula es de los medios de comunicación y desa en au-
151
JURISPRUDCMCIFI

Comen a ios
de Ju isp udencia
én icas o men as polí icas, incluso ue a de nues as on e as. Es a es una
consecuencia del uncionamien o de nues o Es ado de De echo, y de la in-
dependencia del pode judicial en que se sus en a, de lo que sin duda debe-
mos aleg a nos.
En es a ocasión la ya amosa sen encia de la Sala de lo con encioso-ad-
minis a i o de la Audiencia Nacional dic ada el día 7 de no iemb e de
2.000
1
, pe o hecha pública después de las acaciones na ideñas, p e ende
deja sin e ec o la congelación de las e ibuciones de los unciona ios pú-
blicos impues a po el p ime Gobie no del Pa ido Popula pa a el año
1.997. Es a di ícil medida ue adop ada con el obje i o de que nues o país
pudie a cumpli el equisi o de con ención del dé ici público exigido pa a
pode accede a la moneda única eu opea, hoy alcanzada. Las consecuencias
de es a sen encia son de una g an magni ud. Su ejecución supond ía el de-
sembolso de una eno me can idad de dine o público pa a es ablece la
pé dida de pode adquisi i o que han su ido los unciona ios públicos des-
de el año 97.
Sin emba go, es o no signi ica que o zosamen e se deba compa i el
con enido de es os polémicos allos judiciales y muchos menos aún que se
engan que acep a ac í icamen e las a gumen aciones ju ídicas empleadas
po los Jueces y T ibunales españoles pa a undamen a los. Al ma gen de las
alo aciones polí icas, siemp e legí imas, que se puedan hace de la decisión
de la Audiencia Nacional, en las que ob iamen e no podemos en a y de las
que e a muy conscien e es e ó gano judicial
2
, amos a ealiza aho a un co-
1
Una copia de la sen encia o iginal en o ma o PDF se puede ob ene en la página web de Co-
misiones Ob e as, www.ccoo.es
. Hay que des aca la co esía que ha enido es e sindica o de po-
ne a disposición del público la sen encia o iginal en la que cons a la echa de su no i icación, el
día 23 de ene o de 2.001, po que segun dispone su undamen o ju ídico Sex o C) si la Adminis-
ación no p ocede a abona de o icio
«los inc emen os del IPC co espondien es al año
1.997,
más las
can idades dejadas de pe cibi en los años sucesi os po la inaplicación del inc emen o», «los plazos de p es-
c ipción pa a la eclamación de la deuda y en elación a cada si uación indi idualizada, comenza án a co-
e desde la no i icación de es a sen encia a la ecu en e
,
.
men a io de u gencia sob e los aspec os ju ídicos más des acados de es a
sen encia
3
.
II. ANTECEDENTES DEL CASO
Los hechos en los que se basa la sen encia que comen amos se emon an
a a ios años an es. En e ec o, el 15 de sep iemb e de 1.994 la Adminis ación
Gene al del Es ado y los sindica os alcanza on un Acue do sob e las condicio-
nes de abajo en la unción pública pa a el pe iodo de 1.995 a 1.997. Es e
acue do ue ap obado pos e io men e po el Consejo de Minis os —el úl imo
Gobie no socialis a- y se publicó en el Bole ín O icial del Es ado de 20 de sep-
iemb e de ese mismo año. Es e acue do se aguó al ampa o de lo dispues o
pa a la negociación colec i a de los unciona ios públicos en el Capí ulo III de
la Ley 9/1.987, de 12 de junio, de O ganos de Rep esen ación, De e minación
de las Condiciones de T abajo y pa icipación del pe sonal al se icio de las
Adminis aciones Públicas (en lo sucesi o LORDP) en la edacción que le dio
la Ley 7/1.990, de 19 de junio que lo modi icaba.
En e o os aspec os en es e Acue do se pac an los inc emen os e ibu i-
os que an a expe imen a los unciona ios públicos en ese pe iodo. Pa a el
eje cicio de 1.995 la Adminis ación del Es ado se comp ome e en el Capí u-
lo II del Acue do a
«inclui en el P oyec o de Ley de p esupues os Gene ales del Es a-
do pa a dicho eje cicio un inc emen o de las e ibuciones de los empleados públicos igual
al inc emen o del
IPC
p e is o en el P oyec o de p esupues os pa a 1.995».
Es e inc e-
men o se ecogió inalmen e en la Ley de P esupues os Gene ales del Es ado
pa a el año 1.995 de ini i amen e ap obada.
Pa a los años 1.996 y 1.997 su capí ulo VI ecogía unos c i e ios di e en-
es a la ho a de ija es os inc emen os e ibu i os. En p ime luga es ablecía
que «
las e ibuciones de los empleados públicos pa a 1.996 y 1.997 expe imen a án un
inc emen o según la p e isión p esupues a ia del c ecimien o del
IPC
pa a dichos eje ci-
cios».
Y a con inuación añadía que pa a calcula lo
«se end á además en cuen a:
2
En e ec o, la sen encia comienza sus dos p ime os undamen os ju ídicos ma izando
que el examen de la adecuación al o denamien o ju ídico de la esolución del Minis e io de
la Adminis aciones Públicas que mani es aba la in ención del Gobie no de congela las e-
ibuciones unciona iales pa a el año 1.997, obje o del ecu so, se hace
«desde pa áme os o
c i e ios ju ídicos».
Aunque since amen e no comp endemos es a jus i icación an icipada, no
pedida, que da la Audiencia Nacional que más bien pa ece esconde un es o de mala con-
ciencia.
3
La ascendencia que iene la sen encia de la Audiencia Nacional ha dado luga a un in e e-
san e deba e doc inal mul idisciplina de adminis a i is as, labo alis as y especialis as en de echo
p esupues a io. Den o del A ea del De echo Adminis a i o de la Facul ad de De echo de la Uni-
e sidad Se illa, el pasado ma es 13 de eb e o, se celeb ó un semina io o ganizado po el p o-
eso PEREZ MORENO en el que apa e de sus miemb os ambién pa icipa on las labo alis as
RODRIGUEZ RAMOS y MARIN ALONSO. Muchas de las conside aciones que se hacen en el p e-
sen e comen a io de ju isp udencia ienen su o igen en las opiniones e idas du an e el mismo.
