Crónica de urgencia de la sentencia de la Audiencia Nacional sobre la congelación de las retribuciones de los funcionarios públicos para el año 1997

Crónica de urgencia de la Sentencia de la Audiencia Nacional sobre congelación de las retribuciones de los funcionarios públicos para el año 1997 (Comentario en torno a la sentencia, de 7 de noviembre de 2.000, de la Sección Sexta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional) Roberto Galán Vioque Profesor Ayudante Doctor de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla SUMARIO: I. INTRODUCCION. II. ANTECEDENTES DEL CASO. III. RATIO DECIDENDI DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL DE 7 DE NOVIEMBRE DE 2.000: UN EJEMPLO DE EXCESO DE ACTIVISMO JUDICIAL 1. La obligatoriedad de la negociación colectiva en el ámbito de la función pública. 2. La vinculación de las Leyes de Presupuestos respecto del incremento pactado de las retribuciones de los funcionarios públicos entre el Gobierno y las organizaciones sindicales. IV. DOS ESBOZOS DE FALLOS ALTERNATIVOS AL DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL SOBRE CONGELACION DE RETRIBUCIONES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS. 1. La posible reconducción de la congelación de las retribuciones de los funcionarios públicos impuesta en el año 1.997 a un supuesto de responsabilidad del Estado Legislador. 2. El acotamiento del recurso estrictamente al control de las actuaciones del Ministro de Administraciones Públicas impugnadas. V. LA IMPUGNABILIDAD DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL SOBRE CONGELACION DE RETRIBUCIONES. VI. CONCLUSIONES. I. INTRODUCCION Ultimamente nos estamos acostumbrando a que algunas resoluciones judiciales acaparen los titulares de los medios de comunicación y desaten au151 JURISPRUDCMCIFI  Comentarios de Jurisprudencia ténticas tormentas políticas, incluso fuera de nuestras fronteras. Esta es una consecuencia del funcionamiento de nuestro Estado de Derecho, y de la independencia del poder judicial en que se sustenta, de lo que sin duda debemos alegrarnos. En esta ocasión la ya famosa sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictada el día 7 de noviembre de 2.000 1 , pero hecha pública después de las vacaciones navideñas, pretende dejar sin efecto la congelación de las retribuciones de los funcionarios públicos impuesta por el primer Gobierno del Partido Popular para el año 1.997. Esta difícil medida fue adoptada con el objetivo de que nuestro país pudiera cumplir el requisito de contención del déficit público exigido para poder acceder a la moneda única europea, hoy alcanzada. Las consecuencias de esta sentencia son de una gran magnitud. Su ejecución supondría el desembolso de una enorme cantidad de dinero público para restablecer la pérdida de poder adquisitivo que han sufrido los funcionarios públicos desde el año 97. Sin embargo, esto no significa que forzosamente se deba compartir el contenido de estos polémicos fallos judiciales y muchos menos aún que se tengan que aceptar acríticamente las argumentaciones jurídicas empleadas por los Jueces y Tribunales españoles para fundamentarlos. Al margen de las valoraciones políticas, siempre legítimas, que se puedan hacer de la decisión de la Audiencia Nacional, en las que obviamente no podemos entrar y de las que era muy consciente este órgano judicial 2 , vamos a realizar ahora un co1 Una copia de la sentencia original en formato PDF se puede obtener en la página web de Comisiones Obreras, www.ccoo.es . Hay que destacar la cortesía que ha tenido este sindicato de poner a disposición del público la sentencia original en la que consta la fecha de su notificación, el día 23 de enero de 2.001, porque segun dispone su fundamento jurídico Sexto C) si la Administración no procede a abonar de oficio «los incrementos del IPC correspondientes al año 1.997, más las cantidades dejadas de percibir en los años sucesivos por la inaplicación del incremento», «los plazos de prescripción para la reclamación de la deuda y en relación a cada situación individualizada, comenzarán a correr desde la notificación de esta sentencia a la recurrente , . mentario de urgencia sobre los aspectos jurídicos más destacados de esta sentencia 3 . II. ANTECEDENTES DEL CASO Los hechos en los que se basa la sentencia que comentamos se remontan a varios años antes. En efecto, el 15 de septiembre de 1.994 la Administración General del Estado y los sindicatos alcanzaron un Acuerdo sobre las condiciones de trabajo en la función pública para el periodo de 1.995 a 1.997. Este acuerdo fue aprobado posteriormente por el Consejo de Ministros —el último Gobierno socialistay se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 20 de septiembre de ese mismo año. Este acuerdo se fraguó al amparo de lo dispuesto para la negociación colectiva de los funcionarios públicos en el Capítulo III de la Ley 9/1.987, de 12 de junio, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo LORDP) en la redacción que le dio la Ley 7/1.990, de 19 de junio que lo modificaba. Entre otros aspectos en este Acuerdo se pactan los incrementos retributivos que van a experimentar los funcionarios públicos en ese periodo. Para el ejercicio de 1.995 la Administración del Estado se compromete en el Capítulo II del Acuerdo a «incluir en el Proyecto de Ley de presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio un incremento de las retribuciones