La política social y los programas hacia la extrema pobreza del gobierno militar Chileno

LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS PROGRAMAS HACIA LA EXTREMA POBREZA DEL GOBIERNO MILITAR CHILENO Pilar Vergara Investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencids Socidles (FLACSO), Programa Santiago Resum L'article descriu els trets bisics de la política social portada a terme pel govern militar del general Pinochet. En primer lloc, l'autora es refereix a les actuacions concretes dedicades a combatre la pobresa a Xile i n'analitza els resultats obtinguts. A continuació, realitza una sirie de reflexions crítiques sobre aquestes polítiques, tot mostrant els defectes d'una actuació governamental que canvia la lbgica del benestar per la lbgica del mercat. Les recomanacions finals, fetes a manera d'orientació mirant un futur govern democritic, reclamen una descentralització i participació més grans dels interessats en el control i la gestió de les polítiques socials. Resumen El articulo describe 10s rasgos básicos de la política social llevada a cabo por el gobierno militar del general Pinochet. En rimer lu ar, la autora muestra las actuaciones concretas destinadas a com Pf atir la po reza en Chile y analiza 10s resultados obtenidos. A continuación, realiza una serie de reflexzones críticas en torno a tales políticas, mostrando 10s defectos de una actuación gubernamental que cambia la Ió ica del bienestar por la lógica del yercado. Las recomendaciones finales, Rechas a modo de orientación para el futuro gobierno democrático, reclaman una mayor descentralización yparticipación de 10s interesados en el control y la gestión de las políticas sociales. Abstract The article describes the basic trends of social policies undertaken by the milita y government of general Pinochet. First of all, the author demonstrates that the concrete actions oriented to fighting the povert in Chile and analyres the results. Afier that she resents a list of critica1 relections around these policies in order to show the Lfaults of a government action that changes welfare logic into a market one. The final recommendations, as an orientation for the future democvatic government, suggest the decentralization and participation in the control and management of the social policies. Papers 35 (1990) (27-60) &'apers,: Revista de Sociologia Este trabajo pretende describir 10s rasgos fundamentales de la política social aplicada en Chile por el gobierno militar, analizar sus principales resultados, y reflexionar criticamente acerca de las perspectivas y desafios que plantean al quehacer social del estado. En 61 se pone especial énfasis en el examen de 10s programas focalizados en la extrema pobreza. Esta segunda linea de acción estatal en materia social, pese a constituir una experiencia novedosa e innovadora, ha sido hasta ahora objeto de muy escasos estudios sistemiticos, por 10 que su anilisis nos parece de especial significación y relevancia. S610 muy brevemente se analizan las otras dimensiones de la acción pública en este ámbito. Pero el interés por estos programas no es s610 académico. Con todas sus deficiencias y limitaciones, el intento de canalizar una mayor proporción del gasto social hacia 10s grupos mis postergados, que tradicionalmente habian quedado al margen de 10s beneficios estatales, confiere a estas experiencias un caricter inédito y original, no s610 en Chile sino también en todo el concierto latinoamericano, de cuyos logros, éxitos y fracasos es posible extraer valiosas lecciones para el diseño de politicas alternativas de erradicación de la pobreza, que puedan ser aplicadas en el futuro democritico que se avecina. El régimen autoritari0 que se instala en el poder en 1973 parte de un diagnóstico que no es del todo erróneo: las politicas sociales en el pasado se habian mostrado sistemáticamente incapaces de llegar con sus beneficios a 10s segmentos mis pobres de la población, relegándolos asi a una situación de pobreza y marginalidad económica y social. Los principales beneficiarios del enorme esfuerzo que desplegaba el estado a través de su acción social habian sido 10s grupos medios y 10s trabajadores asalariados vinculados a las actividades mis dinimicas de la economia, sin que sus efectos se hicieran sentir de manera significativa en 10s estratos inferiores, mayoritariamente conformados por personas desocupadas o que carecen de un empleo estable, trabajadores por cuenta propia y asalariados