Análisis de las políticas de empleo en el Área Metropolitana de Tenerife
Abstract
El objetivo de esta tesis es analizar el papel de las políticas de empleo en la creación de puestos de trabajo, el emprendimiento y la mejora del nivel de vida de la población en un territorio concreto. Para realizar este estudio se desarrolla un enfoque teórico y empírico heredero esencialmente de tres aportaciones: la postkeynesiana (crecimiento económico y su relación con el empleo); la institucionalista y radical (relaciones sociales de producción) y el análisis territorial (mercados locales de trabajo). Las políticas de empleo hacen referencia esencialmente a cuatro tipos de intervenciones públicas como son acordar normas, dedicar recursos que inciden en la creación o mejora del empleo, las políticas pasivas y las políticas activas de empleo. Estas políticas se caracterizan por estar orientadas desde el ámbito europeo, reguladas a nivel estatal y autonómico y aplicadas en ocasiones localmente, por un amplio conjunto de operadores públicos y privados.
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DIRECTOR/A
CODIRECTOR/A
FECHA DE LECTURA
DEPARTAMENTO O INSTITUTO UNIVERSITARIO
TÍTULO DE LA TESIS DOCTORAL
Análisis de las políticas de empleo en el Área Metropolitana de Tenerife
CORRALES
RODRIGUEZ
JOSE LEON
GARCIA
AZNAR
22/06/17
JOSE MANUEL
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José Manuel Corrales A znar
T esis Doctoral:
A N Á LISIS DE L AS POLÍTICAS DE EMPLEO
EN
EL Á RE A METROPO LIT A N A DE TENERIFE
Directores:
Dr . J osé León García Rodríguez
Dr . Ca rlos Castilla Gutiérrez
Dr . Francisco Javier García Rodríguez
Doctorado de Desarrollo Regional, Formación y
Empleo
Universidad La Laguna
T enerife, mayo de 2017
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“No es ha cia abajo ni hacia atrás la vida”
(Pablo Neruda )
José Manuel Corra les Aznar
A N ÁLISIS D E L A S POLÍT ICAS DE EMPLEO
EN EL ÁREA M ET ROPOLIT A N A DE TENERIF E
Directores:
Dr . José León García Rod ríguez
Dr . Carlos Ca stilla Gutiérr ez
Dr . F rancisco Javier G arcía Rodríguez
Universidad La Laguna
Depart am ento de Geograf ía e Histori a
Depart am ento de Econom ía Aplicad a y Métod os Cuan tita tivos
Depart am ento de Direcc ión de Em presas e Histor ia Económ ica
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4
Índice
Índice .................................................................................................................................... 4
Índice de t ablas y figur as ................................................................................................ 10
Referencia de siglas y abreviaturas ................................................................................ 2 0
Agradecimie ntos ............................................................................................................. 24
Capítulo 1. Intr oducció n ...................................................................................................... 27
1.1. Antecedentes y objeto de es tudio ............................................................................ 27
1.1.1. Reflexión general sobre la problemática del empleo ........... .......... .......... ......... 28
1.1.2. Impactos de las políticas de empleo en el Áre a Metropolita na de T enerife ...... 36
1.2. Objetiv os e hipóte sis de tra bajo ............................................................................... 41
1.3. Metodolog ía y fuentes .............................................................................................. 44
1.4. Desarrol lo y estru ctura de la t esis ............................................................................ 56
1.5. Resumen de la te sis ................................................................................................. 60
Capítulo 2. Génesis y repe rcusiones de las políticas públicas de empleo .......... ......... ...... 67
2.1. Empleo, mercado de t rabajo y desarrollo socioeconómico ........ .......... .......... ......... . 68
2.1.1. Empleo, relaciones sociolaborales y desarrollo local ....... .......... ......... .......... ... 69
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Índice
5
2.1.2. Merca do local d e trabajo .................................................................................. 75
2.1.3. Desem pleo: tipos, teor ías y causas ................................................................. 78
2.1.4. El funcionamie nto del mercado laboral: o fe rt a y demanda de t rabajo .......... .... 84
2.1.5. Espacio urbano, territorio insular y concertación social ... ......... .......... ......... ..... 88
2.2. Políti cas públicas de empleo .................................................................................... 93
2.2.1. Orígenes de las po líticas de empleo y del Estado de Bienest ar........... .......... .. 93
2.2.2. Las políticas activas y pasiv as de empleo ........ .......... .......... ......... .......... ......... 9 9
2.2.3. La dimensión terr itorial de las políticas de fomento del empleo ...... ......... ...... 10 6
2.3. Empleo y problemática soci a l ................................................................................ 1 12
2.3.1. Seg mentaci ón y discr iminación labor al ......................................................... 1 13
2.3.2. Flexibilidad laboral, salarios y condiciones de trabajo ........ .......... ......... ........ 1 23
2.3.3. Economía so cial, redes e inserción sociolaboral ....... .......... .......... ......... ........ 1 30
2.4. Globalización, gobernan za y desarrollo local .............. ......... .......... ......... .......... ..... 13 3
2.4.1. Globalización, ter ritorio y desarrollo so cioeconómico.......... ......... .......... ........ 134
2.4.2. Gobernan za y financiación del desarrollo local ...... .......... .......... ......... .......... . 142
2.4.3. Responsabilidad so cial corporativ a y dim ensión m edioambiental en la e mpresa
................................................................................................................................. 148
2.5. Inteligencia te rritori al, formació n y emprendimiento .. .......... ......... .......... ......... ....... 1 52
2.5.1. Innovación , desarrollo económico e iniciativa emp resarial............ ......... ........ 1 53
2.5.2. Educa ción e imp acto de la formación en el emp leo .......... .......... ......... .......... 155
2.5.3. Cultura emp rendedora, redes de relaciones y agencias de desarrollo ......... . 160
2.5.4. Los nuevos yacimien tos de empleo y los empleos verdes .. .......... ......... ........ 1 64
Capítulo 3. La s políticas públicas de empleo en España ........ .......... ......... .......... ......... .... 167
3.1. Mercado de trabajo y pan orama general del emp leo . .......... .......... ......... .......... ..... 16 9
3.1.1. El marco de referencia y la crisis internacional ....... .......... ......... .......... ......... . 170
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3.1.2. Las p olíticas de empleo en la U E ................................................................... 173
3.1.3. Negociación co lectiv a, con certació n social y emp leo ........ .......... .......... ........ 180
3.1.4. El empleo y las variables bá sicas del mercado laboral en España ............ .... 18 5
3.2. Marco n ormativ o y reformas lab orales ................................................................... 190
3.2.1. Régimen ju rídico y modelo de intermediación laboral .... ......... .......... ......... .... 191
3.2.2. Estrategias y planes de em pleo en Esp aña ..... ......... .......... ......... .......... ........ 196
3.2.3. Reformas laborales realizadas y sus efectos ......... ......... .......... .......... ......... .. 201
3.2.4. Noveda des y debates ..................................................................................... 206
3.3. Estructura inst itucional de las políticas de empleo . ......... .......... ......... .......... ......... . 209
3.3.1. El Sistema Nacional de Empleo: Servicio Público de Empleo Estat al ........ .... 210
3.3.2. Los Servicios Públicos d e Empleo Autonó micos ...... .......... ......... .......... ......... 2 15
3.3.3. Las agenci as de colocación ........................................................................... 218
3.3.4. Políticas locales de empleo: las Agencias de Empleo y Desarrollo L ocal ...... 2 22
3.4. Progr amas de em pleo desarrollad os ..................................................................... 22 5
3.4.1. For mación p ara el empleo .............................................................................. 22 6
3.4.2. Incen tivos al sec tor priv ado ............................................................................ 231
3.4.3. Creación d irect a de empleo en el sector público ........ .......... ......... .......... ....... 2 36
3.4.4. Orien taci ón y seg uimiento .............................................................................. 239
3.4.5. Polí ticas pasi vas de empleo ........................................................................... 243
3.5. Gasto Público, evaluación e imp acto de las po líticas de empleo ........ .......... ......... 2 46
3.5.1. El gasto público en políticas de empleo .... .......... ......... .......... ......... .......... ..... 24 8
3.5.2. Evaluación y eficacia de las políticas públicas de empleo ....... .......... ......... ... 254
3.5.3. Impacto territorial y accesibilidad a las políticas de empleo .. ......... .......... ...... 26 0
3.5.4. Efecto s de las políticas de empleo sobre determinados colectivos .... .......... .. 266
Capítulo 4. La s políticas de empleo en la Comunidad Autónoma de Canarias .... .......... .. 271
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Índice
7
4.1. La socied ad y la e conomía de Can arias ................................................................ 272
4.1.1. La ec onomía canari a ...................................................................................... 273
4.1.2. Panor ama social ............................................................................................ 277
4.1.3. Potencial humano, edu cativo y med ioambiental ...... .......... ......... .......... ......... 282
4.1.4. Instituci ones loc ales y sector p úblico. ............................................................ 286
4.1.5. Región europea ultraperiférica y REF (régimen económ ico y fiscal) .......... .... 289
4.2. El empleo y el mercad o de trabajo de Canarias ............... ......... .......... ......... ......... 291
4.2.1. Insular idad y mo vilidad laboral ....................................................................... 293
4.2.2. A ctividad empresarial y mercado s locales de trabajo ..... .......... ......... .......... ... 295
4.2.3. La reali dad del e mpleo en Canari as ............................................................... 301
4.2.4. Evoluci ón del p aro en Canarias ...................................................................... 304
4.3. Dialogo social, relaciones laborales y condicione s de trabajo ...... .......... ......... ...... 30 9
4.3.1. Marco regulador y concertación social autonómica ......... ......... .......... .......... .. 310
4.3.2. Pactos territoriales y políticas locales de empleo ........... .......... ......... .......... ... 314
4.3.3. Negociación co lectiv a, sala rios y seguridad en el trabajo ......... ......... .......... .. 317
4.3.4. Efectos de las re formas labor ales .................................................................. 323
4.4. Contenido s de las políticas de empleo en la Comunidad Autónoma de Canarias . 32 5
4.4.1. Las p olíticas p asiv as de empleo .................................................................... 326
4.4.2. Evaluación, planes y estrat egias de empleo ..... .......... ......... .......... ......... ....... 3 28
4.4.3. Gasto público y recursos para políticas de empleo ....... .......... .......... ......... .... 336
4.4.4. Los se rvi cios y programas de las políticas de empleo .... .......... ......... .......... .. 341
4.5. Los instrumen tos operativos de las políticas de empleo en Canarias ...... .......... .... 34 6
4.5.1. Orí genes y antecede ntes: ICFEM .................................................................. 34 7
4.5.2. Serv icio Canari o de Empleo (SCE) ................................................................ 35 0
4.5.3. A dministraciones locales y acciones territoriales de empleo ... .......... ......... .... 357
4.5.4. Coope ración público-priv ada e iniciativas europeas ........ ......... .......... ......... .. 361
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4.5.5. Resultados de la aplicación de las políticas de emp leo ... .......... .......... ......... . 368
Capítulo 5. Dia gnóstic o socioeconómico y mercado local de trabajo del Área Metropolit ana
de T enerife ........................................................................................................................ 377
5.1. Contexto socioe conómico del Área Metropolita na de T enerife .......... .......... ......... .. 378
5.1.1. T erritorio, recursos naturale s y plani ficación ......... .......... ......... .......... .......... .. 380
5.1.2. Reali dad y probl emática social ....................................................................... 387
5.1.3. Dialogo so cial y actores en el desarrollo local . .......... ......... .......... .......... ........ 390
5.1.4. Població n y emp leo ........................................................................................ 396
5.1.5. Economía y distribució n sectorial del empleo . ......... .......... .......... ......... ......... 402
5.1.5.1. Agricultur a, ganader ía y pesca ................................................................ 404
5.1.5.2. Industria, artesanía y progreso tecnológico ......... ......... .......... ......... ....... 4 07
5.1.5.3. Constr ucción. .......................................................................................... 41 1
5.1.5.4. Serv icios: T urismo y Comercio ................................................................ 412
5.1.5.5. Infraestructuras. Pu erto de Sant a Cruz . .......... ......... .......... ......... .......... .. 417
5.2. Mercado local de trabajo del Área Metropolitana de T enerife ....... .......... ......... ...... 42 0
5.2.1. Movilidad laboral y mercado s locales de trabajo en T enerife ....... ......... ......... 423
5.2.2. Mercado lo cal de trabajo del Noreste de T e nerife ......... ......... .......... ......... ..... 42 8
5.2.2.1. Ev olución del empleo y des empleo ......................................................... 4 31
5.2.2.2. Emprendim iento, capit alidad y desarrollo territorial...... .......... ......... ....... 4 35
5.2.2.3. Empleo pre cario, segmentación laboral y exclusión socia l . .......... .......... 439
5.2.3. Estudio del mercado de trabajo del Ár ea Metropolitana de T ene rife: Encuest a
de la poblaci ón activ a territor ial ................................................................................ 444
5.2.3.1. Po blación acti va ...................................................................................... 44 7
5.2.3.2. Po blación ocup ada.................................................................................. 452
5.2.3.3. Po blación p arada .................................................................................... 457
5.2.3.4. Po blación inac tiva ................................................................................... 463
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Índice
15
Figura 4.4. E volución de la población activa, p arada y ocup ada de Canarias ... .......... ..... 30 2
Figura 4.5. T asa de actividad y T a sa de Paro en Canarias y España ..... ......... .......... ....... 3 08
Figura 4.6. T asa de par o por se xo Canarias/Espa ña .... .......... ......... .......... ......... .......... .... 309
Figura 4.7. Co ste laboral medio por trabajador/mes ........ .......... ......... .......... .......... ......... . 321
Figura 4.8. E structura del cos te laboral por trabajador/mes ... .......... ......... .......... ......... .... 322
Figura 4.9. P orcentaje de centros de formació n para el empleo que tienen implantad o
sistemas de c alidad .......................................................................................................... 329
Figura 4.10. Evaluación del presupuesto realmente e jecutado por el S ervicio Canario de
Empleo (2007-2 013) ......................................................................................................... 330
Figura 4.1 1. Análisis del gasto p úblico de las políticas de empleo en Canarias po r fuente de
financiación ....................................................................................................................... 337
Figura 4.12. Evolución de l gasto público de las políticas de empleo en Canarias ... ......... 338
Figura 4.13. Gasto medio por parado (CC.AA.) con fondos estatal es ......... .......... ......... .. 339
Figura 4.14. Análisis del gasto p úblico de las políticas de e mpleo en Can arias por colectivo
destinat ario ....................................................................................................................... 340
Figura 4.15. Análisis del gasto público en Canarias por tipo de políticas de empleo ... ..... 34 1
Figura 4.16. Se rvici os y Pro gramas distintos de la s po líticas de empleo Canarias/Est ado.
......................................................................................................................................... 345
Figura 4.17. Nº Se rvici os y programas de las po líticas de empleo por Comunidades
Autónomas ....................................................................................................................... 346
Figura 4.18. Organigrama del Servi cio Cana rio de Empleo (SCE) ... .......... ......... .......... ... 355
Figura 4.19. Demandantes de empleo pertenecientes a colectivos especia lmente afectados
por el dese mpleo que reci bieron alg una atenci ón ............................................................ 36 9
Figura 4 .20. Nº de servicios de tutorías ind ividualizadas y atención personalizadas
prestados a los demandantes de empleo respecto al total de demandantes de empleo .. 371
Figura 4.2 1. Nº t ot al de participantes en planes de formación para el empleo ent re la
población acti va ................................................................................................................ 373
Figura 5.1. Cifras oficiale s de población, municipios de l Área Metropolit ana de T ene rife . 4 00
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Figura 5.2 . Població n de dieciséis y má s años, se gún relación con la actividad económ ica
del Área Metro polit ana de T e nerife .................................................................................. 445
Figura 5.3. T asa de actividad, empleo y p aro en el Área Metropolitana de T enerife .. ...... 44 7
Figura 5.4. Pobla ción activa según sexo, T enerif e ......... ......... .......... ......... .......... .......... .. 449
Figura 5.5. T asa actividad según grupos de edad, T enerife .... .......... .......... ......... .......... ... 450
Figura 5.6. Pobla ción activa según sexo, Área Metropolitana T enerife ...... .......... .......... .. 451
Figura 5.7. T asa actividad según sexo, Área Metropo lit ana T e nerife . ......... .......... ......... ... 452
Figura 5.8. Pobla ción ocup ada según sexo, T enerife- Canarias .. .......... ......... .......... ....... 4 54
Figura 5.9. T asa de empleo según grupos de edad, T enerife .. ......... .......... ......... .......... ... 455
Figura 5.10. Población ocupada según sexo, Área Metropolit ana T enerife - Gran Canaria
......................................................................................................................................... 456
Figura 5.1 1 . T asa de emp leo según sexo, Área Metropolitana T ene ri fe ....... .......... .......... 457
Figura 5.12. Población parada según sexo, T enerife - Canarias . ......... .......... ......... ......... 459
Figur a 5.13. T asa de p aro según sex o, T enerife ............................................................... 46 0
Figura 5.14. Población parada, Área Metropolitana T enerife - Gran Canaria .. .......... ....... 4 61
Figura 5.15. T asa de paro, Área Metropolit ana T e nerife - Gran Canaria............ .......... ..... 46 2
Figura 5.16. Población ina ctiva según grupos de edad, T enerife . ......... .......... .......... ....... 4 64
Figura 5.17. Población ina ctiva según sexo, Área Metropolitana T enerife- Gran Canaria 4 65
Figura A. 1. ¿Qué razones considera má s importantes en la crea ción de empleo y en la
reducción del p aro, en el peri odo 2014- 2016? ................................................................. 591
Figura A.2 . ¿Qué orien tación en las políticas p úblicas de empleo co nsidera más acertada,
eficaz y necesaria? .......................................................................................................... 596
Figura A.3. ¿Cree que la Administración debe ría tom ar alguna iniciativa para m ejorar la
cap acidad de cons umo? ................................................................................................... 599
Figura A.4. ¿Q ué p apel le da al Est a do o al mercado en la recuperación del empleo y l a
economía? ........................................................................................................................ 601
Figura A.5 . ¿Cuál es el princip al efecto de las reformas y re gulaciones laborales que han
tenido lugar en los últi mos 6 años (2 010-2016)? .............................................................. 604
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Figura A. 6. ¿Q ué papel de ben tene r los agentes sociales y que posibles cambios e n la
regulación lab oral con sidera necesari os? ......................................................................... 606
Figura A.7 . ¿Es parti dario de vincular más las políticas activas (formación, incentivos y
contratos) y las políticas pasivas (prestaciones) de empleo? .. ......... .......... ......... .......... .. 608
Figura A.8. Para los desempleados mayores de 5 4 a ños, ¿Qué medida s considera más
necesarias y adecuadas para su inserción sociolaboral? . ......... .......... ......... .......... .......... 609
Figura A.9. Canarias (al igual q ue E spaña) se coloca e n los últimos pu estos de la UE en
recursos dedicados a po líticas activas p or parado/año. En relación con esto, ¿Cuál d e las
propuest as sig uientes apoy aría? ...................................................................................... 61 1
Figura A.1 0. A la Comun idad Autó noma de Ca narias se le exige má s eficac ia, pero en los
últimos años reciben me nos recursos para políticas d e e mpleo, ¿Qué opción considera
más idónea para m ejorar esa eficacia? ............................................................................ 613
Figura A.1 1. Espa ña dedica a la fo rmación continua m ás de 1 .000 millones/año, ademá s
de lo que dedican las empresas, ¿Por qué opciones, de las siguientes, se decanta o
considera más a decuada? ................................................................................................ 615
Figura A.1 2. Para mejorar y aumentar la eficacia de la formació n o cup acional
(desempleados) ¿ Qué se debe prioriz ar? ........................................................................ 618
Figura A.13. Los incentivos al sector privado (subvenciones, bonificacione s, ayuda s a la
contratación) ocupan buena parte de los recursos de las po líticas públicas de empleo
¿Qué medidas propone para garantizar su eficacia? ..... .......... ......... .......... ......... .......... .. 620
Figura A.1 4. La f ormación co n cont rat a ción es po co utilizada y tiene e scasos recursos en
comparación con otras políticas ¿Qué cambios considera deben tener?.. .......... ......... .... 623
Figura A.15. El d esempleo de men ores d e 2 5 años e s o bjeto d e p reocupación e n la UE,
que financia parcialmente el Plan de Garantía Juvenil, ¿Cómo evaluaría la aplicación de
este Plan de G arantía J uvenil? ......................................................................................... 625
Figura A.16. La me dida contra el desem pleo juvenil a la que se d edica más recursos es la
bonificación d e las cuotas de la Seguridad Social en las co ntrat aciones de jóvenes parados
o d e a quellos a quienes los n uevos e mpresarios jóvenes contraten. ¿Cómo califica e sta
medida? ............................................................................................................................ 62 9
Figura A. 17. Lo s pro g ramas de f ormación con co ntrat ación para jóvenes también tienen
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una cierta import ancia (formación dual, formación + contratación, etc.). ¿Qué a spectos
dest acaría de los s iguientes en unciados? ........................................................................ 630
Figura A.18. Sobre posibles políticas de emp leo para las mujeres desem pleadas, ¿de c uál
de las siguien tes opcio nes sería más partid ario/a? .......................................................... 631
Figura A.1 9. ¿Qué p apel debería jugar el tr abajo a tiempo p arcial en la recuperación d el
empleo? ............................................................................................................................ 63 3
Figura A.20. ¿Cuál es el grado de reconocimiento social y satisfacción con su trabajo
(AEDL, responsa ble político, investigador , experto, agente social etc.) y con la labor que
realiza, relacionada con las políticas de empleo? . .......... ......... .......... ......... .......... .......... . 635
Figura A.21. ¿Cuá les son las principales políticas o programas de emp leo que se e stán
desarrollando en la actualidad o se han desarrollado en su Ay untamiento o en el Área
Metropolit ana de T enerife? ............................................................................................... 636
Figura A.22. ¿Existe un a partida p resupuest aria específ ica en su ayuntamiento (o
ayuntamientos del Área Metropolitana) p ara políticas de emple o? ....... .......... ......... ........ 6 37
Figura A.23. Si su municipio recibiese una dotación presupuest aria que dispusiese de
plena autonomía y con capacidad de asignar libremente para desarrollar p rogramas de
empleo ¿en qué programas i nvertir ía más? ..................................................................... 639
Figura A. 24. ¿Cree que las políticas de emp leo tienen suficient e presencia, grado de
implicación política y dotación presupuestaria e n e l Ay untamiento o Áre a Metropolitana de
T enerife? ........................................................................................................................... 641
Figura A.25. ¿De lo s recursos y m edios que dispo ne el A yunt amiento (Sociedad de
Desarrollo, A EDL, etc) para políticas de empleo, cual es la procedencia prioritaria? ...... . 642
Figura A.2 6. ¿Se realiza alguna evaluación de las p olíticas de empleo que se e jecut an en
el área metropolitana de T e nerife? ¿Qué entidad la realiz a y cuál es su ca rácter? ...... .... 64 3
Figura A .27. ¿Existen relacione s con o tras administracio nes públicas, e ntidades loc ales del
Área Metropolitana o e l Cabildo en el d iseño y la ejecución de la s políticas de emple o?
¿Con cuáles? ................................................................................................................... 6 45
Figura A.28. En la realización de las políticas pú blicas de empleo ¿Cuáles son los actores
sociales, púb licos o p rivados, con los que se relaciona más habitualmente en el
desempeño de s us tar e as? .............................................................................................. 646
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Figura A.2 9. ¿Qué funcio nes cree q ue son más im port antes y pro ductivas, de las que
desarrollan los T écnicos del S CE, las Agen cias de emple o y desarrollo local (AEDL,
Sociedad de De sarrollo), Agencias de colocación y otra s entidades dedicadas a las
políticas de empleo? ......................................................................................................... 6 47
Figura A.30. ¿Qué o pinión tiene d el trabajo que re alizan los Té cnicos de Empleo y de
aquellos trab ajadores que desarrollan su la bor e n algunos de los recursos e ins trumentos
de ejecución de las pol ític as de empleo? ......................................................................... 64 9
Figura A.31. ¿Qué serv icios y p rogramas de las p olíticas de emp leo se han d esarrollado
durante 2015 en e l Área Metropolitana de T enerife /mun icipio? ... ......... .......... ......... ........ 6 51
Figura A.32. ¿Cree qu e las políticas de empleo tienen suficientes recursos humanos en s u
Ay untamiento o en el Área Metropolitana de T enerife? .... .......... ......... .......... ......... .......... 652
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Referencia de siglas y abreviaturas
AEDL. Agencia de empleo y desarrollo local.
AENC. Acu erdo por el empleo y la negociación colectiva.
AGE. Administración General del E st ado.
AJE. A sociación de jóvenes empresarios.
BEI. Banco Europeo de Inversiones.
BOC. Boletín Oficial de Ca narias.
BOCES. Boletín de Coyuntura Económica y Social del Con sejo E conómico y Social d e
Canarias.
BOE. Boletín Of icial del Esta do.
CC. Coalición Canaria.
CC.AA. Comun idades Autónomas.
CCE. Confedera ción Canaria de Empresarios.
CC.OO. Com isiones O breras.
CE. Constitución Esp añola.
CEDEFOP . Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesion al.
CEOE. Confederación Española de Organizaciones Empresariales.
CEPYME. Confedera ción Espa ñola de la Pequeña y Mediana Empresa.
CES. Consejo E conómico y Social.
CES-Canarias. Consejo Económico y Social de Canarias.
COMARPLAN. P lan de Desarrollo de la Comarca Metropolitana de T ene rife.
DAFO. Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades.
DIC. Deducción por Inversiones e n Canarias.
DOM. Departa mentos de Ultramar de la Un ión europea.
ECFEM. Estrategia Cana ria de Formación y Empleo 2012-2014.
ECV . Encuesta de condicione s de vida. Instituto Nacional de Estadística.
EDEI. EDEI Con sultores, S.A.
EEAE. Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016.
EEE. Estrate gia Europea de Empleo.
EE.UU. Estados Unidos.
EP A. Encuesta de población activa.
ERE. Expediente de regulación d e empleo.
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ETT . Empresa de trabajo temporal.
EURES. European Employment Services. Red de cooperación laboral de ámbito europeo
F A V AG UERE. Federación de A sociaciones de V ecino s de La Laguna.
FDCAN. Fondo de Desarrollo de Canarias.
FEADER. Fondo Europeo Agrario de de sarro llo Rural.
FECAM. Fede ración Canarias de Municipios.
FEDEA. Funda ción de Estudios de Economía Aplicad a.
FEMP . Federación Española de Municipios y Provincias.
FIFEDE. Fundación Insular para la Fo rmación, el Empleo y el Desa rrollo Emp resarial.
Cabildo de T enerife.
FIP . Formación e Inserción Profesional.
FMI. Fondo Monetario Internacional.
FOESSA. Fomento de Estu dios Sociales y Sociología A plicada.
FOGASA. Fondo de g arantía sa larial.
FP . Formación Profesional.
FSE (POFSE ). Fondo Social Europeo.
FUNCA T RA. Fundación Canaria para el Fomento del T ra bajo
GEPEP . Grupo de Estudios de Planificació n Estraté gica y Pro spectiva. Uni versidad d e La
Laguna.
HECANSA. Hoteles Escuela de Canarias S.A.
IBEX35. Índice Bu rsátil de las 35 empresas españolas con más liquidez.
ICASEL. Inst ituto Canario de Seguridad Laboral.
ICFEM. Instituto Canario de Formación y Empleo.
ICO. Instituto de Crédito Oficial.
I+D. Investigación y Desa rrollo.
IFOP . Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca. Unión Europea.
IGIC. Impuesto General Ind irecto Canario.
IMAS. Instituto Mun icip a l de A tención Social. Santa Cruz de T enerife.
INE. Instituto Nacional de E st adística.
INEM. Instituto Nacional de Empleo.
IRPF . Imp uesto de la Rent a de las Personas Físicas.
IST AC. Instituto Canario de Estadística
LBRL. Ley de Base s del Régimen Local.
MAC. Método abierto de coordinación de la UE.
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ML T . Mercados locales de t rabajo.
OBECAN. Observatorio Ca nario del Empleo y la Formación Profesional.
OCDE. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico s.
OE. Oficina de emp leo.
OIT . O rganización Internacional de T rabajo.