de los empleados públicos igual al incremento del IPC previsto en el Proyecto de presupuestos para 1.995». Este incremento se recogió finalmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.995 definitivamente aprobada. Para los años 1.996 y 1.997 su capítulo VI recogía unos criterios diferentes a la hora de fijar estos incrementos retributivos. En primer lugar establecía que « las retribuciones de los empleados públicos para 1.996 y 1.997 experimentarán un incremento según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios». Y a continuación añadía que para calcularlo «se tendrá además en cuenta: 2 En efecto, la sentencia comienza sus dos primeros fundamentos jurídicos matizando que el examen de la adecuación al ordenamiento jurídico de la resolución del Ministerio de la Administraciones Públicas que manifestaba la intención del Gobierno de congelar las retribuciones funcionariales para el año 1.997, objeto del recurso, se hace «desde parámetros o criterios jurídicos». Aunque sinceramente no comprendemos esta justificación anticipada, no pedida, que da la Audiencia Nacional que más bien parece esconder un resto de mala conciencia. 3 La trascendencia que tiene la sentencia de la Audiencia Nacional ha dado lugar a un interesante debate doctrinal multidisciplinar de administrativistas, laboralistas y especialistas en derecho presupuestario. Dentro del Area del Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Sevilla, el pasado martes 13 de febrero, se celebró un seminario organizado por el profesor PEREZ MORENO en el que aparte de sus miembros también participaron las laboralistas RODRIGUEZ RAMOS y MARIN ALONSO. Muchas de las consideraciones que se hacen en el presente comentario de jurisprudencia tienen su origen en las opiniones vertidas durante el mismo. 152 153 JURI5PRUDEMCIFI Comentarios de Jurisprudencia el grado de cumplimiento de los compromisos y previsiones sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior, la previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestarios del conjunto de las Administraciones Públicas, la valoración del aumento de productividad del empleo publico derivado del desarrollo de acciones o programas específicos, la evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país”. Estas últimas previsiones tenían como finalidad que aparte de la subida del IPC previsto en esos años se pudiera compensar a los funcionarios públicos, en función de las circunstancias económicas generales, por la pérdida de poder adquisitivo que les habían ocasionado congelaciones pasadas. De hecho en este mismo capítulo se prevé la creación de un Fondo para el mantenimiento del poder adquisitivo de los funcionarios públicos. No obstante, como quiera que la fijación del incremento retributivo efectivo que en estos dos años iban a experimentar las retribuciones de los funcionarios públicos no estaba concretada de forma definitiva se disponía que « la aplicación de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre Administración y Sindicatos». La aplicación de estas estipulaciones no planteó mayores problemas en el ejercicio de 1.996. Al no poder aprobar el Gobierno del partido socialista su Ley de Presupuestos, por el rechazo de las Cortes Generales, se prorrogó el del ejercicio anterior por lo que los funcionarios públicos para el año 1.996 experimentaron un incremento en sus retribuciones equivalente al IPC previsto presupuestariamente. No sucedió lo mismo, como ya se sabe, en relación con el año 1.997. El Ministro de Administraciones Públicas —ya del Partido Popularen una reunión celebrada con los sindicatos, el día 19 de septiembre de 1.996, en el seno de la Mesa General de Negociaciones de la Administración General del Estado comunicó la decisión del Gobierno de congelar las retribuciones de los funcionarios públicos para el año siguiente. Esta congelación tuvo reflejo posterior en el Proyecto de Ley de Presupuestos para ese año y finalmente se plasmó positivamente en el artículo 17.2 de la Ley 12/1.996, de 30 diciembre, que los aprueba a pesar de la oposición parlamentaria que en defensa del cumplimiento del Acuerdo del 94 había mantenido el partido socialista. Este precepto establecía que «con dedos de 1 de enero de 1. 99?, las retribuciones básicas de dicho personal [el del sector público estatal], (15I COMO las complementarias de carácter fijo y periódico asignadas a los puestos de trabajo que desempeñe, no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1.996”. Para despejar cualquier duda que pudiera albergarse sobre el alcance que esta congelación salarial podría tener sobre acuerdos o pactos anteriores, como el del 94, el apartado 2 de su artículo 8 disponía que «los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al presente artículo». Contra estas manifestaciones realizadas verbalmente por el Ministro, la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras interpuso el correspondiente recurso contencioso-administrativo (ric' 1.033/1.997) que ha sido resuelto por la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2.000 que comentamos de la que ha sido ponente la magistrada MONTERO ELENA. III. RATIO DECIDENDI DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL DE 7 DE NOVIEMBRE DE 2.000: UN EJEMPLO DE EXCESO DE ACTIVISMO JUDICIAL La sentencia de la Audiencia Nacional sobre la congelación de retribuciones de los funcionarios públicos tiene que abordar antes