del sector informal, situaciones todas que hacian imposible llegar hasta ellos con 10s instrumentos distributivos tradicionales. Desde sus inicios, el gobierno actual sostiene que el objetivo fundamental de su política social es la erradicación de la extrema pobreza, atribuyéndole en cambio al estado una extrema ineficiencia en las funciones distributivas, las cuales habrian resultado, no un alivio, sino una acentuación de las desigualdades. Los progresos en la distribución del ingreso no pueden prevenir de la intervención estatal, sino del crecimiento de la economia que permitirian las fuerzas del mercado si se las deja operar libremente, y del ccrebalse* de La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza 10s frutos del desarrollo hacia las actividades y grupos sociales mis rezagados. En suma, el estado debe abandonar el papel igualizador que desempeñó en el pasado, que buscaba compensar las desigualdades reales y crear canales de movilidad social, para limitar su acción social a la puesta en marcha de programas selectivos, dirigidos especificarnente hacia aquellos segmentos de la población que no estin en condiciones de satisfacer sus necesidades mis imprescindibles, evitando <<filtraciones>> indebidas del gasto social hacia otros grupos menos necesitados. LA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOCIAL El núcleo central de la ideologia que ha sustentado la acción pública en 10s mis diversos imbitos -y, en particular, las politicas de erradicación de la pobreza criticaes el denominado principio de la subsidiariedad del estado. De acuerdo con este principio, el aparato estatal debe abstenerse de toda forma de intewención, y asumir únicamente aquellas responsabilidades que 10s particulares o las sociedades intermedias no estin en condiciones de desempeñar adecuadamente. La existencia de un estado subsidiari0 es concebida como condición insoslayable de la plena realización de 10s dos valores sociales considerados fundamentales: la libertad individual y la igualdad de oportunidades (Vergara, 1985). La libertad individual no es precisamente la libertad ciudadana; en el imbito social, es simplemente el derecho de cada persona de elegir en el mercado, según sus preferencias, 10s bienes y servicios bisicos que requiere, sin ser coartada por el estado o cualquier otro agente externo, ya sean grupos de poder, burocracias estatales o partidos políticos. La igualdad de oportunidades, por su parte, es también definida en oposición al intervencionisrno estatal: se alcanzaria s610 cuando es el mercado el que regula el suministro y acceso a las prestaciones sociales. En el mercado todos son formalmente iguales y no es posible discriminar entre 10s individuos en función de sus atributos personales o recursos de poder, por 10 que s610 en 61 las oportunidades se distribuirían <<igualitariamente>>. En cambio, la idea de justicia social que inspiraba las politicas sociales del pasado, no haria mis que agudizar las injusticias y las desigualdades, al buscar la igualdad en 10s resultados para diferentes esfuerzos. No obstante, para que todos 10s miembros de la sociedad disfruten de una efectiva libertad e igualdad de oportunidades, se requiere que toda la c<Papers>,: Revista de Sociologia población esté en condiciones de satisfacer, a un nivel siquiera minimo, sus necesidades bisicas, tales como la alimentación, la salud, la vivienda, etc. De otro modo, las personas afectadas se encuentran inhabilitadas para participar en el mercado, por 10 que no pueden ejercer su libertad ni impera para ellas una auténtica igualdad de oportunidades, las que son incompatibles con la extrema pobreza. De ahi que, en el caso de que haya grupos afectados por situaciones de miseria aguda, corresponde al estado, en cumplimiento de su rol subsidiario, intervenir activamente a fin de lograr la definitiva erradicación del fenómeno, asegurando a todos acceso a 10s bienes y servicios esenciales que les permitan superar sus carencias mis agudas. S610 una vez alcanzado este objetivo, se evitaria la generación de desigualdades que no sean las que ccprovengan de Dios o del mérito~ (ODEPLAN, Informe social 1983). A partir de ese momento, las desigualdades que subsistan dependerin s610 de 10s atributos personales, de la capacidad y el esfuerzo de cada cual. Se desprende de 10 anterior que el respeto del postulado de la subsidiariedad en la política social exige minimizar el tamaño y las funciones sociales del estado, y estructurar