OMT . Organiz ación Mu ndial de T u rismo.
ONG . O rganizaciones No Gubernamentales.
OPEA. Orientación profesional para el empleo y asistencia par a el autoempleo.
OSEL. Observatorio Socioeconómico Local
P A E. Políticas activas de empleo.
P A PE. Plan Anual de Políticas de Empleo.
PCI. Prestación Canaria de Inserción.
PEMAC. Plan Estratégico para la Modernización y Mejora de los Servicios Púb licos d e la
Administración Púb lica Canaria.
PGE. Presupuestos Gene rales del Est ado.
PIB. Producto Inte rior Bruto.
PIEC. Plan Integral d e Empleo de Canarias.
PISA. I nforme de l Programa Internacional par a la Evaluación de E studiantes.
PLA TECA N. Plan T erritorial In sular de Empleo de Canarias.
PNR. Plan Na cional de Reformas.
PP . Partido Popular .
PSOE. Partido Socialista Obrero Español.
RDL. Real decreto ley .
REF . Régime n Económico y Fiscal.
RIC. Reserva de Inversiones de Canarias.
RSC. Responsab ilidad social corporativa.
RUP . Re gión Ultraperiférica de la Unión Eu ropea.
SCE. Servicio Cana rio de Empleo.
SEPE (SPEE). Servicio P úblico de Empleo Estat al.
SL T . Sistema local de trabajo .
SMI. Sala rio mínimo interprofesional.
SNE. Sistema Nacio nal de Empleo.
SOC . Servei d'Ocupació de Cat alunya (Servicio de Empleo de Cat aluña).
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SPE. Servicios Públicos de Empleo.
SODECAN. Sociedad para el Desarrollo Económ ico de Canarias.
SP A (SPEA). Servicio Público de Empleo Autonómico.
SPSS. Programa estadístico informático.
STC. Senten cia T ribunal Constituciona l.
TE. T aller de empleo.
TIC. Tecnologías de la in fo rmación y la comunicación
UAB. Universidad Autónoma de Barcelona.
UCM. Universidad Comp lutense de Madrid.
UE. Unión europea.
UGT . Unión General de T rabajadores.
ULL. Universidad La Laguna.
UNESCO. Organización d e las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
V A B. V alor agregado bruto.
VUE. V entanilla única empresarial.
ZEC. Zona Especial Canaria.
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A gradecimientos
"Si he logrado ver más lejos f ue porque he subido a hombros de gigantes"
Isaac Newton.
En 2010 cuando realiz aba e l Máster de Desarrollo Regiona l, Formación y Emple o, en la
Universidad de L a Lag una comencé a madurar l a idea de realizar la tesis doctoral sobre
políticas de em pleo. Fue en e nero de 2012, cu ando la comisión de Doct orado a probó m i
proyecto de tesis, qu e habría de com patibil izar con mi trabajo d e Técn ico d el I nstituto
Canario de Seguridad Laboral y como con cejal d e S ant a Cruz de T e nerife (201 1 -2015 ).
Han sido muchos informes y documentos leídos y revisados, decenas de entrevist as
realizadas, conversacione s, jornadas que se acumulan y se m ezclan. A partir de junio de
2015, liberado de las responsabilidades institucionales, se ace leró el trab ajo, dedicándome
en cue rpo y alm a a la tarea. Esta tesis aún sien do exclusivamente mía su resp onsabilidad,
es t ambién una ob ra colectiva, porque beb e de m uchas f uentes y aportaciones d e otr os,
aunque siempre partiendo de las prop ias convicciones, sabiendo que la m ás grave de las
colonizaciones es la mental. Ha supuesto un enorme e sfuerzo vit al, e mocional e
intelectual, con pasión por la materia investigada, inco rporando re flexione s individuales
que evolucionan y escuch ando a muchos expertos que han arrojado luz sobre esta tesis.
T odo trabajo de investigación supon e sacrificio, plani ficació n, avances, retrocesos, af rontar
muchas vicisitudes. En este cam ino he t ejido afectos, con experiencias gratificantes, y
algunos momen tos difí ciles, resultando imposible que e st as emociones puede n caber en
escasas líneas. Han sido días, meses, años, de trabajo duro y fe bril, oscilan do en
ocasiones entre la desesperación, las dudas y el entusiasmo .
Finalizar una te sis, constituye un pequeño m ilagro vit al, logrando que las hipótesis de
trabajo, las p regunt as, las in tuiciones, la s notas, las lecturas, las tablas, los gráficos, las
conversaciones, las experiencias y los dato s tomen cuerpo en u n trabajo de investigación y
se hagan tesis. Su e laboración ha sido una d ecisión consciente, largamente meditada y
trabajada, y en ocasiones contradictoria. Ha llegado la h ora de compartir los
conocimientos, con humilda d y abrumado por el reto.
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Introducción
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La tr ansformación pasa por impulsar decididamente una Eur opa Socia l inclusiva y no
intrusiva, una Europa política y no burocrática. Se trataría d e p rofundizar en e l proceso
europeo porque u na vuelta atrás tendría efectos devastadores para to dos, y esp ecialmente
para las capas populares y clase media (Romero, 2014: 188).
La situación actual de la economía local en gran parte de Europa occidental se caracteriza
por un sistema e conómico basado en la industria y en los servicios y con la agricultura en
declive; u n proc eso inacabado de reestructu ración del modelo de acumulación capit alista
inducido por la difu sión d e nuevas tecnologías que p osibilitan el aumento de las
capacidades de flexi bilización, p roductividad y compet itividad y la creciente
descentralización administrativa q ue ha incrementado las capacidades de autogestión d e
los gobiernos regionales y loc ales. Las empresas juegan un papel d ecisivo e n la
recuperación económica, introduciendo fórmula s inn ovadoras e n los métodos de
producción y tran sformando la organización, por lo que es cla ve la capacidad
emprendedo ra, que debe ser estimula da con inversiones e incentivos propo rcionados por
los mercados (Vázq uez Barquero, 2 009 y 2013; Calvo, 201 1 : 71).
El L ibro Blanco d e Delors de 1993, introdujo e n la a genda europea la importancia de las
políticas activas de em pleo, vinculad as a l crecim iento y la competitividad, planteando la
necesidad de o frecer una respue st a coordin ada a n ivel eu ropeo, y la Estrategi a Europea
de Empleo p romovió accion es con u n contenido reglamentario me diante disposiciones
obligatorias para los E stados miembros y u n cu adro cognitivo de objetiv os que se p lasman
en Directiv as que orienta n la acción de políticos, técnicos y agentes sociales (Pablos y
Martínez, 200 8: 129). L os países centroeuropeo s y escan dinavos so n los que de dican un
mayor porcentaje del PIB a financiar las políticas de mercado de trabajo, mientras que los
del sur de Europa son los que dest inan un menor p orcent aje. El distint o peso relativo que
en el PIB tiene el gasto en políticas públicas de empleo parece e xplicarse po r razones m uy
distintas a la prob lemática laboral, teniendo más relación con el nivel de vida, la orientación
y el grado de desarrollo del Esta do de bienestar y de p rotección social, así como las
tradicione s y características instit ucionales de cada país (Pérez Infante, 200 2; De la Rica,
2015).
Por p olíticas labo rales se en tienden aque llas que af ectan d irect amente a las relacione s
entre los sujetos que intervienen en el mercado de trabajo (emp leadores, t rabajadores,
demandantes d e e mpleo, inte rmediarios laborales, agentes socioeconóm icos). Engloban
las a ctuaciones que inciden en e l tejido pro ductivo, persiguiend o finalidades principal mente
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relacionadas con el ámbito laboral sin perjuicio de que posean conse cuencias en otras
esferas. Esta co ncepción de las políticas laborales e xcluye aquellas medidas públicas que
sólo afectan tangencialmente al ámbito de las a ctividades productivas (Sempere , 2003:
39). Dentro de las políticas laborale s, las políticas públicas de empleo tienen como ob jetiv o
traducir en med idas concretas e l de recho al trabajo, estableciendo las normas e
instituciones que permitan el a provechamiento más adecuad o d e los recursos h umanos, el
desarrollo ec onómico y la m ejora de l nivel de vida, en función de los f ines y objetivos
perseguidos por cada paí s (Rivero Lama s, 1988).
A pesar de este co nsagrado d erecho a l emp leo, el principal efecto de la s refo rmas y
regulaciones laborales que han tenido lugar en lo s últimos 6 años (2010-2016) ha sido
reducir la calidad del empleo, aumentar la precariedad, reducir los costes salariales,
flexibilizar la negociación cole ctiva y facilitar e l despido reduciendo su indemnización
(Pastor , 2015; Miguélez et al. , 2015). Por eso las políticas de emp leo deben ser e studiadas
en su cont exto, atendiendo a diferentes aspectos, porque e l problem a del empleo no está
exclusivamente vinculado al mercado de tra bajo y su marco regul atorio. La problemática y
la co mplejidad del empleo se reflejan en el modelo de crecimiento, el predominio de
actividades de bajo valor añ adido, e l tamaño red ucido de las empresas, la f alta de
formación de gran pa rte de la población, la g ran oligopolización de los mercados y e l
excesivo pod er político de la banca que le permite imponer condiciones fa vorables a sus
beneficios, pero le t ales para la creación de riqueza prod uctiva. Lo s problemas que hay que
plantear para poder crear e mpleo son éstos y no exclusivame nte los del co ste salarial o del
despido (T o rres López et al ., 201 1: 39).
Las políticas activas de emp leo com prenderían dos grandes grupos d e m edidas: aquellas
destinadas a una actuación directa que incida sobre e l mercado de trabajo para aumentar
el e mpleo o reduc ir el paro, tales como los ince ntivos económicos a la con trataci ón
(subvenciones y bo nificaciones principal mente), y las que van dirigidas a la mejo ra
sustancial y cualitativ a de lo s procesos de a juste a corto y medio plazo entre la oferta y l a
demanda de tra bajo, m ediante la formación de los activos, la mejora de la e mpleabilidad y
la int ermediación entre los f lujos de oferta y demanda. La empleabilidad aparece definida
así como el co njunto de fa ctores que per mite a las personas estar en sintonía con el
mercado laboral, haciendo hincapié en la cap acidad que tienen las personas de si tuarse
favorablemente a nte las oportunidades de empleo y adecuarse a un me rcado de trabajo en
constante ca mbio (Calv o, 201 1: 68-69 y López-Aranguren, 2007). S e p arte de una visión
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amplia del co ncepto de empleabilidad en la h istoria reciente y de sus rela ciones con otros
conceptos af ines que también s on fu ente de investigación y est udio, co mo la o cup abilidad,
la in serción laboral, el éxito laboral, la socializ ación labo ral, la ma durez vocacional, e l
desarrollo de la carrera, la transición a la v ida activa y el proceso de búsqueda de e mpleo
(Ramírez Romero, 2015: 431 ).
El em prendimiento y la innovación en el d esarrollo territorial son elementos clave para
buscar nuevos camin os em presariales y laborales. L a di fusión y el de sarrollo d el e spíritu
emprendedo r tienen su raíz en u na multiplicidad de factores de competitiv idad, de rivados
del funcionamiento de un eficiente sistema urbano-regional, la inserción del territorio en los
sistemas de com unicaciones de carácter global, la cu alificación de los re cursos h umanos,
el proteccionismo exportador , dotarse de instituciones políticas ef icaces y transparentes y
la g obernabilida d d el t erritorio a través de la particip ación cí vica y l a cohesión social
(Alburquerque, 1999 ). La act ividad empresarial inn ovadora y el em prendimiento sólo
pueden hacerse realidad si e s protagonizada po r los agentes encargado s de las
actividades productivas, es decir , las empresas. La capacidad emprendedora, la
combinación d e medidas macroe conómicas con las po líticas para la inn ovación, las
estrategias emp resariales y su instrumentación e n f unción d el potencial de cada territorio,
pueden ser piezas básicas e n el desarrollo económico y el bienestar socia l (Carter , 1 998;
Vázquez Barquero, 2012: 5-26 ).
En esta tesis se analiza como las políticas locales pueden e stimular el cambio social para
el s urgimiento d e las capacidades empresariales inno vadoras, tenien do en cuenta q ue la
crisis del modelo fordista (producción e n masa) y las modalidades keynesianas d e
regulación so cial, han preparado el camino para que lo local f uera red escubierto (Jalomo,
2009). El desarrollo local, entendido como un a e strategia para tiempos d e crisis, puede
definir y gestionar acc iones que ne cesit arían articular políticas públicas con las iniciativas
de los a ctores territoriales d entro de u n nuevo marco institucional, en el que las decisiones
de inversión de los actores públicos y privados se ajustarán a una nu eva regulación y se
reforzarán lo s con troles institucionale s y de la socied ad civil (Vázque z Barquero, 200 9 y
2012: 21).
Así los objetivos y fine s generales de las polí ticas locales de empleo deben
consistir f undamentalmente en la me jora del emp leo y la ca lidad de vida de la p oblación de
la comunidad territori al correspo ndiente y la elevación de la equidad social; la
transformación d el sistema produ ctiv o local, incrementando su eficiencia y com petitividad;
el fomen to d e la diversificación productiva y la espe cialización local; el cr ecimiento
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endógeno y la sosten ibilidad ambiental de las a ctividades p roductiv as lo cales (Krugm an,
1995; A ragón y Rocha, 2003).
La territorializ ación de las políticas de emple o puede lograr result ados po sitivos, al p ermitir
ajustar sus instrumentos ope rativ os a las realidades de los mercados locales de traba jo,
bien para mejorarlos o para integrarlos, facilitando e l desarrollo socioeconómico (Rivero
Ceballos, 2 009b: 129). Cua ndo se valora la aplicación de las p olíticas públicas de empleo
en e l ámbito autonómico y local, se pueden encontrar diversas disfuncionalidades
derivadas de la descoordina ción instituciona l y admin istrativa, la ineficiente gestión de los
recursos y la desinformación acerca de las actu aciones en m ateria d e empleo con su
consecuente escasa visibilidad (V allecillo, 2 01 1: 399). En España, se han h echo
progresivos e sfue rzos para increment ar la a sig nación de medios financieros a las p olíticas
activas de empleo y la relevancia que h an adquirido estas políticas, tanto por la m agnitud
presupuestaria como por sus impactos sociales, territoriales y sectoriales, hizo inevitable el
proceso de descentralización en su gestión. Conse cuentemente, a nivel autonómico, se
asumieron estas n uevas competencias, dispon iendo de diversos instrume ntos de
intervención d irigidos a mejora r lo s niveles y la calida d del empleo en las Comunidades
Autónomas (A ragón y Rocha, 2003; V allecillo, 201 1).
Existe una c arencia de evaluaciones rigurosas sobre las políticas públicas de empleo,
produciéndose tímidos avances con la Estra tegia Esp añola d e Activ ación para e l Emp leo
2014-2016 y el diseño de los Planes Anuales de Políticas de Empleo (P A PE 2015 y 2 016)
con sus 27 indicadores p rincip ales d e evaluación , aunque España se e ncuentra toda ví a
muy ret rasada en este campo, en comparación con e l resto de países europeos. E l análisis
de la eficacia de las políticas de empleo, y específicamen te de l as medidas activas,
requiere la aplicación de mét odos de evaluación que valoren sus efectos
macroeconóm icos y microeconómico s, dependiendo la elección del método de evaluac ión
de los o bjetivos de l progr ama , de los objetivos de la evaluación, de los costes y de la
urgencia en la e xig encia d e resultad os (Alujas, 2002: 126-133).
Según Jo ver T orregrosa (20 1 1) la d ebilidad d e las p olíticas de empleo se produce po rque
no se han gestionado com o sistema en entornos complejos con a ctores plurales, sino
como aplicación burocrática d e med idas de sconecta das. La razón de ser de estas políticas
es afrontar desd e lo local pro blemas complejos de em pleo, precariedad o exclusión local,
con dos criterios rectores, la calidad del empleo y la particip ación. Para ello ha y que p oner
en valor las experiencias anteriores capit alizando el aprendizaje e identificando las
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potencialidades y debilidades de las estrategias d e desarrollo loca l basada s en la
concertación y los pact os locales por el empleo.
La estructura legal y administrativa de las po líticas de empleo e s co mpleja y parte d e un
diseño g lobal rec ogido e n la Estra tegia Europea de E mpleo, que define como pilares
fundamentales de actuación, la empleabili dad, el espíritu empresarial, la adaptabilidad
(modernización de las estructu ras organizativas, flexibilizar el traba jo, fomentar la
formación) y la igualdad de oportunidade s. La promoción y gestión del emp leo en el marco
institucional de España está determinado por una legislación laboral básica que es
competencia exclusiva del Est ado, permi tiendo no obstante su e jecución a las
Comunidades Autónomas, que a través d e sus Estat utos de Autonomía p lasman u na serie
de competencias sociolabo rales. P ero la e xistencia de una competición entre las distintas
administraciones y act ores para obtener la legitimidad d e atend er las d emandas sociales,
tiene co mo p rincipal consecuencia l a a usencia o esc asa co ordinación d e las polí ticas
públicas de e mpleo (V allecillo, 201 1: 200). L a in tervención en mate ria de empleo desde
una perspe ctiv a territorial se d ebe enfocar con una triple visión: las accion es a favor del
empleo se contextualizan en el con junto general de actuaciones d e las administraciones; la
mayoría d e los Estados impulsan en las últimas décadas pro cesos de descentralización
política y econó mica, que en España se ha n intensificado notablemente y se de be
reconocer la transcendencia del pro ceso de coord inación de las políticas de empleo en el
ámbito de la Unión Europea (Aragón y Rocha, 2003).
El Servicio P úblico de Emp leo surge por impulso del Convenio n º 88 de l a OIT co mo
organismo e st atal garante d e un s ervicio p úblico, gratuito y ab ierto a todos los ciudadanos.
Simboliza el intento de los países basa dos en una Constitu ción social y demo crática de
asegurar un empleo d igno a sus ciud adanos, aunque se ha revelado incap az, por sí
mismo, de responder cu alitativ a y cuantitativ amen te a las plu rales necesidades d e los
mercados labora les en la actualida d y esta nece sidad de adaptación ha sido el detonante
de la d esmonopolización que, desde bien e ntrado el siglo XX , caracteriz a a los Servicios
de Empleo de los países industrializados (Salas Porras, 2010: 3 4). Los servicios p úblicos
de empleo son un mecanismo d e i ntervención e n el m ercado d e t rabajo cuya m otivación
es me jorar la eficiencia d e las p olíticas de em pleo y promover un a mayor igualdad de
oportunidades (Lindley , 1 988; Alujas, 2002: 122).
Los Pactos de Empleo en las Comunidades Autónomas tienen gran relevancia y a q ue
suponen un impulso po lítico externo en la conf iguración de las po líticas de empleo
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regional, jugand o un papel p rot agonista los agen tes sociales del ámbito territorial
correspondien te. En e ste sentido a lgunos f actores condicionantes de las políticas de
empleo en E spa ña son el alto grado de concertaci ón social, la articulación d e diversas
medidas acordadas de fome nto del empleo y del emprendimiento y la ausencia de
sistemas rigurosos de evaluación de las medidas desarrolladas (Aragón y Rocha, 2003).
Las corporaciones locales n o tienen c ompetencia s direct as, p ero pueden implementar
diferentes a cciones en m ateria de empleo. Las iniciativas de em pleo y la s políticas
económica s loc ales requieren de un renov ado papel d e las instituciones y de l marco
regulador y no rmativo, m áxime cuando se deben integrar ne cesariamente e lementos d e l o
público y lo privado (Del Castillo, 1989; Pa stor , 20 15; Recio , 2015). El establecimiento de
ayudas par a el emprendimiento s e configura como una de las medidas b ásicas en mate ri a
de f omento económico por part e de los A yunt amientos. En est e sent ido, las
administraciones locales pueden desarrollar diversas accione s com o el f omento del
autoempleo, e l apoyo a las empresas de economía so cial y f acilitar e l establecimiento de
empresas, mediante subvenciones municipales. En la a ctualidad lo s programas locales de
empleo se encuentran rela cionados con las neces idades colectivas vinculadas a los
nuevos yacimientos de empleo, que se pueden clasificar en cuatro grandes marcos de
actuación: se rvicios de la vida d iaria; de m ejora de la calidad y el marco de vida; cultu rale s
y de ocio y los vinculado s al medio ambiente (Comisión Europea, 2001, 2004 y 2016).
Los grandes retos que el actual modelo de desarrollo local debe asumir en el f uturo para
poder cumplir plenamente con los objetivos inherentes a l mismo, precisan de una mayor
implicación de las corporaciones locales en la labor desarrollada por la agencia d e empleo
y d esarrollo local (AEDL), u na paulatina p rofesionalización de la actividad ligada al
desarrollo local y la necesidad de articular un sistema adecu ado para la medición d e lo s
efectos de los programas de emp leo aplicados (Calvo, 2016).
1.1.2. Impa ctos de las políticas de empleo e n el Área Metropolit a na de T ene rife
Las políticas de empleo, como ya se ha reiterado, son el co njunto d e medidas de los
poderes públicos que tienen p or objeto el acceso y permanencia en el emp leo a sí como la
protección f rente a situ aciones d e desempleo. El papel central del emp leo en las
necesidade s sociales da lugar al correlativo reconoc imiento del derecho soc ial al empleo,
sobre cuya base se construye la correspondiente política socia l de los podere s públicos
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que ha de orientarse a su satisfacción. Da do que la po lítica de emple o comprende
medidas relativas al acceso, p ermanencia y salida del mercado de trabajo, no hay duda
que e l derecho al empleo pu ede abordarse también mediante una política aglutinadora de
acciones directa mente re lacionadas con la prestación de se rvicios labo rales y
profesionales q ue se de spliegan en un de terminado marco y co n uno s impactos
territoriales con cretos (Sempere, 2003: 41-47).
Situamos el ámb ito de estudio de la investigación e n el Área Metropolitana de T enerife, una
vez transfe ridas las competencias de empleo del Est ado a la Comunidad Autónoma d e
Canarias, cent rándonos en e l periodo 2000-2016, e xaminando los antecedentes, los
contenidos e instrumentos de estas políticas y la s p osibles ví as de evolución . Se analiza
desde esta p erspectiva multidisciplinar las géne sis y o ríg enes d e las políticas de emple o,
especialmente en España, con la creación de las agencias de des arrollo local, que en sus
inicios f ueron una respuesta de l Estado ante e l desem pleo gen erado por la crisis indust rial
de principios d e los setenta , y sirvieron como u na de las p rimeras herram ient as d e las
políticas de empleo. Estas m edidas se me joran y po tencian con la incorporación de
España a la Unión Europea, t erritorializando l as acciones de forma p rogresiva con l a
creación del E st ado de las autonomías, abo rdándose los instrumentos creados e n las
comunidades autónomas, y e specíficamente aque llos defin idos e n Cana rias, en el m arco
de un modelo económ ico regional, con especiales dificultades para crear empleo.
Como in strumento central d e las políticas de empleo, adem ás d e las AE DL, surge el
Servicio Cana rio de Empleo (SCE), un organism o autónomo del Gobierno de Canarias que
sustituye al antiguo Instituto Canario de Formación y Empleo (I CFEM), cuy a f inalidad
principal es fomentar , mejo rar y promo ver el empleo, teniendo como ob jetiv os de st acados
la lucha contra e l desem pleo y la atención a las necesidades de formación, p riorizando la
atención a los co lectivos con mayores dificult ades en su inse rción laboral.
Por otra parte se ana liza en profundidad la estructura soci oeconóm ica del Área
Metropolitana T iner fe ña (capítulo 5), con un importante nivel de desempleo y exclusión
social, que requie re de mayor esfu erzo para hacer frente a e sa situación mediante políticas
de empleo, que han mostrado limitaciones en las he rramientas creadas y en sus
resultados (ver cap ítulo 6 y a nexo cualita tivo de esta T esis), a pesar del important e
volumen de re cursos empleados en las mismas.
El territorio en cualquier investigación social es mucho más que el mero soporte f ísico o
contenedor de actividades, es el esp acio donde se producen rela ciones sociales y
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económica s generadoras d e pautas específicas de e quilibrio, d esigualdad o marginación.
El incremento de los desequilibrios preexistentes, el carácter polarizado del desarrollo y el
problema crónico del desempleo en Canarias, son las causas d e una mayor preocup ación
y sensibilización social po r el d esarrollo territorial a escala local, lo que ha moviliz ad o
recursos e iniciativ as en la mayor parte d e los municipios, con variada f ortuna y
resultados, aprovecha ndo para ello los diversos pro gramas regionale s, e st atales y
europeos, d estinados a luchar contra el paro e incentivar la creación de empleo (García
Rodríguez et al. , 2007: 97 ).
La realiz ación de un adecuado diagnóstico territorial de la re alidad, la i dentificación de sus
problemas y posib ilidades, así como la detección y el aná lisis de sus recursos, suponen
requisitos fundament ales para el diseñ o d e políticas p úblicas d e em pleo y estrategias d e
desarrollo cohe rentes y viables. Estas circunst ancias conforman y co ndicionan las p olíticas
de empleo, a través de los inst rumentos legislativos y la estructura jurídica creada en los
Estados, a partir de las propuestas de la Unión Europea. La p olí tica de de sarrollo lo cal
constituye una salida de la crisis económica, que enfoca la restructuración y el ajuste
productivo como un a cue stión a resolv er en e l territorio, l o que le permite d ar so luciones
concretas a los problemas espe cíficos de cad a loc alidad y d e cada región, usando
precisamente e l potencial de de sarrollo e xistente en cada te rritorio y que no se utiliza a
causa d e la crisi s. S u mérito reside en p oder u tilizar una estr ategia que e stimula los
rendimiento s crecientes de la s i nversiones y que propicia el aumento de la productividad y
de la compet itividad de las economías (Vázquez Barquero, 2009: 1 17-132 ).
La creación de las Agencias de Emp leo y D esarrollo Local (AEDL) durante la década de
los años ochenta tuvo como finalidad princip al e nfrentar el pro blema de los elev ados
niveles de desempleo en el contexto de la importante crisis e conómica d e a quellos año s,
que obligó a dise ñar líneas de apoyo y fortalecimiento del te jido de empresa s locales y e l
fomento de nuevos emprendim ientos en la s diferentes ámb itos territoriales. Ha y que p oner
en v alor , las políticas de empleo desarrolladas e n el ámb ito local desde m ediados d e los
años ochenta del pasado si glo XX , que han co ntribuido en gran medida a l desarrollo del
tejido e conómico loc al, y que se ha desplegado con limitaciones hast a la m adurez del
modelo de desa rrollo local que se alcanza en torno a 201 1 (Calvo, 2012 y 2016).
En el momento actual las AEDL se enf rent an a exigencias importantes po r el masivo
desempleo, en e l contexto de reestructuración h acia una sociedad basada en la innovación
y el co nocimie nto, con mayores e xigencias d e compet itividad y s osten ibilidad ambienta l.
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T odo lo cual o bliga a un a reflex ión en profundidad sobre el pa pel que las agencias
desempeñan com plementando las polí ticas orientadas al fortalecimiento del tejido
productivo loca l en los diferentes territorios (Alburquerque, 2012).
Después de más de 30 años de f uncionamiento del modelo de políticas activas d e e mpleo
en el ámbito local, se pueden identi ficar la s de bilidades, am enazas, fo rt alezas y
oportunidad es que se percibe n en est as po líticas y en sus instru mentos operat ivos (AEDL,
SCE, otros), habiéndose reducido sensible mente su ope ratividad en los últi mos años,
como co nsecuencia de las restricciones p resupuest arias. La falta de compromiso po lítico y
la crisis ha dejado el m odelo de desa rrollo local en un estado de invernación, en e l que el
futuro de la AEDL como serv icio y de los ag ente s como técnicos al frente, h a est ado en
cuestión y al borde de la de sap arición (Calvo, 2016).
En este ma rco las agencias de em pleo y desarrollo l ocal en Can arias han apo rt ado y
aportan valor añadido a la p lanificación, seguimiento y evaluación de lo s programas de
desarrollo y crea ción de e mpleo, y su ponen u na fuente de i nformación a la hora d e t omar
decisione s sobre la orien t ación, oportunidad y eficacia de las políti cas activas de empleo
(García Rodríguez et al. , 2007: 460).