de entrar en el fondo del asunto varías cuestiones previas de especial interés. El primer lugar, debe resolver si las declaraciones hechas por el Ministro de Administraciones Públicas en la Mesa de negociación sobre la exclusión del incremento retributivo para el año 1.997 eran, o no, impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Con buen criterio, a nuestro juicio, este Tribunal estima que éste era el órgano administrativo que legalmente tenía atribuida la función de realizar la negociación sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y en este contexto fue en el que comunicó la decisión gubernamental de congelar las retribuciones de los funcionarios públicos. Con un tono, casi de manual, la sentencia afirma que «Tenemos pues un órgano administrativo que emite una declaración de voluntad en el ámbito de sus competencias y que tiene incidencia en la esfera jurídica de sus receptores-interesados en dicha manifestación de voluntad. Se ha producido pues un acto administrativo... En aplicación del artículo 1 2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, regidora del presente recurso en virtud de la fecha de su interposición, corresponde a esta jurisdicción el conocimiento del acto administrativo que nos ocupa, al estar sometido a Derecho Administrativo, en su aspecto regulador de las relaciones funcionariales.» (F j. 1 2 ) 154 155 JURISPRUDerIC111  Comentarios de Jurisprudencia En el mismo sentido, y en la línea de la interpretación constitucional pro actione 4 , la Audiencia Nacional no ve ningún obstáculo en reconocer legitimidad a la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras para impugnar estas declaraciones que constituyen un incumplimiento de lo acordado en el 94 5 . La federación recurrente acude a la jurisdicción contencioso-administrativa para que se enjuicie la legalidad de esta actuación administrativa en el ámbito de la defensa de los intereses que le son propios como lo constituye sin duda la exigencia de que se respete el resultado de la negociación colectiva. Pero queda por ver cuál es la argumentación de fondo que ha manejado la sentencia de 7 de noviembre de 2.000 para estimar el recurso. Esta fundamentación se articula básicamente en torno a los dos siguientes ejes: 1. La obligatoriedad de la negociación colectiva en el ámbito de la función pública Lo primero que hace la sentencia es enjuiciar si las declaraciones del Ministro de Administraciones Públicas han infringido los preceptos que regulan la negociación colectiva de los funcionarios públicos. Para ello recorre dos etapas consecutivas. Siguiendo la línea marcadamente pedagógica que preside todo el texto de la sentencia empieza analizando, de una manera concienzuda, el alcance de la negociación colectiva que regulan los artículos 30 a 38 de la LORDP 6 en relación con el incremento de las retribuciones. Del examen de estos preceptos la Audiencia Nacional llega en su fundamento jurídico 2° in fine a las tres siguientes conclusiones: A.- Que las cuestiones relativas al incremento de retribuciones son objeto de negociación colectiva. 2.- Que existe una obligatoriedad de negociar sobre tal cuestión en cuanto existe una obligatoriedad de negociar sobre todas las materias contenidas en el artículo 32. Así resulta del artículo 34, a sensu contrario, pues4 Véase, por todas, la reciente STC 7/2.001, de 15 de enero. 5 Tal y como señala la sentencia de la Audiencia Nacional en su fundamento jurídico Sexto C). Ala que dedica los fundamentos jurídicos 2', 3 9 y 4 9 A). to que tal precepto excluye expresamente de la obligación de negociar determinados aspectos, entre los que no se incluye la cuestión retributiva que nos ocupa. 3.- La exclusión de la negociación de las materias contenidas en el artículo 32, siempre que no se encuentren en alguno de los supuestos del artículo 34, sólo puede realizarse de acuerdo entre las partes, como resulta del artículo 31; 7 La mera aplicación de estos razonamientos a la exclusión unilateral por parte de la Administración del Estado del ámbito de la negociación de los incrementos en las retribuciones de los funcionarios públicos para el ejercicio de 1.997 determina su invalidez. No obstante, la Audiencia Nacional refuerza su argumentación, haciendo un claro guiño al Derecho laboral, acudiendo al principio de buena fe que debe inspirar la actitud de las partes durante la negociación de las condiciones de trabajo. Así mismo se remite a la obligación contraída por el Estado español en base al artículo 7 del convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo 8 de incorporar la negociación colectiva dentro del régimen estatutario de la función pública. 7 En esta línea de proclamar la obligatoriedad de la negociación colectiva respecto de las materias que recoge el artículo 32 de la LORPD se muestra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 10 de septiembre de 1.999 (Ar. 2.502). Esta sentencia anula una Resolución del Ayuntamiento de El Burgo de Osma que aprobó la asignación de puestos de trabajo sin haber previamente intentado una negociación. La sentencia califica esta falta de negociación, que no se puede suplir con una simple discusión en la correspondiente sesión informativa, como un vicio de nulidad de pleno Derecho por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido previsto en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común. A favor del carácter obligatorio de la negociación colectiva dentro de la función pública a partir de la reforma de la LORDP del año 90 se pronuncia ROQUETA BUJ en La negociación colectiva en la función pública, tirara lo blanch, Valencia, 1.996, pág. 66 y FERNANDEZ DOMINGUEZ y RODRIGUEZ ESCANCIANO en La negociación colectiva de los funcionarios públicos, Cedecs, Barcelona, 1.997, págs. 137 a 174. 