152
153
JURI5PRUDEMCIFI
Comen a ios de Ju isp udencia
el g ado de cumplimien o de los comp omisos y p e isiones sob e los que se hubie a ba-
sado el inc emen o e ibu i o del eje cicio an e io , la p e isión de c ecimien o econó-
mico y la capacidad de inanciación de los P esupues os Gene ales del Es ado de e mi-
nada en unción de la p e isión del dé ici p esupues a ios del conjun o de las Admi-
nis aciones Públicas, la alo ación del aumen o de p oduc i idad del empleo publico
de i ado del desa ollo de acciones o p og amas especí icos, la e olución de los sala ios
y del empleo del conjun o del país”.
Es as úl imas p e isiones enían como inali-
dad que apa e de la subida del IPC p e is o en esos años se pudie a com-
pensa a los unciona ios públicos, en unción de las ci cuns ancias econó-
micas gene ales, po la pé dida de pode adquisi i o que les habían ocasio-
nado congelaciones pasadas. De hecho en es e mismo capí ulo se p e é la
c eación de un Fondo pa a el man enimien o del pode adquisi i o de los
unciona ios públicos. No obs an e, como quie a que la ijación del inc e-
men o e ibu i o e ec i o que en es os dos años iban a expe imen a las e-
ibuciones de los unciona ios públicos no es aba conc e ada de o ma de i-
ni i a se disponía que «
la aplicación de los inc emen os e ibu i os se á obje o de ne-
gociación en e Adminis ación y Sindica os».
La aplicación de es as es ipulaciones no plan eó mayo es p oblemas en el
eje cicio de 1.996. Al no pode ap oba el Gobie no del pa ido socialis a su
Ley de P esupues os, po el echazo de las Co es Gene ales, se p o ogó el del
eje cicio an e io po lo que los unciona ios públicos pa a el año 1.996 ex-
pe imen a on un inc emen o en sus e ibuciones equi alen e al IPC p e is o
p esupues a iamen e.
No sucedió lo mismo, como ya se sabe, en elación con el año 1.997. El
Minis o de Adminis aciones Públicas —ya del Pa ido Popula - en una eu-
nión celeb ada con los sindica os, el día 19 de sep iemb e de 1.996, en el se-
no de la Mesa Gene al de Negociaciones de la Adminis ación Gene al del Es-
ado comunicó la decisión del Gobie no de congela las e ibuciones de los
unciona ios públicos pa a el año siguien e. Es a congelación u o e lejo pos-
e io en el P oyec o de Ley de P esupues os pa a ese año y inalmen e se
plasmó posi i amen e en el a ículo 17.2 de la Ley 12/1.996, de 30 diciemb e,
que los ap ueba a pesa de la oposición pa lamen a ia que en de ensa del
cumplimien o del Acue do del 94 había man enido el pa ido socialis a. Es e
p ecep o es ablecía que
«con dedos de 1 de ene o
de
1.
99?,
las e ibuciones básicas
de dicho pe sonal
[el del sec o público es a al],
(15I COMO las complemen a ias de ca-
ác e ijo y pe iódico asignadas a los pues os de abajo que desempeñe, no pod án ex-
pe imen a a iación con espec o a las del año 1.996”.
Pa a despeja cualquie du-
da que pudie a albe ga se sob e el alcance que es a congelación sala ial po-
d ía ene sob e acue dos o pac os an e io es, como el del 94, el apa ado 2 de
su a ículo 8 disponía que
«los acue dos, con enios o pac os que impliquen c eci-
mien os e ibu i os debe án expe imen a la opo una adecuación, de iniendo inapli-
cables en caso con a io las cláusulas que se opongan al p esen e a ículo».
Con a es as mani es aciones ealizadas e balmen e po el Minis o, la
Fede ación de Enseñanza de Comisiones Ob e as in e puso el co espon-
dien e ecu so con encioso-adminis a i o ( ic' 1.033/1.997) que ha sido e-
suel o po la sen encia de la Audiencia Nacional de 7 de no iemb e de
2.000 que comen amos de la que ha sido ponen e la magis ada MONTERO
ELENA.
III. RATIO DECIDENDI
DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NA-
CIONAL DE 7 DE NOVIEMBRE DE 2.000: UN EJEMPLO DE EX-
CESO DE ACTIVISMO JUDICIAL
La sen encia de la Audiencia Nacional sob e la congelación de e ibu-
ciones de los unciona ios públicos iene que abo da an es de en a en el
ondo del asun o a ías cues iones p e ias de especial in e és.
El p ime luga , debe esol e si las decla aciones hechas po el Minis-
o de Adminis aciones Públicas en la Mesa de negociación sob e la exclu-
sión del inc emen o e ibu i o pa a el año 1.997 e an, o no, impugnables
an e la ju isdicción con encioso-adminis a i a. Con buen c i e io, a nues o
juicio, es e T ibunal es ima que és e e a el ó gano adminis a i o que legal-
men e enía a ibuida la unción de ealiza la negociación sob e las condi-
ciones de abajo de los unciona ios públicos y en es e con ex o ue en el
que comunicó la decisión gube namen al de congela las e ibuciones de
los unciona ios públicos. Con un ono, casi de manual, la sen encia a i ma
que
«Tenemos pues un ó gano adminis a i o que emi e una decla ación de
olun ad en el ámbi o de sus compe encias y que iene incidencia en la es-
e a ju ídica de sus ecep o es-in e esados en dicha mani es ación de o-
lun ad. Se ha p oducido pues un ac o adminis a i o...