En materia de promoción del emp leo en el Área Metropolitana de T enerife adquiere
protagonismo en los últimos años la Sociedad de Desarrollo en el m unicipio de Santa Cruz
de T enerife y las Agencias de Desarrollo Local en el resto de municipios de la co marca. La
Sociedad de De sarrollo es una empresa m unicipal adscrita al Ayu ntamiento capitalino con
el obje tivo d e reorientar lo s servicios de empleo, apoyar a los emprendedores e impulsar
las nuevas te cnologías y la in novación. En los demás m unicipios (La Laguna, El Rosario y
T e gueste), l as agencias d e d esarrollo local jue gan un papel es encial en e l desarrollo
socioeconómico (SCE, 2 016). Lo s programas f inanciados p or la Unió n Europ ea han
priorizado, en su ejecución prá ctica territorial, la remodelación del paisaje urbano f rente a
la regeneración social, y programas co mo el Urban en m unicipios co mo Santa Cruz de
T ene rife y La Laguna se o rient aron en su v ertiente laboral fundamentalmente a la
realización de programas formativos dirig idos a los jóvenes desemp leados menores de 25
años (Delgado y Díaz, 2005).
Una de las finalidades de es ta te sis es comp render la articulación comp leja de las po líticas
públicas d e e mpleo y su inf luencia en la estructu ración del mercado de trabajo local, a
través de lo s factore s que l o co ndicionan, haciendo u so de una m etodología que permit a
captar su multidimens ionalidad (Sánchez, 2008 : 19). Los mercados locales de trabajo
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como e spacios de movilidad diaria d e la po blación por mo tivos lab orales pueden s er
marcos mu y útiles par a la gestión territorial de las políticas de empleo y como herramienta s
de dia gnóstico y de planificación (Casado , 1998: 287). T ambién son ámb itos a decuados
para la aplicación y program ación de acciones multidimen sionales más a mplias que
impulsen el desa rrollo socioeconómico sostenible de los territorios que delimit an, com o las
políticas de infraestructuras y transportes, urbanismo, ordenación territorial y la oferta de
diversos servicios púb licos (Sánchez y Moreno, 2010).
Los mercados locales de trabajo de Canarias son heterogéneos no sólo en términos de
tamaño y estructura demográfica, sino que también son muy diferentes en lo que a su
especialización económica se refiere. Las dos áreas metropolitanas d e T ene rife y Gran
Canaria se caracteriz an por su especializ ación en servicios, que se concentran
habitualmente en las grande s aglomeraciones u rbanas. Ejemplos de ello son las
actividades f inancieras, el comercio e specializ ado y los serv icios específicos de l sector
público, la sanidad y la educación (Godenau, 2007: 177). El desarrollo de los servicios
administrativos y la rel evancia de los servicios públicos asociados al Estado de Bienestar
han modificado la estructura de los mercado s laborales capit alinos canarios, y han
absorbido u na buena parte de la mano de obra (especialmente femen ina), que se ha
incorporado desde principio s de los ochent a (Pa rreño, Díaz Her nández, 2014: 417). El
mercado de tra bajo en el Á rea Me tropolita na tie ne una evolución similar al mercado laboral
español y cana rio, donde existe un claro predominio d e las po líticas pasivas frente al
escaso desarrollo de las políticas activas de empleo, y desarrolla ciertas singularidades,
como es una t asa de p aro y te mporalidad su perior a la media estat al y la temprana
sensibilidad coyuntural e n la creación y destrucción de empleo, ante variacione s del ritmo
de crecimiento e conómico (God enau y Arteaga H errer a, 20 03: 79-8 2).
La realidad laboral de l Área Metropolit ana de T e nerife está determinada por sus
condicionantes so cioeconómicos, territoriales y amb ientales que desempeñan un papel de
singular relevancia en la c onstrucción de todo escenario urba no. El Á rea Metropolit ana
está i ntegrada p or cuatro m unicipios (Santa Cruz de T enerife, S an Cristóbal de L a Laguna,
El Rosa rio y T egueste), siendo su principal característica el alto grado de heterogeneidad,
tanto intracomarcal como intramunicip al, lo que configura u n ámbito de estudio de en orme
complejidad. En la com arca metropolit ana ti nerfeña existe una est ructura productiva muy
terciarizada (el 90 % del emp leo se genera e n el se ctor servicios), que tie ne limitada
capacidad de crear em pleo; co n u n desempleo crón ico, que se p lasma en tasas d e paro
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Introducción
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dado que junto a las políticas actú a el mercado, y e n este las in fluencia s de diversos
factores económicos y no económicos son inte rnas y externas a l territorio. Una mayor
aproximación respecto a la eficacia d e la s políticas activas, se pued e lo grar si se cuent a
con registros adecuados de d atos y h ay colaboración de la administración para llevar a
cabo comparaciones experime ntales, entre el grupo que h a rea lizado u na medida
determinada f rente a l grupo de control que no ha tenido esa oportunidad, en igualdad de
otras cara cterísticas. Sin embargo existen otros in dicadores indirectos que nos permiten
aproximarnos a los r esultados d e las polí ticas de empleo, c omo detectar se ctores e n los
que se crea o destruye empleo; ev aluar las inversiones públicas y p rivadas, que p ueden
incidir en la crea ción de empleo ; relacionar los salarios co n el tipo y calidad d e empleo;
seguir la evolución de los recursos d edicados a po líticas pasivas y a políticas a ctivas y
número de desempleados que participa n en las mismas, etc. Además están los as pectos
cualitativ os, que en este te rreno tienen m ucha importancia, porque per miten llegar más a
fondo en la explicación de los f enómenos que los m eros registros estadísticos. P or ello se
ha pr eguntado m ediante en trevistas en pr ofundidad a e xpertos, técn icos de emp leo y
actores sociales e in stitucionales sobre el f uncionamiento de l as polí ticas de empleo,
analizando los d iscursos y los datos específicos que garanticen la comparabilidad po sterior
de resultados, considerando esencial comprobar las hipótesis, dimen sionarlas y o btener
conclusiones p rácticas.
En el proceso de trian gulación hemo s tenido e n cuent a el marco de referencia y el
contexto, los contenidos e instrumentos de las políticas públicas de empleo y los impactos
de est a s po líticas en el ámbito territorial del Área Metropolitana Ti nerfeña. El m étodo
comparativo, tal y com o afirmaba Durkheim (1982), permite estudiar lo s fenómenos
sociales en toda su c omplejidad, y med iante la triangulación metodológica s e aport a u na
visión ana lítica que nos permite describir e interpretar las políticas de e mpleo de splegadas
y el f enómeno del de sarrollo local como mode lo genérico de refe rencia. Se t rat a por tanto
de conocer algunos segme ntos del o bjeto de estudio me diante una d oble mirada,
utilizando la m etodología cu alitativa para la búsqueda in terpretativ a de las posibles
relaciones e xistentes ent re variables, con las aportaciones y ref lexiones de expertos , para
completar l a lectura cuantitativ a de cifras a portadas como d iagnóstico inicial. Esa mira da
plural reforzará la validez de los hallazgos obtenidos (Calvo, 201 1 : 141).
En una prim era f ase de la tesis, s e ha realizado la necesaria búsqueda y recopilación
bibliográfica de todas aquellas investigaciones que duran te los últimos a ños se han
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centrado en el análisi s d e las políticas d e em pleo, información que co mplementa y da
sustento teórico a est a investigación. En la p ráctica, los p rincip ales análisis emp íricos
realizados para determinar el grado d e cumplimiento de los objetivos p revistos por parte de
las políticas activas de empleo desarrolladas, no arrojan result ados concluyente s sobre los
beneficios de este tipo d e programas en el aumen to de la emp le abilidad d e los usuarios
(Pérez, Blanco y Sánch ez, 2016: 6). Incluso alguno s de ellos dest acan la escasa
correlación e xistente e ntre inversiones y gen eración de empleo (Heckm an et al. , 1999).
Dentro de las principales investigaciones publicadas se encuentran los t rabajos de
Robinson (2000), Bo one y V a n Ours (2004), Sianesi (2004), Kluve et al. ( 2005) o García
(2007) y e n las po líticas de empleo ligadas a la f ormación, se puede citar a Mato y Cu eto
(2008), Arellano (2010), Blázquez, Herrate y Sá ez (2012), etc.
Como precedente, uno de l os estudios rea liz ados sobre la materia (Med ina, Rod ríguez y
Fuentes, 1996) analiza la la bor d esarrollada por la s Agencias de Desarrollo Local en la
Comunidad Autónoma Canaria en el período 1992-1994, poniendo su énfasis en aspectos
relativos al f uncionamiento y organización de las agencia s locales ope rativas en a quellos
momentos en las islas , dedicando parte de su trabajo a la consideración de la f igura del
técnico AEDL, y a la s caren cias del ejercicio de su a ctividad que, aún hoy , en gran medida
se mantienen vigentes (Calvo, 20 1 1: 30).
T ra s esa recopilación bibliográfica, se ha confe ccionado una completa radiografía de la
evolución y situación del e mpleo a través de fuentes secundarias. Para el desarrollo de
este diagnostico, la recopilación de inform ación procedente de fuentes estadísticas
oficiales ha sido f undamental, analizando la Encu esta de Po blación Activa, la af iliación a la
Seguridad Socia l, el desempleo registrado, la contratación, etc.
Las f uentes d e informa ción disponib les para la in vestigación em pírica son múltiples,
directas e ind irect as, cuantitativas y cua lit ativas: datos esta dísticos, textos, informes,
documentos, en trevist as y e ncuestas. Se han utilizado los recursos informativos que se
encontraban a l alcance, haciendo una valoración crítica de los mismos, atendiendo a su
actualidad, verosimilitud y proceso de e laboración. El estudio del mercado lo cal laboral
cobra mayor inte rés cu ando obtenemos y co mparamos datos cuantitativ os en secue ncias
temporales, ya que no se basa ú nicamente e n f otografías puntuales, sino en relaciones
evolutivas que, una vez comparadas con o tros datos de carácter cualitativ o, n os dará una
información de ma yor utilidad y aplicabilidad.
Para el desarrollo y redacción de esta investigación, se h a re currido a una gran diversidad
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Introducción
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de da tos e stadísticos. Los microdatos de la Encue sta de Pobla ción A ctiva (EP A ) h an sido
la f uente principal de dato s para analizar la evolución del e mpleo y de l desempleo. Los
salarios y otras condiciones d e t rabajo han sido estudiadas, mediante la bases de datos de
la Comisión Nacional de Convenios Co lec tivos y Encu estas de Salarios, entre otras
(Hernánde z Guerra, 2016). Las b ases estadísticas del Ministerio de T rabajo han
proporcionado datos relativ os a las p olíticas activ as y a las p olíticas p asivas. A ellos
debemos agregar da tos provenientes d e la Fu ndación T ripartita para el estudio de l a
formación continua, los P resupuestos Generales del Estado, los P resupuestos de la
Comunidad Autónoma de Canarias, del Cabildo Insu lar y de los Ay untamientos del Área
Metropolitana de T enerif e, y así poder contrastar los recursos de las políticas activas.
T am bién se ha observ ado la normativa rela tiva al m ercado de trabajo y a la Seguridad
Social de las d os últimas dé cadas, con algunas refe rencias comparativ as a normas
aprobada s desde 2010, de st acando por su importancia el decreto-ley so bre reforma del
mercado labo ral, de enero de 2012. Se ha analizado la Estra tegia Españ ola para el
Empleo 2010-2012 y la de 2014-2016, dado que la misma h a sido la guía para las p olíticas
activas de esto s años y se ha prese nta do a la Com isión Europea como el instrume nto
adecuado de políticas activas en tiempos de crisis. De man era espe cí fica, se h an
estudiado con detalle los Planes Anua les de Políticas de Empleo (P APE) de los años 2012-
2016 y las Estrategias y P lanes que se ha n implementado en la Comunidad Autónoma de
Canarias. A través de los P APE hemos podido valorar el nuevo enfoque, el diseño de las
políticas y algunos re sultados generales d e las mismas en esto s últim os a ños,
comparándolos con periodos ante riores y , en ocasio nes, con otras regiones españolas o
países de la Unión Europea (Miguélez et al. , 2015c: 12-13; Lope, 2015 ).
Siguiendo los trabajos previos realizados por Manzanera (2016) y Calvo (201 6), para e l
adecuado dise ño y ejecución de la metodología de la investigación se han contado con los
siguientes inst rumentos y herramientas de análisis:
1. Censos, estadísticas, bases de datos, indic adore s y distintas variab les demográf icas,
sociales, e ducativas, económica s y laborale s. Esta Información ú til se h a podido obtener
a través d e d iversas entidade s: Servicios Públicos de Empleo (Estatal y Au tonómico);
T e sorería de la S eguridad Social; Inst ituto Naciona l de Est adística (INE); Institutos d e
Estadística de Canarias (IST AC); Minist erio de T rabajo y Asuntos Sociales u otros
Ministerios; Gobierno autonómico y a dministración a utonómica; Observatorio de emp leo
autonómico (OBECAN); Ayunta mientos y o tras corporaciones lo cales; Consejo de
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Relaciones Laborales; Un iversidades; Cámaras d e Come rcio e Industria; Sin dicatos;
Organizaciones e mpresariales; Colegios p ro fesiona les; Estudios d e en tidades privadas
y Otros.
2. La En cuest a de Población Activa, q ue está orie ntada a dar datos de las principales
categorías poblacional en rela ción con el mercado de trabajo ( ocupados, parados,
activos e ina ctiv os), tiene un a frecuencia trimestral y se basa en una muestra de
viviendas, y aunque estos datos principalmente están desagregados a n ivel autonómico
y provincial, también analiza á reas t erritoriales más p equeñas (IST AC), e n este caso
específicamente e l Área Metropolitana de T en erife. La EP A es una de la s esta dísticas
más a propiadas para cu antificar el e mpleo y el paro, por ser la única fuen te h omogénea
en t odos los países, siguiend o tanto los c riterios de la OIT como las direct rices de la UE
sobre la homogeneización de e st adísticas para su comp aración con la de otro s Estados
y e s la ún ica capaz de cu antificar todas las po siciones de l as personas en el mercado
de trabajo. Su s inconvenien tes tie nen que ver co n los errores de mue streo, su
metodología y que no aport an datos desagregados a nivel mun icip al.
3. Bases de dato s e información aport ada po r las Agencias de Empleo y De sarrollo Local
del Área Metropolitana T in erfeña y la Sociedad de Desarrollo de Santa Cruz de T enerife.
4. Bibliografía especifica e n la m ateria, le gislaci ón actual y normativa a plicable, informes
de en tidades especializadas (Consejo Económico y Social, ce ntros de e studios, etc.),
publicaciones periód icas y páginas web.
5. Ev aluacion es d e las políticas de empleo en Canarias realiz adas por el Gobierno d e
Canarias a trav és de la con sultoría EDE I. En este sentido e s con veniente recordar que
el propio Gob ierno de Canarias reconoce en sus documentos oficiales que “u na
evaluación que no d ifunde su s resultados carece de entidad real, no tanto porque e s
desconocida par a terceros, sino porque no se ha co mpleta do . Una evaluación que no ha
sido difundida, que no ha sido contrastada por la c omunidad de profesionales,
investigadores y ciudada nía inte resada, y que no h a sido codificada como tal, no se ha
concluido y po r tanto es una evaluación fallida ” (Gobierno de Canarias, G uía para la
Evaluación de P rogramas y Políticas Públicas 2015: 40).
6. Realiz ación d e 33 entrevistas a interlocutores sociales y agentes d e desarrollo loc al del
Área Metropolitana de T enerife que han estad o orientadas a ex traer los siguientes
elementos explicativos: las formulaciones generale s e imp actos de las políticas de
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empleo; lo s pro blemas más intensos del m ercado de trabajo en Canarias; las
características de las agen cias d e desarrollo local, sus recursos humanos y d esempeño
de tareas; la noc ión de desarrollo socioe conómico lo cal; e l diagnóstico p ersonal de las
características territoriales; la descripción y valoración d e las políticas de empleo
desarrolladas; la transversalidad y coordina ción d e políticas públicas d e emp leo y otras
afines; su visión acerca de la asigna ción de recu rsos; la dimensión intermunicipal de su
localidad; y las relaciones con otras A dministraciones Públicas y con los ac tores locales
de la sociedad civil. Para este tipo de entrevistas se est ablece p reviamente un guión
abierto, que d eja al entrevistado un amplio margen d e libe rt ad para d esarrollar sus
opiniones y ob servaciones sobre la gestión y ejecución de las políticas de empleo. Los
resultados de estas e ntrevistas, teniendo en cuenta las limitaciones de la
representativi dad de l a muestra sele ccionada, se han represent ado mediante figuras
con una categorización de las op iniones manifestadas por los entrevistados, y a través
una ade cuada ex plotación de datos.
7. Información asociada a la ofe rt a de trabajo (relación con la p ersona de referencia e n la
familia; se xo; situación profesional; edad; nivel de estud ios, etc.), demanda de trabajo
(tamaño de la empresa; a ctividad económica; tipo de contrato; etc.), e structura de
ocupación d e los trabajadores, distribución porcen tual d e los grupo s de a salariados,
dinámica demográf ica y capital humano (Godenau y Rivero, 2015 ).
8. Se e st ablecen criterios de d emarcación territorial de los m ercados locales de trabajo de
T ene rife, de acuerdo con la info rmación estadística, adm inistrativa, la movilidad laboral y
la bibliografía sob re la materia (Godenau y Arteaga, 2003).
Las f uentes utilizadas por tanto se clasifican en fuentes primarias que son aquellos datos
que se obtienen directamente mediante las entrevistas realizadas que im plica un trabajo
previo de dise ño del cuestionario que se utiliza; y la s f uentes secundarias a partir de una
información recogida y elab orada, c omo son los estudio s y estadísticas ya publicad os. En
este caso se re copiló la información existente que resulta de interé s, obteniendo los datos
de la misma, para su posterior análisis y depu ración. Una part e importante de la
información se ha podido obtener a través de los diferentes organismos públicos y
privados implicados en mate ria económica, de empleo y f ormación. Sin emba rgo, h ay que
tener en conside ración diversas limitaciones que presentan los est udios e información
recabada a través de fuentes secundarias, pues en m uchos casos, se trata de
documentación n o adap t ada al problema plantead o, e st adísticas desf asadas, o se ut ilizan
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variables distintas que no perm iten la comparación con datos a ctuales. Por e so la
información ha sido tratada y analizada, no sólo la obtenida directamente, sino también la
obtenida de otra s fuentes secundarias, para así dar respue st a a decuada a las preguntas
planteadas y que die ron pie a la realización del estudio.
La realiz ación de 33 e ntrevistas en profundidad nos permitió realiz ar u na aproximación a
las políticas p úblicas de empleo
y
recoger inform ación de primera mano de re sponsables,
expertos y técnicos de diversas instituciones y de aquellas persona s que cono cen,
investigan o gestion an e st as po líticas, consideran do que sus resultados aport an a la
investigación un valor añadido, aunque l a representativ idad de la muestra sea limitada. Se
ha realizado una represent ación gráfica de las d iferentes cuestiones planteadas y factores
analizados, siguiendo una secuencia de carácter lógico, es de cir , q ue los datos que tengan
relación en tre sí vayan seguidos y ex poniendo de f orma detallada los resul tados obtenidos
del trabajo de campo e n el Ane xo cualit ativo d e esta T esis. La selección de perfiles de los
entrevistados ha est ado m arcada por criterios de represent atividad, el tipo d e organización
y e l ámbito de actuación e n la que desarrollan s u activ idad los e ntrevist ados, siempre
garantizando que el perfil tuviera relevancia y experien cia suf icientes en lo que concierne a
las políticas d e emp leo. En ese sentido, se han realizado entrevistas a gesto res públicos
en ámbito s de empleo, in vestigadores, profesores de Un iversidad, representantes de los
agentes sociales, repr esentantes de entidades a sociativas y privada s y té cnicos de empleo
y de las agencia s de empleo y desarrollo local.
Según Santos Ortega (2005 : 599), la oportuna utilización de la entrevist a com o técnica de
investigación, se justifica como un e ncuentro social y comunicacional entre entrevist ador y
entrevistado, que permite obtener información sobre determinadas reflexiones, prá cticas
individuales o c olectivas refe ridas al tem a de investigación que nos o cupa. Est a d efinición
genérica encierra ya numero sas cuestiones problemáticas que resalta n su complejidad.
¿Qué tipo de en cuentro social e s? ¿Cómo f unciona el intercambio com unicacional? ¿Qué
tipo de “informa ción” se re coge y cóm o s e elabora de ca ra al “tema de investigación”?
T odo s estos interrogante s hacen de la entrevista abiert a una práct ica que obliga a razonar
sobre sus límites, sean epistem ológicos, o aquellos ligados a la co nstrucción teórica, la
producción de conce ptos, o a su propio uso.
T om ando como referente e l trabajo de Miguélez et al. (2015c: 15), todas las entrevistas
han girado en torno a un hilo conductor divido en varios blo ques temáticos: El primero
hace referencia a las p olíticas pasiv as y a su posible vinculación con las políticas activas,
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teniendo en cuenta un con texto en el que muchos parados ya no reciben ni prestación ni
subsidio. L a segu nda temá tica aborda las políticas activ as en general, p regunt ando a los
entrevistados su impresión respecto a los recursos de dicados a políticas activas, su
eficacia y su distribución territorial. E n un tercer bloque temático, se ahonda en el papel de
la f ormación ocupacional, preguntando sobre el f ormato y con tenidos que deb ería tene r ,
así como los grupo s a lo s que se debería dirigir . Una cu art a serie de p regunt as está
enfocada a las p olíticas activas para la població n joven, profun diz ando en aspect os de
implementación y viabilidad de los programas de garan tía juvenil, así como o tras medidas
de apoyo al autoempleo y el emprendimiento. En un quinto bloque, se plantean preguntas
respecto a la s políticas activas dirigidas a m ujeres d esempleadas, a hondando en su
transversalidad aplicada a las políticas de em pleo así como preguntando p or la suficiencia
de los planes e specíficos de igualdad y conciliación.
En la me dida que determinados perfiles de e ntrevistados podían ap ortar inf ormación más
detallada sobre aspectos concretos, a lgunas de las entrevistas han esta do más focalizadas
en unos u otros bloques temáticos, como por ejemp lo, los responsable s y té cnicos de las
entidades lo cales, cuya aproximación a la implementación de las po líticas activas en el
territorio ha sido cruc ial. L as últimas pregunt as se ref ieren especí fica mente al papel d e las
Agencias de Empleo y Desarrollo Loca l del Á rea Me tropolitana T inerfe ña, la relación y
coordinac ión entre las diferentes administraciones y a gentes sociales, los contenidos y
acciones de los programas d esarrollados y los resultados concretos de la s políticas de
empleo desp legadas en la comarca.
De f orma teórica se pueden considerar d istintos tipos de entrevistas como pueden ser en
primer lugar , la clínica en la que se da un grado de libertad y profundidad má ximo siendo la
menos estructurada; e n segundo lugar , la profu nda e n la que es el entrevistador quien
dirige la comunicación con el entrev istado a unque ambos tienen libert ad para la
formulación de preguntas y res puest as; aquella de re spuestas libres u o rienta da y la
centrada, e n la s que la libertad del e ntrevista dor y entrevistado se encuentra limitada por la
estructura propia del cu estionario de temas y preguntas, aunque tienen libert ad para
formular preguntas y respuestas en la ma ner a que lo deseen; la ent revist a de preguntas
abiertas en la que el entrevistado tiene liberta d para sus respuestas aunque el
entrevistador se encuentra limitado por las preguntas y e l o rden de la s mismas; y la de
preguntas cerrada s en la que ni entrevistador ni entrevistado pueden supera r los límites
marcados por las preguntas y respue stas plante adas en e l cue stionario, tratándose d el tipo
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de entrevista más estructurado (Grawitz , 198 4: 192 ‐ 195 ).
Para est a tesis, como y a se ha comentado, se han realizado una serie de entrevistas
prioritariamente presenciales, d e larga d uración (entre 4 5 y 120 min utos), y co ncerta das
mediante cita previa. El entrevistador se h a limitado a l papel de animador y obse rvador , si n
sugerir n unca respuestas, e interv enir como recondu ctor so lamente si e l entrevistado se
desvía clarame nte de los contenidos que son o bjetivos de la investigación. Estas
entrevistas se graba n para su p osterior transcripció n, haciendo const ar también las
observaciones opo rtunas. La entrevist a semiestructurada abierta, se desarrolla aplicando
un listado de preguntas ordenadas (en total 3 5 cuestiones complejas) que son formuladas
de la misma manera para todo s los entrevistados, existiendo la posibilidad d e re spuesta s
abiertas. Está técnica utilizada, tien e como ventajas recaba r inf ormación rica y profu nda
sobre las políticas de emple o, permitiendo inda gar en las reflexiones del experto
entrevistado. Se posibilita así acce der a información que es difícil de obtene r por otro tip o
de técnicas, pues se d esarrolla en un ambiente de m ayor intimidad. L a e structuración de
la entrevistas es mínima, facilitando la aclaración y matización de las resp uestas of recidas
por el entrevistado; result ando útil para inv estigacione s de corte exploratorio o para
complementar y co mprender los dato s obtenidos a través d e mé todos cuan tit ativos
(Balcells i Junyent, 1994; T aylor y Bogdan, 1996; V a lles, 1997).
Las entrevistas son a demás de gran utilidad como elemento de co ntraste y verificación de
las h ipótesis y d e lo s re sultados obtenidos, ya que se pu eden obtener da tos relativos a los
puestos de trabajo, las tendencias económicas locales, las necesidade s de cualificación,
las características de de terminados c olectivos (muje res, jóv enes, mayores, etc.) y p ara
formular recomendaciones sobre la a plicación de la s políticas de empleo. La entrevista
semiestructurada co n guión de respuest as libres, es e specialmente indicada de bido a que
permite la m atización de las contestaciones de los entrevistados, la indagación en aquellos
aspectos de mayor interés y posibilita la f lexibilidad suficiente para tra tar asuntos ligados a
los temas f ijados en el guió n inicial (CC.OO., 2005: 5 1; Ma nzanera, 2016: 1 17 -120). No
obstante, este tipo de entrevist a tiene una serie de limitaciones como es el problema de
reactividad, fiabilidad y v alide z al trat arse de una técnica cuy os resultados dependen del
tipo de entrevist a, el a mbiente de la m isma, la pericia del entrevistador (Olaz, 2008 ) y ,
sobre todo, de la r elación que se esta blece entre los a gentes implicados. Est as
limitaciones requieren más tiempo y mayor d edicación, co nsiderando que los da tos obtenidos
en las entrevistas no son extrapolables (co mo suced e co n la s en cuestas), sino que of recen un a in formación
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complementaria que puede arrojar nuevos puntos de vista o perspectivas (CC.OO., 2005: 56).
T a l y como señala Santos O rtega (2005: 62 8-630), e l proceso de u na entrevist a no
concluye con su grabación, tanto es así que algun as entrevistas h an necesitado
aclaraciones y amp liaciones, por lo que no pudieron realizarse única mente en una jornada.
En est e sentido se presenta e n esta tesis un an álisis complejo de los resultados de las
entrevistas, que va más a llá de con vertirlas en te xto gracias a la transcripción, sino que se
realiza un a elaboración e interpretación de las narraciones que encie rra igualmente n o
pocas di ficultades. En la s entrevistas, el ton o cir cunstancial, loca l y e specífico predomina
en el momento de su primera lectura, por lo que se realiza u n recorrido de organización y
comprensión de los datos que ha permitido pon er orde n y producir resulta dos expuestos a
lo largo de la tesis. La m etáfora de la escultura de Eduardo Galeano puede ilustrar muy
literariamente este proceso, al contar cómo un niño se acercó a ver trabajar a un e scultor
que estaba comenzando a esculpir una gran roca y días de spués, con la escu ltura ya
acabada, se a cercó de nu evo y aso mbrado preguntó al escultor: ¿Cómo sabías que den tro
de la p iedra hab ía un ca ballo? Esta imagen de Gale ano quizás e nnoblece en e xceso el
trabajo de interpretación de las entrevistas, pero permite explicar cómo se realiza la
interpretación de los dato s recogidos en bruto, el trabajo sistemát ico realizado sobre ellos y
el análisis de lo s discursos.