8 Este precepto establece que dentro de cada Estado «deberán adoptarse de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimiento de negociación entre la.1 autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones». Sobre la aplicación de este Convenio de la OIT a nuestro ordenamiento véase a BLASCO ESTEVE, La negociación colectiva de los funcionarios públicos, REDA, n 2 52, 1.986, págs. 535 a 537 y a ROQUETA BUJA, La negociación colectiva en la función pública, op, cit., págs. 48 a 57. Con carácter general vid la monografía de AGOSTA ESTEVE, El sistema jurídico de la organización Internacional del Trabajo y el Derecho español publicado en CEDECS, Barcelona, 1.997. 156 157 Comentarios de Jurisprudencia Hasta aquí tanto la interpretación claramente favorable a la naturaleza obligatoria de la negociación colectiva que hace la sentencia como la constatación de que la Administración del Estado rompió irregularmente las negociaciones sobre el incremento de las retribuciones nos parecen irreprochables. Pero a partir de este momento, en el que la Audiencia Nacional comienza a plantearse el alcance que el Acuerdo Gobierno-Sindicatos del año 94 tiene en la resolución del recurso, es cuando, a nuestro juicio, comienza a andar sobre un "terreno de arenas movedizas". 2. La obligación de incrementar las retribuciones de los funcionarios públicos respetando los criterios establecidos en el Acuerdo del año 94 sobre condiciones de trabajo en la función pública para el periodo 1.995-1.997 El Ministro de Administraciones Públicas con sus declaraciones, no sólo había incumplido su obligación legal de intentar negociar el incremento de las retribuciones de los funcionarios públicos para el año 97, también había infringido flagrantemente el compromiso adquirido por el Consejo de Ministros, el 16 de septiembre de 1.994, de incrementar estas retribuciones como mínimo con el IPC previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado; incremento al que habría que sumarle otro mayor en función de las condiciones económicas generales. No obstante, hay que destacar que en contra de esta opinión se sitúa el Voto particular a esta sentencia formulado por el magistrado DEL RIEGO VALLEDOR que niega eficacia directa a estas estipulaciones del Acuerdo. Las considera como meras directrices u orientaciones de una negociación futura -precisamente la que aquel Ministro zanjó de una manera expeditiva en la reunión de la Mesa general de negociación de la Administración General del Estadopor lo que se decanta por las desestimación del recurso. El contenido de este Voto particular es cuando menos llamativo. Ni siquiera la Administración demandada había negado el incumplimiento del Acuerdo del 94 en relación con el incremento de retribuciones; si bien lo justifica por la necesidad de reducir el déficit público para poder cumplir los criterios de convergencia económica exigidos para poder ingresar en el sistema de la moneda única. La opinión del Voto particular ha sido compartida recientemente por GALLEGO ANABITARTE quien considera que del Acuerdo del 94 no se desprendía ninguna obligación de incremento de las retribuciones de los funcionarios. Aunque reconoce que «bien es cierto que quizá se incumplió la obligación formal de negociar» 9 . 9 En La sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 sobre retribuciones de funcionarios entre el comentario político y el análisis jurídico, Actualidad jurídica Aranzadi, año 2.001, n° 473, pág. 3. La mayoría de la Sección sexta, por el contrario, no duda en proclamar la obligatoriedad de estos incrementos. Pero se encuentra con el obstáculo difícil de salvar que representa el hecho de que estos incrementos no los aprueba el Gobierno de la Nación, que firmó el acuerdo, sino las Cortes Generales que ex Constitutione 10 tienen atribuidas la función de aprobar anualmente la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Lejos de arredrarse ante esta dificultad, que califica literalmente como «problema jurídico», la Audiencia Nacional se embarca en la arriesgada aventura del activismo judicial. Así, monta una construcción jurídica que le va a llevar a estimar el recurso a partir de una reducción al absurdo. Según la sentencia no tiene sentido que el artículo 32 a) de la LORDP incluya el incremento de las retribuciones de los funcionarios públicos entre las materias que pueden ser objeto de negociación entre la Administración y los sindicatos si después la aprobación final del incremento pactado queda al albur de lo que decida soberanamente el Parlamento. Pero, ¿cómo puede vincular un acuerdo del Gobierno con los sindicatos en materia de incrementos retributivos a las Cortes Generales a la hora de aprobar los Presupuestos? Muy sencillo. Para este Tribunal la potestad de aprobar los Presupuestos es distinta a la potestad legislativa porque el artículo 66.2 de nuestra Constitución distingue expresamente entre estas ambas potestades. Las consecuencias que extrae de este razonamiento son trascendentales. Cuando una ley crea un compromiso de pago, las