En aplicación del a ículo 1
2
de la Ley de la Ju isdicción de 1956, egido-
a del p esen e ecu so en i ud de la echa de su in e posición, co es-
ponde a es a ju isdicción el conocimien o del ac o adminis a i o que nos
ocupa, al es a some ido a De echo Adminis a i o, en su aspec o egula-
do de las elaciones unciona iales.» (F j. 1
2
)
154
155
JURISPRUDe IC111

Comen a ios de Ju isp udencia
En el mismo sen ido,
y
en la línea de la in e p e ación cons i ucional
p o
ac ione
4
,
la Audiencia Nacional no e ningún obs áculo en econoce legi imi-
dad a la Fede ación de Enseñanza de Comisiones Ob e as pa a impugna es-
as decla aciones que cons i uyen un incumplimien o de lo aco dado en el
94
5
. La ede ación ecu en e acude a la ju isdicción con encioso-adminis a-
i a pa a que se enjuicie la legalidad de es a ac uación adminis a i a en el ám-
bi o de la de ensa de los in e eses que le son p opios como lo cons i uye sin
duda la exigencia de que se espe e el esul ado de la negociación colec i a.
Pe o queda po e cuál es la a gumen ación de ondo que ha manejado
la sen encia de 7 de no iemb e de 2.000 pa a es ima el ecu so. Es a unda-
men ación se a icula básicamen e en o no a los dos siguien es ejes:
1. La obliga o iedad de la negociación colec i a en el ámbi o de la unción pú-
blica
Lo p ime o que hace la sen encia es enjuicia si las decla aciones del Mi-
nis o de Adminis aciones Públicas han in ingido los p ecep os que egulan
la negociación colec i a de los unciona ios públicos. Pa a ello eco e dos e a-
pas consecu i as.
Siguiendo la línea ma cadamen e pedagógica que p eside odo el ex o
de la sen encia empieza analizando, de una mane a concienzuda, el alcance
de la negociación colec i a que egulan los a ículos 30 a 38 de la LORDP
6
en
elación con el inc emen o de las e ibuciones. Del examen de es os p ecep-
os la Audiencia Nacional llega en su undamen o ju ídico 2°
in ine
a las es
siguien es conclusiones:
A.-
Que las cues iones ela i as al inc emen o de e ibuciones son obje-
o de negociación colec i a.
2.-
Que exis e una obliga o iedad de negocia sob e al cues ión en cuan-
o exis e una obliga o iedad de negocia sob e odas las ma e ias con e-
nidas en el a ículo 32. Así esul a del a ículo 34, a sensu con a io, pues-
4
Véase, po odas, la ecien e STC 7/2.001, de 15 de ene o.
5
Tal y como señala la sen encia de la Audiencia Nacional en su undamen o ju ídico Sex o C).
Ala que dedica los undamen os ju ídicos 2', 3
9
y 4
9
A).
o que al p ecep o excluye exp esamen e de la obligación de negocia
de e minados aspec os, en e los que no se incluye la cues ión e ibu i a
que nos ocupa.
3.-
La exclusión de la negociación de las ma e ias con enidas en el a í-
culo 32, siemp e que no se encuen en en alguno de los supues os del a -
ículo 34, sólo puede ealiza se de acue do en e las pa es, como esul a
del a ículo 31;
7
La me a aplicación de es os azonamien os a la exclusión unila e al po
pa e de la Adminis ación del Es ado del ámbi o de la negociación de los in-
c emen os en las e ibuciones de los unciona ios públicos pa a el eje cicio
de 1.997 de e mina su in alidez. No obs an e, la Audiencia Nacional e ue za
su a gumen ación, haciendo un cla o guiño al De echo labo al, acudiendo al
p incipio de buena e que debe inspi a la ac i ud de las pa es du an e la ne-
gociación de las condiciones de abajo. Así mismo se emi e a la obligación
con aída po el Es ado español en base al a ículo 7 del con enio 151 de la
O ganización In e nacional del T abajo
8
de inco po a la negociación colec-
i a den o del égimen es a u a io de la unción pública.
7
En es a línea de p oclama la obliga o iedad de la negociación colec i a espec o de las ma-
e ias que ecoge el a ículo 32 de la LORPD se mues a la sen encia del T ibunal Supe io de Jus-
icia de Cas illa y León, de 10 de sep iemb e de 1.999 (A . 2.502). Es a sen encia anula una Reso-
lución del Ayun amien o de El Bu go de Osma que ap obó la asignación de pues os de abajo sin
habe p e iamen e in en ado una negociación. La sen encia cali ica es a al a de negociación, que
no se puede supli con una simple discusión en la co espondien e sesión in o ma i a, como un
icio de nulidad de pleno De echo po habe p escindido o al y absolu amen e del p ocedi-
mien o es ablecido p e is o en el a ículo 62.1 e) de la Ley 30/1.992, de 26 de no iemb e, de Ré-
gimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o adminis a i o común. A a-
o del ca ác e obliga o io de la negociación colec i a den o de la unción pública a pa i de la
e o ma de la LORDP del año 90 se p onuncia ROQUETA BUJ en
La negociación colec i a en la un-
ción pública,
i a a lo blanch, Valencia, 1.996, pág. 66 y FERNANDEZ DOMINGUEZ y RODRI-
GUEZ ESCANCIANO en
La negociación colec i a de los unciona ios públicos,
Cedecs, Ba celona,
1.997, págs. 137 a 174.
8
Es e p ecep o es ablece que den o de cada Es ado
«debe án adop a se de se necesa io, medidas
adecuadas a las condiciones nacionales pa a es imula y omen a el pleno desa ollo y u ilización de p ocedi-
mien o de negociación en e la.1 au o idades públicas compe en es y las o ganizaciones de empleados públicos
ace ca de las condiciones de empleo o de cualesquie a o os mé odos que pe mi an a los ep esen an es de los
empleados públicos pa icipa en la de e minación de dichas condiciones».
Sob e la aplicación de es e Con-
enio de la OIT a nues o o denamien o éase a BLASCO ESTEVE,
La negociación colec i a de los
unciona ios públicos,
REDA, n
2
52, 1.986, págs. 535 a 537 y a ROQUETA BUJA,
La negociación co-
lec i a en la unción pública,
op, ci .,
págs. 48 a 57. Con ca ác e gene al
id
la monog a ía de AGOS-
TA ESTEVE,
El sis ema ju ídico de la o ganización In e nacional del T abajo y el De echo español
publi-
cado en CEDECS, Ba celona, 1.997.