Alfonso Ortí (2 000) concibe este e studio como un trabajo de int erpretación pragmática,
interrelacionando e l sistema de signos contenido en lo s discursos recogidos con las
prácticas so ciales de los acto res de donde ema nan d ichos discursos, desde una
perspectiva concreta, abierta, multidimensional y socia lmente condicionada. El a nálisis de
un conjunto de entrevistas debe ir más a llá de los p roblemas planteados po r los
entrevistados y ace rcarse a las forma s culturales y a los condicionantes ideológicos de sus
motivacione s y represent aciones. En es ta lí nea, el trabajo realiz ado permite desplegar l a
función analí tica y con ello la posibilidad de esbozar t ipologías, elaborar ca tegorías y
conceptos, p asar de las id eas o bservadas a l cont raste de las h ipótesis y ap licar un a
comparación sistemática.
Las dife rentes etap as metodo lógicas desplegadas e n la investigación, han consistido en
primer lugar en la elaboración del p roy ecto de tes is, seguida de l a revisión bibliográfica y
diseño metodológico, que se concretó en la le ctura y estudio de la bibliografía
seleccionada , para construir los a ntecedentes, el marco teórico, la met odología y e l
esquema de interpretación de la t esis. Poste riormente se realiz ó la reco pilación de
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documentación y de dato s estadísticos y empíricos, con el adecu ado p rocesamiento,
análisis e in terpret ación d e los mismos, y de forma paralela se elaboraban lo s cap ítulos, se
realizaba progresivamen te la redacción y se definían la s conclusiones de la tesis.
En el d esarrollo metodológico, siguien do a Corbe tt a (2001), la dimensión cuantitativa se
realizó seleccion ando los instrumentos adecuados, con un control de todo el proceso y
rigor en la recogida de la información. Para la dimensión cualitati va, se han aplicado los
cuatro criterios rela cio nados con la credibilidad de la investigación e st ablecidos por Guba
(1989): a ) valor d e verdad (contrastación de la credibilidad de las creencias del
investigador con las diferentes fuentes de las que se han o btenido los datos); b)
aplicabilidad (transferibilidad a o tros contex tos); c) consistencia ( dependencia y rela ción
entre la validez de las conclusiones del est udio y los instrum entos de recogida y análisis de
información utilizados); y d) ne utralidad (objetividad de los datos presentados).
Para el análisis de las info rmaciones, tal y como se expone en la T esis d e Calvo (201 1 :
143-144), se utilizaron t odos los instrumentos y pro gramas d isponibles. Así, para el
tratamiento est adístico de los re sult ados de las entrevistas se empleó el SPSS, lo que
permite cuantificar múltiples datos y a p artir de ellos est ablecer análisis linea les o
correlacionale s. En el trat amiento cualitativ o se h a procedido a las grabaciones de las
entrevistas y de las jornadas y seminarios a los que se ha a sistido, trascribiendo íntegra y
literalmente lo s mismos, procediendo después a su análisis e interpretación
El grado de innovación del análisis realiz ado permite esbozar conclusiones y
recomendaciones para la me jora de la gestión del me rcado local de trabajo , evaluando
diversos a spectos y p udiendo discernir la s debilidade s, amenazas, fortalezas, y
oportunidades del sistema territorial de emp leo del Á rea Metropolitana de T enerife. Así se
pretende a vanzar en el diseño d e m odelos de o ptimización y g estión d e las políticas
públicas de empleo y emprendimiento, ana liz ando el impacto de estas políticas, m ediante
la utilización de distintos indicadores socioeconómicos y territoriales.
1.4. Desar rollo y estructura de la tesis
El desarrollo d e la tesis docto ral y la duración de l proceso investigador y de e studio se ha
prolongado durante el p eriodo 2 01 1 -2017, i niciándose con la ela boración de l proyecto d e
tesis y culminándose con el depósito de la misma. L a tesis sobre Análisis de las políticas
de empleo en el Área Met ropolit ana de T enerife se estructura en siete cap ítulos y un
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Figura 1.1. Mapa d el Á rea Metropolit ana de T enerife y del me rcado local de trabajo
del Noreste
Fuente: IST AC; IN E, Censo de Población y Viviendas ; Godenau y Arteaga, 2003: 90-91; Barrios, Godenau y
Schorn, 200 9: 70.
El merca do local laboral de l Área Metropolitana T inerfeña tiene una s características
singulares pero similares al re sto de me rcados laborales locales can arios, existiendo un
importante peso del sector público y un p redominio hegem ónico del sector servicios, c on
un 90% de l total de empleos integrados e n este sector . La comarca m etropolitana tinerfeña
ha p adecido u na tasa de paro superior al 25% du rante 72 meses c ontinuados (desde e l 3º
trimestre de 2010 al 3º trimestre de 2016). E n el 4º trimestre de 2016 l a t asa de paro en el
Área Metropolitana er a del 24,31% (cont abilizando 50.600 personas p aradas), la t asa de
actividad alcan za el 61,94% y la tasa de e mpleo el 46,88% (IS T AC, 2017).
El desempleo d e men ores de 25 a ños es objeto de pre ocupación en la UE, que financia
parcialmente el P lan de Garantía Juvenil, pero en su aplicación se n ecesitan má s recursos
y conced er más facultades a las corporaciones loca les para a tender las demandas
específicas del territorio en formació n y empleo juvenil. T ambién es preciso garantizar
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buenas ofertas de emple o para los jóvenes acordes a su forma ció n, y así evitar su éxodo
al extranjero.
En rel ación al grado de reconocimiento social y satis fa cción con la labor realizada por
Técnicos de Empleo, AEDL, responsables políticos, inv estigadores, expertos y a gentes
sociales, relacio nados con las políticas de e mpleo, existen p osiciones polarizadas entre
quienes man ifiesta n un grado de sa tisfacción mínima como los agentes sociales, los
trabajadores de las AEDL y los té cnicos de los Servicios Púb licos de Empleo y quienes
tienen mayor satisfacción como los responsable s políticos y de forma más matizada, los
investigadores y el profe sorado de Universidad.
T om ados en conjunto, los resultados de esta investigación sugieren que existe una
territorialización déb il de las políticas de empleo y una escasa descentralización d e
recursos de sde el Estado y la Co munidad Autónoma h acia la s corporaciones locales. Las
agencias de de sarrollo local e n Canarias h an tenido escasez de medio s y una alta
dependencia de las subvenciones.
Las principales políticas o programas de empleo que se están desarrollando en la
actualidad por las administracio nes públicas en el Área Metropolitana de T enerife son por
este o rden, prime ro la Formación (Formación d ual, FIP , las Esc uelas T aller , talleres de
empleo, casa de oficios, formación oc upacional, etc.), en segundo lugar los inc entivos al
sector priv ado (boni fica ciones, su bvenciones, emp rendimiento, o portunidades de empleo)
y m ucho más lejos los programas de orientación, igualdad y de mejora del sistema
territorial de empleo .
En relación a la existencia de una partida presupuestaria específica en las c orporaciones
locales para políticas de empleo, se constat a su e xistencia, que se h a m antenido a lo largo
del tiempo sin grandes variaciones, aun que sufriendo recortes y e n a lgunos ayuntamientos
pequeños n o existe, o ha desaparecido con la crisis. Los gobie rnos, e n general y a t odos
los n iveles, no han considerado prioritarias las políticas activas de emp leo. Los resultados
de las entrevistas a técnicos, responsables y expertos de empleo muestran dos visiones
contrapuestas, ent re quienes piensan que pu ede se r suficiente la pre sencia y la partida
presupuestaria existente, aunque habría que mejorar su efica cia y evaluación, y quienes
consideran que es claramente insuf iciente d ebido a l os recortes y a las restricciones. En lo
que todos coinciden es en la necesidad de una suficiente dotaci ón presupuestaria y en
mejorar la evaluació n de los result ados de las políticas de empleo.
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Los recursos y m edios que dispone los A yuntamientos del Área Metropo lit ana T inerfeña
(Sociedad de De sarrollo, AEDL, etc) para políticas de empleo tienen diversa proce dencia:
fondos europeos, f inanciación e st atal, financiación mun icip al, Com unidad Autónoma de
Canarias y Cabildo Insular .
Los resultados de esta T e sis constat an la o pinión casi unánime d e los expertos
entrevistados sobre las caren cias d e una evaluación adecuada de las po líticas de empleo
que se eje cutan en e l Área Metropolitana de T ene rife. Las Evaluaciones de las políticas del
Servicio Cana rio de Em pleo (SCE) en los años 2014 y 2015 no se co nocerán al menos
hasta 2017, y la última e valuación oficial realizada (2013), se comun icó al Parlamento de
Canarias a fina les de 2 015. E n los análisis de ef icacia de las po líticas d e e mpleo
realizadas por el SCE se indica que en 7 años (2007-2013) d e i mplementación hay
934.995 b eneficiarios (de lo s cuales a lrededor de 200.000 residen en la comarca
metropolitana), lo que muestra la enorme incidencia que tienen est as acciones.
Las relaciones con otras admin istraciones públicas y e ntidades locales en e l diseño y la
ejecución de las políticas de empleo so n escasas, e xistiendo m ucha descoo rdinación, y
realizándose en la práctica exclusivamente a quella comunicación que está exigida
legalmente, para la recepción de subvenciones. Las f unciones de los Té cnicos de em pleo
que se con sideran más imp orta ntes y product ivas, son aquellas relacio nadas co n la
ejecución de políticas y pro gramas (solicitud y renovación de proyectos, aseso ramiento,
campañas de difusión, desarrollo de p rogr ama s de empleo, etc) , valorándose menos,
según las entrevist as realizadas a los expertos, las t areas d e diagnóstico y p rospectiva
territorial.
Al estudiar lo s efectos despué s de 30 años de fu ncionamiento del mode lo de políticas
activas de empleo en el ám bito local, se debe poner en valor las políticas desarrolladas
desde mediados d e los a ños oc henta d el pasado siglo, q ue han c ontribuido al desa rrollo
del tejido e conómico, aunque han reducido sensiblemente su operatividad como
consecuencia de las políticas de austeridad (Calvo, 2016).
Según el estudio realizado para e st a T esis, los servicios y program as de las políticas de
empleo que se han ejecutado en la comarca metropolitana en los ú ltimos años, ci tados por
orden de p rioridad de mayor a m enor son aquellos en cuadrados en los e jes de Forma ción;
Oportunidades para e l em pleo; Emprendimiento; Orient ación; Igualdad de o portunidades y
Mejora y m odernización del marco institucional del sistema t erritorial de empleo. E stos
servicios y program as tienen globalmente insuficientes recursos humanos, debido a las
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restricciones pre supuest arias, la saturación de serv icios y a las importantes dimensiones
del problema del desemp leo.
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Capítulo 2. Génes is y repercusiones de las polít icas públicas de emp leo
“La verdadera cien cia enseña sobre todo a dudar y a ser ignorantes”
(Miguel de Unamuno)
El trabajo es una actividad realizada po r una o varias pe rsonas, orientada hacia la
prestación de u n servicio o la p roducción de un bien que tiene u na realidad objetiva y
exterior al sujeto que la prod ujo, y u tilidad so cial (Neffa et al. , 2003: 26 1). Se configura
como d erecho y debe r , centro de o tros derechos estrechamen te vinculados con el empleo,
y su centralidad fu ndament a y determina las estructuras socia les, c onvirtiéndolas en un
valor m ercantilizado y sujet o a las f luctuaciones del m ercado (Salas P orras, 2010). Cada
año se crean cerca de 40 millones de empleos en el p laneta, alca nz ando la cifra de 3.190
millones de trabajadores en el mundo, por lo que dif ícilmente se puede hablar de un
proceso irreversible de fin de l trabajo (OIT , 20 16). Aún así a utores como Jerem y Rifkin
(2010) p ronostican, a partir de los proces os de tecnificac ión y robotización, e l paso a una
nueva et apa de la historia humana c on un contingen te de para dos e infraocupados ca da
día m ás alto, y en la cual el trabajo ya n o existiría para la ma yorí a de la población. En la
era del p ostmercado sería necesario pensar en alternativas al traba jo tradicional, co n
nuevas formas de dispone r de los recursos y repartirlos (Crespo et al. , 2016: 27).
La géne sis y evolución hist órica de las p olíticas de empleo va en paralelo al nacim iento y
desarrollo del E st ado d e Bienestar . Las políticas pasiv as de empleo intentan compen sar
económicamente a los desempleados, de m anera temporal, por la fa lta de recursos
derivados de su trabajo mediante figuras jurídicas como las prest aciones o subsidio s por
desempleo, y las políticas activas de empleo pretenden mejorar el f uncionamiento d el
mercado de tra bajo, mediante la ade cuación de la oferta y la dema nda de trabajo (Ruesga,
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2002; Pérez, Blanco y Sán chez, 2 016: 2). L as políticas públicas de empleo siempre
estarán cond icionadas en su génesis y repercusiones por las situaciones sociales y
económica s de cada rea lidad territorial, y su elemento definitorio e st ará influido por los
planteamientos id eológ icos he gemónicos en cada momento (T o rrents, 2 000: 124).
La extensión de algunos derechos y garantías al conjunto de la población da lugar al
nacimiento del Estado de l Bienestar que implica que los trabajadores por cuenta ajena, al
amparo de sus cont ratos de trabajo, tengan derechos y o bligaciones la borales, y pu edan
acceder a p rest aciones sociales y los empleadores asumen coste s ad icionales a los
salariales, a l tiempo que se benefician de m ayor seguridad en su relación co n los
trabajadores. Mientras los trabajadores por cuenta ajena tratan de m ejorar sus sa larios, los
empleadores buscan moderar costes directos (sala rios y pagos a la Seguridad Social) e
indirectos (repercusión impositiva del mayor gasto social y otros costes derivados de
compromiso s alca nzados con los trabajadores). E l régimen de asalariado se asocia por
tanto al conjun to de garantías sociales que el co ntrato de t rabajo lleva aparejado (Palacio y
Álvarez, 2004 : 1 5). Aunque, según algunos auto res, las últim as reformas laborales en
España p odrían poner e n riesgo e l Derecho del T rabajo como pacto social, dando
nacimiento a lo que p odríamos denominar “Dere cho del Empren dedor”, ligado a la
precarización labo ral y a los recortes en derechos sociales (Guamán e I llueca, 2012: 95).
El objeto de este capítulo e s aprox imarnos a las definiciones de conceptos tan re levantes
para las políticas públicas d e em pleo como el mercad o de trabajo, las rela ciones laborales
y el desarrollo socio-econ ómico, abordá ndose a sí mismo los orígenes, co ntenidos,
dimensión territorial y accione s concretas de las políticas de empleo. Posteriormente se
reflexiona rá sobre la relación entre la problemática social y el e mpleo , la globalización, la
gobernan za territorial y el desarrollo lo cal. Por último se profundiz ará en el m arco teórico y
en las investigaciones realizadas en torno a la formación para el empleo, la innovación, el
emprendimiento y los nuevos yacimientos de empleo.
2.1. Empleo, mercado de traba jo y desarroll o socioeconómico
El trab ajo cumple una impo rt ante funció n al inse rt ar al ind ividuo en la t rama social,
representando una de las activ idade s humanas más impo rt antes, pudiendo o cup ar una
tercera parte de la vida a dulta. Se llega a decir que "la vida sin trabajo es, para así decirlo
en f rase orteguiana, una vida amorfa. El trabajo estructura el tiempo, determinando el ritmo
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vit al... la p ersona parada se encuentra desorientada” (Prieto Escudero, 1981: 137), siendo
por tanto un indicador de la mo tivación huma na, ad quiriendo una d imensión central que
indica el grado de importancia general que supone en la vida d e los in dividuos y d e las
sociedades (Clae s et al . , 1984 y 1987).
Según Alonso (1999), la f orma en que el tra bajo humano se incorpora a la producción varía
según las circunstanci as, épocas y países. En el sistema esclavista e l o bjeto de
compraventa es el trabajador ; e n la servidumb re, se obliga a la prestación de servicios d e
los siervos al seño r f eudal; y con el régime n a salariado se contrata la ca pacidad de trabajo
de la persona. E l paso del f ordismo al pos fordismo , s upuso una serie de transformaciones
en el emp leo que han p uesto e n cuestión el p apel central del trabajo como único motor de
integración so cial y est ructurador de la cohesión colectiva y e n este contexto los gob iernos
adoptan políticas p úblicas para cont rarrest ar los cambios operados p or las nuevas f ormas
de organización del trabajo y sus efectos sobre las tasas de desemp leo en la sociedad.
Crespo et al . (2016: 3) seña la que la com petencia generalizada y las prof undas
transformaciones vividas suponen que el tra bajo también se ha h echo globa l, los p rocesos
de producció n b uscan la mano de obra má s barat a en un constante fenóme no de
deslocalización, y el irreversible proceso de t ecnificación de la producción va h aciendo de
la mano de obra un factor c ada vez meno s necesario. Así p ues, esta crisis est ructural del
trabajo, parte intrínseca del cam bio de época, obliga a d ar respuestas d e una complejidad
totalmente extraordinar ia, con la emergencia del precariado , como clase social que a nivel
global, tanto en el norte como en el sur del planeta, se caracteriza por una creciente
precariedad labora l y una aplast ante incertidumbre vital (Rifkin, 2010, S tanding, 2013).
2.1.1. Empleo, relaciones s ociolaborales y de sarrollo local
El lugar ocupado por e l trabajo e n nuestra organización social no supone una
característica estructural de las sociedades humanas y no siem pre ha sido el m edio de
realización del hombre (Méda, 1997). La actividad laboral sirve a la subsistencia del
individuo y de la especie, pertenece necesariamente a la vida humana, pero no está ligada
a la libertad, sino que rep resenta una coacción a la conservación d e la vida, que su byace
continuamente a l hombre, desde s u nacimiento hasta la muerte y sobre la base de l trabajo,
el individuo comienza a ref lexionar sobre la f initud de su existencia. La modernidad trajo
consigo la glorificación teórica del trabajo cuya consecuencia ha sido la transformación de
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la sociedad e n una sociedad de trabajo y que p or tanto construye su legitimidad en torno a
las relaciones laborales y a la a ctividad laboral (Arendt, 1993: 17).
La rev olución industrial ayudó a afianzar el concepto de tra bajo co mo m edio p redominante
de adquisición de bienes y servicios para u na buena parte de la sociedad (Blanch, 1988),
lo que dete rmina que el empleo esté muy presente en las sociedades industrializ adas,
actuando como m odelo de integración en la vida común, de recono cimiento s ocial, de
estructuración del tiempo, c omo f orma de distribuir el bienestar y la riqueza e incluso como
comportamiento con transcendencia ética . Este p roceso según Priet o (1999: 5 29) supone
que “la posición de la activi dad denominada trabajo y de los ind ividuos denominados
trabajadores en u n orden social resp onde a una operación política, es de cir a la lucha p or
definir y cre ar un d eterminado orden social y /o a la lucha de cie rt as cl ases de individuos
por ocupar una cierta p osición de poder y reconoc imiento en esos órdenes sociales. (… ).
La llamada crisis d el empleo tiene una densidad social y políti ca muy superior a lo
habitualmente co nsiderada: penetra y desestabiliza todos los ám bitos de la vida social y
origina un a dinámica que pue de convertirse e n u n verdadero reto a la le gitimidad de l orden
social en su conju nto, y por lo tanto, a su rep roducción. Dicho con otras palabras, e l
problema del em pleo es la cuestión social histórica de nuestro final de siglo”.
Cuando e l trabajo se realiza co n el ob jetivo de ob tener como co ntraprest ación un ingreso
económico, en calidad de asalariad o o actuando p or cuenta propia, esta mos en presencia
de u n e mpleo. L a empresa requiere del trab ajo ajeno p ara desa rrollar la activ idad
productiva, m ientras el trabajador oferta su capacidad d e tra bajo para o btener una
retribución que le proporcion e medios económicos para vi vir . El in tercambio de mano de
obra en un mercado, como si de una mercancía se tratase, produce recha zo en la
sensibilidad hum ana, p ero se debe v alorar en u n conte xto h istórico y so cial dete rminado.
La generalización del trabajo a salariado por cuenta a jena está estrechamente vinculada a
la in dustrialización que provocó la expansi ón d e l a producción para el m ercado y e l
predominio del modo de producción capit alista. La población asalariada es heterogénea en
cuando a condiciones de trabajo, derechos laborales, niveles y f uentes de ingreso,
coexistiendo con el trabajo por cuent a propia y otras formas de t rabajo no asalariado
(Palacio y Álvarez, 2004: 13-14).
El trab ajo y el empleo tienen s u enca je constitucional a través de l artículo 3 5.1 de la cart a
magna que determina que "todos los e sp añoles tienen el debe r d e trabajar y el d erecho al
trabajo, a la libre elección de profe sión u oficio, a la p romoción a t rav és d el trabajo y a una
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remuneración suficiente para satisfa cer sus ne cesidades y la s de su f amilia, s in que en
ningún caso pueda hacerse d iscriminación por razón de sexo" (CE, 1978: 16).
T oda la població n tiene relación con el trabajo, aunque no a todos se les considera
trabajador . Para formar parte del mercado de trabajo se tiene que estar d esarrollando una
actividad productiva o bu scando empleo y con disponibilidad para incorporarse de forma
más o me nos inmediata a u n puesto de tra bajo. En la Unión Europea la edad m ínima legal
para trabajar , aunque varía ent re países, está en to rno a los 16 años. A nálogamente se
considera que existe un límite máximo de edad a p artir del cual resulta penoso desarrollar
actividades p roductivas d e modo habitual, que ha cambiado según épocas y países, pero
que actua lmente se sitúa en torno a los 65 a ños. Se están p roduciendo profundos y
continuos cam bios en el colectivo de población en edad d e trabajar , m odificándose la
proporción de los que se incorporan al mercado de trabajo y los que no lo hacen o se
retiran. En e l límite entre lo s activos y los ina ctivos e stán los activos poten ciales, que son
personas sin trabajo y dispo nibles para trab ajar que no b uscan empleo po r a lguna
circunstancia personal (desanimados). La població n inactiva está fo rmada po r los activ os
potenciales, junto a los que estando en edad de trab ajar no lo ha cen y n o e stán
disponib les para incorporarse a un trabajo d e f orma más o menos inmediata (Palacio y
Álvarez, 2004: 17-19 ).
La tasa de actividad es el instru mento us ado para m edir el grado en q ue la població n en
edad de trabajar se incorpora al m ercado de trabajo, repre sent a ndo la proporción de
activos sob re el total de la población en edad de trabajar . Se considera p oblación activa a
la p oblación incorpo rada al m ercado de trabajo , subdividiéndo se en ocupados (que tienen
empleo) y parados (que ca recen de empleo). Dentro d el colectivo d e ocupados hay una
creciente diversidad o segme ntación, diferenciándose el e mpleo de acuerdo con el n úmero
de horas trabajadas, el tipo de contrato, las c aracterísticas de la empresa o i nstitución a l a
que e stán vinculados, los sectores p roductivos, las condiciones de trabajo y el ca rácter
formal o inf ormal d e la relación l aboral. Se ut iliz an las t asas d e empleo y paro para
disponer de u na m edida sintética de l nivel de ocupación o desempleo d e un t erritorio, las
cuales se c alculan tomando la pro porción d e o cupados o p arados respecto al total de
activos. Las tasas globa les de actividad, empleo y paro varí an entre países, regiones y
territorios de un m ismo país y puede n calcularse como tasas e specíficas para cada
segmento de pob lación (Palacio y Álvarez, 2004; Machicado, 2010).
Dentro d el co lectivo de a salariados o trabajadores por cuent a ajena se distin gue entre
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empleados del s ector p úblico y del sector p riv ado y según el tipo de c ontrato pueden ser
fijos, temporales, f ijos discont inuos, a tiempo comp leto o a tiempo parcial. Se pueden
agrupar según el nivel de ingr esos s alariales, ca tegorías profesionales, titu lación, grado de
cualificación y experiencia. Los ocupados por cuent a propia se su bdividen en
empleadores, empresarios sin asalariados y autónomos, miembros de cooperativas u otras
formas de trabajo asociado y ayudas fam iliares (trabajadores de un ne gocio familiar que no
percibe una remuneración específica, aunque se b eneficia d e re ntas familiares). L a
población parada integra a los que busca n su primer emp leo y lo s que ha n trabajado con
anterioridad. T ambién se pueden clasificar p or l a recepción o no d e prest aciones por
desempleo, se gún la duración de desempleo, la actividad y c ategoría profesional
precedente o la situación familiar del desempleado (Palacio y Álvarez, 2004 : 19-20).
Una de la s características de las e conomías de capitalismo avanzado es el progresivo
declive d e la s ocupaciones del sector secundario y e l increme nto de las ocupaciones del
sector terciario. La rea lidad laboral d e cada área económica, p aís, región o loca lidad tiene
sus peculiaridades, y las estructuras ocupaci onales y productivas especificas de los países
occidentales han variado significativamente en las ú ltimas décad as in cidiendo en la
orientación d el m odelo socioeconóm ico (Ramo s y Ba llel, 2009). La Org anización
Internacional de l T rabajo se plantea como objetivo gene ral y global, e l re conocimiento del
trabajo decente y su p rogresiva im plantación e n l as políticas y estrategias sociolaborales
de los estados miembros. El trabajo decente es sinónimo de empleo d e calidad,
productivo, seguro, con pleno respeto a los derechos laborales, con retribuciones
adecuadas, protección social, ba sado e n el dial ogo social, la participación, l a libert ad
sindical y la negocia ción colectiva (OIT , 2016).
La realidad sociolabo ral se h a transformado de f orma p rofunda e n los últimos años,
modificándose el equilibrio y las relacion es de p oder de clas e y de género en las
sociedades actuales com o resultado de la pola riz ación de las rentas, con más r ecursos en
manos del capital f inanciero y grandes empresarios, a costa de la red ucción de la
protección s ocial y de los ingresos de las clases popu lares y asala riadas, que ha
provocado su fatal endeudamiento. Se ha acelerado la concentra ción de los medios de
información y pe rsuasión en pocas manos, d ependientes d e los grupos e conómicos
dominantes y debilitado la credibilidad del m ovimiento sindical, lo que ha disminuido la
capacidad de respuesta de las cla ses sociales que soportan los efectos negativos de est as
políticas. Así se p resentan los re cortes y los ca mbios a peo r , como ine vit ables, los ún icos
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es el p unto de partida para su análisis. Di cha limitación se re fleja en el principio d e
demanda efectiva que relaciona el nivel de prod ucción y empleo con las expectativas d e
demanda y no con la capacidad prod uctiv a instalada n i con la mano de o bra d isponible
(Alujas, 2002: 24-30). Pa ra Keynes, aunque haya competencia en los mercados se debe
reforzar la d emanda efectiva, incentivando el co nsumo y la inversi ón, para aprov echar
totalmente el potencial p roductivo d e ca da econom ía y alcan zar e l ple no emple o de los
recursos y facto res productivos. Las po líticas insp iradas en Keynes se generalizaron tras
la Segunda Gue rra Mund ial y contribuyeron a sosten er un crecimiento co n pleno empleo
hasta la crisis d e la década de los 7 0, que abrió una nueva y más in tensa competen cia a
escala mundia l, bautizad a como globalización, que desató procesos de reestructu ración y
reconversión industrial e n la mayoría de paí ses, provocando d esigualdades entre
empresas que compiten en un mismo mercad o, ent re diferentes m ercados o áreas
económica s (Palacio y Álvarez , 200 4: 22-24 y Nef fa et al. , 2007: 105-135).
Las posicione s ne oliberales insist en en la desregulación o la creciente flexibilización de las
reglas del mercado de trabajo, con un idea l de fin de las relaciones laborales, similar a l fin
de las ideologías. La re lación laboral individual de carácter contractual y supuestamente
libre, sería lo ún ico que puede asegurar el bue n funcionamiento de los me rcados, lo que es
abiertamente cuestionado p or los planteamiento s de insp iración neokeynesiana o marxist a,
que critican esa desregulación e xtrema (Guamán e Illueca, 2012).
El rumbo trazado por la agenda neoliberal hace m ás de tres décadas a demás de ser
hegemónico pretende ser irreversible. Las cau sas que explican esta agen da son d e
naturaleza p olítica, modif icando de form a profunda las estructuras sociales, y consolidando
nuevas formas d e inse guridad, que prov ocan un aumento de la desafección y po larización
ciudadana (S tanding, 20 13). Por ello la cuestión social y el empleo debe ser motivo de
atención creciente para las ciencias socia les ( Romero , Brandis y Melo, 2015: 370).