Cortes Generales tienen la obligación de incorporar al Presupuesto, como previsión de gasto público, la correspondiente partida presupuestaria. Lo mismo sucedería cuando la asunción del pago lo hace el Gobierno o la Administración conforme a lo establecido en una disposición legal. La fuerza de ley que tiene la norma determina que el Parlamento esté vinculado cuando aprueba los Presupuestos por este compromiso y que, por lo tanto, deba incluir en los mismos forzosamente la correspondiente previsión de gasto público. Siguiendo la argumentación de la sentencia «...el Gobierno y las Cortes Generales, estas últimas en el ejercicio de potestades no legislativas, encuentran un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público y por ello en la elaboración y aprobación de los Presupuestos cuando el Ordenamiento determina de forma vinculante un determinado gasto público.» (F j. 4 B) ) I() Arts. 66.2 y 134 de la CE. JURI5PPUDereln 159 158 JUR 15PPUDerIC111 Tampoco acepta la sentencia la argumentación defendida por el Abogado del Estado en el sentido de que la congelación de retribuciones era una medida necesaria para conseguir el acceso de España al Euro. Niega que se puede hacer uso de un inexistente ius variand i por lo que sólo cabe que el Acuerdo del 94 sea cumplido tal y como se pactó. Con cierta suficiencia se dice que «...debemos salir al paso de uno de los razonamientos esgrimidos por la demandada corno justificación del incumplimiento acordado en materia de retribuciones a los funcionarios. Se afirma por esa parte que superiores intereses sociales -concretamente el saneamiento de la economía española a efectos de convergencia europea-, hacían necesario el incremento cero en las retribuciones de los funcionarios con el consiguiente incumplimiento del Acuerdo que analizamos. Pero tal argumentación no es aceptable, precisamente porque tanto el Gobierno como las Cortes Generales -artículo 9.1 de la Constitucióny las Administraciones Públicas - artículo 103 del mismo Texto-, en la consecución y cumplimiento de los intereses públicos se encuentran sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento.» (F j. B) ) Desde luego no se le puede negar coherencia interna a la sentencia de 7 de noviembre de 2.000. Lo que sucede es que la argumentación que construye la sentencia de la Audiencia Nacional se hace ignorando una reiterada y uniforme jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, sobre la naturaleza de las Leyes de Presupuestos y además, se apoya, lo que resulta ciertamente criticable, en una cita deliberadamente parcial del artículo 32 a) de la LORDP. En efecto, nuestro Tribunal Constitucional" ha proclamado inequívocamente la naturaleza de ley de las leyes de Presupuestos. Precisamente basándose en el rango de ley que les otorga se ha irrogado el monopolio del control de su constitucionalidad. De este modo, entre otras, en su conocida STC 76/1.992, de 14 de mayo dijo que «Desde la primera sentencia en la que abordó el tema de la Ley de Presupuestos, este Tribunal dio por sentado que se trata de una verdadera ley, considerando así superada la cuestión de su carácter formal o mateComentarios de Jurisprudencia rial de la ley (STC 27/1981, fundamento jurídico 2). No obstante la afirmación reiterada (STC 27/1981, fundamento jurídico 2 y 65/1987, fundamento jurídico 3), de que el Parlamento aprueba los Presupuestos Generales que el Gobierno elabora (art. 134.1 CE) en el ejercicio de una función o competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 CE) hemos sostenido que los Presupuestos -en el sentido estricto de previsiones de ingresos y habilitaciones de gastosy el articulado de la ley que los aprueba integran un todo, cuyo contenido adquiere fuerza de ley, y es objeto idóneo de control de constitucionalidad (STC 63/1986, fundamento jurídico 5) .» (F.j. 4 2 , el subrayado es nuestro) En este punto es necesario hacer alguna precisión. Cuando la Audiencia Nacional niega que las leyes de Presupuestos sean fruto de la actividad legislativa no está haciendo ningún descubrimiento dogmático. Hace suya la posición defendida por una destacada corriente doctrinal 12 que, a partir de las notables excepciones que presenta la aprobación de los Presupuestos (iniciativa exclusiva del Gobierno, peculiaridades en la tramitación, limitaciones materiales, etc...) en comparación con el procedimiento legislativo ordinario, rechaza que se las pueda considerar como unas auténticas leyes. La errática y azarosa doctrina constitucional que se ha ido produciendo en torno a las leyes de Presupuestos avalan estas tesis que, desde un punto de vista teórico, nosotros compartimos plenamente. Pero una cosa es defender doctrinalinente la naturaleza no legislativa de la ley de Presupuestos y otra cosa, bien distinta, es que un Tribunal de Justicia, vulnerando la doctrina constitucional, pueda dejar de aplicarla en un proceso a quo sobre el que se tiene que pronunciar. Se trata de una evidente extralimitación jurisdiccional ya que como dispone enfáticamente el artículo 5.1 de la Ley orgánica del Poder judicial « la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos». A la vista de la jurisprudencia constitucional sobre esta materia parecía claro que si la Audiencia Nacional quería reconocer directamente, como lo hizo, el derecho de los funcionarios a cobrar el incremento retributivo pactado en el Acuerdo del 94 debía pasar antes por el peaje que supone el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.997. II Cfr. SSTC 27/1.981, de 20 de junio (F j. 2 2 ), 63/1.986, de 21 de mayo (F.j. 31, 63/1.986, de 21 de mayo (F.j. 5 2 ), 203/1.998, de 15 de octubre (Fj.  y 131/1.999, de 1 de julio (F j. 2P). 