156
157
Comen a ios de Ju isp udencia
Has a aquí an o la in e p e ación cla amen e a o able a la na u aleza
obliga o ia de la negociación colec i a que hace la sen encia como la cons a-
ación de que la Adminis ación del Es ado ompió i egula men e las nego-
ciaciones sob e el inc emen o de las e ibuciones nos pa ecen i ep ocha-
bles. Pe o a pa i de es e momen o, en el que la Audiencia Nacional comien-
za a plan ea se el alcance que el Acue do Gobie no-Sindica os del año 94 ie-
ne en la esolución del ecu so, es cuando, a nues o juicio, comienza a anda
sob e un " e eno de a enas mo edizas".
2. La obligación de inc emen a las e ibuciones de los unciona ios públicos
espe ando los c i e ios es ablecidos en el Acue do del año 94 sob e condi-
ciones de abajo en la unción pública pa a el pe iodo 1.995-1.997
El Minis o de Adminis aciones Públicas con sus decla aciones, no sólo
había incumplido su obligación legal de in en a negocia el inc emen o de
las e ibuciones de los unciona ios públicos pa a el año 97, ambién había
in ingido lag an emen e el comp omiso adqui ido po el Consejo de Minis-
os, el 16 de sep iemb e de 1.994, de inc emen a es as e ibuciones como
mínimo con el IPC p e is o en la Ley de P esupues os Gene ales del Es ado;
inc emen o al que hab ía que suma le o o mayo en unción de las condi-
ciones económicas gene ales.
No obs an e, hay que des aca que en con a de es a opinión se si úa el Vo-
o pa icula a es a sen encia o mulado po el magis ado DEL RIEGO VA-
LLEDOR que niega e icacia di ec a a es as es ipulaciones del Acue do. Las con-
side a como me as di ec ices u o ien aciones de una negociación u u a -p e-
cisamen e la que aquel Minis o zanjó de una mane a expedi i a en la eunión
de la Mesa gene al de negociación de la Adminis ación Gene al del Es ado-
po lo que se decan a po las deses imación del ecu so. El con enido de es e
Vo o pa icula es cuando menos llama i o. Ni siquie a la Adminis ación de-
mandada había negado el incumplimien o del Acue do del 94 en elación con
el inc emen o de e ibuciones; si bien lo jus i ica po la necesidad de educi
el dé ici público pa a pode cumpli los c i e ios de con e gencia económica
exigidos pa a pode ing esa en el sis ema de la moneda única. La opinión del
Vo o pa icula ha sido compa ida ecien emen e po GALLEGO ANABI-
TARTE quien conside a que del Acue do del 94 no se desp endía ninguna
obligación de inc emen o de las e ibuciones de los unciona ios. Aunque e-
conoce que
«bien es cie o que quizá se incumplió la obligación o mal de negocia »
9
.
9
En
La sen encia de la Audiencia Nacional de 7 de no iemb e de 2000 sob e e ibuciones de unciona ios
en e el comen a io polí ico y el análisis ju ídico,
Ac ualidad ju ídica A anzadi, año 2.001, n° 473, pág. 3.
La mayo ía de la Sección sex a, po el con a io, no duda en p oclama la
obliga o iedad de es os inc emen os. Pe o se encuen a con el obs áculo di í-
cil de sal a que ep esen a el hecho de que es os inc emen os no los ap ueba
el Gobie no de la Nación, que i mó el acue do, sino las Co es Gene ales que
ex Cons i u ione
10
ienen a ibuidas la unción de ap oba anualmen e la Ley de
P esupues os Gene ales del Es ado. Lejos de a ed a se an e es a di icul ad,
que cali ica li e almen e como
«p oblema ju ídico»,
la Audiencia Nacional se
emba ca en la a iesgada a en u a del ac i ismo judicial.
Así, mon a una cons ucción ju ídica que le a a lle a a es ima el ecu -
so a pa i de una educción al absu do. Según la sen encia no iene sen ido
que el a ículo 32 a) de la LORDP incluya el inc emen o de las e ibuciones
de los unciona ios públicos en e las ma e ias que pueden se obje o de ne-
gociación en e la Adminis ación y los sindica os si después la ap obación i-
nal del inc emen o pac ado queda al albu de lo que decida sobe anamen e
el Pa lamen o. Pe o, ¿cómo puede incula un acue do del Gobie no con los
sindica os en ma e ia de inc emen os e ibu i os a las Co es Gene ales a la
ho a de ap oba los P esupues os?
Muy sencillo. Pa a es e T ibunal la po es ad de ap oba los P esupues-
os es dis in a a la po es ad legisla i a po que el a ículo 66.2 de nues a
Cons i ución dis ingue exp esamen e en e es as ambas po es ades. Las con-
secuencias que ex ae de es e azonamien o son ascenden ales. Cuando
una ley c ea un comp omiso de pago, las Co es Gene ales ienen la obliga-
ción de inco po a al P esupues o, como p e isión de gas o público, la co-
espondien e pa ida p esupues a ia. Lo mismo sucede ía cuando la asun-
ción del pago lo hace el Gobie no o la Adminis ación con o me a lo es a-
blecido en una disposición legal. La ue za de ley que iene la no ma de e -
mina que el Pa lamen o es é inculado cuando ap ueba los P esupues os
po es e comp omiso y que, po lo an o, deba inclui en los mismos o zo-
samen e la co espondien e p e isión de gas o público. Siguiendo la a gu-
men ación de la sen encia
«...el Gobie no y las Co es Gene ales, es as úl imas en el eje cicio de po-
es ades no legisla i as, encuen an un lími e legal en la po es ad de o -
denación del gas o público y po ello en la elabo ación y ap obación de
los P esupues os cuando el O denamien o de e mina de o ma inculan-
e un de e minado gas o público.»
(F j. 4 B) )
I()
A s. 66.2 y 134 de la CE.