una nueva institucionalidad social sometida por completo a las leyes del mercado competitivo. CONTENIDO Y ORIENTACIONES DE LA NUEVA POLITICA SOCIAL Estas nuevas concepciones sobre la función social del estado se materializan en un conjunt0 de medidas que promueven la jibarización y el repliegue sistemitico del aparato publico en este campo, a través de una dristica reducción del gasto públic0 destinado a fires socialesl, y del traspaso a la iniciativa privada de la tarea de proveer 10s bienes y servicios bisicos, dejando que el mercado se encargue de regular el acceso a esas prestaciones. Para cumplir con esos objetivos, una vez consolidado el modelo económico de libre mercado, se da impulso a un ambicioso plan de reformas -las denominadas ccmodernizaciones>> sociales-, que prolongan hacia el irea social 10s principios mercantiles imperantes en la economia. A través de ellas, se promueve la creación de un sistema privado de servicios sociales de alto nivel para 10s sectores de mis altos ingresos, en el cua1 las atenciones que I. Los gastos sociales caen en forma drástica, particularmente en el bienio 19751976, a raiz de la puesta en marcha de un plan de estabilización extremadamente ortodoxo: el denominado c<plan de shock.. A partir de 1977, el gasto social inicia una lenta pero sostenida recuperación que le permitió alcanzar a principios de 1980 10s niveles reales de comienzos de la década anterior. Sin embargo, en términos per cápita, se mantiene todavia una brecha apreciable. La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza recibe el usuari0 corresponden a la magnitud de su aporte económico. Se trata de que todos 10s que no son pobres, es decir, quienes tienen poder adquisitivo suficiente, financien con sus propios medios las atenciones sociales que antes recibían del estado. La acción asistencial del estado debe limitarse, entonces, a la materialización de programas dirigidos hacia 10s hogares que se debaten en la pobreza aguda, asegurindoles acceso, al margen del mercado, a 10s bienes y servicios indispensables para suplir sus carencias bisicas. Con ese propósito, se ponen en marcha un conjunto de programas -que conforman la denominada red social del gobiernoque procuran focalizar la ayuda en 10s sectores mis desposeídos, distribuyendo subsidios de acuerdo a criterios de necesidad y no de capacidad de pago. La acción social del estado sufre asi una profunda transformación, cuya radicalidad no habian conocido esfuerzos anteriores de este tipo, ni siquiera durante el gobierno de la Unidad ~o~ulai En efecto, con creciente nitidez se ha ido configurando una dualización de la acción pública en este campo: privatización y libre mercado para algunos, y asistencialismo y dependencia de subsidios estatales destinados a asegurar la subsistencia -no así la distribución del ingreso o la movilidad socialpara otros. Esa progresiva dualización de la política social, en la cua1 parece revelarse 10 esencial de la política pública del régimen militar chileno, ha desencadenado profundos cambios en la estructura social del país, que han contribuido a profundizar la fragmentación de la sociedad chilena provocada por la imposición del sistema económico librecambista. LAS KMODERNIZACIONES~ SOCIALES A través de este conjunto de reformas modernizantes -las mis radicales que se emprenden en el imbito socialse avanza en forma acelerada hacia la privatización de 10s servicios sociales, transfiriendo al mercado la principal responsabilidad en la satisfacción de las necesidades bisicas de la poblaci6n*. En el campo de la salud, la orientación privatizadora se expresó en una profunda reestructuración de la salud estatal. Por un lado, se introdujeron criterios de mercado en la administración y financiamiento de 10s servicios 2. Las modernizaciones combinan la privatización de las funciones sociales del estado con medidas destinadas a minirnizar el poder de 10s sindicatos, de 10s gremios y colegios profesionales, res~ondiendo con el10 al mismo objetivo de instaurar relaciones sociales regidas exclusivamente por las leyes del mercado competitivo (Vergara, 1985). <<Papers.: Revista de Sociologia públicos, traspasando al usuari0 el costo de las prestaciones, y estableciendo una estrecha relación entre la contribución económica que éste hace al sistema y la retribución que recibe de 61 en términos de la cantidad y calidad de las prestaciones a que tiene acceso. Junto a ello, se promovió el desarrollo de la medicina