12 Esta es la tesis central de la obra de ESCRIBANO LOPEZ, Presupuesto del Estado y Constt Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1.981. 160 161 JUPI5PRUDerelrl Este exceso cometido por la Audiencia Nacional explica que las dos Cámaras de las Cortes Generales, controladas por el Partido Popular, hayan reaccionado enérgicamente contra esta sentencia. Su rechazo al fallo judicial se ha canalizado, tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado, por la vía de la elaboración de sendos informes por parte de sus respectivas Secretarías Generales a petición de sus presidentas". Los dos informes son básicamente coincidentes. Ambos consideran que esta sentencia constituye una invasión de las competencias de las Cortes Generales sobre la aprobación de los Presupuestos. También reconocen que son muy escasas las posibilidades jurídicas que tienen estas Cámaras de impugnar la sentencia de la Audiencia Nacional al carecer de legitimación. En el Informe elaborado por la Secretaría General del Congreso de los Diputados se apunta a la conveniencia de introducir una reforma en la Ley orgánica del Tribunal Constitucional de modo que tanto el Senado como el Congreso, solución que habría que extender lógicamente también a los Parlamento autonómicos, puedan plantear un conflicto ante el Tribunal Constitucional respecto de «sentencias que inciden en sus competencias al enjuiciar leyes aprobadas por las Cortes». La Audiencia Nacional también se aparta de una sólida jurisprudencia elaborada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en torno a los límites que para los convenios colectivos suponen tanto la reserva de ley como el principio de legalidad presupuestaria 14 . En este sentido merece ser destacada la STS de 25 de marzo de 1.998 15 en la que este Tribunal tiene que pronunciarse p! - ecisamente sobre el efecto que la congelación de retribuciones establecida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.997, que reproduce la homóloga andaluza para ese año, tiene sobre un pacto firmado entre el Servicio Andaluz de Salud y las organizaciones sindicales sobre incremento de retribuciones de su personal estatutario que se encuentra sujeto al derecho laboral. La sentencia desestima el recurso de casación interpuesto 13 El informe íntegro solicitado por la Presidenta del Congreso de los Diputados a la Secretaría General de esta Cámara, emitido el día 31 de enero de 2.000, se puede obtener en la página web www.abc.es . Igualmente el Informe de la Secretaría General del Senado, de fecha de 29 de enero de 2.001, se puede conseguir en la página web www.elpais.es . 14 Vid, entre otras, las SSTS de 2 de octubre y 9 de diciembre de 1.995 (Ars. 7.087 y 9.082), de 10 de febrero de 1.998 (Ar. 1.800) y de 28 de enero, de 10 de febrero, de 16 de febrero, de 29 de junio y de 20 de octubre de 1.999 (Ars. 1.113, 1.800, 2.596, 5.231, 9.497). 15 Ar. 3.013. Comentarios de Jurisprudencia contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 3 de julio de 1.997, también desestimatoria porque tanto la jurisprudencia constitucional como la del Tribunal supremo, «...ha señalado en definitiva la primacía de la norma de origen legal[origen que atribuye a la Ley de Presupuestos] sobre la norma de origen convencional en materias de derecho necesario». (F j. 3 2 c)) Es decir, que en el ámbito del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas lo pactado dentro de la negociación colectiva, incluidos los incrementos retributivos, se subordina a lo que establezcan como derecho necesario los preceptos de las disposiciones legales aunque sean posteriores. Además, el Tribunal Supremo, siguiendo al pie de la letra la sólida doctrina constitucional, no duda en otorgarle rango de ley al contenido íntegro de las Leyes de Presupuestos. Finalmente, hay que señalar que resulta censurable la forma segmentada en que la sentencia cita al artículo 32 a) de la LORDP. Su fundamento jurídico 2 2 A) se limita a señalar que «...el artículo 32 de la Ley 7/90 determina como ámbito material de la negociación colectiva, entre otros aspectos, el incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas, la determinación y aplicación de las retribución[es] de los funcionarios públicos y las materias de índole económica de prestación de servicios -letras a), b) y k) del citado precepto.» Omite un dato que es esencial para interpretar la vinculación que el incremento de retribuciones pactados pueda tener sobre las leyes de Presupuestos. En efecto, la letra a) completa de este precepto dice literalmente que serán objeto de negociación «el incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Publicas que proceda incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año, ...». La interpretación de este precepto parece dejar pocas dudas. La LORDP sólo permite en esta materia que el Gobierno asuma la obligación de incorporar al Proyecto de Presupuesto el incremento pactado. De esta forma es respetuosa con el reparto constitucional de funciones entre el Gobierno y el Parlamento por lo que afecta a la aprobación de los Presupuestos ya que la negociación con las organizaciones sindicales