JURI5PPUDe eln
159
158

JUR 15PPUDe IC111
Tampoco acep a la sen encia la a gumen ación de endida po el Aboga-
do del Es ado en el sen ido de que la congelación de e ibuciones e a una
medida necesa ia pa a consegui el acceso de España al Eu o. Niega que se
puede hace uso de un inexis en e
ius a iand i
po lo que sólo cabe que el
Acue do del 94 sea cumplido al y como se pac ó. Con cie a su iciencia se di-
ce que
«...debemos sali al paso de uno de los azonamien os esg imidos po la
demandada co no jus i icación del incumplimien o aco dado en ma e ia
de e ibuciones a los unciona ios. Se a i ma po esa pa e que supe io-
es in e eses sociales -conc e amen e el saneamien o de la economía es-
pañola a e ec os de con e gencia eu opea-, hacían necesa io el inc e-
men o ce o en las e ibuciones de los unciona ios con el consiguien e
incumplimien o del Acue do que analizamos. Pe o al a gumen ación no
es acep able, p ecisamen e po que an o el Gobie no como las Co es Ge-
ne ales -a ículo 9.1 de la Cons i ución-
y
las Adminis aciones Públicas -
a ículo 103 del mismo Tex o-, en la consecución y cumplimien o de los
in e eses públicos se encuen an some idos a la Cons i ución y al es o del
o denamien o.»
(F j. B) )
Desde luego no se le puede nega cohe encia in e na a la sen encia de 7
de no iemb e de 2.000. Lo que sucede es que la a gumen ación que cons u-
ye la sen encia de la Audiencia Nacional se hace igno ando una ei e ada y
uni o me ju isp udencia, an o del T ibunal Cons i ucional como del T ibu-
nal Sup emo, sob e la na u aleza de las Leyes de P esupues os y además, se
apoya, lo que esul a cie amen e c i icable, en una ci a delibe adamen e pa -
cial del a ículo 32 a) de la LORDP.
En e ec o, nues o T ibunal Cons i ucional" ha p oclamado inequí oca-
men e la na u aleza de ley de las leyes de P esupues os. P ecisamen e basán-
dose en el ango de ley que les o o ga se ha i ogado el monopolio del con-
ol de su cons i ucionalidad. De es e modo, en e o as, en su conocida STC
76/1.992, de 14 de mayo dijo que
«Desde la p ime a sen encia en la que abo dó el ema de la Ley de P e-
supues os, es e T ibunal dio po sen ado que se a a de una e dade a
ley, conside ando así supe ada la cues ión de su ca ác e o mal o ma e-
Comen a ios de Ju isp udencia
ial de la ley (STC 27/1981, undamen o ju ídico 2). No obs an e la a i -
mación ei e ada (STC 27/1981, undamen o ju ídico 2 y 65/1987, un-
damen o ju ídico 3), de que el Pa lamen o ap ueba los P esupues os Ge-
ne ales que el Gobie no elabo a (a . 134.1 CE) en el eje cicio de una
unción o compe encia especí ica, desdoblada de la gené ica po es ad le-
gisla i a (a . 66.2 CE) hemos sos enido que los P esupues os -en el sen i-
do es ic o de p e isiones de ing esos y habili aciones de gas os- y el a i-
culado de la ley que los ap ueba in eg an un odo, cuyo con enido ad-
quie e ue za de ley, y es obje o idóneo de con ol de cons i ucionalidad
(STC 63/1986, undamen o ju ídico 5) .»
(F.j. 4
2
, el sub ayado es nues o)
En es e pun o es necesa io hace alguna p ecisión. Cuando la Audiencia
Nacional niega que las leyes de P esupues os sean u o de la ac i idad legisla-
i a no es á haciendo ningún descub imien o dogmá ico. Hace suya la posi-
ción de endida po una des acada co ien e doc inal
12
que, a pa i de las no-
ables excepciones que p esen a la ap obación de los P esupues os (inicia i a
exclusi a del Gobie no, peculia idades en la ami ación, limi aciones ma e-
iales, e c...) en compa ación con el p ocedimien o legisla i o o dina io, e-
chaza que se las pueda conside a como unas au én icas leyes. La e á ica y aza-
osa doc ina cons i ucional que se ha ido p oduciendo en o no a las leyes de
P esupues os a alan es as esis que, desde un pun o de is a eó ico, noso os
compa imos plenamen e. Pe o una cosa es de ende doc inalinen e la na u-
aleza no legisla i a de la ley de P esupues os y o a cosa, bien dis in a, es que
un T ibunal de Jus icia, ulne ando la doc ina cons i ucional, pueda deja de
aplica la en un p oceso
a quo
sob e el que se iene que p onuncia . Se a a de
una e iden e ex alimi ación ju isdiccional ya que como dispone en á icamen-
e el a ículo 5.1 de la Ley o gánica del Pode judicial «
la Cons i ución es la no -
ma sup ema del o denamien o ju ídico, y incula a odos los Jueces y T ibunales, quie-
nes in e p e a án y aplica án las leyes y los eglamen os según los p ecep os y p incipios
cons i ucionales, con o me a la in e p e ación de los mismos que esul e de las esolucio-
nes dic adas po el T ibunal Cons i ucional en odo
ipo de p ocesos».
A la is a de la
ju isp udencia cons i ucional sob e es a ma e ia pa ecía cla o que si la Au-
diencia Nacional que ía econoce di ec amen e, como lo hizo, el de echo de
los unciona ios a cob a el inc emen o e ibu i o pac ado en el Acue do del
94 debía pasa an es po el
peaje
que supone el plan eamien o de una cues ión
de incons i ucionalidad espec o del a ículo 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de
diciemb e, de P esupues os Gene ales del Es ado pa a el año 1.997.
II
C . SSTC 27/1.981, de 20 de junio (F j. 2
2
), 63/1.986, de 21 de mayo (F.j. 31, 63/1.986, de
21 de mayo (F.j. 5
2
), 203/1.998, de 15 de oc ub e (Fj.

y 131/1.999, de 1 de julio (F j. 2P).
12
Es a es la esis cen al de la ob a de ESCRIBANO LOPEZ,
P esupues o del Es ado y Cons
Ins i u o de Es udios Fiscales, Mad id, 1.981.