privada al autorizarse la creación de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Éstas son entidades privadas con fines de lucro que ofrecen servicios médicos a cambio de la contribución obligatoria para atenciones de salud de 10s trabajadores que se acogen a ellas. En éstas, 10s beneficio~ médicos que recibe cada afiliado son proporcionales a su aporte económico. La medida significó un traspaso de cuantiosos recursos públicos a la medicina privada y una simultinea disminución de 10s aportes recibidos por la salud estatal. En el ámbito educacional, se inició a partir de 1979 una profunda reestructuración del sistema: se traspasó la gestión de 10s establecimientos fiscales a las municipalidades, que pueden a su vez transferir su administración a entidades privadas. Junto a ello, se modificó el sistema de financiamiento de la educación, comprometiéndose el estado a entregar a las escuelas, tanto públicas como particulares gratuitas, una subvención por cada alumno que asiste a clases. A través de este mecanismo se buscaba estimular la expansión de la enseñanza privada y promover una administración de 10s establecimientos públicos orientada por criterios de rentabilidad privada. La política habitacional apunta también a entregar al sector privado la tarea de construir viviendas sociales, correspondiendo a las instituciones públicas atender las necesidades habitacionales de 10s hogares que no cuentan con ingresos suficientes para procurarse, con sus propios medios, una vivienda mínima. Con ese propósito, se pusieron en marcha diferentes líneas de subsidi0 habitacional, que se otorgan directamente al beneficiari0 para que éste haga uso de é1 adquiriendo en el mercado una vivienda propia3. En el ámbito laboral, se dictó en 1979 el denominado Plan Laboral. Bste restableció la negociación colectiva -aunque dentro de limites muy estrechosero dispuso que ésta s610 puede llevarse a cabo sin la intervención ,. p del goblerno como Arbitro y mediador, ni de las federaciones y confederaciones de trabajadores, como había ocurrido en el pasado. Debe quedar, ademis, restringida a nivel de empresas individuales y referida únicamente a 10s trabajadores del sector privado. Por otro lado, se autoriza la formación de mis de una sindicato por empresa y se concede el derecho al lock out o cierre temporal de empresas a 10s empleadores'+. 3. Véase, al respecto, Arellano (1975); Haramoto (1983); MacDonnald (1983); Vergara (1989); Puga (1986). 4. Vergara (1985). La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza Finalmente, en 1980 se da un paso trascendental en el proceso de privatización de las funciones sociales del Estado: la reforma previsional. Ésta, que afecta s610 al régimen de pensiones, sustituyó el antiguo sistema de reparto por uno de capitalización individual, que es administrado por instituciones privadas: las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). En ellas, 10s beneficios previsionales que reciben 10s trabajadores al término de su vida productiva son equivalentes a 10s aportes realizados durante sus años de actividad. El traslado de trabajadores desde el antiguo régimen de reparto hacia el nuevo sistema significó un traspaso tan considerable de fondos públicos a dichas instituciones, que éstas llegaron ripidamente a concentrar una cuota significativa del patrimoni0 y del poder económico (Arellano, 1985). LOS PROGRAMAS SOCIALES HACIA LA EXTREMA POBREZA De acuerdo con el enfoque prevaleciente acerca de las causas de la extrema pobreza y de la responsabilidad del Estado frente a ella, ni las estrategias globales ni 10s programas concretos diseñados para combatirla consultan modificaciones del orden económico y social imperante. Tampoco contemplan medidas tendientes a promover una distribución mis equitativa del ingreso si ese objetivo va mis alli de asegurar a todos un umbra1 mínimo de bienestar. La superación de las situaciones mis graves de pobreza s610 puede provenir de la aplicación de programas selectivos que, a diferencia de las medidas redistributivas tradicionales, de cobertura universal y, en consecuencia, de impacto poc0 discriminatorio, procuran atender las necesidades esenciales de aquellos segmentos de la población que se debaten en la indigencia. Los pobres: tamaño de la población-objetivo La implementación de modalidades selectivas de acción social, al igual que cualquier evaluación que se haga del cumplimiento de sus metas y objetivos, requiere cuantificar, aunque sea en