no puede extenderse más allá de lo que es el ámbito de competencias del Gobierno. Precisamente conforme a esta interpretación la doctrina, tanto laboral como administrativa, 162 163 JUR ISPRUDeriarl  Comentarios de Jurisprudencia de una manera mayoritaria 16 , ha defendido la imposibilidad de que los acuerdos Gobierno-Sindicatos puedan limitar la capacidad de decisión de las Cortes Generales. En este sentido, BLASCO ESTEVE 17 , PARADA VAZQUEZ 18 y SANCHEZ MORON 19 coinciden en apuntar al principio de legalidad de las Administraciones (Art. 103.1 de la Constitución), la reserva de ley sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos (el 103.3 CE) y el principio de legalidad presupuestaria (Art. 134 CE) cómo límites formales y materiales a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública. No cuestionamos aquí que la Audiencia Nacional haga una interpretación extensiva del precepto en un sentido radicalmente contrario al de la doctrina, aunque desde luego no la compartamos, y que defienda el carácter vinculante que lo pactado tiene para el Parlamento. Lo que no parece de recibo es que aplique una revolucionaria teoría sobre la vinculación de las leyes de presupuestos a los compromisos de gastos asumidos por la Administración, pasando por alto todo el acervo jurisprudencia! sobre este tipo de leyes, utilizando como escudo la fuerza obligatoria que tiene la LORDP silenciando que lo que dice literalmente esta Ley es que lo que se negocia en relación con los incrementos retributivos solamente afecta a su inclusión en el Proyecto de ley de presupuestos para cada año 20 . A nuestro juicio lo que establece expresa16 Dentro de la doctrina laboral puede citarse a ROQUETA BUJA, La negociación colectiva en la función pública, op, cit., págs. 279 y ss. y FERNANDEZ DOMINGUEZ y RODRIGUEZ ESCANCIANO en 1,a negociación colectiva de los funcionarios públicos, op. cit., 140 y ss. Por parte de la administrativa cabe citar a PARADA VAZQUEZ en Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 13° edición, Marcial Pons, Madrid, 1.999, pág. 544. y SANCHEZ, MORON, Derecho de la Función Pública, Tecnos, Madrid, 2° edición, pág. 243. Como excepción ARENILLA SAEZ, profesor de Ciencia Política y de la Administración en La negociación colectiva de los funcionarios públicos. su tratamiento desde la Ciencia de la Administración, La Ley, Madrid, 1.993, pág, 180 sostiene que con la LORDP « los sindicatos han conseguido en el ámbito funcionarial un auténtico poder normativo». 17 Vid. su La negociación colectiva de los funcionarios públicos, op. cit., pág. 543 y ss.. 18 En su Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, op. Cit., pág. 544. 19 Cfr. su Derecho de la Función Pública, op. cit págs. 238 y 239. 2° Así opina también GALLEGO ANABITARTE en La Sentencia de la Audiencia nacional..., op. cit., pág. 3 quien se plantea la hipótesis de que «el Gobierno hubiese incluido los mencionados créditos en el proyecto de Ley de Presupuestos, pero que las Calles lo hubiesen rechazado (al aprobar la mayoría una enmienda dirigida a la minoración de los gastos)». En este caso según este autor «este resultado hubiese sido totalmente constitucional y legal, y además el Gobierno habría cumplido, en la elaboración de los presupuestos, con la obligación que supuestamente adquirió en el Acuerdo de 1994 para los presupuestos de 1996 y 1997». mente el artículo 32 a) de la LORDP no puede soslayarse simplemente afirmando de forma tautológica que «...si aceptamos que los Acuerdos y Pactos sólo vinculan si han sido convenidos directamente por las entidades con competencia para elaborar y aprobar el gasto público por medio de los Presupuestos, llegamos al absurdo de que los mismo nunca serían vinculantes, cuando el propio artículo 35 declara su fuerza y eficacia vinculante expresamente, porque los órganos que según la propia Ley 7/90 tienen aptitud para la negociación colectiva, no son las Cortes Generales. Ello supondría una contradicción interna en la Ley que haría inexistente el derecho a la negociación colectiva, en el contenido y alcance por ella misma declarado, esto es, los Pactos y Acuerdos vinculan, en los términos del artículo 35 de la Ley 7/90, siempre que se cumplan las formalidades en él establecidas, y vinculan respecto de todas las materias contenidas en el artículo 32, que son objeto del ejercicio del derecho que se reconoce, ya que no existe exclusión respecto de ninguna de ellas.» (F j.  C) ) La LORDP, por muy voluntarista que quiera mostrarse la Audiencia Nacional, no incurre en ninguna contradicción interna. Sólo autoriza al Gobierno 21 a acordar aquellos aspectos que caen bajo su estricto ámbito de competencias. En el caso del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones su competencia llega hasta la aprobación del incremento en el Proyecto de ley de presupuestos. Es más, si la LORDP estableciera de forma expresa que el contenido del pacto obliga también al Parlamento creemos que esa disposición no sería conforme con nuestra Constitución. Tampoco esto debe sorprendernos. La negociación dentro de la función pública de las condiciones de trabajo tiene exactamente los mismos límites que la negociación colectiva en el ámbito laboral: la ley o, para ser más preciso, aquellas materias que caen bajo el círculo de competencias del Parlamento entre las que queda comprendida la aprobación de los presupuestos anuales. Podríamos preguntarnos entonces para qué sirve negociar los incrementos retributivos si después la última palabra la tienen las Cortes Generales. Pues bien, con la negociación colectiva de los funcionarios lo que se pretende es arrancar al Gobierno su compromiso de apoyar una determinada subida de retribuciones. Si después este incremento no se hace efectivo, como 21 Art. 35 de la LORPD. 