160
161
JUPI5PRUDe el l
Es e exceso come ido po la Audiencia Nacional explica que las dos Cá-
ma as de las Co es Gene ales, con oladas po el Pa ido Popula , hayan
eaccionado ené gicamen e con a es a sen encia. Su echazo al allo judi-
cial se ha canalizado, an o en el Cong eso de los Dipu ados como en el Se-
nado, po la ía de la elabo ación de sendos in o mes po pa e de sus es-
pec i as Sec e a ías Gene ales a pe ición de sus p esiden as". Los dos in-
o mes son básicamen e coinciden es. Ambos conside an que es a sen encia
cons i uye una in asión de las compe encias de las Co es Gene ales sob e
la ap obación de los P esupues os. También econocen que son muy esca-
sas las posibilidades ju ídicas que ienen es as Cáma as de impugna la sen-
encia de la Audiencia Nacional al ca ece de legi imación. En el In o me
elabo ado po la Sec e a ía Gene al del Cong eso de los Dipu ados se apun-
a a la con eniencia de in oduci una e o ma en la Ley o gánica del T i-
bunal Cons i ucional de modo que an o el Senado como el Cong eso, so-
lución que hab ía que ex ende lógicamen e ambién a los Pa lamen o au-
onómicos, puedan plan ea un con lic o an e el T ibunal Cons i ucional
espec o de
«sen encias que inciden en sus compe encias al enjuicia leyes ap oba-
das po las Co es».
La Audiencia Nacional ambién se apa a de una sólida ju isp udencia
elabo ada po la Sala de lo Social del T ibunal Sup emo en o no a los lími es
que pa a los con enios colec i os suponen an o la ese a de ley como el p in-
cipio de legalidad p esupues a ia
14
. En es e sen ido me ece se des acada la
STS de 25 de ma zo de 1.998
15
en la que es e T ibunal iene que p onuncia -
se p!
-
ecisamen e sob e el e ec o que la congelación de e ibuciones es ableci-
da po la Ley de P esupues os Gene ales del Es ado pa a el año 1.997, que e-
p oduce la homóloga andaluza pa a ese año, iene sob e un pac o i mado en-
e el Se icio Andaluz de Salud y las o ganizaciones sindicales sob e inc e-
men o de e ibuciones de su pe sonal es a u a io que se encuen a suje o al
de echo labo al. La sen encia deses ima el ecu so de casación in e pues o
13
El in o me ín eg o solici ado po la P esiden a del Cong eso de los Dipu ados a la Sec e a-
ía Gene al de es a Cáma a, emi ido el día 31 de ene o de 2.000, se puede ob ene en la página
web
www.abc.es
.
Igualmen e el In o me de la Sec e a ía Gene al del Senado, de echa de 29 de
ene o de 2.001, se puede consegui en la página web
www.elpais.es
.
14
Vid,
en e o as, las SSTS de 2 de oc ub e y 9 de diciemb e de 1.995 (A s. 7.087 y 9.082), de
10 de eb e o de 1.998 (A . 1.800) y de 28 de ene o, de 10 de eb e o, de 16 de eb e o, de 29 de
junio y de 20 de oc ub e de 1.999 (A s. 1.113, 1.800, 2.596, 5.231, 9.497).
15
A . 3.013.
Comen a ios de Ju isp udencia
con a una sen encia del T ibunal Supe io de Jus icia de Andalucía, de 3 de
julio de 1.997, ambién deses ima o ia po que an o la ju isp udencia cons i-
ucional como la del T ibunal sup emo,
«...ha señalado en de ini i a la p imacía de la no ma de o igen legal[o i-
gen que a ibuye a la Ley de P esupues os]
sob e la no ma de o igen con-
encional en ma e ias de de echo necesa io».
(F j. 3
2
c))
Es deci , que en el ámbi o del pe sonal labo al al se icio de las Adminis-
aciones Públicas lo pac ado den o de la negociación colec i a, incluidos los
inc emen os e ibu i os, se subo dina a lo que es ablezcan como de echo ne-
cesa io los p ecep os de las disposiciones legales aunque sean pos e io es.
Además, el T ibunal Sup emo, siguiendo al pie de la le a la sólida doc ina
cons i ucional, no duda en o o ga le ango de ley al con enido ín eg o de las
Leyes de P esupues os.
Finalmen e, hay que señala que esul a censu able la o ma segmen ada
en que la sen encia ci a al a ículo 32 a) de la LORDP. Su undamen o ju ídi-
co 2
2
A) se limi a a señala que
«...el a ículo 32 de la Ley 7/90 de e mina como ámbi o ma e ial de la
negociación colec i a, en e o os aspec os, el inc emen o de e ibucio-
nes de los unciona ios y del pe sonal es a u a io de las Adminis aciones
Públicas, la de e minación y aplicación de las e ibución[es] de los un-
ciona ios públicos y las ma e ias de índole económica de p es ación de
se icios -le as a), b) y k) del ci ado p ecep o.»
Omi e un da o que es esencial pa a in e p e a la inculación que el in-
c emen o de e ibuciones pac ados pueda ene sob e las leyes de P esu-
pues os. En e ec o, la le a a) comple a de es e p ecep o dice li e almen e
que se án obje o de negociación
«el inc emen o de e ibuciones de los uncio-
na ios y del pe sonal es a u a io de las Adminis aciones Publicas que p oceda in-
clui en el P oyec o de P esupues os Gene ales del Es ado de cada año, ...».