Banyuls et al. (2001) y Neffa et al. (2007) señalan que el paro registrado está constituido
por el total d e d emandantes de empleo en alta, registrado s en los se rvicios púb licos de
empleo el último día de cada mes, excluyendo a lo s demandantes ocupados,
demandantes sin disponibilida d inmediata y dema ndantes de empleo con ca racterísticas
específicas. Los desempleado s (según la Encu esta de Población Activa o EP A) serian
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aquellos que cump len u na serie de requisitos
1
y quienes sat isfacen estas condiciones son
considerados parados aún cuando compa tibilicen e sa situación co n la de estudiante o
realización de labores del h ogar . La tasa de paro
2
expresa e l nivel de de sempleo y
desocupación entre la población económicamente activa de un determinado territorio. La
curva de Beveridge re laciona el porcent aje de vacan tes (pu estos de trabajo of recidos no
cubiertos en relación con el empleo total) con la tasa de de sempleo (personas que no
encuentran emp leo) en un merca do de trabajo. Esta curva mide e l gr ado de eficiencia d e la
búsqueda de empleo en un país y cuanto más ale jada esté la curva de Beveridge del
origen, más inef iciente será el mercado laboral.
En lo que se refiere al reco nocimiento de las diferentes tipologías de l desempleo es
fundamental su valoración para el diseño adecuado de la s políticas de emp leo. A sí
identificamo s al desempleo friccional o d e espe ra como aquel que subsiste después de
que la eco nomía h aya recu perado u n niv el de utiliz ación de su ma no de obra acepta ble.
Constituye e l desempleo que se p roduce como consecuencia de la dinámica c ontinua de
contrataciones y despidos, y p or la nue va incorporación de la población activa al merca do
laboral que aún no ha encontrado u n emp leo, provocando que siempre e xist an personas
desempleadas y vacante s por cu brir . El desempleo cí clico en camb io se produce por
insuficiencia de la demanda a corto plazo o a largo plazo, como consecuen cia de una
recesión económ ica o la s periódicas depresiones económicas que determinan la
contracción d el mercado de trabajo. Cuando c ae l a a ctiv idad, l as emp resas contratan
menos trabajadores o incluso de spiden algunos, pero cuando se produ ce un pe riodo de
expansión económica este desempleo desaparece.
El desempleo estructural e stá ca racteriz ado por su m ayor duración y está causado por
factores que produ ce n un desaju ste permanente entre la oferta y la d emanda. El
desempleo es tacional es a quel debido a que la ofert a de un determinado producto o
servicio se ve condicionada por características muy e specíficas, pudiendo variar la
demanda de trabajo con las estaciones del año (turismo de playa y actividades agrícolas).
Existe también un desempleo cuyo origen se debe a la insuficiencia de la demanda,
1
Son desem pleados l os que cum plen estos requisit os: son r esidentes de h ogares no c olectivos m ayores d e
16 añ os; dec laran en la EP A no haber tr abajado la semana anter ior a la encu esta, ni s iquiera una hora;
declaran estar buscando em pleo; u tilizaron un método “activo” de búsqued a en las c uatro s em anas
anteriores a la entrevista y están d isponibles para tra bajar en un plazo de dos se m anas.
2
La t asa de paro es el cociente e ntre el núm ero de parados y el de activos, m ultipl icado por cien.
T asa de paro (%) = (pob lación desem pleada/poblac ión activa) x 100.
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denominado “Keynesiano”, que lo padecen a quella parte de la población n o ocupada que
es su sceptible d e encontrar trabajo cuando la tasa de utilización de la capacidad
productiva y d e m ano de o bra se sitúe en niveles normales (Banyuls et a l. , 2001 y Neffa et
al. , 2007).
En c ualquier país la tasa de d esempleo total e s una combinación de las dife rentes
tipologías d e desempleo explicadas y a unque es difícil establecer el peso de cada una de
ellos, según la OCDE se pueden describir det erminadas caracterí sticas específica s
3
. A
continuación, en la tabla 2. 1 se expon en sintéticamente las distintas teo rías e xplicativas de
los diferentes tipo s de desempleos existentes.
T abl a 2.1. T eorías explica tiv as de l desempleo
Desempleo f riccional ( y estructural)
Desempleo cí clico (y est ructu ral)
Modelos de b úsqueda de em pleo (factores
institucionales o la falta de inf ormac ión)
Neoclásico (r estriccione
s funcion am iento competitivo d el
m ercado de trabajo)
Modelo de se lección- seña les (pr oductividad
asociada a l individuo)
Keynesiano ( 1940-1970)
Modelo de com petenc ia por los pu estos –T hurow-
(productividad asociada a los puestos de trabajo)
Modelos m icro
Relación entre desem pleo e inflación
Modelos neom arx istas
Fuente: Ela boración pr opia y adaptación de Ban yuls et al. , 20 01 y Neffa et al. , 200 7
Con el enfoque neoclásico el desempleo se concibe como una situación poco habitual, en
la que el salario e s mayor que e l d e equilibrio y p or eso hay m ás oferentes que
demandantes, funcionando los mecanismos de ajust e a través del salario y provocando
que el mercado de tra bajo se reequilibre. Con e l enfoque key nesiano la idea de partida es
que los salarios nominales tienden a ser p oco f lexibles, en la m edida que, e n gen eral, los
trabajadores están más preocupados por lo que ocurre con los sa larios nominales y menos
con los reales y la única forma de r establec er el emp leo es haciendo crece r la demanda
agregada (Ban yuls et al. , 2001 y Neffa et al. , 2007).
3
La com plejidad de los procesos que caus an l as c risis econ óm icas hace difícil que se pueda es tim ar
correctamente el paro cíc lico. Esto es as í, espec ialmente p orque las tasas d e des em pleo que se dan en u n
determ inado periodo t ienden a acum ularse a la tasa de paro “habitu al” en el p eriodo siguient e, lo qu e se
denomina “histéresis”. El fenómeno que m ás se estudia es el d esem pleo estructural, que se es timaba
alcanzaba e l 85% del des em pleo tota l, en l a década d e los no venta.
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La cu rva de Phillips
4
(Phillips, 1958) relaciona la tasa de variación de los salarios con la
tasa de desemp leo y co nfirma la hipótesis ke ynesiana de que e xiste una relación e ntre
demanda a gregada, n iv el de e mpleo y variacione s m ás o menos intensas de los salarios.
Sin emba rgo, la aparic ión de l f enómeno de la estanflación (inf lación y desem pleo elevados
simultáneamente ) en la década de los 70 , pone en cuestión la famosa Curva de P hillip s y
abre un deba te sobre las polí ticas a re alizar y en el plano teórico supone que se incorpore
en el modelo , no sólo la inflación presente, sino también las expectativas sobre la inflación.
Al umbral de desempleo en el que se recupera el equilibrio en los mercados de productos
y en el m ercado de t rabajo, coherente con un determ inado nivel de salario real vigente,
aunque n o alcance el p leno empleo, se denom ina T a sa Natural de Pa ro
5
(Friedm an 1969,
1981).
La e scuela de la s expectativas racionales (L ucas, 1972; Sargent y Wallace, 1 975) dentro
de la Nueva Macroeconomía Clásica , plantea que solo con medid as que af ecten
directamente al sa lario real, o al co ste laboral u nitario, a través de la productividad
(inversión en cap it al físico, te cnología o capital huma no), podrá red ucirse
permanentemente la tasa de desempleo. Sin embargo, posteriores enfoques
neokeynesiano s (aunque están d e acuerdo co n que e l paro e structural ha de combatirse
con políticas centradas en la ofert a) han seguido insistiendo e n que políticas selectivas de
demanda pueden t ener sus e fectos a corto plazo, paliando los efectos de una recesión o
permitiendo recupe raciones m ás rápidas. Las críticas a la nueva macroeconom ía clásica,
apuntan que no es posible el a juste simultáneo de los mercados en competencia perfect a,
ya que la v ida real está llena de situaciones “i mperfectas” y los “desequilibrios” son muy
frecuentes siendo muy difícil que se cu mplan los supuestos de la escuela de l as
4
La c urva de Phillips analiza el c aso de G ran Bretaña durante 85 años y co nc luye que ha y un a re lació n
regular entre am bas variables. En periodos de expans ión, crecen los salarios por encima de lo habitual y
decrece e l desem pleo. E n periodos d e recesi ón, c recen los s alarios por debajo de lo habit ual y c rece e l
desem pleo. U na ex tensi ón de l a curva de Phillps es l a del modelo de Samuleson-So low(1960) que
relacionan inf lación (tasa de var iación de los prec ios), con la tasa de desem pleo. La exis tencia de la Cur va
de Phillips hizo c reer a los econom istas de lo s años 60 y 70 q ue existí a una r elación inversa entre inflació n y
desem pleo y la pol ítica rec om endada era que en p eriodos de desem pleo habría que estim ular la dem anda
agregada, ge nerando un c recim iento de los precios y si éste f uese excesi vo, se fr enaría esta política.
5
A la tasa n atural de paro tam bién se le denom ina tasa de paro no aceleradora de la inf lación (NAIRU) . Segú n
el m odelo de M. Fr iedman y E. S. Phe lps (1969) en contextos inf lacionistas, los trabajad ores va n a incorporar
previsiones s obre la inflación. Su ponen que si los pre cios crec ieron el año anterior también crecerán és te y ,
por lo tanto, rei vindicarán aumentos s alariales s imilares a l a inflació n d el año anterior . La espiral sa lario-
precios-salar io, no va a modificar a largo plazo el ni vel d e em pleo, aunque sí la v ariació n de precios, que
acabará s iendo ma yor que al inic iar el proceso .
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Génesis y repercusion es de las pol íticas púb licas de em pleo
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expectativas racionales (Banyuls et al. , 2001 y Nef fa et al. , 2007 ).
El modelo insiders-outsiders (Layard, Nickell y Jackman, 1991) relaciona la t asa d e
desempleo con el ritmo de c recimiento de la inf lación. Esta blecen una distinción entre
sector primario (salarios reales más altos) y sect or secundario (salarios má s bajo s).
Muchos trabajadores pu eden n o est ar dispu estos a trab ajar e n el sector secundario, y la
reducción de l desempleo de una econo mía de pendería según esta teo ría d e la evolución
de los salarios reales vigentes en el sector p rimario. El salario real se determinaría
fundamentalmente de la ne gociación colect iva realizada por lo s sindicato s que represent an
a los trabajadores del se ctor primario, es decir , depende del po der de negociación de los
insiders (Lindbeck y Snower , 198 8). Así pues, este modelo
6
explica la persisten cia d el
desempleo por la combinación de varios fact ores muy inte rrelacionados como son el
poder n egociador d e los insiders, los pagos de salarios d e eficiencia en el sector p rimario y
un con junto d e rigideces institucio nales que co ndicionan las soluci ones q ue p roponen para
afrontar el desempleo (Nef fa et al. , 2007: 217-245 ).
T abl a 2.2. Conceptos de las T eorías sobre el desempleo
V a riable
Neoclásico
Keynesiano
M arxist a
Institucionalista
Objeto
Mercado
Mercado
Relación soc ial
(conflicto)
Instituciones m ercado
Salario
Flexible
Rígido
Según relaci ón de
fuerzas
Reglas adm inistrativas y
políticas
Desempleo
V o luntario
Involuntario
Necesario
Dual
A ju ste
Salario
Empleo
Fuerza
Adaptación incertidum bre
Fuente: Adaptació n de Banyuls et al. , 200 1 y Neffa et al. , 2007
Las de nominadas respuestas neoclásicas (modelo de bú squeda, contratos implícitos,
salarios de eficiencia y la teoría de insiders-outsid ers) fu ndament an más que ninguna o tra
las políticas act ivas de empleo, delimitando su campo de actuación (Alujas, 2002: 9-10).
6
El modelo insiders-outside rs propone el m antenim iento de entornos macroec onómicos de inflación estable
(baja), la introducción de reform as, mediante la flexibilización en distintos aspectos ( prestaciones p or
desem pleo, estr uctura insider-outsiders , n egociaci ón colectiva), la intensif icación de po líticas ac tivas eficace s
a favor de l os des em pleados con m ayores dificultades de inserción y el f om ento de la com petencia en los
m ercados de productos y servicios. Es interesante resaltar que en este planteam iento, generalm ente
aceptado d urante la déca da d e los noventa, no se hace ningu na m ención a l coste de la r educció n d el
desem pleo en térm inos de la calidad del em pleo creado.
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2.1.4. El funcionamiento del mercado l aboral: ofert a y demanda de trabajo
Según Banyuls et al. (2001), Ruesga (2 002) y Ne f fa et al. (2007) el me rcado laboral es un
espacio de intercambio de serv icios lab orales por u na contrap rest ación en dinero o en
especie e ntre un co njunto de trabajadores dotados de una determin ada cualificación
(oferta) y un conjunto de empleadores, que pu eden ser empresas, inst ituciones y familias,
que pretenden cubrir unos puestos de trabajo concretos (demanda). Para explicar la
estructura laboral-salarial existen diferentes modelos explicativos y analíticos (ver tabla
2.2): el m odelo neoclásico o esquema d e of erta y demanda de trabajo en competencia
perfecta, el modelo neo clásico ampliado, el enfoque keynesiano, los neomarxistas , el
modelo de s egmenta ción o e squema de mercado p rimario y secundario de trabajo, el
esquema pre cios-salarios en competencia perfecta, etc.
Los neoclásicos con respec to a la oferta de trabajo señalan que los trabajadores toman
decisione s de forma que se m aximice su b ienest ar , consideran e l ocio un bien que de sean
consumir y el salario actúa como coste de oportunidad del ocio. Con respecto a la
demanda de t rabajo razonan que las empresas toman decisiones de f orma que se
maximice su be neficio y para decidir si contratan o despiden a u n nue vo trabajador
comparan el gasto que les supone contratarlo con el ingreso que supone para la empresa
la venta de l os pro ductos que produzca. El e nfoque keynesiano parte de otros supue stos
básicos como la exi stencia de recursos productivos no utiliz ados en la economía, una
demanda de tra bajo que d epende d e la d emanda agregada en la econom ía y los salarios
nominales que present an cierta rigidez a la baja (Banyuls e t al. , 2001; Ruesga, 2002; Nef fa
et al. , 2007).
El e nfoque marxist a tiene co mo eje básico la concepción de la relación laboral como
relación social, distinguiendo entre trabajo y f uerza de trabajo, que explica la posibilidad de
conflicto e n e l lugar de trabajo (Alujas, 2 002: 3 9-42). Desde e sta versión cr itica y
alternativa al capitalismo se indica que el salario oscilará entre el m ínimo social de
subsistencia y el máximo que re duce el beneficio empresarial, dependiendo de la relación
de fuerzas de unos y otros. P ara lo s marxistas e l paro es un elemento consusta ncial al
sistema cap it alist a para seguir perpetuándose (Nef fa et al. , 2007: 51-61).
La teorí a in stitucionalista resa lt a la import ancia de las instituciones a la ho ra de de terminar
las v ariables del mercado de trabajo, teni endo est as apo rt aciones c omo denominador
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Génesis y repercusion es de las pol íticas púb licas de em pleo
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común la no consideración d el funcionamiento d el me rcado de trabajo a la hora de explicar
los niveles de empleo y paro (Alujas, 2002: 31-38). Este enfoque consid era que el me rcado
de trabajo debe e ntenderse como una realidad m ultirregulada principal mente por distint a s
instituciones
7
que inciden sobre las relaciones laborales. En la f ijación de los salarios, las
reglas ad ministrativas y políticas que rigen la o rganización de l trabajo son muy imp ortantes
y las in stituciones condicionan el comportamiento de emp resarios y t rabajadores, jugando
un papel principal la n egociación co lectiv a (Ruesga, 2002).
El p lanteamiento teórico pred ominante neoclásico defiende el fu ncionamiento más
eficiente de los mercados, para e vit ar situaciones de sobreco ste en el p roceso productivo
(salarios in adecuados), infrautilización de l a población act iva disponible (desemp leo) o
inadecuación entre cuali ficación de los trabajadores y requerimientos tecnológicos. El
problema consiste en elegir una combinación trabajo-ocio que m aximiza la satisfacción de
las nece sidades individuales. A sí la concepción de la de cisión de trabajar com o una
elección ent re ocio y renta conlleva la distinció n e ntre un efecto renta y u n ef ecto
sustitución (Alujas, 2002 : 12 ). El ef ecto renta indica que a mayor nivel salarial ma yor
número de horas tra bajadas y el efecto sustitución supone que a m enos horas tra bajadas,
más horas d e o cio. Así el comp ort amiento tanto de oferentes como deman dantes viene
caracterizado p or el objetivo co mún de ob tener e l máximo nivel de beneficios posible. La
decisión de contrat ar o despedir , vendrá dada p or el funcionamiento competitivo de los
mercados de p roductos y f actores y los ajustes a co rto plazo en el nivel de prod ucción só lo
pueden realizarse mediante a justes en su demanda de trabajadores o en el n ivel salarial.
El co ste marginal es el co ste ad icional que supone un trabajador m ás en la em presa y la
productividad ma rginal es la apo rt ación de producto adicional que representa su trabajo. Si
el c oste s alarial q ue hay que pagar a ese tr abajador es inferior a los ingresos que van a
obtenerse por la venta del producto a un determinado pre cio de mercado, su contratación
supondrá un benef icio para la e mpresa. En este mod elo neoclásico, los trabajadores se
decantarán por aquellos emp leos que les pe rmit an obtene r m ayor biene st ar , sin
menoscabar su tiempo de ocio. En este sentido, el criterio princip al será r aciona lizar el
salario por hora trabajad a, ya que tod o tiempo d edicado al ocio se ria un coste de
oportunidad por el tiempo que no se ha d estinado a traba jo. E l esquema ofe rt a-demanda
en competencia pe rfecta según e l mo delo neoclásico se explicaría según se indica en la
7
Si ndicat os, asociac iones patronales: la cost um bre, la familia, la educac ión y el intercam bio político o
regulación qu e se plasm a en políticas gubernam entales.
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tabla 2.3 (Banyuls et al., 2001; Ruesga, 2002; Neffa et al., 2007).
T abl a 2.3. El esquema ofert a-de manda en competencia perfect a según el modelo
neoclásico
OFERT A D E
TRABAJO
Objetivo
Los trabajadores deciden cuánto tra bajar con el obj etivo de hacer
m áxi m o su bienestar .
Com porta m iento
Para el lo e ligen entr e l a ca ntidad de renta (obten ida p or trab ajar) y
la cantidad de ocio (no trab ajar) que d esean dis frutar .
Relación con e l salario
Si crece el s alario aum enta la oferta de tr abajo (se r enuncia a m ás
ocio).
Si d ism inuye el sa lario dism inuye la ofer ta de trabaj o ( se
“consum e” m ás ocio, al ser m ás barato).
Fuente: Ada ptación de Banyuls et al. , 2001 y Neffa et al. , 2007.
Más allá de los comportamientos m icroeconómicos, el análisis del me rcado de tra bajo se
aborda desde una perspectiva macroeconómica, estudiando la interacción del conjunto de
la oferta y d emanda y su s resultados en nivele s de emp leo para un país determinado. La
reacción de los in dividuos a nte cambios en los niveles salariales de pende, t al y como
hemos dicho a nteriormente, del efecto renta y el ef ecto sustitución. L as variacione s en el
ritmo de actividad económica e inflación son los e lementos que con más frecuencia
pueden provocar cam bios a corto plazo en los n iveles de emple o y salarios. Los precios
influyen en los márgenes de ganancia de los emp resarios y también en el poder ad quisitivo
de los trabajado res, al afe ctar a su capacidad para adquirir bienes y servicios (Ruesga,
2002).
La elasticidad, e s un concepto ec onómico introducido por e l economista inglés Alfred
Marshall (1890), para cuantificar la variación (que puede ser positiva o negativa)
experimentada por una variable al ca mbiar otra. Es empleada en el estu dio de la demanda,
los difere ntes tipos de bienes q ue existen en l a teoría de l consumidor , l a incid encia de la
fiscalidad indirecta, los co nceptos m arginales e n l a teoría d e la empresa, la distribución de
la riqueza, y adquiere gran imp ortanci a en el análisis d e la distribución del bienestar
8
.
8
La dem anda es e lástica s i una va riación porcentua l del s alario provoca una variación p orcentual mayor en la
demanda de trabajo : ( Ed) será m ayor que 1 (em presarios m u y se nsibles a las variaciones del sa lario). La
demanda es i nelástica s i u na vari ación porc entual del salario provoca un a variac ión porc entual m enor en l a
demanda de trabaj o: ( Ed) será m enor que 1 ( empr esarios p oco s ensib les a las v ariacio nes d el s alario). La
demanda es u nitaria si una variación porcent ual de l s alario pro voca una v ariación p orcentu al igua l en la
demanda de trabajo: (Ed) s erá igua l que 1.
La elasticidad seg ún las reglas Hicks -Marshall es m ay or: Cuanto m ayor sea la reacción de la demanda fin al
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En el Modelo Ne oclásico Ampliado se incorporan diferencias en e l grado de cualificación,
productividad y nivel salarial de los trabajadores. El modelo inicial considera una oferta de
trabajo homogénea, pero la realidad es q ue no todos l os oferentes tienen las m ismas
posibilidades de ocupar un puesto de trabajo se gún sus niveles de remuneración o su
cualificación profesional. De aquí que surja la T eoría del Capi tal Hum ano, que c onstituye
una amp liación del modelo y analiza las d iferencias de cua lificación de la oferta de trabajo,
la estructura salarial , y su relación direct a c on otras v ariables como la p roductividad o la
valoración económica de los beneficios de l capital humano, en t érminos de t asas de
retorno social. E st a teo ría también atribuye dif erencias salariales a problemas de
discriminación (preferencias empresariale s o falta de información) con mu jeres,
extranjeros, et c. (Schultz , 195 9; Becker , 1964).
Otras teorías como la de discriminación estadística se fu ndament a en el alto costo que
supone recabar informa ción sobre la productividad de cada candidato, basando sus
decisione s en las c aracterísticas media s percibidas del grupo al que pertenece; la teoría
del cre dencialismo, s ostiene que e l nivel e ducativo, en t érminos del grado alcanzado,
constituye un mérito valorado ec onómica y socialmen te p or las e mpresas a la hora de
considera r su r etribución; la teorí a de los salarios de ef iciencia seña la que es co mpatible
que una empresa maximizadora de beneficios f ije sa larios su periores al n ivel d e
productividad a corto plazo y l a teoría de los contratos i mplícitos parte de estrategias de
remuneración sala rial de empresa s que se comprometen con lo s trabajadores a mantener
un salario relativamente e st able, incluso en periodos de recesión (Ruesga, 2002).
Diamond, Mortensen y Pissaride s (201 0) ofrecen una explicación de l funcion amiento del
mercado de t rabajo que permite profun diz ar en distintos aspecto s que las teorías
tradiciona les no han consid erado como so n la dispersión de salarios y precio s, los
problemas d e coordinación, de eficiencia y el m odelo de d esempleo que han configurado
una herramient a ú til para los decisores p olíticos. No ob st ante este modelo es cuestionado,
al no recoger adecuadamente las variacion es cíclicas en el paro y en los puestos vacantes
como con secuencia de las perturbaciones que se produzcan en los precios (Shimer , 2005).
antes cam bios de los prec ios; Cu anto m ás f ácil r esulte sustit uir tr abajo por c apital; Cuanto m ayor se a la
disponibilid ad de capital y m enor su coste; Cuanto ma yor sea la participación de los c ostes laborales en el
coste de la producción t otal.
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2.1.5. Esp acio urbano, territorio insular y concert ación social
En cualquier estudio del emp leo en u n e sp acio social determinado se pueden an alizar tres
factores bá sicos de la demanda d e trabajo como es la estructura demográfica, que se
refleja en la p irámide de población, el nivel de estudios y de formación de la población y la
estructura ocupacional (Murillo Castillejo, 1994).
La mayor parte de las áreas m etropolita nas urbanas h an experimentado cambios
significativos en su s estructuras territoriales que ha n dado lugar a diversas tipologías d e
crecimiento y distintos procesos de segmentaci ón, d ivisión y dif erencia ción de l espaci o
residencial. Existe una desigual distribución espacial del desempleo t anto e n el ámbito
interregional como en el intrau rbano, a sí las mino rías poco cualificadas que residen en
ciudades experimentan malos resul tados en el mercado d e trabajo, por e st ar
desconectadas de las opo rtunidades de trabajo suburbanas (Go billon, S elod y Zen ou,
2007). La m ayoría d e los t rabajos d e inv estigación centran su aten ción en los efectos
sobre la distribución geográfica del desempleo derivados d e los distintos grados de
accesibilidad física, por la dist ancia que separa la localiz ación residen cial del individuo y
los centros de empleo. L a distribució n g eogr áf ica del desempleo urb ano d ebería ser a
priori más segregada en áre as m onocéntricas que en a quellas que presentan u n carácter
no monocéntrico (Santana i García, 2003). Aparece en est os estudios el concepto
“mismatch” o desajuste esp acial (Kain, 1992) que analiza la f ormación de bolsas de
desempleo en las á reas metro politanas de mayor peso en el contexto europeo siendo
relevante la caracterización de la co mpo sición interna del vecindario o medio residencial,
transcendiendo a lo s f actores de acce sibilidad física.
Según Santana i García (2003 ), e xiste u na clara rela ción e ntre e structura urbana y
desempleo , y a la h ora de estudiar los m ercados lo cales de trabajo no p odemos considerar
independ iente o e xógena la distancia d e viaje al t rabajo de la localización reside ncial. La
propensión a la migración in traurbana no es lineal n i en la e dad ni en las diferentes etapas
del ciclo vit al de los ind ividuos, siendo una d inámica más extendida entre los adultos
jóvenes a l responder a la eman cipació n y a la f ormación de una u nidad f amiliar
independ iente. T ambién las v ariables de estudio o ingreso condicionan las decisiones d e
movilidad residencial y una m ayor accesibilidad a la o cupación revierte en m enos coste s
de búsqueda y/o viaje a l trabajo, afectando a l potencial de empleo y a la densidad del
mismo. Est e a utor h a co ntrastado dife rentes h ipótesis sobre como la estructura o f orma
urbana incide en el em pleo, e l desempleo y en la prop ia e structura product iva de un
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bienestar fue evolucionando a lo largo del tiempo a través d e diferentes proce sos
históricos interrelacionad as, pudiendo distinguir 4 fases (Therborn, 1989):
1. E l na cimiento del capitalismo industrial liga el E st ado de Bienestar a una cultura
industrial d e fábricas, mo vimientos de clas e obrera, producción de gran escala de
bienes homo géneos, planificación social y económica.
2. L a construcción de los Estados nacionales.
3. E l p roceso de secularización, d onde la asistencia y cuida dos sociales esta tales
sustituyeron a la ca ridad de la Iglesia y a sus servicios.
4. P roceso de democratización, con el triunfo de los d erechos cívicos y de las prestaciones
sociales.
Las razones y obje tivos de este tipo d e Estado no han sido los de procurar y def ender el
bienestar general d e t oda la población mediant e una distribu ción y redistribu ción m ás jus ta
e ig ualitaria de l a riqueza. Han sido po r el c ontrario, recre ar y m antener , po r un la do, la s
condiciones adecuadas p a ra la acumulación creciente de c apital y por otro, organiz ar el
malestar de las clases subalternas, inevitablemente creado por el desarrollo capitalist a,
procurando la co laboración de éstas en la consecución de l est ablecimiento de las
condiciones adecuadas para la acu mulación de capital (Rodríg uez Cabrero, 1998 y 2004).
De esta forma el keynesianismo “ fue el m arco t eórico do nde se han asentado los
principales fundame ntos sociale s que animan las p olíticas de inte rvención de los paí ses de
la economía occidental de sde hace más d e cuatro décadas. La política económica alcanzó
con ello, gracias a est e giro radical, un rang o muy cerca no a un modo d e regula ción social
que su peró, con mucho la recopilación d e recetas técn icas o instrumentales para integrar
en un conjunto de argume ntaciones e strict amente teóricas, u n grupo de autenticas
propuestas de actuación cap aces de armonizar los cimientos políticos del Est ado nación
con las condiciones so ciales de su reproducción y con las condiciones eco nómicas que se
derivan de la acumu laci ón ” ( Alonso, 199 9: 98 ).