164 165 JUR I5PRUDe r1C111  Comentarios de Jurisprudencia consecuencia del rechazo parlamentario, solamente se podrán extraer las consecuencias políticas que resulten pertinentes. Además, hay que puntualizar que este compromiso del Gobierno no desaparece por el hecho de que se haya producido, como sucedió, un cambio del partido en el poder porque el Acuerdo del 94 era válido y eficaz desde su aprobación expresa y formal ex artículo 35, párrafo tercero, de la LORDP y no fue nunca modificado. La sentencia de la Audiencia Nacional ha puesto claramente de manifiesto la deficiente regulación que de la negociación colectiva de los funcionarios públicos existe en nuestro ordenamiento jurídico. Aspectos tan esenciales como la determinación del alcance que tienen los Acuerdos que en materia de determinación de las condiciones de trabajos dentro de la Administración puede aprobar el Consejo de Ministros están, hoy por hoy, indeterminados. Requieren de una amplia concreción jurisprudencial. Este amplio espacio de discrecionalidad judicial que se crea hace que puedan aparecer fallos poco ortodoxos, como el que comentamos. En definitiva, como ha destacado PEREZ MORENO 22 el transplante de figuras procedentes del derecho laboral, en un aparentemente irreversible proceso de laboralización de la función pública, choca con las limitaciones propias del régimen jurídico-público que rige para las Administraciones Públicas. Para que no se produzca un rechazo por parte del Derecho Administrativo del instrumento de la negociación colectiva es necesario que esta figura se introduzca con todas las adaptaciones y precisiones jurídicas que se derivan de la posición institucional que en nuestro ordenamiento tiene la Administración. IV DOS ESBOZOS DE FALLOS ALTERNATIVOS AL DE LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL SOBRE CONGELACION DE RETRIBUCIONES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS Coincidimos con la Audiencia Nacional en apreciar que las declaraciones del Ministro de Administraciones Públicas que excluían la negociación de los incrementos retributivos constituyeron una infracción de la obligación de negociar con los sindicatos las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. También creernos que cuando comunicó la decisión del Gobierno de congelar las retribuciones para el año 97 vulneró el contenido del punto VI del reiterado Acuerdo del año 94. 22 En la reunión del Arca de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla citada en nota 3. Sin embargo, no estamos de acuerdo en cómo valora el hecho de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 97, en su artículo 17.2, impusiese esta congelación. A nuestro juicio, incluso admitiendo teóricamente que los Acuerdos Gobierno-sindicatos en materia de incrementos retributivos de los funcionarios públicos fueran vinculantes para las Cortes Generales cuando aprueban los presupuestos el fallo de la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2.000 debería haber sido radicalmente distinto. 1. La posible reconducción de la congelación de las retribuciones de los funcionarios públicos a un supuesto de responsabilidad del Estado Legislador La Audiencia Nacional parte de la idea de que el incremento mínimo pactado del IPC debía de producirse de una manera automática porque el Acuerdo no sólo vinculaba al Gobierno al aprobar el proyecto de ley de presupuestos para ese año sino que también alcanzaba a las Cortes Generales que debían aprobarlos definitivamente. Para hacer efectivo este incremento no duda en dejar de aplicar el artículo 17.2 de la Ley 12/1.996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.997 que establecía la congelación de las retribuciones al nivel del año 96 con el argumento de que las leyes de presupuestos no tienen naturaleza de ley. De esta manera, se estaba arrogando para sí una inexistente potestad de inaplicar los presupuestos aprobados por el Parlamento cuando el único órgano competente para controlar su validez, de acuerdo con una firme jurisprudencia, es el Tribunal Constitucional. El camino correcto hubiera sido plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. Ahora bien, esta vía abriría una nueva incógnita. ¿Qué efectos podría tener la sentencia constitucional que recayese sobre la posibilidad de que los funcionarios cobrasen el incremento de las retribuciones pactado entre Gobierno y sindicatos? Dentro de esta hipótesis habría que concluir que si la sentencia del alto Tribunal fuera desestimatoria, como parece que sería más previsible, se desmoronaría estrepitosamente toda la construcción jurídica elaborada pacientemente por la sentencia de 7 de noviembre de 2.000 de la Audiencia Nacional. No habría más remedio que desestimar también el recurso interpuesto por la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras. Por el contrario, si el Tribunal Constitucional estimara que la congelación de retribuciones era inconstitucional porque vulneraba lo pactado previamente entre el Gobierno y los Sindicatos surgiría entonces una de166 167