términos globales y aproximados, el tamaño de la población-objetivo que debiera ser atendida. tCuinta gente vive en condiciones de extrema pobreza? Pese a tratarse de un problema de reconocida gravedad, que afecta a un elevado porcentaje de la población chilena, nunca se ha dado a conocer información oficial acerca de la real dimensión del fenómeno, ni del número de familias ubicadas en 10s índices inferiores de la Ficha CAS, 10 que constituye una de las omisiones mis notables y paradójicas de las actuales políticas de ataque a la pobreza. <<Papers,: Revista de Sociologia Sin embargo, existen estudios que aportan estimaciones útiles acerca de la extensión que alcanza el fenómeno5. Definiendo como pobres a aquellos hogares que perciben un ingreso familiar inferior al requerido para adquirir una canasta mínima de subsistencia. Dichos estudios permiten concluir que, alrededor de 1985, el número de hogares sumidos en la indigencia se aproximaba a 10s 800 mil, 10 que representa aproximadamente 4 millones de personas, esto es, una tercera parte de la población total del pais6. Mecanismos de identificación de beneficiarios La aplicación y manejo efectivo de programas de este tip0 exige contar con un instrumento idóneo de identificación y priorización de sus beneficiarios potenciales, que asegure que 10s subsidios se focalizan efectivamente en 10s mis necesitados. Para tal efecto, se diseñó un instrumento que perrnite identificar 10s hogares que requieren atención prioritaria, conocido como Ficha CAS. Ésta, que fue construida únicamente sobre la base de procedimientos técnico-estadísticos, consiste en un cuestionario que registra 10s principales antecedentes socio-económicos del grupo familiar (caracteristicas de la vivienda, actividad y nivel de escolaridad del jefe del hogar y su cónyuge, entre otras) y también información individualizada sobre cada uno de sus miembros (edad, sexo, parentesc0 con el jefe del hogar, nivel educacional, etcétera), asignando a cada una de estas variables una determinada ponderación. La encuesta no contempla información sobre 10s ingresos del hogar. El resultado de este conjunt0 de antecedentes se expresa en una puntuación global (Índice CAS), que estratifica a la población en cinco niveles, según la gravedad de sus carencias: el 1 corresponde a la situación mis critica y el 5 a la de mayor bienestar relativo. Son beneficiarios potenciales (población-objetivo) de 10s subsidios hacia la pobreza critica, las personas que queden estratificadas en alguno de 10s tres índices inferiores de la Ficha. 5. Véase, entre otros, Rodríguez (1985); Torche (1985; 1988); Garcia (1986); 'Vergara (1989). La mayor parte de estas investigaciones se basan en el valor de la canasta básica de subsistencia calculada por CEPAL (Altimir, 1979). 6. En este trabajo hemos considerado en extrema pobreza a 10s hogares situados en 10s tres deciles inferiores de la estructura distributiva, cuyo ingreso familiar per cápita es, segrin 10s resultados de la encuesta CASEN, inferior al valor de la canasta básica de subsistencia calculado por CEPAL. Dados 10s supuestos conservadores utilizados en el cálculo, esta cifra representa el tamaño mínimo que puede alcanzar la población-objetivo de 10s programas hacia la pobreza crítica, siendo muy probable que dicho trabajo subestime su real magnitud. La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza Algunos programas especí$icos En las piginas que siguen se describen someramente las principales caracteristicas y resultados de algunos de 10s programas hacia la extrema pobreza mis importantes puestos en marcha por el régimen militar chileno. Previsión social En esta irea, se crearon dos nuevos programas: el Subsidio Único Familiar (SUF) y las Pensiones Asistenciales (PASIS), que extendieron 10s beneficios provisionales a sectores tradicionalmente desprotegidos. Subsidio Único Familiar (SUF) Su instauración en 1981 significó extender el pago de la asignación familiar a 10s menores de 15 años pertenecientes a familias de extrema pobreza y cuyos padres carecen de previsiÓn7. Posteriormente, el goce de este beneficio se hizo extensivo a las mujeres embarazadas de la misma condición. El subsidio tiene un monto mensual equivalente a la asignación familiar que se otorga a la población afiliada a alguna institución previsional (aproximadamente 5 dólares). Los beneficiarios tienen ademis acceso gratuito a todas las prestaciones que entrega el servicio de salud estatal -el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS)-, y para obtener el beneficio, deben comprobar su participación en 10s programas de atención primaria maternoinfantil establecidos por el Ministeri0 de Salud. Los beneficios concedidos por este programa se incrementan en forma acelerada: en 1982 el número de SUF otorgados mensualmente es nueve veces superior al correspondiente a 10s primeros cuatro meses de vigencia del programa, y al año siguiente, se duplican 10s niveles del año anterior. A partir de 1985, en cambio, 10s beneficios concedidos se estancan en torno al millón de subsidios, para descender en 1988 (Cuadro 1, p. 36). El10 obedece a que ese año se fijó un tope miximo a la cantidad de subsidios que podían ser concedides mensualmente, independientemente de cuil fuera el número de postulantes que acreditaran el cumplimiento de 10s requisitos que establece la ley para tener derecho al beneficio. Se calcula que en 1985 este subsidio alcanzó a un 30% de la población total menor de 15 años, coeficiente que se eleva al 70% si se considera como 7. Inicialmente, el subsidio era otorgado s610 a 10s menores de 6 años. Con posterioridad, se extendió el derecho a optar por este beneficio a 10s menores de 8 años y, a partir de 1982, se elevó el limite de edad a 15 años. <<Papers,: Revista de Sociologia Programa de alimentación escolar (PAE): raciones diarias, 1973-1988'$ De;ayunos/ (%) Variación (%) Variución Raciones comple- (%) Variación Indices respecto al año Almuerzos respecto al alio tus equivalentes respecto al año (miles) anterior (miles) anterior (miles).:. anterior FUENTES: 1973-1987 : Junta Nacional de Auxilio escolar y Becas UUNAEB) 1988 : Mensaje Presidencial, Septiembre de 1988 :' El beneficio se entrega durante 180 días del año. "" Calculada por la JUNAEB ponderando cada ración por su aporte al costo de la ración completa (DesayunoIOnce: 0.25; Almuerzo: 0.75). ":'" Considera raciones que aportan un total de s610 700 calorías diarias. ~"rograma de Alimentación Escolar (PA E) Este programa, que se encuentra a cargo de la Junta de Jardines Infantiles (JUNAEB), proporciona diariamente, y en forma gratuita, desayuno u onces (media ración) y almuerzo (ración completa), a 10s escolares entre 6 y 14 años matriculados en el ciclo bisico de escuelas fiscales, municipales y particulares subvencionadas, procedentes de hogares en extrema pobreza. Se propone mejorar el estado nutricional de 10s estudiantes, asi como contribuir a resolver 10s problemas de repitencia, ausentismo, deserción y fracaso escolar. La ración completa proporcionaba hasta 1986, 800 calorías diarias, que cubrian un tercio de las necesidades calórico-proteicas estipuladas por las recomendaciones de la FAO-OMS para este grupo de edad, y la recibian prioritariamente quienes presentaban déficit nutricional. La media ración, en La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza cambio, -que hasta ese año cubria s610 un 13% de 10 recomendado por la FAO-OMSse entrega a quienes no tienen un estado nutricional comprometido". En 10 que se refiere a la cobertura de este programa, se calcula que en 1986 habia un mínimo de 900 mil escolares en extrema pobreza, 10 que significa que ese año el PAE habria dado atención al 70% de su población-objetivo. En 1985, el 60% de 10s recursos comprometidos en el programa se focalizó en 10s hogares situados en 10s tres deciles de menores ingresos, en tanto que 10s hogares ubicados en 10s tres deciles de mis altas rentas captaron s610 el 8% de esos desembolsos. Estas cifras ponen de manifiesto una considerable selectividad, la mis alta de todos 10s programas educacionales. Programas dirigidos hacia la extrema pobreza habitacional El gobierno militar ha puesto en práctica un complejo sistema de subsidios habitacionales, muchos de 10s cuales han favorecido casi exclusivamente a 10s estratos medios. Aquí examinaremos s610 10s subsidios focalizados especificarnente en la pobreza critica: el programa de Lotes con Infraestructura Sanitaria y el Subsidio de Marginalidad Habitacional (SMH). Lotes con Infraestructura Sanitaria Este programa, que se inicia en 1982, entrega soluciones conocidas bajo el nombre de <<casetas sanitarias, y est6 destinado a resolver en forma masiva las necesidades de 10s sectores que viven en condiciones de extrema marginalidad habitacional, en particular, residentes de campamentos u otros asentamientos precarios. Contempla la regularización legal del terreno (titulos de dominio) en el caso de las radicaciones, y la construcción de una infraestructura sanitaria compuesta por baño, lavadero y cocina, con una superficie no inferior a 6 m2, ni superior a 8 m2 emplazada en terreno urbanizado de 100 a 160 m2. Las soluciones son asignadas directamente entre las familias de campamentos erradicados o que son radicados en el mismo terreno que ocupaban. Se esperaba que 10s beneficiarios, con ayuda de programas municipales especiales -que nunca se implementaron-, realizaran en torno a la infraestructura sanitaria un esfuerzo de autoconstrucción de una vivienda definitiva. 