La polí tica so cial de l Estado de Bienest ar se ca racteriza por la administración de servicios
sociales, salud, educación, seguridad social, viv ienda y por el impulso de políticas de
empleo y emp rendimiento. Pero algunos autores resaltan que el Estado de Bienestar ha
entrado en una crisis irrev ersible “el E stado de Bienest ar se ha convertido en una piedra de
molino atada al cu ello, en el principal impedimento para un re ajuste económico
urgentemente necesario y para un crecimiento del emple o vigoroso: man tiene las rigideces
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allí don de se necesit an f lexibilidades, y los derechos d e ciudadanía social sofocan
nuestros incentivos para trabajar y ahorrar ” (Esping A ndersen, 2000: 189-190).
La clasificación que realiza Esping An dersen (2000), que se refleja en la tabla 2.4, ordena
los diferentes mo delos de Estado de Bienestar en fun ción de la form a e n que se atiende a
los riesgos y en f unción del tip o de solidaridad predominan te. Así se puede distinguir e l
modelo liberal, el socialdemócrata y el conservador co rpor ativista, aunque
esta
clasificación h a recibido críticas respecto al encaje de países considerados de capit alismo
tardío como España, Grecia o Portugal. Estos paí ses estarí an en cuadrados en u n modelo
mediterráneo específico en el que predomina la lógica patriarcal , una intensidad de las
políticas m oderada y una orientación hacia las transferencias antes que a los se rvicios. E l
Estado de Bienestar que se desarrolló en la s socied ades occid ent ales a partir del f inal de
la S egunda Guerra Mundial y en E spaña a partir de los años o chent a, se puede definir
como un conjunto de instituciones estat ales proveedoras de políticas socia les dirigidas a la
mejora de las condicione s de vida y a p romocionar la iguald ad de op ortunidades de los
ciudadano s (Moreno Fernández, 2013).
T abl a 2.4. Características de los diversos modelos del Es t ado de Bie nest ar
Modelo
Liberal
S o c i a l d e m ó c r a t a
Conservador
M editerráneo
Papel de la f amilia
Marginal
Marginal
Central
Central
Papel del m ercado
Central
Marginal
Marginal
Marginal
Papel del estado
Marginal
Central
Subsidiario
Poco im portante
Política de empl eo
Activa
Activa y flexible
Pasiva
Pasiva
Carácter d erechos
sociales (mod o de
solidaridad)
No universal
(individual)
Universal
No universal
(Parentesc o,
Corporativism o)
Universal (s alud,
educación)
L u ga r de so li da ri da d
Mercado
Estado
Fam ilia
Fam ilia
Pobreza
Problem a del
individuo
Problem a social
Problem a del individuo
Problem a
del individuo
Ideología Política
Conservadora
Social
Conservadora
Conservadora
Católica
Sindicatos
Bajo poder de
decisión. Af iliación
alta
Poder de decis ión.
Afiliación a lta
Poder de decis ión.
Afiliación baja
Poder de decis ión.
Afiliación a lta
A parición
S. XIX
S. XX (m ediados)
S. XIX (f inales)
S. XX (década 70)
Ejemplos mod ales
EEUU, países
anglosajones,
Canadá y A ustralia.
Dinam arca,
Finlandia, Su ecia y
Noruega.
Alemania Fr ancia,
Bé lgi ca, Au st ria ,
Ho l an d a, Lu xe mb u rgo .
España, Italia, Grecia
y Portugal
Fuente: Ela boración a parti r de Esping- A ndersen (20 00: 1 1 5).
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El término E st ado de Bien estar , se acuña inicialmente en varios países a la vez, a fin ales
de los año s veinte y primero s añ os treinta d el siglo XX, con distintas expresiones como
New Deal en los EEUU, W el fare S tate en Suecia y posteriormente en el Reino Un ido. El
denominado Estado Keynesian o de Bienestar impulsa un nuevo patrón de crecimiento
económico, regulació n so cial y legitima ción p olítica, que combina el fo rdismo prod uctivo y
la prote cción social y que tend rá su máximo de sarrollo entre 1 950 y 197 9, gene rando un
círculo virtuoso ent re crecim iento económico, red istribución social, d esarrollo democrático
y d ivisión de l comercio interna cional. El Est ado de Bienestar se man ifiest a y d efine por
unas características e specíficas
10
que su peran, en una etapa histórica concreta, las
contradicciones e incapacid ades del E st ado liberal de soluciona r los problemas generados
por la propia evolución y t ransformación del capit alismo. En E spaña, la ev olución del
Estado de Bienestar tiene u nas características propias, siguió otro ritmo y se incorporó con
retraso tras un largo proce so lleno de interrupciones, tensiones financieras y conf lictos.
Debido a ello, se pasa de un sistema residual de Estado de B ienest ar que se amplía en los
últimos años del franquism o, hasta la c onsolidación del Estado demo crático de Bienes tar
en la década de lo s ochenta y noventa, suf riendo en la actualidad recorte s y una crisis en
su legitimidad y contenidos (Man zanera, 2016).
La idea o riginal de una po lítica act iva de mercad o de traba jo aparece en los años
cincuenta y se senta y en su origen conflu ye n el co ncepto sueco original de p olítica activa
de mercado de trabajo y el con cepto de aprovechamiento de mano de obra s urgido en los
EE.UU.
11
. Las p olíticas p úblicas del m ercado de trabajo se def inen com o un conjunto de
medidas diri gidas a procurar p osibilidades ocup acionales y satis facer las ne cesidades de
trabajadores que precisen las empres as (Herrador Buendía, 2008 y Manzanera, 2 016: 95).
Las po líticas de empleo que d erivan del ra zo nam iento n eoclásico consistirían básicamente
10
La expansió n de l a dem anda com o cons ecuencia d e las necesidades de r econs trucción de l a posguerr a y
una c lase trabajadora q ue t iene un nivel aceptable de em pleo y de s alario; un n ivel elevado d e gas to pú blico ,
que su pone u nos sa larios indirectos (educ ación, sa nidad y se guridad socia l) para la cl ase tra bajadora; el
fordism o y la produc ción en serie, que perm ite la pro ducción e n m asa y prec ios baratos, s obre to do de los
productos de equ ipa m iento y que to do lo anter ior se pudo l levar a cab o en un clim a de consens o y
aceptación colectiva.
11
En Suecia, la m ejora del equi librio del m erc ado de tr abajo se acom ete a través de una ac tuación s electiva
sobre la oferta y la dem anda, y la participación de los age ntes sociales en el diseño y evaluació n de las
políticas act ivas es b ásica. La a yuda para trasla darse d esde sectores de i nsufi ciente dem anda haci a otro s
sectores, l a creación d irec ta de empleo y e l f om ento d e la iniciat iva pr ivada en esos sec tores s on los
principales e jem plos. En e l caso de los Estados Unidos, el desem pleo progresivo a princip ios de los años
sesenta, pone de m anifiesto la exist encia de un nivel i nsuficiente en la cualif icación de la m ano de obra c om o
principal causa, ente ndiend o que la f ormación y la r eadaptación son cla ves para elim inar la inadecuaci ón.
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en reducir e l desempleo f riccional y reducir la tasa de salarios nom inales, llevando l os
salarios real es al p unto de e quilibrio. Ke ynes en camb io propone i ntervenir sobre el nivel
de demand a a gregada, principalmente incrementando la inversión, para que a su vez
aumenten la pro ducción y el empleo, co n lo cual se incre mentarí an los ingresos y el
consumo de la c omunidad. En cambio lo s economist as políticos r adicales promueven un
mayor cont rol por parte de los trabajadores de la actividad laboral, combatiendo la
alienación y reorientando la distribución de l p oder político (Neffa et al. , 2007).
El p lanteamiento radical muestra las limitaciones d e las p olíticas expansivas o
keynesianas, para resolver el pro blema del dese mpleo, ya que entienden que la exp ansión
de la dema nda a gregada a partir de políticas p úblicas puede ser inefica z en ausencia de
cambios instit ucionales que reorganicen el m ercado de trabajo y el p roceso laboral (Cain,
1975; Bowles y Boyer , 1 988).
Entre el modelo de individualización rem ercantilizadora de corte norteamericano y el
neoesclavismo de grandes economías como China o India, vale la pena defender el
modelo socioeconómico que p ueda garantizar un Estado de Bienestar como el e uropeo,
con mecanismos de solidarida d a escala continental (Romero, 2014: 187)
En la génesis y evolución del Estado de Bienest ar y de las políticas públicas de empleo
resulta interesante re salt ar la i mportancia y las características de l os derechos s ociales y
analizar sus dif erencias con respecto a los derechos civiles y p olíticos, como se recoge en
la tabla 2.5.
T abl a 2.5. Cuadro derechos civiles y políticos v s dere chos sociales
CARACTERÍST IC AS
DERECHOS CIVILES Y
POLÍTIC OS
DERECHOS SOCI A LES
Origen
S. XVIII (Re volución
Francesa)
SXIX (Revoluci ón Industr ial), desarrol lo del
capitalismo y de s igualdade s y papel del
m ovi m iento obrero.
Sobrenombr e
Derechos d e 1ª generac ión
Derechos d e 2ª generac ión
Papel Estado
Pasivo
Activo (Pres tacional)
Desarrollo
Estados liberales
Estados socialdem ócratas
Titularidad
Individual (p ersonal)
Individual (p ersonal por pertenecer a un grupo)
Carácter
Subjetivo
Objetivo
Tipo de derecho
Libertad y participación
Igualdad a partir de la libertad
Ejercicio del D erecho
Individual
Solidario
Fuente: Adap tación de B arroso y Castr o (2010). Elaboración propia.
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2.2.2. Las políticas acti v as y p a sivas de empleo
El artículo 23 de la Ley 56/2 003 de Empleo establece una diferenciación clara entre las
políticas activas y pasivas de em pleo. Las políticas activas tratan fundamentalmente de
arbitrar medidas qu e ay uden al d esempleado en su proceso d e inserción al e mpleo y se
refieren al conjunto de se rvicios y programas de orientación, empleo y f ormación d irigidas
a mejorar las posibilida des de acceso al em pleo, por cuenta aje na o propia, de las
personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la p romoción profesional de la s
personas ocupadas y al fome nto del espíritu empresa rial y de la economía social. En
cambio las políticas pasivas tienen como objetivo principal la garantía de renta y e l
mantenimiento del poder adquisitivo de aquellos t rabajadores activos que se han quedado
en situación de d esempleo. La elección del vocabu lario se utiliza e n o casiones con una
connotación de valorización o legitimación de u n tipo de p olítica frente a o tra, así la palabra
“pasiva” puede presentar una connot ación c laramente negativa frente a l signi ficado mucho
más positivo de “activ a” (Gu erra, 201 1: 159; Frey ssinet, 2 007: 22). Pese a e st a
diferencia ción, se plantea un a nece saria vinculación entre ambos tipos de p olíticas,
entendiendo las prestaciones por de sempleo como una parte d el compromiso que debe
mantener el individuo de ca ra a la búsqueda activa de empleo (Castellana , 2010).
Las po líticas p asivas de e mpleo tienen un com ponente de sustitución o transferencia de
rentas a través de los seguros de desempleo , las pensiones y los salarios sociale s,
partiendo de su papel socioeconóm ico de soporte d e lo s de sempleados y sirviendo d e
complemento a las accione s principales llevadas a cabo por las medidas activas (Fina,
1999). Ha y que tener en cuenta que a diferencia d e las políticas act ivas, las pasivas no
comparten un marco común con el resto de los países de la Unión Europea, s ino que su
delimitación e s una cuestión que depe nde de las necesidades concretas de cad a país.
Esta matización e s especialmen te importante en e l caso e spañol, dado que el problema
del desempleo ocup a un lugar preocupante e n nuestra economía actual y no c omparte las
líneas de desenvolvimien to g enerales del rest o d e Euro pa. Se pueden cit ar en tre las
medidas que ponen en m archa las políticas pasiv as de empleo, la protección al d esempleo
en su doble vertiente de protección económica y de inserción laboral; el programa d e
Renta A ctiva de Inserción; la capitalización de la prestación económica como fomento del
autoempleo, la solicitud agrup ada de p rest aciones, la eliminación d el período de espera
para acceder a l sub sidio por desempleo y la autorización para que los trabajadores que
hayan pe rdido su empleo como conse cuencia d e un ERE puedan , po steriormente, trabajar
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sin perder sus beneficios (Blázquez, 2009)
La políticas pasivas son por tanto aquellas cuyo gasto está dedica do al sostenim iento de
rentas, vinculado a me didas como las prestaciones po r desempleo o la jubilación
anticipada por motivos relacionados con el mercado de trabajo (OCDE, 2001 ; Martínez,
2014).
Frente a la ruptura de la relación entre rentas y empleos, la reacción de los diferentes
países ha sido la de articular políticas pasiv as de emp leo que i ntenten atender a est e
problema. La m ayoría de las m ismas se e ncuentran en el punto de intersección entre las
políticas sociales y las lab orales (Ramo s Martín, 20 04). A partir de lo s años 90 se
intensifican los pla nteamientos neoliberales que sostienen que el m antenimiento y la
prolongación de las políticas pasivas, sob re todo en lo relacionado co n las prestaci ones
por desempleo, pueden suponer ciertos riesgos, que deriven en un ne gativo desin centivo
de la inserción la boral o la búsqueda activ a de emple o (Mercader Ug uina, 1998; Feldstein,
1999). Estas te sis fueron rebatidas p or d iversos e studios que cu estionaban esa supuesta
relación directa entre la exi stencia de las políticas pasivas, el nivel de dese mple o y la f alta
de incentivos en la inserción laboral (S p iezia, 2000).
Aún n o conf irmándose esos efectos negativos que provocan las políticas pasivas de
empleo, a partir de f inales de los no vent a los gob iernos priorizan las políticas activas,
llegándose a reconocer por parte de la doctrina un movimiento europeo de "activación" en
materia de empleo , pasando a un se gundo p lano las políticas pasiv as (Márque z Priet o,
2001). A pesar de la poca claridad y la falta de confirmación de los efectos pernicioso s que
provocaban las políticas pasiv as de empleo de a cuerdo con las teorías que apuntaban a su
desprestigio y abandono, la tendencia general de los g obiernos a partir de fin ales de los
noventa fue e l fortalec imiento de las políticas a ctivas y la “co-activación” d e las pasivas,
convirtiendo a las primeras en salvavidas único de l desempleo y h aciendo , p or
consiguiente, de los serv icios públicos de empleo su máximo agente materializador (Sa las
Porras, 2010: 25)
El sistema está articulado en distintos niveles de protección y co ntempla diversas a cciones
específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción
profesional. Desde u n punto de vista co nceptual pueden d iferenciarse d os p rincip ales
modelos de protección por desemp leo: contribut ivo y asiste ncial. Cada uno de los dos
mencionados modelos p lantea importantes problemas a la hora de ser ap licados en esta do
puro. Por ello, los Estados suelen utilizar un m odelo m ixto, comb inando la t écnica
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contributiva con la asistencial, mediante la instauración de dos niveles de protección
(Márquez Prieto, 2001).
Se puede distinguir dos clases de políticas p asivas: las prest aciones por desempleo (las
más importantes) y las jubilaciones anticipadas, a unque estas últimas s e consideran más
una política de tran sfer encia. L a base legal de las p olíticas pasivas es la L ey General de la
Seguridad Social y la legislación sob re el sistema de protección por desempleo que ha
sufrido dife rentes reformas. La protección por desemp leo comprende a los t rabajadores
por cu enta ajena incluid os e n el Ré gimen G eneral de la Seguridad So cial; los Regímenes
Especiale s que p rotegen la contingencia po r desemp leo, esto es, a los trabajadores de la
Minería de Carbón , a los agrícolas fijos de l Régimen Especial A grario y a los trabajad ores
del Mar; a los trabajadores e ventuales po r cuenta ajena incluidos en el Régime n E special
Agrario de la S eguridad Social; a los funcionarios de empleo y pe rsonal contratado en
colaborac ión temporal en ré gimen de derecho adm inistrativo en las Administraciones
Públicas y a los f uncionarios de emp leo in terinos de la Administración de Justicia; a los
penados liberados d e prisión; a los emigrantes retornados; a l os militares de compleme nto
y militares p rofesionales de tropa y marinería que m antienen una rela ción de servicios de
carácter temporal; y a los socios de cooperat ivas de trabajo asociad o incluidos en un
régimen de la Seguridad Social que proteja esa co ntingencia. La protección por
desempleo, en sus dos niveles contributivo y asistencial, se f inancia m ediante la co tización
a la Segurida d Social de empre sarios y trabajadores y la aportación del Estado. El nivel
contributivo del sistema de protección por desem pleo proporcion a prestaciones sustitutivas
de las rent as salariales dejadas de percibir po r los traba jadores que se e ncuentran en
situación legal de desempleo, se gún el tiempo q ue hayan cotizado y la cuant ía de las
cotizaciones efectuadas (Ministerio de Empleo, 2016).
España no se caracteriza por tener un sistema de protección p or de sempleo de una gran
intensidad protectora, ya que su nivel de esf uerzo me dido e n porcentaje del P IB destin ado
a p olíticas pasivas no es elevado, sobre tod o ten iendo en c uenta el n úmero total de
desempleados, aunque la s argumentaciones sob re las políticas pasiv as e stán claramente
condicionadas no só lo por las d istint as visiones económ icas sino por los planteamientos
ideológicos que las sustent an (Ra mos Martí n, 2004). La protecció n por desempleo no se
acomoda, por lo general, a las f ormas de empleo precario o atípico, fundamentalmente los
contratos temporales y el tra bajo a tiempo parcial (Márquez P rieto, 2 001). Las políticas
pasivas en E sp aña no están cubriendo satisfactoriamente las f unciones que debieran tener
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en u na sociedad con alt as tasas de de sempleo, si se busca el bienestar general. Son
insuficientes para mantene r a los de sempleados y a sus fam ilias en un n ivel de b ienest ar
mínimamente aceptabl e, debido sobre t odo a la duración del desempleo, y no a caban
cumpliendo su papel económico p ara m antener el consumo , l o que l leva a ma yor
incremento del d esempleo o a un aumento d e la pobreza. T ampoco logran mante ner el
vínculo d e los parados co n e l mercado de trabajo, lo que puede implicar u n proceso de
pérdida de competencias, si el desemp leo se alarga, pérdida que, a una cie rt a e dad,
puede se r determinante (Miguélez et al. , 2015a: 14).
En los d ebates actua les sobre las me didas de protección a l de sempleo, los si ndicatos y
diferentes auto res defienden estas prest aciones por criterios de justicia social. Las vent ajas
de las medidas de protección so n que actúan como estabiliz ador automático de tipo
keynesiano, a l paliar los efectos que el desempleo pro voca e n las rentas de los
desempleados; me joran la posición negociadora d e trabajadores y sindicat os, que e levan
su salario d e reserva; f acilitan la elección de un nuev o traba jo, pues dotan al desempleado
de los re cursos necesarios que le permit an hacer u na ele cción adecuada a sus
cualificaciones y necesidad es y ayudan a l reciclaje y la recualificación profesional de los
desempleados, al f acilitar un recurso económico m ientras se realiza la formación q ue
mejora las oportunidades la borales del d esempleado (Ramos Ma rtín, 2004: 358). I ncluso
hay quiene s van más a llá y de fienden un mo delo de sociedad en la que todo el m undo
dispusiera de unos recursos incondiciona les que s erían la palanca má s real y efe ctiva para
acceder a una activ ida d humana libremente elegida. Una renta básica nos permitiría
desmercant ilizar la fuerza del traba jo e impulsar nuevas palancas de act ivación de otras
formas de vida que a hora nos parecen irrealiz ables (Crespo et al ., 2016: 20).
Las críticas a las políticas pasivas se sustentan en los cre cientes pro blemas f inancieros
para mantener el sistema de p restacio nes, señalando que las p rest aciones disminuyen la
aversión al riesgo d e los trab ajadores, pueden indu cir a prolongar la pe rmanencia en la
situación de desempleo y que esto s sistema s protegen demasiado a quienes han a ccedido
al mercado de trabajo (R amo s Martín, 2004: 359).
Las p olíticas act ivas de em pleo y d e mercado d e traba jo se e ntienden como u n conjunto
de acciones que trat an d e m ejorar la empleabilidad del parado, articulando un c onjunto de
programas y med idas sobre orientaci ón, emp leo y f ormación de los recursos hum anos
(Alujas, 2003: 16-17). Dentro de ellas se pueden distin guir las políticas de información y
orientación hacia la búsqueda activa de empleo; las políticas de fomento (promoció n del
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empleo estable y de calidad; apoyo al autoempleo, a la economía social y al desarrollo de
las PYMES; fomento de la movi lidad geográfica; i mpulso a las activ ida des gen eradoras de
empleo; promoción de la inse rción laboral de colectivos en situación o riesgo de exclusión
social) y las po líticas de forma ción profesional. La s políticas a ctiv as se rian e l conjunto de
herramientas que disponen las d istint as administraciones a nivel esta tal y autonómico para
contribuir a la reducción de los desajustes existentes entre la oferta y d emanda de trabajo
(Martínez, 2014).
La empleabilidad e s el conjunto de factores que nos perm iten conectar a las personas con
el mercado laboral. Dos son los a spectos e senciales que definen a la empleabilidad qu e
son la capacidad que tenemos las personas de situarnos favorablemente ante las
oportunidades de empleo y la capacidad para adecuarnos a un m ercado d e trabajo en
constante ev olución y cam bio (López-Aranguren, 2007). La e mpleabilida d s e puede
enfocar d esde tres p erspectivas d istintas com o son la orientación, e l empleo y l a
formación, que articulan el m odelo de las políticas activas de empleo concreta das en una
serie de p rogramas y actu aciones en el t erritorio (Sáez, 1997; Ruesga, 2002; Ruiz et al. ,
2004; Sacristán, 2006 y Lópe z-Aranguren, 2007).
Desde un enfo que amplio, las políticas a ctiv as de em pleo, intent an sup lir las
desigualdades presentes en el m ercado de trabajo a partir de la toma e n conside ración de
la hete rogeneidad de los dif erentes colectivos que participan en el m ercado laboral
(Sacristán, 2006), englobando tanto las subv enciones e incentivos como aquellas medidas
de carácter ocupacional o de empleabilidad que impulsarían el fomento o la creación de
empleo (Giarini y Lied tke, 1998). Segú n Alujas (2003) ex isten tres tipos d e enfoques
respecto a la s políticas activas d e e mpleo, vinculados a los diferentes m odelos de Estado
de Bienest ar: el libe ral, el social y el tra dicional. Es paña representaría un claro e jemplo del
enfoque tradicional, centrado en las ayudas al empleo , mediante p rincip almente
subvencione s y bon ificaciones a la contrat ación.
La vinculación e identificación de las políticas activas con los incentivos y subvenciones
pueden suponer ciertos riegos, p or ejemp lo en el ámb ito empresa rial, po r la competen cia
"desleal" que p odría i mplicar otorgar subv encion es a unas emp resas en detrimento de
otras que m antendrían su empleo con mayores costes. Y e n el á mbito de los trabajado res,
los incentivos pueden provocar e l llamado " efecto sustitución" d e trabajadores no
bonificados por tra bajadores bonificados, r estando transparencia a l mercad o de trabajo
(Luengo L ázaro, 1999; Rojo, 2016). Se pueden distinguir e ntre las me didas dirigidas a los
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empresarios esencialmente para man tenimiento d el empleo y las o rienta das a los
trabajadores, pudiendo clasificarse en bo nificaciones para la contratación indefinida de
beneficiarios de desemp leo, de los trabajadore s con cargas familiares y para la
contratación temporal; las medida s de stinadas a lo s emp resarios y las de stinadas a los
trabajadores f oment ando la f ormación para e l empleo a lo largo de toda la vida laboral
(Blázquez, 2009 ).
La vigente Ley de Emp leo española parte de un concepto integral d e política activa de
empleo, diseñada como el conjunto de de cisiones adoptadas por el Estado y las
Comunidades Autónom as cuyos objetivos vienen determinados por el de sarrollo de
programas y me didas dirigidas a la con secución del pl eno e mpleo, a demás de l a c alidad
del empleo, la a decuación cuantitativa y cual itativa de la oferta y demanda de empleo y la
reducción y debida protección de las situaciones de desempleo. (Sacristán, 2006: 168). De
acuerdo con los artículos 23, 2 4 y 25 de la Ley de Empleo, se limita el á mbito de l as
políticas activas al conjunto de programas y m edidas sobre o rientación, empleo y
formación. Dentro de ellas se pueden disting uir las polí ticas de información y orien t ación
hacia la búsqueda activa d e em pleo; las políticas de fomento (promoc ión del empleo
estable y de calidad; apoyo al autoempleo, a la economía so cial y al desarrollo de las
PYMES; fomento de la movilidad geográfica, impulso a las activida des generadoras de
empleo; y promo ción de la inserción la boral de colect ivos en situa ción o riesgo de
exclusión so cial); y , por último , están las po líticas de formación profesional reguladas en el
artículo 26.
El a rtículo 23. 1 de la Ley de Empleo 56/2003, de 16 de diciembre señala que “se entiende
por políticas activas de empleo e l conjunto de servicios y p rogramas de o rientación,
empleo y f ormación dirigidas a mejorar la s posibilidades de acceso a l e mpleo, por cu ent a
ajena o propia, de las personas desem pleadas, a l mantenimiento del em pleo y a la
promoción profesional de las personas o cupadas y al fomento del espíritu emp resarial y d e
la econom ía s ocial. L as p olíticas definidas en e l párrafo anterior debe rán d esarrollarse en
todo el Estado, (…) te niendo en c uenta la Estrategia Española d e Activ ación p ara el
Empleo, los contenidos comunes establecidos en la no rmativa e sta tal de aplicació n, las
necesidade s de lo s demandantes de empleo y los requerimientos de los resp ectivos
mercados de trabajo , de manera coordinada e ntre los a gentes de f ormación profesional
para el empleo e intermediación laboral que realizan tales acciones, con objeto de
favorecer la colocación de los d emandantes de emp leo”. Dichas políticas se
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e) Desarrollar sistem as de evaluación, ex ante, inte rmedia y de resulta dos. Fomentar la
transparencia y rendición de cuentas.
f) I mportancia de un nue vo m arco competencial y vías de financiación adecuad as y
suficientes.
g) Estimular la crea tividad y la inn ovación y may or diversif icación del desarrollo.
Sin ser exhaustivo, ya que se detallarán de un a ma nera m ás e xtensa en el c apítulo 3 de
esta tesis, al aborda r las po líticas de empleo en España, en la tabla 2.6 se presenta un
esquema de las principales medidas activas y pasiv as que se aplican en todo el Estado.
T abl a 2.6. Diferentes medidas de las políticas de empleo en Esp aña
Políticas act ivas de emp leo
Políticas pasivas de empl eo
Medidas des tinadas a los em presarios para el
fomento del em pleo:
•
Bonificacion es para la c ontratación in definida d e
beneficiarios d e desem pleo.
•
Bonificaci
ones de los trabajador es con c argas
familiares
•
Bonificacion es para la contr atación temporal
Una doble vertiente: la pr otecc ión económ ica y las
m edidas de inserción l aboral
Medidas des tinadas a los em presarios de
m antenimiento del em pleo
El program a de Renta Activa de Inserción: para
garantizar un a renta a quienes sufren desem pleo
Medidas des tinadas a los trabajad ores: la f ormación
para el empleo a lo l argo d e toda la vida l aboral
La capitalización de la prestación económ ica: com o
m edida de fomento del a utoem pleo
Otras m edidas contra e l desem pleo introduci das por el
RD- Le y 2/2009
•
La solicitud a grupada de pres taciones
•
La eliminación del per íodo de espera para acceder al
subsidio por desem pleo
•
L a au t o ri z a ci ón p a ra qu e l o s tr ab a ja do re s qu e h ay an
p e rd i d o su
e mpl eo co mo co n se cu e n ci a d e u n E R E pu e d a n ,
d e sp u és , t ra ba ja r si n p e rd er s u s be ne fi c i o s
Fuente: Adaptació n “ Las políticas públicas d e empleo en e l nuevo panoram a económ ico” . Blázq uez (2009).
Los m unicipios y comarcas son un ámbito i dóneo para estud iar los fe nómenos laborales,
pero además son un marco territorial adecuado para la a rticulación de medidas de
incentivos regionales y locale s dentro de las políticas p úblicas de empleo, que podrían ser
formuladas de forma diferencial para las distin tas ocupacio nes (Casado, 1998: 288).