La in-
e p e ación de es e p ecep o pa ece deja pocas dudas. La LORDP sólo
pe mi e en es a ma e ia que el Gobie no asuma la obligación de inco po a
al P oyec o de P esupues o el inc emen o pac ado. De es a o ma es espe-
uosa con el epa o cons i ucional de unciones en e el Gobie no y el Pa -
lamen o po lo que a ec a a la ap obación de los P esupues os ya que la ne-
gociación con las o ganizaciones sindicales no puede ex ende se más allá
de lo que es el ámbi o de compe encias del Gobie no. P ecisamen e con-
o me a es a in e p e ación la doc ina, an o labo al como adminis a i a,
162
163
JUR ISPRUDe ia l

Comen a ios de Ju isp udencia
de una mane a mayo i a ia
16
, ha de endido la imposibilidad de que los
acue dos Gobie no-Sindica os puedan limi a la capacidad de decisión de las
Co es Gene ales. En es e sen ido, BLASCO ESTEVE
17
, PARADA VAZQUEZ
18
y SANCHEZ MORON
19
coinciden en apun a al p incipio de legalidad de las
Adminis aciones (A . 103.1 de la Cons i ución), la ese a de ley sob e el é-
gimen es a u a io de los unciona ios públicos (el 103.3 CE) y el p incipio de
legalidad p esupues a ia (A . 134 CE) cómo lími es o males y ma e iales a la
negociación colec i a en el ámbi o de la unción pública.
No cues ionamos aquí que la Audiencia Nacional haga una in e p e a-
ción ex ensi a del p ecep o en un sen ido adicalmen e con a io al de la doc-
ina, aunque desde luego no la compa amos, y que de ienda el ca ác e in-
culan e que lo pac ado iene pa a el Pa lamen o. Lo que no pa ece de ecibo
es que aplique una e oluciona ia eo ía sob e la inculación de las leyes de
p esupues os a los comp omisos de gas os asumidos po la Adminis ación, pa-
sando po al o odo el ace o ju isp udencia! sob e es e ipo de leyes, u ili-
zando como escudo la ue za obliga o ia que iene la LORDP silenciando que
lo que dice li e almen e es a Ley es que lo que se negocia en elación con los
inc emen os e ibu i os solamen e a ec a a su inclusión en el P oyec o de ley
de p esupues os pa a cada año
20
. A nues o juicio lo que es ablece exp esa-
16
Den o de la doc ina labo al puede ci a se a ROQUETA BUJA,
La negociación colec i a en la
unción pública,
op,
ci .,
págs. 279
y ss. y
FERNANDEZ DOMINGUEZ y RODRIGUEZ ESCANCIA-
NO en
1,a negociación colec i a de los unciona ios públicos, op. ci .,
140 y ss. Po pa e de la adminis-
a i a cabe ci a a PARADA VAZQUEZ en
De echo Adminis a i o II. O ganización y empleo público,
13° edición, Ma cial Pons, Mad id, 1.999, pág. 544. y SANCHEZ, MORON,
De echo de la Función
Pública,
Tecnos, Mad id, 2° edición, pág. 243.
Como excepción ARENILLA SAEZ, p o eso de Ciencia Polí ica y de la Adminis ación en
La
negociación colec i a de los unciona ios públicos. su a amien o desde la Ciencia de la Adminis ación,
La
Ley, Mad id, 1.993, pág, 180 sos iene que con la LORDP «
los sindica os han conseguido en el ámbi o
unciona ial un au én ico pode no ma i o».
17
Vid.
su
La negociación colec i a de los unciona ios públicos, op. ci .,
pág. 543 y ss..
18
En su
De echo Adminis a i o II. O ganización y empleo público,
op. Ci .,
pág. 544.
19
C .
su
De echo de la Función Pública, op. ci
págs. 238
y
239.
2°
Así opina ambién GALLEGO ANABITARTE en
La Sen encia de la Audiencia nacional...,
op.
ci .,
pág. 3 quien se plan ea la hipó esis de que
«el Gobie no hubiese incluido los mencionados c édi os en
el p oyec o de Ley de P esupues os, pe o que las Calles lo hubiesen echazado (al ap oba la mayo ía una en-
mienda di igida a la mino ación de los gas os)».
En es e caso según es e au o
«es e esul ado hubiese sido
o almen e cons i ucional y legal, y además el Gobie no hab ía cumplido, en la elabo ación de los p esupues os,
con la obligación que supues amen e adqui ió en el Acue do de 1994 pa a los p esupues os de 1996 y 1997».
men e el a ículo 32 a) de la LORDP no puede soslaya se simplemen e a i -
mando de o ma au ológica que
«...si acep amos que los Acue dos y Pac os sólo inculan si han sido con-
enidos di ec amen e po las en idades con compe encia pa a elabo a y
ap oba el gas o público po medio de los P esupues os, llegamos al ab-
su do de que los mismo nunca se ían inculan es, cuando el p opio a í-
culo 35 decla a su ue za y e icacia inculan e exp esamen e, po que los
ó ganos que según la p opia Ley 7/90 ienen ap i ud pa a la negociación
colec i a, no son las Co es Gene ales. Ello supond ía una con adicción
in e na en la Ley que ha ía inexis en e el de echo a la negociación co-
lec i a, en el con enido y alcance po ella misma decla ado, es o es, los
Pac os y Acue dos inculan, en los é minos del a ículo 35 de la Ley
7/90, siemp e que se cumplan las o malidades en él es ablecidas, y in-
culan espec o de odas las ma e ias con enidas en el a ículo 32, que son
obje o del eje cicio del de echo que se econoce, ya que no exis e exclu-
sión espec o de ninguna de ellas.» (F j.

C) )
La LORDP, po muy olun a is a que quie a mos a se la Audiencia Na-
cional, no incu e en ninguna con adicción in e na. Sólo au o iza al Gobie -
no
21
a aco da aquellos aspec os que caen bajo su es ic o ámbi o de compe-
encias. En el caso del inc emen o de las e ibuciones del pe sonal al se icio
de las Adminis aciones su compe encia llega has a la ap obación del inc e-
men o en el P oyec o de ley de p esupues os. Es más, si la LORDP es ablecie-
a de o ma exp esa que el con enido del pac o obliga ambién al Pa lamen o
c eemos que esa disposición no se ía con o me con nues a Cons i ución.
Tampoco es o debe so p ende nos. La negociación den o de la unción pú-
blica de las condiciones de abajo iene exac amen e los mismos lími es que
la negociación colec i a en el ámbi o labo al: la ley o, pa a se más p eciso,
aquellas ma e ias que caen bajo el cí culo de compe encias del Pa lamen o en-
e las que queda comp endida la ap obación de los p esupues os anuales.