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2.3. Empleo y problemátic a social
Los efectos de las crisis cí clicas es tán provocando un replanteamiento del Est ado
protector , con una din ámica de recortes so ciales cruentos que ti ene e fectos sociales y
económico s, pero las razones para suponer que la ideología del "ne o laisser-faire" se rí a
una cura muy peligrosa incluso si pudiera administrarse, son notablemente obvias. Sin u na
política d e subsidios a la vivienda a gran escala, educación pública y se rvicios san itario s,
así como la se guridad social o bligatoria, el funcionamiento de u na economía industrial
seria sencillamente inconcebible (Of fe, 1992 y 1994) .
El Estado es v isto hoy por la ideolo gía neoliberal dominante c omo un o bstáculo a la
acumulación de capit al y e l c recimiento econ ómico (Barceló, 1994), aun que algunos
autores (Johnson, 1 990; Offe, 1994) matizan la existencia de una "crisis d el Estado de
Bienestar" porque aun e xistiendo p roblemas, en ningún caso se podría ha blar de
desmantelamien to. En este sentido Rodríguez Cabrero (1991) plantea que “ en la mayoría
de los países con Estado d e Bienestar la crisis ha supuesto una mayor sub ordinación
práctica de la política socia l a los imperativos de la po lítica económica bajo e l supuesto de
la prim acía indiscutible de la modern iz ación económica y de la exten sión de l m ercado
como fórmulas para salir de la cri sis para las cuales, la política social sería e strict amente
instrumental”.
Para Petrella (1999), la crisis de los E st ados de Bienestar requiere una “nueva narración
de la sociedad”, que se sint etiz aría en la primacía del indiv iduo, el papel ju gado por el
mercado, la e quidad, la empresa p rivada como la me jor organización y el cap it al como la
fuente del valor . En esta línea de defen sa de un nuevo cont rato social, basado en el
teorema “ningún d erecho sin responsabilidad”, se establece una conexión ent re la
empleabilidad y la igualdad d e o portunidades, tratando de da r a los ind ividuos el máximo
de o portunidades para su p a rticipaci ón e n condiciones má s ventajosas en e l mercado de
trabajo, señalando que " nunca seremos capaces de ser los amos d e n uestra h istoria, pero
podemos y debe mos en contrar maneras de contro lar la s rienda s de nuestro mundo
desbocado " (Giddens, 1999 y 2001: 17).
Los d atos indican q ue se ha p roducido un fu erte deterioro d el m ercado labo ral español y
canario, y esta pé rdid a de calidad ha dado lugar a diferen cias contractuales y salariales
que recaen f undament almente sobre los colectiv os má s vulnerab les, com o las mujeres, los
jóvenes y una gran parte de las personas m ig radas, que son quienes e stán sufriendo con
más fuerza est as nuevas con diciones (Crespo e t al., 2016: 7). E l factor laboral es el
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principal fa ctor de exclusión social, bien por e l m asivo desem pleo o p or e l aumento de la
pobreza sala rial (Padrón Marrero et al. , 2016).
En este marco de desig ualdad e conómica, la desigualdad de la renta ocupa un lugar
prioritario. Junto a ello, el análisis del imp acto d e las políticas públicas en la renta nos va a
dar una n oción d el n ivel d e bienestar material relativamente co mparado t a nto a nivel
temporal co mo en relación con otras so ciedades. Para hacern os una idea de la p érdida de
renta que ha supuesto la crisis en Ca narias sólo bast a o bservar como en 20 08 el 50% de
los h ogares tenía una renta infe rior a 23 .080 euros a nuales, pasando en 2014 a 17.423
€/año. Est o es, una caí da media d e casi 5.700 € /año, aunque e n 2015 y 2016 se obse rv a
una ligera mejora, pasando a 18.554 €/año. Además el in dicador de carencia material
severa no ha dejado de crece r y así, en 2015 la media nacional sit úa al 5,18% de hogares
en carencia material severa, mientras que en Canarias e ste indicado r se e leva hasta el
8,70% (BOCES, 2016 : 19).
2.3.1. Segment ación y discri minación laboral
La segmentación d el mercado de tra bajo parte del carácter “funcional” de este, en donde
se consta ta la e xistencia d e un mercado de trabajo primario donde concurre la ofe rt a de
trabajo más cualificad a y e n donde se ofrecen puestos de traba jo m ejor retribuidos, más
estables, con m ás po sibilidad de promoción y u n m ercado de t rab ajo secundario con u na
oferta de trabajo menos cualificada y una demanda más inestabl e y con peor remu neración
(Cain, 1976; Ryan, 1981; Piore, 1983).
La oferta d e traba jo particip a conjunta mente co n la demanda en la conf iguración de los
segmentos, considerando la importante dimensión territorial de la segmentación, no sólo
por la espe cialización prod uctiva local, sino por cómo ésta interacciona con otros factores
económico s y demográficos locales. Es impo rt ante profundizar en el análisis de l a
segmentación de l os m ercados de trabajo desde un punto de vista territorial, por lo que s e
precisa m ejorar l os di agnósticos territoriales, de ca ra a lograr polí ticas de empleo más
eficaces y adaptadas a las necesidades de los territorios (Sánchez López, 2008: 267-2 74).
La teoría de la segmentación laboral constituye un conjunto de enfoque s teóricos que han
ido surgiendo desde finales de los años sesent a con el fin de e xplicar fenómenos como la
presencia de desig ualda des sala riales, l a di scriminación , la pobreza, el desemple o, ent re
otros. En la tabla 2.7 se reflejan los tipo s, las variables a sociadas y los diferentes trabajo s
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empíricos rea lizados sobre segmentación lab oral.
T abl a 2.7. T ipos, variables asociadas y trabajos empíri cos realizados sobre
segment ación laboral
Tipo de
segmentación
V a riables asoci adas
A lgu nos trabajo s
empíricos
representativos
Resultados
Segmentación
ocupacional
Ti po de contrato, ni vel de
form ación, perfil edad-
ingresos, prom oc ión
profesional, sat isfac ción
en el em pleo, salarios,
requerim ientos
Boston (199 0)
Osterm an (1975)
Rum berger et al . (1980)
Dos segm entos (por etn ia y sexo)
Tres segm entos (el K-H impor tante
sólo en el sec tor prim ario)
Tres segm entos (las variab les de
oferta son importantes)
Segmentación
industrial
N.º T rabajador es, valor
añadido, % tra bajadores
acogidos a co nvenios
colectivos, sa larios,
prom oción profesional
Gordon et a l (1990)
NcNabb (1987)
Rum berger et al. (1980)
Dos sectores (centro y periferia)
Dos sectores (que explic an las
diferencias sa lariales)
Dos sectores (la educac ión y la
experiencia profesional so n claves )
Segmentación
sobre variables
de oferta laboral
Edad, sexo, estado civil,
nivel de form ación,
experiencia profesional
Dick ens y Lang (1985)
Anderson et al. (1987)
V alette (200 5)
Dos segm entos (prim ario y
secundario)
Dos segm entos (diferenc ias
respectos a l a estructur a dual)
Tres segm entos en 1981 y 4 en 2001
Fuente: Adaptación de Propuesta metodológica p ara el estudio de la s egmentación de los merc ados de
trabajo local es. Un estud io empírico, i nductivo y m ultidimens ional . Sánche z Lópe z (2008).
La idea centra l de estos enfo ques de scritos en la tabla 2.7 es que el me rcado de trabajo
está f ormado por varios segmentos, con mecanismos de de terminación salarial y de
asignación d iferentes entre sí y entre lo s que hay barreras a la movilidad (Fernánd ez
Huerga, 2 010). Sus p rincipales autores Kunlop, Cairnes o Kerr cuestionan la utilización del
término "mercado de traba jo", po r considerar que lo s proce sos de distribu ción y variación
de los puestos d e trabajo y niveles de salarios no pueden explicarse siguien do las reglas
de funcionamiento cantidad-precio habituale s en los m ercados d e productos. Estos
planteamientos que se de sarrollan a pa rtir del decenio de 19 70, recono cen la
heterogeneidad de situaciones que presentan lo s diversos colectivos de trab ajadores que
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integran la pob lación ocup ada y parada (Sán chez Lóp ez, 2008).
En la teoría d el mercado du al d e trabajo ( ver t abla 2.8) se anali za la presencia en la
mayoría de e conomías de un me rcado primario y un mercado secundario de trabajo. El
mercado primario ap arece caracterizado p or puesto de tra bajo con salarios elev ados,
estabilidad, posibilidad de asc enso y en general buenas condicion es de trabajo. Además
las pautas de asigna ción de puest os y la estructura salarial se rigen por un a serie de
normas institu cionales internas y existen cadenas d e movilidad que f avorecen los
ascensos a puestos de alta re muneración. El mercado secundario ofrece puestos de
trabajo peor p agados, inest abilidad en el empleo, alt a ro tación y las posibilidades d e
empleo y salarios están d eterminados por meca nismos, má s próximos al esquema of ert a-
demanda d e trabajo. En este merca do no se sigue u na c adena as cendente, sino más bien
aleatoria de empleo y paro (Fernández Huerga, 2010).
T abl a 2.8. Mercado dual desde el enfoque institucionalist a
Sector Prima rio
Sector Secun dario
Sector Inferio r
Sector Supe rior
Salario
Relativam ente elevado
Elevado
Bajo e inestable
Condiciones d e
trabajo
Estandarizadas y
aseguradas por norm as
Positivas (c reatividad,
responsabil idad)
Negativas (por d ebajo de los
estándares nor males)
Prom oción
laboral
En función d e la antigüe dad
Ascenso en f unción de l a
capacidad profesio nal
Escasa o nul a
Estabilidad en el
em pleo
Empleo fij o
Empleo segur o si cam bia de
em presa es por interés pr opio
Inestabilidad, cam bios
frecuentes y forzados
Control del
trabajador
Norm as establecidas
Código inter nalizado en s u
proceso de for mac ión
Control direc to
Ejem plo
Obrero industr ial de gr an
em presa
Profesionales m u y
cualificados, d irectivos
Ocupaciones tem porales poc o
cualificadas
Fuente: Ada ptación de Sánc hez (2008) y Fernández H uerga (2010).
La principal dife rencia en tre la teoría de capital humano, y la teoría de segmentación
estriba en que p ara esta últim a el nivel de cua lificación no llega a ser tan d eterminante
para o cupar un puesto de trabajo; ya que con similar niv el de cualificación pueden t ener
condiciones laborales y sa lariales dist int as. E l mercado de traba jo, presenta u na
estructura dual como resultado de una d eterminada estructura del sistema productivo,
caracterizado por la existencia de un sector ce ntral y un sector perifé rico. E l prime ro lo
conforman l as e mpresas grand es que surt en u n segmento esta ble y pred ecible de la
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demanda y tra bajo con ma yor cualificación. Por otra parte las empresas pequeñas (sector
periférico) cubren el segmento impredecible de la demanda, menor formación y menor
estabilidad. Hay que constat ar que todos los camb ios socioeconómicos d e estos últimos
años h an provocado una progresiv a tra nsforma ción del conce pto del trabajo que evidencia
que éste ya no tiene ca pacidad para evitar el r iesgo de caer en la exclusión, de jando de
ser el me dio que asegura los recurso s necesarios para una vida digna (Crespo et al ., 2016:
25).
Los c olectivos más desfavorecidos del me rcado de trabajo (jóvenes, mujeres, trabajadores
poco c ualificados, trabajadores mayores de 45 años y d iscapa citados) que a me nudo
coinciden con los que pe rmanecen un largo periodo en e l desempleo, son los que más
necesitan la adopción de políticas a ctivas de empleo, y la negativa pe rcepción que de los
parados tienen los empresarios, reforzará esta ne cesidad (Alujas, 2002: 166-167). El
empleo a ctúa como determ inante en los col ectivos en situa ción de pobreza y exclusió n
social, considerando su na turaleza multid imensional: económ ica, social, bie nest ar público,
y política (Laparra et al , 2007). Si el desempleo e s uno de los indicadores de referen cia
para intentar aproximarnos a la realidad d e la pobreza y exclusión social que puede sufrir
un territorio, e l mercado de trabajo se configura como un im port ante factor p otenciador de
inclusión social (López Aranguren, 2 006 y 2007; Calvo, 2008 ), y el e mpleo constituye p ara
el individuo u n medio impo rt ante de particip ación social y de de sarrollo personal (Sacristán,
2006).
Según Lópe z Mora et al ( 2009), e l actual modelo de políticas de empleo y desarrollo local
no puede ser con siderado con plenitud como un sist ema de actua ción p olítica para la
generación d e riqueza o como meca nismo activo para la inclusión so cial. Por e so toda
estrategia orient ada a su perar la crisis, y con struir un futuro más estable y soste nible deb e
plantear cue stiones como las s iguientes: reducción de la s desigua ldades so ciales, mejo ra
de la p rotección social, cambios en la especialización sectorial, modifica ción d e los
patrones de inversión, mayor de sarrollo de los servicios público s, imp ulso de la innovación
tecnológica, me jora del n ivel educativo y de las cualificaciones p rofesionales, mayor
progresividad fiscal, m ejor regulación del sistema f inanciero, cambios en las paut as de l
consumo privado y co lectiv o , y avances en un m odelo productivo sostenible. En los últimos
años hemos padecido un a gravísima involución social en cuanto a los niveles de dignidad
del trabajo, estabilidad y calidad labo ral, dev aluación salarial y serias limitaciones a l a
lucha colectiva y representatividad de la clase trab ajadora. Los jóvenes, los inmigrantes,
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los parados de larga duración y las m ujeres sufren de una ma nera intensa y n ota ble esta
discriminación en el mercado de trabajo (Guamán e Illueca, 2012).
La mujer su fre u na e vidente d iscrim inac ión en el mercado laboral, ya que en su
incorporación paulatina al mercado laboral sufre una cierta segregación, c on una
especialización ocupacional en algunas ramas (asist enciales, sector s ervicios),
segregación vertical (ocup ando los e mpleos m ás precarios y peor remunerados), y padece
la “d oble jornada” o acumulación de responsabilidades laborales fuera de casa y de
atención a la familia. En el mercado d e trabajo de l os países desarrollados se observa una
acusada seg regación ocupacional (t a nto horizontal como v ertical) a la vez que importante s
desigualdades salariales entre hombres y mujeres. La s consecuencias de est as diferencias
laborales se man ifiest an a todos lo s niveles: económ ico, so cial, laboral, fam iliar , de salud,
etc, quedando siempre las mujeres en una situ ación de desventaja. Uno de los facto res
que h a inf luido en la perpetuación de la división de tarea s entre hombres y mujeres ha sido
la p ropia concepción del “trabajo” como actividad remunerada rea lizada fuera del h ogar , en
contraposición a las act ividades domésticas no remuneradas que han quedad o
desvalorizadas. Este hech o ha o casionado la asocia ción d irecta entre el trabajo re alizado
por las mujeres con actividades de poco va lor y p oco reconocimiento social, percepción
que se ha trasla dado al merca do de trabajo provocando que las mu jeres ocupen
determinados empleos e specíficos, generalmente peor remunerados y en categorías
inferiores a los realizados por los hombres (Carrasco, 2001 y Carrasquer , 2009).
Las desigualdades sociales y dife rencias de gén ero e volucionan y se constat an, teniendo
en cuenta lo s siguientes fa ctores que son determinantes en el merca do de trab ajo
(Carrasquer , Recio y Ro dríguez Soler , 201 5; CES, 2016):
a) E l p a r o s u e l e af ec t ar má s a es to s co l ec ti v o s, au nq ue e n el ca so d e la s m u j er es es t o ha
v ar ia d o úl ti ma me nt e p o r un si g n i fi ca ti v o e m p e or a m i e n t o d el e mp le o m a s cu li no .
b) Existe un a difere ncia salarial signif icativa entre h ombres y mujeres; de jóvene s con
adultos; y de inmigrantes en rela ción a los residentes autóctonos.
c) Las d ificult ades en el acceso al pue sto de tra bajo.
d) La calidad del em pleo y del p uesto de trabajo.
e) Las cond iciones del trabajo, la jornada laboral y el desarrollo de la carrera profesional.
En los ú ltimos añ os se ha impulsado en m ateria d e igualdad de género toda una serie de
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reformas legislativas e ncaminadas a afrontar estos retos de f alta de e quidad. Estas
reformas han p erseguido e st ablece r un marco legal para la a cción po sitiva y eliminar las
discriminaciones existentes en el ac ceso al emp leo por razón d e sexo, apoyar la s rede s de
servicios sociales que desarrollen actividades para la in serción laboral de las mu jeres y
eliminar los obstáculos e xistentes en la promoción pro fe sional así como los que existen
para la ef ectiva a plicación d el principio de iguald ad retribut iva entre t rabajos d e igual valor .
T am bién se h a f omentado el empleo de la s mujeres y la lucha contra la discriminación
mediante subvenciones e incentivos de carácter f iscal que posibiliten proyectos
empresariales para mu jeres emprendedo ras, programas de creación de emp leo para
mujeres con cargas fam iliares no comp artidas y mujeres paradas d e larga d uración y el
fomento del au toempleo y e l e mpresariado f emenino con m edidas f iscales f avorecedoras,
como pueden s er los crédito s blandos, reducción de impue stos, etc. Por políticas de
igualdad se entiende toda s aquellas medidas realizadas desde las institu ciones públicas
con el f in de resolver situaciones de desigualdad entre mujeres y hombres y conseguir que
las mu jeres tengan los m ismos derechos y oportun idades en todos lo s ámbitos de la vida
económica, socia l, política y cultural (Instituto Canario de Igua ldad, 2016).
Las políticas de conciliación de la vida familiar y laboral son esenciales en las medidas de
acción positiva y en la implementación d e toda po lítica an tidiscriminatoria que q uiera ser
realmente e fe ctiv a. La conciliación de la vi da p rofesional y fam iliar p retende c ombinar de
forma integrada los requerimientos que surgen d e estos dos ámb itos d e la vida de las
personas, y afrontar así el fenómeno de la “d oble p resencia”. En Esp aña, los grandes
males del m ercado de tra bajo se escriben en femen ino: p aro, temporalidad y precariedad,
desigualdad sa larial y dificultades tanto para a cceder al emp leo como para promocionarse,
ocupar puestos d e re sponsabilidad o conciliar la vida l abora l, personal y familiar . Las
políticas puestas en m archa ha sta la fecha han supue sto un av ance, pe ro han sido
insuficientes para a cort ar la di ferencia que e xiste entre el emp leo masculino y fe menino en
España y en Europa. Las mujeres aunque iguales ahora en derech o, siguen sie ndo
desiguales de hecho (Carrasque r , 2009 ).
Emigración e inmigración son dos caras d e la misma moneda , a unque ambas son
asimétricas, dado que el derecho de em igración “salir de un p aís” se considera como
derecho f undamental, un d erecho de la persona, derecho humano y el de recho de inmigrar
(entrar en un país) no se re coge en ninguna declaración internaciona l, sin o que al
contrario, es un derecho som etido a controles y barreras que debe supe rar .
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Génesis y repercusion es de las pol íticas púb licas de em pleo
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Es a p artir de la promulgación de la Ley Orgánica 4/2000 de 1 1 de enero cuando s e
establece la ne cesidad d e af rontar la situación de la pobla ción extranjera, regulando la
inmigración como un “ hecho estructural” y que pasa a ser nue stra nueva realidad social :
España ya no es un país de partida, sino d e destin o y tránsito, de inmigración y no de
emigración, situación que ha pe rmanecido hast a bien entrada la crisis de 2008.
Entendemo s como ciclo migratorio el conjunto d e procesos po r los cua les las p oblaciones
que p ertenecen a un esp acio económico periférico en tran, se e st ablecen e imp lant an en el
espacio de un Estado-Nación que pertenece a los polos centrales de la economía
capitalist a. La i nserción de n uevas personas inmigrante s en el mercado d e tr abajo español
es uno de los a spectos más dinámicos que ha modificado de manera importa nte e l
panorama laboral. Existen tipos d e trabajo, so bre t odo en el sector s ervicios, que los
españoles no q uieren r ealizar por la f alta de posibilidades de promoción q ue tienen, o l a
poca cualificación que requieren (Di éguez, 2005), a unque en la actual situación de crisis
esta tendencia está cambiando.
La innegable trascendencia e conómica y social del fe nómeno de la inmigración, t anto a
nivel nacio nal e spa ñol com o en el co njunto de la Unión Europea, ha supuesto la necesidad
de reformular los clásicos p rincipios de aproximación a esta m ateria bajo el prisma
exclusivo de la extranjería y el orden púb lico. En ese se ntido, se produce una creciente
asunción de competencias que a nivel com unitario se ha venido produciendo como
consecuencia del re conocimiento de l estatus de ciudada nía y la nece sidad de coo rdinar y
armonizar las no rmas de integración s ocial de todos lo s inmigrante s. De forma paralela, la
creciente des centralización administrativa y el reconocim iento de l dere cho a la a utonomía
en el seno del o rdenamiento constitucional e spañol, ha p rovocado la asunción de
determinadas co mpetencias ejecutiv as, de otras Administraciones Públicas, tan to
autonómicas como lo cales (García y Castro, 2009).
Según las conclusiones del Informe so bre La P olítica de Inmigración de la UE (2 015) y los
anteriores in fo rmes anuales sobre Una p olítica de inm igración p ara Europ a uno de los
objetivos fundamental es de la Unión E uropea es co ntar , con u na p olítica d e m igración
europea completa, con visión de f uturo, b asada en la solidaridad y capaz d e abordar tanto
la m igración le gal como la ilegal. La gestión aprop iada de los flujos m igratorios exige
asimismo garantizar un trato equitativo de l os nacionales de terceros países que resid an
legalmente en los E st ados miembros, mejorar la s m edidas de lucha contra la inmigración
ilegal y f omentar la coope ración con terceros países en todos lo s ámb itos. Con arreglo al
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T ra t ado d e Lisboa, las p olíticas de inmigración se regirán por el principio de solidaridad y
de repart o equit ativo de la responsabilidad entre lo s Estados m iembros, también en el
aspecto financie ro (artículo 80 del TFUE).
Las políticas de integración para ser eficaces deben facilitar a los inmigrante s el ejercicio
de s us derec hos y el cump limiento de sus o blig acione s como ciuda danos, c ontribuyendo a
evitar su marginación so cial y considerando que el diálogo intercultu ral e
inter/intrarreligioso se con sidera una herramienta ef icaz para combatir el racismo, la
discriminación y el aislam iento de los inmigrantes. El emp leo se co nsidera un componente
integral d e la participación de los inmigrantes en la sociedad de acogida y un eleme nto
esencial de l proceso de integración, por lo que es p reciso f acilitar a los inmigrantes el
acceso al mercado laboral te niendo en cuenta diversos factores que determinan y
condicionan el fenóm eno de la inmigración
12
. La inmigración laboral ha reportado mu chos
beneficios a la economía ca naria, particip ando en el p rogreso técnico y en la cap italiz ación
de la e conomía insular , p uesto que traen consigo una acumulación destac ada de
conocimientos y experiencia laboral, cu yo coste ha sido nulo para la sociedad (Zapata ,
1999).
Las desigualdades, en relació n a l empleo, se relacion an estrechamente con la edad. L a
tasa de desempleo juv enil (población de 1 5 a 24 años), present a valores superiores a la
tasa global de paro en e l conjunto de la UE y en E sp aña. No obstante, si se analiza la
evolución del desempleo juvenil desde 1985, ob serv amo s que esta tasa ha disminuido en
las épocas de mayor creación de empleo. T ambién ha influido la mayor dedicación a lo s
estudios, con la consiguiente disminución d e la tasa de actividad juvenil. La situación de
las mujeres jóvenes, se caracteriza por menores tasa s de actividad y de empleo, tasas
más e levadas en d esempleo y de particip ación en l a ed ucación. La co mplejidad y
precariedad e n el acceso al prime r empleo, así com o el traba jo sin contrato, caracterizan la
situación actual del empleo juvenil.
La transición de los jóvenes se alarga y se desarrolla en fu nción de elevada s expect ativas
12
Los f actores que con dicionan la inm igración son: La Edad, m anteniéndos e todo lo demás constante, cuant o
m ay or sea una pers ona, menos pro bable es que em igre. Factores Famili ares, así los c ostes pot enciales de la
m igración se multiplican a m edida que ma yor es l a f amilia. Por tanto, es de esperar que los trabajad ores
casados muestren menos tendencia a em igrar que l os solteros. T asa de D esempleo, los tr abajadores que
están desempleados actualm ente tiende n a em igrar a lugares de destino en los q ue las tasas d e des empleo
son inf eriores a la m edia. Otr os Fac tores c omo la propieda d de una vivien da, la necesidad de obten er un a
licencia prof esional, las po líticas gu bernamentales, etc.
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Génesis y repercusion es de las pol íticas púb licas de em pleo
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(Giddens, 1999; Sempere et al., 2005; Nef fa et al. , 2007 ).
El mercado d e t rabajo no es un m ercado perfect amente competitivo po r varias razones. El
salario n o s olo r efleja el precio de la m ercancí a de trabajo, sino que responde también a
una dimensión social, que dif iculta su papel como mecanismo equilibrador de la ofe rt a y de
la demanda en el mercado de trabajo, en donde existen normas é ticas que dificu lt an
comportamientos indiv idualistas y o ptimizadores d e los agentes sociale s, conside rando
deseable el carácter durade ro d e la relación laboral. En el mercado de trabajo lo que se
intercambia es la d isp onibilidad para trabajar , con prob lemas de información y costes de
ajuste, y los salarios serán el resultado de un proceso negociador que dependerá del
poder de negocia ción de trabajadores y empresarios (Alujas, 2002: 7-8)
La negociación colectiv a e s el medio más usual y eficaz para la fijación de los salarios y de
la mayoría d e las condiciones de trabajo. L a n ecesidad de revisar co n f recuencia los
salarios y demás condiciones de trabajo no n ace, única ni principal men te, de los cambios
en los precios de los biene s de consum o que ob ligan a actualizar las remunera ciones de
los trabajado res para que no se dete riore su poder adquisitivo, sin o de la continua
innovación que caracteriza a cualquier empresa q ue pre tende mantenerse en un m ercado.
Una negociación individualizada resulta imposible, por lo que exi ste un interés en la
negociación colectiva n o só lo por parte de lo s trabajadores que buscan m ejorar sus
condiciones d e trabajo, sino t ambién del em presario que trata de a daptar la organización y
las c ondiciones de t rabajo de sus empleados a sus estrategias competitivas y a las
circunstancias cambiantes de su empresa.
Las rela ciones laborales en España se han caracterizado t radicionalmente p or su escasa
flexibilidad. T ras la dictad ura franquista, la i mplantación de la C onstitución de 1978 y del
Estatuto d e los T rabajadores supuso un pri mer p aso en la creación d e u n m arco jurídico
que permitió e l desar rollo del actual sistema de relaciones l aborales. La regulación de
dichas relaciones se e stablece básicamente e n el E st atuto de los T rabajadores, si bien
algunos co nceptos como la ef icacia general de los convenios colectivos ya se m encionan
en la Constitución, lo que le d a mayor relevancia. El surgimient o de los sindicatos y las
asociaciones empresariales en la T ransición propició numerosos p actos y acuerdos
sociales sobre m ultitud de a spectos de las re laciones l aborales. La negociación colectiv a
en España se caracteriz a po r tener eficacia general automática , es decir , afecta a los
trabajadores y las empresas de un ámbito. E ste principio jurí dico confiere a la n egociación
colectiva una fuerza vinculante muy grande, a diferencia de lo que o curre en otros p aíses.
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Además, la legislación labo ral permite un mecanismo de e xtensión de los convenios
colectivos a otros ámbitos en los que puedan existir vacíos co nvencionales o allí donde las
partes no tengan voluntad de negociar o capacidad jurídica para hacerlo. T anto la eficacia
general como el me canismo de e xtensión contribuyen notablemente a increment ar la
cobertura d e la ne g ociación colectiva. Aunque en España, ex isten algunos grupos
excluidos d e la posibilidad d e pact ar colectivamente su s condiciones de trabajo, como por
ejemplo el persona l fu ncionario, los trabajadores autónomos, o los trabajadores con
contratos en prácticas o formativos, se a lcanza una tasa de cobertura cerca na al 97% d e la
población con derecho legal a negociar , lo que permite h ablar de una cobertur a
prácticamente universal (Martínez Matute, 2012: 201-205).
La aplicación casi exclusiv a d e m edidas d esregulado ras y su rápido ritmo de aplicación en
algunos países europeos plantea ciertos riesgos de nue vas d istorsiones y desequilibrios
en el f uncionamiento de l m ercado de trabajo. El desarrollo de est rategias sim ilares o
idénticas para mercados de traba jo he terogéneos (países y regione s con ca racterísticas
productivas, in stitucionales y socia les m uy d istintas), puede dar resultados mu y diferentes
e incluso p oco adecuados o contraproducentes. Cada territorio tiene su propia trayectoria,
lo que con diciona su dinámica p roductiva, si b ien comparte con lo s demás, los ob jetivos de
favorecer e l surgimiento y d esarrollo de las empresas, a ument ar la f lexibilidad del sistema
productivo, fa cilitar el acceso a la f inanciación y a los recursos e specíficos, de potencia r y
fomentar la difusión de las innovaciones en las em presas y e n la sociedad. Las
transformaciones que demanda la dinámica de las empresas y territorios en el m omento
actual pr ecisan de un f uerte apoyo de po líticas cu yo objetivo es estimular la
reestructura ción productiva, al mismo tiempo que se difunde el u so de instrumentos como
las incuba doras de empresas o los centros de emp resas e innovación y se a ctivan
iniciativas que impulsen l a capacidad emprendedo ra de grupos sociale s-objetivos como
pueden ser los jóvenes (Vázquez Barquero, 2012: 21).
Layard, Nickell y Jackman, (1991), consideran q ue resulta inadecuado c entrar la d iscusión
sobre el problema del d esempleo en torno, ex clusivamen te, al conc epto de flexibilidad. En
su opinión el debate de be desplazarse hacia cu al d ebe ser el papel más adecuado del
Estado para en frentarse al conjunto de pro blemas que afectan al desempleo, centrándose
en los problemas de desaju stes en la cualificación de la oferta y de la demand a. El difícil
equilibrio entre contención de la inflación y expansión de la demanda efectiva se v e
favorecido en coyunturas e n las que lo sa larios reales consiguen m antenerse o mejorar
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ligeramente, e n las que la inm igración facilita el aumen to de la masa globa l de cotizaciones
e im puestos y en la s que el a horro se canaliz a hacia inversiones inmobiliarias u o tras
inversiones especulativas no necesariame nte de corto plazo. Sin e mba rgo, éste e s un
modelo de crecimiento insostenible , que tarde o temprano acaba desinflándose y , si no se
toman medida s oportunas llega al colapso tot a l.
El fuerte impacto que la crisis ec onómica ha tenido e n el mercado laboral así com o las
restricciones en las políticas activas de empleo se refleja en una peor salud para los
desempleados. La precarización d el emp leo y de la s condicion es de tra bajo repercute de
forma negativa e n la salud y en los est ilos de vida de la p oblación ocupada, en particular
en los grupos más vulnerab les com o m ujeres, p oblación ocupada no cualificad a, población
inmigrante y po blación joven (BOCES, 2016 : 25). El artículo 40.2 de la Constitución
Española encomienda a los pode res públicos, como uno de los principios rectores de la
política social y eco nómica, velar po r la seguridad e higiene en e l traba jo. L a n ormativa
sobre prevención de riesgos labo rales está constituida por la Ley 31/1995 , d e 8 de
noviembre, d e Prevención de Riesgos Laborales, sus d isposici ones de desa rrollo o
complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan
prescripcione s relativas a la adopción de me didas p reventivas en el ámbito laboral. Y
aunque no sea o bjeto de las políticas de emp leo, resulta interesante ana lizar có mo se
relaciona el empleo, la satisfacción y la salud laboral, reflejándo se los resultados obtenidos
en algunas de las investig aciones más relevantes sobre esta materia, en la t abla 2.9.
T abl a 2.9. Empleo, satisfacción y f elici dad
V a riante Resultados obtenidos d e la inv estigación
Situación
profesional
Trabajar en el sector público o en el sector privado no in flu ye en la sat isfacc ión l aboral
(Gamer o, 2007; Peiró 20 04).
Salarios e i ngresos El s alario tiene u n efec to pos itivo y significat ivo sobre la satisf acción laboral ( Gam ero,
2009) y desaparec e antes determinadas car acteríst icas del em pleo (Ahn, 200 5).
Lo que m ás im pact a en la satisfac ción laboral es el salario (Á lvarez, 2005).
Una de las tres variab les más discrim inantes p ara la satisfacc ión laboral de l os
españoles es la sat isfacc ión con el salario ( Ripoll, Fal guera y Urrut ia, 2006).
Género El gén ero resulta irrelevante para la felicid ad de los españoles (Peiró, 2004; Anh y
Mochón, 2010)
Formac ión Mayor n ivel d e educac ión, afecta posit ivamente a sati sfac ción laboral (Ahn y Mo chón,
2007)
Edad La f elicidad va decreciendo s egún aum enta la edad, y a lcanza su m ínim o en torno a
los 50 años, y partir de ese m omento, com ienza a c recer (Peiró , 20 04). La ed ad está
negativam ente relacionad a con l a felicidad, per o de form a leve (Anh y Mochón, 2 010).
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Ti po de jornada T rabajar m ás de 40 h oras sem anales está vinculado con m enores n iveles de
satisfac ción (Albert y Davia, 2005)
Antigüedad No resulta signific ativa
Ti po de contrato Con un contr ato i ndefinido, es m a yor la satisfac ción lab oral ( García-Ma inar , García
Serrano y T oh aria, 2007; A lbert y Davia, 2005)
Satisfac ción
Estabilidad
En com paración con el sala rio y jornad a, no resulta significati va (Ahn, 20 05)
Sa
tisf acción Salud y
Seguridad
La s atisf acción con e l e ntorno f ísico del pu esto de trabajo (en la verti ente segurid ad), y
la s atisfacción con l a s eguridad e higi ene ( Ripoll, Falg uera y Ur rutia, 200 6) resultan
inequívocam ente significat ivas.
T asa de paro El desem pleo aparece fuertem ente corr elacionado c on la infelicida d (Ahn y Mochón,
2010). Aunque la hipótesis “los ocupados españo les son m ás f elices cuant o m ay or es
la ta sa de paro” no se conf irm a (Di T ella et al, 200 1; Gam ero, 2009)
V ariación T asa de
Paro
Las expectativas negativas sobre e l trabajo disminuye sustancialmente el nivel de
satisfac ción que los indi viduos sienten con r especto a la v ida que llevan ( Anh y
Mochón, 2007). Unas expectativas sobre un empeoram iento de las condici ones de
trabajo tiene un efecto estadísticam ente s ignificativo s obre la felicidad (Anh y Mochón,
2010).
Fuente: Elabor ación a partir de “Crisis, em pleo y f elicidad. El caso de l os trabajadores ocupados en España
en 2007 y 2010”. Cach ón (2013).
2.3.3. Economía social, redes e inserción sociolaboral
En los últimos años emerge una nueva "conciencia del lugar" y n uevas fo rmas de
inteligencia territorial asociad as a la eco nomía so cial, que combina f órmulas tradicionales
con o tros modos de organización económ ica informal. Ese modelo de e conomía social
plantea la construcción de nuevos estilos de vida e identidades m ás conscientes que
parten de f omentar la coo peración y la reconstrucción de los vínculos a todas la s esca las
para afrontar los desafíos socioe cológicos de una m anera justa y viable (Magnaghi, 2 010;
Girardort 2010). Uno d e los principales retos en las próximas décadas e s a prender a
fomentar , informar y vertebrar los proce sos de inteligencia territorial con base local, y
articular est as capaci dades ciudadanas emergentes co n la s capacidades so ciales de l
Estado-nación, p ara dar lugar a u n nuevo p acto social (Miedes y Sánchez, 201 4: 140).
Existe una clara co ntribución de la economía solida ria en la po tenciación de p rocesos de
desarrollo económico t erritorial, especialmente e n los ámbitos de in clusión social y el
empleo, vinculándo se a la gob ernanza local m ultinivel y a l capital social. Se identifican tres
caminos posibles para in troducir cambios p rofundos en el rumbo del desarrollo: consolidar
y amp liar la e sfera de la p roducción m ediante redes públicas de servicios sociales
universales; construir una economía verde y sostenib le que resp onda a los desafíos del
cambio climático y la inclusión so cial a tra vé s d el trabajo digno y expandir la s dimen siones
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de la economía solida ria dentro de la economí a de mercado (Sachs, 2007; Parente, 2014).
La incubación de procedimientos solida rios constitu ye una i mportante herram ient a para
promover la inclusión sociolabo ral de las personas que están por deba jo del umbral de la
pobreza, así como para activar estrategia s más integrales de desa rrollo terri torial. La
economía solidaria surge como respuesta a l a in capacidad d e la e conomía de mercado de
garantizar la satisfacción de las necesidades b ásicas d e la población, para ello se ha ce
necesario otro paradigma de desarrollo en donde se a suman mecanismos de regulación
de los merca dos financieros y de una intervención social y democrática f rente a lo s "fallos"
e “imperfecciones” d el mercado (Singer , 2 002; Santos, 2002; S tiglizt, 2006).
En est e esce nario se p ueden seña lar tres grandes bloque s de tensiones socioecológicas:
el propio modo de p roducción y la futura d isponibilidad de recursos n o renovables; las
fuerzas cent rípet as d ebidas al p roceso gene ralizado de globalización y crecien te
interdependen cia ec onómica y l as fuerzas ce ntrifugas originadas po r los nacionalism os y
una creciente diferenciación política, cultural y t erritorial. Los procesos de toma de
decisione s siempre s on complejos, tensos, d olorosos y m uy dependientes del contexto
local y las microtransformaciones. Muchas de las d ecisiones determinantes para la
evolución d el sistema se d an en espacios donde la democracia b rilla por su ausencia,
como las grand es corporacio nes, las instituciones f inancieras int ernacionales, o las
agencias gubernamentales con g ran poder ejecutivo pero con controle s parlamentarios
laxos. E n e ste contexto, la crisis no ha h echo más que aument ar la inte nsidad d e las
reivindicaciones de los movimientos sociales alternativ os, revitaliz ando nuevos sujetos
sociales y políticos, y co ncienciando a un sector p rogresivamente más amplio de la opinión
pública sobre la necesidad de construir con urgencia alte rnativ as para el t ransito
socioecoló gico (Subirat s, 201 1; Calle 201 1 ).
Según Miede s y Sá nchez (20 14), en e l ámbito europeo, lo s gobiernos, los partidos
políticos, los a gentes so ciales y grupos d e interés son conscientes que la pro pia
supervivencia de l modelo cap it alista act ual e stá en juego, necesitando respuestas a los
desafíos e nergéticos, climáticos, demográficos y é ticos que existen. Aparecen movimientos
sociales diversos que a ctúan como redes transna cionales y mu ltiescalares que reivindican
profundas reformas e structurales y ca mbios en los comportamientos individuales y
colectivos para lograr un tránsito a u n sistema pos tconsumist a y más genuinam ente
democrático. Esto s m ovimientos con bas e local v an desde las T o wns in T ransition
(comunidades en tra nsición), los Slow Movements (movimientos lentos), l as Degrowth
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Networks (redes d e d ecrecimiento), hasta grupos an tiglobaliz ación y mov imiento s locales
más desa rticulados (Foournier , 2008).
Los rasgos tran sformadores de estas redes locales son la " conciencia de l lugar", la
defensa de profundos cambios en los estilos de vida, la re ubicación de las actividades
económica s co mo medio y no como f in en sí mism o y el protago nismo del conocimiento
como fact or de empoderamiento. Estas redes por un a nueva economía social p lantean una
reflexión profunda sobre cómo vivir , y prom ueven iniciat ivas tan d iversas com o las
monedas so ciales, los banco s de tiempo, los hue rtos sociales, la gestión co mp artida de
espacios p ara diferentes actividade s económicas (coworking), las finan zas é ticas, las
cooperativas, e l com ercio justo, el consumo responsab le y eco lógico, las ene rgías limpias
y ren ovables, los mercados sociales... que no son suf icientes para c ubrir todas las
necesidade s colectivas e individuales pero mu estran un eno rme potencial transformador
(Castells, 2006: 27 ).
Las redes no están com puestas por relacio nes jerárquicas sino por nod os que adquie ren
mayor o menor importancia en la m edida que a bsorben información relevante y la
procesan más ef icientemente. Su f uerza rad ica en la flexibilidad, adaptabilidad y capacidad
de configuración . El desarrollo de una nu eva economía social y solidaria, se da e n un
contexto de crisis económica y d e em pleo q ue impulsa y da f ortal eza a es tos bancos de
innovación social q ue posibilitan la movilización de rec ursos muy diversos. T odo esto
introduce nuevos enfoques y cue stionam ientos sobre las formas tradicionales de empleo y
plantea interrogante s sobre el trabajo asalariado como principal f actor de a cceso a la rent a
y a la integración social. A e st as reflexiones se añad en dife rentes demandas femin ist as o
que e ntroncan con las propu estas sobre la ren t a básica (Carrasco, 2 001; No guera, 2002;
Hernández, 2012; García, 2012; Miedes y Sánchez, 2014).
El a cceso al empleo perm ite a la persona decidir so bre a spectos ese nciales de su vida y
poseer a utonomía personal y social, en la medida que posibilita la inte gración y la
particip ación en la comunidad. P or ta nto la inse rción sociolaboral n os remit e a un
conglome rado de mú ltiples p olíticas, medidas y acc iones, que se realizan co n enfoques y
tipologías d iversas, e involucran a dist intos actores públicos y privados (Echevarría, 19 97;
Pérez y Blasco, 2001; Gil, 20 03). Así la inserción sociolaboral es la entrada en la vida
activa y prof esional, respondiendo a la s necesida des, intereses y características de las
personas. E l empleo, com o trabajo remu nerado, debe dar lugar a políticas que regulen,
promuevan y alient en tod as las variantes p osibles de generación de in gresos y no sólo el
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trabajo asalariado en relación de dependencia . Las po líticas de empleo, para ser eficientes
en sus cometidos d eben logr ar la inclusión de los más vulnerables, asegurando ingresos
genuinos que permitan la satisfacción de sus necesidades materiales así como el acceso a
la seguridad social (Guerra, 201 1: 165).
2.4. Globalizaci ón, go bernanza y desarrollo loc al
La globalización ha supuesto un cambio pro fundo y un a nueva estructura geopolítica e
institucional de la economía, el emp leo y la gestión de la s políticas públicas (Letamendia,
2009). Este proceso ha a viv ado t ensiones en los modelos sociales de regulación, los
modos de p roducción y la organi zación d el traba jo, produ ciendo una multiplicación de las
“geografías de p roducción” y cam bios en la est ructura del mundo de t rabajo, a lterando la
distribución del p oder (V allecillo, 2 01 1 ). Los proceso s globalizadores se han asim ilado en
muchas ocasiones a un discu rso ideológico de o rientaci ón neoliberal, con predominio de lo
economicista, prome sas de f utura “equidad so cial y te rritorial” y maximización de la
riqueza. La realidad es bien diferente, ya que en muchas oca siones lo que ha ocasionado
es mayor in seguridad, desigualdad y tensiones entre colectivos, países y territorios. Si
existe un gobierno económico con capacidad de fijar reglas y proced imientos, no es e l
Estado-Nación sino act ores públicos d e carácter inte rnacional o privado co mo las
multinacionales y transnacio nales que carecen de un control demo crático (Pastor , 2002).
La realidad del mundo no metrop olit ano es m ucho más comp leja que en el pasado puesto
que su sistema económico se basa cada v ez más e n la industria y en lo s se rvici os y
menos en la agricultura. Asistimos además a un proce so inacabado de reestructuración del
modelo de acumulación ca pitalist a inducido por la ado pción y d ifusión de nuevas
tecnologías que en el campo de l a pro ducción posi bilitan el aumento de las capacidades
de flexibilización, productividad y competitivid ad de la actividad económica y la creciente
descentralización administrativa ha incrementado sust ancialmente las capacidades d e
autogestión de los gobiernos regionales y locales y que se traduce en m ayores
posibilidades para el d iseño y rea lización d e políticas de todo tipo, algo que h asta hace
poco e ra casi exclusivo de las administraciones centrales. En cada te rritorio se detecta la
dotación de una determin ada e structura p roductiva, mercad o de trabajo, conoci mien tos
técnicos, c apacidad emp resarial, recursos naturales , est ructura social y política, o tradición
y cultura, sobre los q ue necesariamente se articulan las polí ticas e iniciat ivas locales
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(Vázquez Barquero, 200 9: 5).
La globalización de la economía ha provocado grand es trasfo rmaciones en la nueva fa se
de desarrollo de l capit alismo desregulado y sus consecuencias mu estran su rostro más
crudo en la p rofunda recesión que se produ jo a partir de 2008, con efectos devastadores
que se in tensificaron por l as p olíticas de auste ridad aplicadas a nivel te rritorial (Romero,
Brandis y Melo, 2015: 369 ).
La m ultidimensionalidad del concepto desarrollo loca l, en sus acepciones económica,
productiva y so cial, se ha puesto de manifie sto a través de la e volución, inconsciente en la
mayoría de casos, d e las actuaciones emprendidas sobre e l territorio. El trabajo
desarrollado por la s AEDL ha pasado de un p osicionamiento claramente vinculado con la
mera e jecución loca l de las polí ticas activas de empleo y de emprendimiento, a accio nes y
programas con una trascen dencia más amp lia, de mejora social y de desarrollo del
territorio y de su pob la ción (Calvo, 201 1: 322).
2.4.1. Globalización, territorio y desarr ollo socioeconómico
Como ya se ha comentado la globalización y el desarrollo tecnológico condicionan de
forma de terminante el empleo y modif ican de forma esencial el propio contenido del
trabajo, influyendo en los modelos económicos locales y ocasionando procesos de
deslocalización productiva y desempleo (Boisier , 1997). El proceso de g lobalización
produce im porta ntes cam bios en la producción y las nuevas ac tividades abren
posibilidades cie rt as de gen erar pro cesos de crecimie nto local, los cuales pueden se rvir de
soporte para procesos más complejos. Que los procesos de crecimient o tengan éxito y se
asimilen a características propias de los distritos in dustriales, concentración geográfica de
empresas y cambio endógeno, dependerá de la calidad de l a respuesta lo cal, influenciada
por los sistema s de investigación y desarrollo en el medio local (Boisier , 20 05: 61).
A pesar de estas o portunidades p ara el empleo y e l de sarrollo socioeconómico de los
territorios locale s, se produ cen en contraposición diferentes impactos negativos d e la
globalización como son los problemas derivados del consumo de recurso s y de c apacidad
de acogida de personas; el abandono d e áreas menos f avorecidas, produciéndose una
fuerte pola rización d e la po blación y d e la actividad económica en de terminadas á reas; la
emergencia de blo ques geoeconómicos que comp it an duramente y de slealmente con
otros; las recurrentes p rácticas de neoproteccionismo, en contra posición al librecambio; las
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mayores exigencias de competitividad y co mo la liberación de los intercambios d e bienes,
servicios y capitales, q ue impulsan o rganismos internacionales (OMC, OCDE y FMI) pue de
provocar un reparto desigual de la riqueza y de las propias relaciones de intercambio
(Boisier , 20 05).
La glocalización responde a una con strucc ión m estiza para explicar esta contradicción
aparente de revit alización de lo local en un mundo global (Roberts on, 2003). La economía
y la so ciedad en la presente e ra del capitalismo global se pre sentan con una d iversidad de
fenómenos y procesos difíciles de interpretar , aunque en la actualidad la visión libe ral tiene
un carácter he gemónico, en detrimento directo del papel del Estado en la economía y las
relaciones laborales. Se ha producido u na profu nda tran sformación laboral mo tivada por
una e xp ansión del trabajo a salariado, su tercerización, el aumento de la mano de obra
femenina e infantil, la precarización, el desempleo estru ctural, la crisis financiera y la
explosión de la burbuja inmobiliaria. La globalización ha significa do profundas
transformaciones en el mu ndo d el trabajo, en su f orma de ins erción en la estructura
productiva, en la representación sindica l y política, e n la s relaciones so ciales y culturales y
en el uso de las te cnologí as de la inf ormación y comunicación, generan do procesos de
deslocalización en la s economías desarrolladas que no se producen únicamente en
sectores ma nufactureros d e baja cua lificación, sino también en emp leos d e cualificación
media y alta, modificando los rasgos distintivos del trabajo (Ramos y Ballel, 20 09).
La globalización aparece desde esta pe rspectiva no tanto como esperanza de m ejora
social sino en mu chas oca siones como ge neradora de e xplotación, d esempleo, deterior o
medioambiental, dism inución de los sala rios, dete rioro de la calidad de vida y de lo s
derechos de los trabajadores. E n este marco, Europa no ha conseg uido alcanzar a sus
rivales directos y puede verse superada por alguna s economías emergentes que están
aumentando su inversión en innovación, formación y sus export aciones (Nef fa et al. , 2007).
Desde un enfoque positiv o, se entiende que la globa lización pu ede contribuir a de rribar
barreras y actúan en la dirección del rio d e la historia, superando el a nacronismo de las
nacionalidades egoístas que son un grave lastre en el futuro d el p rogreso huma no
(Sampedro, 1974: 278-279). Así si lo s prob lemas se mu ndializan las decisiones también
han de ser mu ndiales, y en vez de te cnificar la globalización para hinch ar los beneficios se
trata d e g lobalizar la tecno logía p a ra que el progreso llegue a t odos las á reas de la v ida
(Sampedro, 2002 : 46).
El llam ado conse nso de Washington base del neolibe ralismo promueve la liberalización del
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Firmado por: JOSE MANUEL CORRALES AZNAR Fecha: 10/05/2017 11:08:58
UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA
JOSE LEON GARCIA RODRIGUEZ 10/05/2017 15:53:45
UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA
FRANCISCO JAVIER GARCIA RODRIGUEZ 12/05/2017 15:05:27
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CARLOS CASTILLA GUTIERREZ 12/05/2017 15:57:45
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ERNESTO PEREDA DE PABLO 26/05/2017 12:57:54
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José Manue l Corrales A znar: Análisis de las políticas de em pleo en el Área Metropo litana de Tener ife
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comercio y de las finanzas, el equilibrio presu puestario y macroeconómico, reducir el
gobierno y el Estado de biene st ar a las menores dimen siones y u n sector privado más
eficiente y en continua e xpansión. E n los procesos globalizadores los de sniv eles de
conocimiento y de acceso a las tecnologías de la inf ormación son enormes, así la
población de la s zonas que s e van quedando aisladas de estos procesos com o Áf rica, y
una parte import ante de América Latina se ve forzada a emigrar . La población más
cualificada de los países en de sarrollo se mueve hacia las áreas más desarrolladas donde
las o portunidades de emp leo y el salario son m ayores, esto descapitaliz a la s zonas e n vías
de desarrollo, d isminuyendo sus posibilidades de innovación y merman las p osibilidades
de desarrollo que afiance a la población en el territorio (Ramos y Ballel, 2009).
Las tensiones e ntre empleo-igualdad es el origen de m uchos d e los problemas a los que
se enfrentan la s economías o ccident ales más desarrolladas, provocados por una
competencia de terceros paí ses con meno res costes laborales, legislaciones laborales más
flexibles y política so ciales ca si inexistentes. Este desequilibrio tiene ef ectos evidentes en
el mercado laboral europeo, con deslocalizaciones que n o solo afectan a sectores de baja
cualificación sino también a aquellos que demandan u na m ayor cualif icación. L as
estimacione s oficiales de la OIT apunt an que un 20 % del PIB y u n 15 % d el e mpleo de lo s
países desarrollados están ubicados en lo que podríamos denominar economía informal o
sumergida (Esp a ña a lcanzarí a la cifra del 20 % de empleo informal). E l de sarrollo de la s
nuevas te cnologías tiene un papel fundamental en las trasfo rmaciones económicas y
sociales que esta mos viviendo en la actualida d, condicionado el mo delo de empresa, la
creación de empleo , el ritmo de exp ansión y los ciclos de innovación (OIT , 2015).
El territorio , como y a se ha c omentado, es p ara cualquier investigación so cial mucho más
que e l mero soporte f ísico o contenedor de actividades y la iden tificación de sus pro blemas
y posibilida des, así com o l a detección y el análisis de sus recursos, suponen requisitos
fundamentales para el dise ño de p olíticas públicas de empleo y est rategias de desarrollo
coherentes en la situación actual. Ex isten diferente s niveles t erritoriales-institucionales e n
el siste ma estatal de relacione s laborales que con dicionaran cualquier investigación sobre
el mundo del trabajo
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, ad quiriendo gran importanci a la propia delimitaci ón del territorio
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Los c uatro nive les territori ales-instituc ionales que podem os distinguir s on: Loca l/regional: m erc ados locales
de trabajo, pactos territori ales, concertación loca l, etc. Estat al: Estados-Nac ión y en el caso de España el
Servicio Público de Em pleo. Re gional integrad o: Uni ón Europ ea. G lobal: organ izaciones internac ionales y
sistem as internaciona les de relacion es labora les.
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Génesis y repercusion es de las pol íticas púb licas de em pleo
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T abl a 2.1 1. Posibles actuaciones de las Corporaciones Locales en materia de empleo
Vías Directas
Vías Indirectas
Potenciac ión de infraes tructuras de des arrollo.
Suelo industr ial.
Ay udas para el f omento de iniciativas
em presariales. Prom oción em presarial y creación
de empr esas.
La form ación.
Interm ediación en el m ercado de trab ajo:
agencias “pri vadas” de co locación.
Subvenciones a la contratac ión.
Participación en polít icas ac tivas de empleo .
Convenio co n la Adm inistración Labor al.
Creación de empleo por iniciativa pr opia
Estudios de l a realidad soc ioeconóm ica loca l.
Observator ios locales de l m ercado de trabajo.
Fom ento del consenso soc ial, a tra vés de P lanes
estratégicos o marc os de concertación soc ial estables.
Prom oción del territorio. P lanificació n y ejecuci ón
urbanística.
Requisitos de salud labora l y medioambiental en cier tas
actividades.
La propia f unción construc tora m unicipal. Labor
ejem plificadora.
Intervención o m ediación municipal en conf lictos
laborales.
Fuente: Ada ptación de Bar ba Ramos , 2000; Aragón y Rocha, 200 3: 29 y Ar agón, 201 1.
El de sarrollo local, aunque tradicionalmente h a estado más vinculado con los eleme ntos
económico s, debe poder articular forma s de particip ación comunita ria co mo inst rumento de
desarrollo inte gral del te rritorio. La particip ación ciudadana se e ncuentra íntimamente
relacionada con la democracia participativ a y su ob jetiv o ú ltimo es implicar e integrar a
todos los sectores de la sociedad en los procesos de toma de decisiones. De la mayor o
menor distancia entre la ciudadanía y lo s núcleo s de poder , dependerá una mayor
identificación de las personas con e l sistema, una m ayor cultura d emo crática en def initiva.
A niv el lo cal, la representación p olítica e legida, d eberá de tomar , co n el soporte estructural
de la Agencia de Desarrollo L ocal existente, tres m edidas básicas f avorecedoras de la
particip ación: tran sp arencia en la gestión municipal, promover amplios espacios de
particip ación y desarrollar medidas que estimulen la p articipación ciudadana. Se trata d e
redefinir las propias form ulas del gob ierno loca l donde los poderes públicos dejen atrás
practicas añ ejas y obsoletas y acepten su ro l de mero s servidores públicos y por tanto
impulsen la participaci ón real y directa de la ci udadanía como m edida de profilaxis e
higiene democrática (Calvo, 2014; Escudero, 2013; Rodríguez del Pino, 2014). La v ar ia ble
ter r ito ria l se conv ier te en u n elem ento fu ndamental d el desarrollo en donde s e puede dar
flexibilidad, ca pacidad de crear e innovar , capacidad de r egular media nte la solid aridad e
impulsar e l emprendimiento (Portet et al ., 2012). La forma de decisión política en
democracia no se debe basar sólo en criterios de excelencia técnica o de racionalidad
científica, sino encontrar espacios de acuerdo y viabilidad social que permitieran acomodar
intereses y trazar lí neas d e consenso (Subirat s, 201 1).
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