Pod íamos p egun a nos en onces pa a qué si e negocia los inc emen-
os e ibu i os si después la úl ima palab a la ienen las Co es Gene ales.
Pues bien, con la negociación colec i a de los unciona ios lo que se p e-
ende es a anca al Gobie no su comp omiso de apoya una de e minada su-
bida de e ibuciones. Si después es e inc emen o no se hace e ec i o, como
21
A . 35 de la LORPD.
164
165
JUR I5PRUDe 1C111

Comen a ios de Ju isp udencia
consecuencia del echazo pa lamen a io, solamen e se pod án ex ae las con-
secuencias polí icas que esul en pe inen es. Además, hay que pun ualiza
que es e comp omiso del Gobie no no desapa ece po el hecho de que se ha-
ya p oducido, como sucedió, un cambio del pa ido en el pode po que el
Acue do del 94 e a álido y e icaz desde su ap obación exp esa y o mal
ex
a -
ículo 35, pá a o e ce o, de la LORDP y no ue nunca modi icado.
La sen encia de la Audiencia Nacional ha pues o cla amen e de mani ies-
o la de icien e egulación que de la negociación colec i a de los unciona ios
públicos exis e en nues o o denamien o ju ídico. Aspec os an esenciales co-
mo la de e minación del alcance que ienen los Acue dos que en ma e ia de
de e minación de las condiciones de abajos den o de la Adminis ación
puede ap oba el Consejo de Minis os es án, hoy po hoy, inde e minados.
Requie en de una amplia conc eción ju isp udencial. Es e amplio espacio de
disc ecionalidad judicial que se c ea hace que puedan apa ece allos poco o -
odoxos, como el que comen amos. En de ini i a, como ha des acado
PEREZ
MORENO
22
el ansplan e de igu as p oceden es del de echo labo al, en un
apa en emen e i e e sible p oceso de labo alización de la unción pública,
choca con las limi aciones p opias del égimen ju ídico-público que ige pa a
las Adminis aciones Públicas. Pa a que no se p oduzca un echazo po pa e
del De echo Adminis a i o del ins umen o de la negociación colec i a es ne-
cesa io que es a igu a se in oduzca con odas las adap aciones y p ecisiones
ju ídicas que se de i an de la posición ins i ucional que en nues o o dena-
mien o iene la Adminis ación.
IV DOS ESBOZOS DE FALLOS ALTERNATIVOS AL DE LA SENTEN-
CIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL SOBRE CONGELACION DE
RETRIBUCIONES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
Coincidimos con la Audiencia Nacional en ap ecia que las decla aciones
del Minis o de Adminis aciones Públicas que excluían la negociación de los
inc emen os e ibu i os cons i uye on una in acción de la obligación de ne-
gocia con los sindica os las condiciones de abajo de los unciona ios públi-
cos. También c ee nos que cuando comunicó la decisión del Gobie no de con-
gela las e ibuciones pa a el año 97 ulne ó el con enido del pun o VI del
ei e ado Acue do del año 94.
22
En la eunión del A ca de De echo Adminis a i o de la Uni e sidad de Se illa ci ada en no-
a 3.
Sin emba go, no es amos de acue do en cómo alo a el hecho de que la
Ley de P esupues os Gene ales del Es ado pa a el año 97, en su a ículo 17.2,
impusiese es a congelación. A nues o juicio, incluso admi iendo eó ica-
men e que los Acue dos Gobie no-sindica os en ma e ia de inc emen os e-
ibu i os de los unciona ios públicos ue an inculan es pa a las Co es Ge-
ne ales cuando ap ueban los p esupues os el allo de la sen encia de la Au-
diencia Nacional de 7 de no iemb e de 2.000 debe ía habe sido adical-
men e dis in o.
1. La posible econducción de la congelación de las e ibuciones de los un-
ciona ios públicos a un supues o de esponsabilidad del Es ado Legislado
La Audiencia Nacional pa e de la idea de que el inc emen o mínimo pac-
ado del IPC debía de p oduci se de una mane a au omá ica po que el Acue -
do no sólo inculaba al Gobie no al ap oba el p oyec o de ley de p esupues-
os pa a ese año sino que ambién alcanzaba a las Co es Gene ales que debí-
an ap oba los de ini i amen e. Pa a hace e ec i o es e inc emen o no duda
en deja de aplica el a ículo 17.2 de la Ley 12/1.996, de 30 de diciemb e, de
P esupues os Gene ales del Es ado pa a el año 1.997 que es ablecía la conge-
lación de las e ibuciones al ni el del año 96 con el a gumen o de que las le-
yes de p esupues os no ienen na u aleza de ley.
De es a mane a, se es aba a ogando pa a sí una inexis en e po es ad
de inaplica los p esupues os ap obados po el Pa lamen o cuando el úni-
co ó gano compe en e pa a con ola su alidez, de acue do con una i me
ju isp udencia, es el T ibunal Cons i ucional. El camino co ec o hubie a
sido plan ea la co espondien e cues ión de incons i ucionalidad. Aho a
bien, es a ía ab i ía una nue a incógni a. ¿Qué e ec os pod ía ene la sen-
encia cons i ucional que ecayese sob e la posibilidad de que los unciona-
ios cob asen el inc emen o de las e ibuciones pac ado en e Gobie no y
sindica os?
Den o de es a hipó esis hab ía que conclui que si la sen encia del al-
o T ibunal ue a deses ima o ia, como pa ece que se ía más p e isible, se
desmo ona ía es epi osamen e oda la cons ucción ju ídica elabo ada
pacien emen e po la sen encia de 7 de no iemb e de 2.000 de la Au-
diencia Nacional. No hab ía más emedio que deses ima ambién el e-
cu so in e pues o po la Fede ación de Enseñanza de Comisiones Ob e-
as. Po el con a io, si el T ibunal Cons i ucional es ima a que la conge-
lación de e ibuciones e a incons i ucional po que ulne aba lo pac ado
p e iamen e en e el Gobie no y los Sindica os su gi ía en onces una de-
166
167