11. A partir de 1987 se redujo el aporte energético del programa, con 10 cua1 la ración completa pad a surninistrar solamente 700 calorias diarias. <<Papers.: Revista de Sociologia Soluciones habitacionales acogidas a subsidios de marginalidad habitacional, 19781986 Viviendas Casetas Total Año Sociale~'~ ~á~i~~~:i:i Totales sanitarius soluciones 1978 22.176 - 22.176 - 22.176 1979 15.651 - 15.651 - 15.651 1980 11.317 4.909 16.226 - 16.226 1981 6.836 8.942 15.778 - 15.778 1982 - 12.599 12.599 3.484 16.083 1983 - 13.489 13.489 1.343 14.832 1984 - 20.410 20.418 8.558 28.976 1985 - 23.112 23.112 8.877 31.989 1986 - 21.749 21.749 11.121 32.870 Total 55.980 105.210 161.198 33.383 194.581 FUENTES: MINVU, Memorias Anuales y Boletines Estadisticos; Mensaje Presidencial, 1987; Puga (1986) :' Incluye viviendas realizadas por Cooperativas (mediante créditos de la AID) y viviendas de emergencia. :'S' Incluye viviendas económicas construidas por municipalidades. El valor inicial de estas soluciones puede alcanzar un valor máximo de 110 UF, cuando contempla tanto la edificación como el terreno y la urbanización. No obstante, en la práctica, entre 1982 y 1985 su costo promedio osciló entre 83 y 89 UF (Haindl y Weber, 1986). Durante 10s cuatro primeros años de vigencia del programa se construyeron 33,4 mil ((casetas sanitarias, y su tamaño promedio fluctuó entre 10s 6 y 7 m2 (Cuadro 4). Subsidio de Marginalidad Habitaeional (SMH) Creado en 1984, al año siguiente este subsidi0 pasa a sustituir a todas las anteriores lineas para la adquisición de una vivienda popular. Está orientado básicamente hacia aquellos hogares urbanos sumidos en extrema pobreza que no pueden ser radicados en el mismo terreno que ocupan, como es el caso de 10s allegados y 10s habitantes de c<cités~ y conventillos. La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza Las soluciones entregadas mediante este nuevo sistema tienen una superficie máxima de 32 m2. El subsidio cubre hasta un 75% del valor de la misma, con un tope de 180 UF, y el propio SERVIU se encarga de otorgar a 10s asignatarios un crédito, a 20 años plazo, para cubrir la diferencia que queda entre el subsidio y el ahorro previo y el valor total de la vivienda. A diferencia de 10s programas habitacionales aplicados con anterioridad, el SMH se adjudica de acuerdo a un sistema de postulación individual. Para postular al beneficio, se deben cumplir varios requisitos. Entre ellos, haber acumulado un ahorro previo. La asignación de 10s subsidios se realiza en función de un sistema de puntuación, en el que se pondera el índice CAS del postulante, el número de cargas familiares y su capacidad de ahorro, definida según el monto y antigüedad de sus depósitos. En 1986 fueron asignadas aproximadamente veintidós mil viviendas acogidas a este beneficio, 10 que representa un 39% del total de soluciones acogidas a algún sistema de subsidio habitacional. La insuficiencia de las soluciones entregadas por estos programas queda de manifiesto si se recuerda que en 1980 el déficit de viviendas en Chile fluctuaba, según la estimación mis conservadora disponible, entre 750 y 850 mil habitaciones (Cimara Chilena de la Construcción, 1982), sin considerar el grave problema de 10s allegados ni las viviendas en malas condiciones. De tomarse en cuenta esto, a mediados de la década el déficit habría ascendido a un millón cien mil viviendas y afectaria a un 36% de las familias del país (MacDonnald, 1986)12. S610 para congelar el déficit, según la primera estimación, habria sido necesario que durante la década del 80 se construyeran un minimo de ochenta mil unidades habitacionales al año (Figuerola y Lavados, 1983). Pues bien, entre 1980 y 1986, el sector públic0 entregó un promedio anual de s610 treinta y cinco mil soluciones sujetas a algún sistema de subsidios de marginalidad habitacional, incluidas las casetas sanitarias*. Si a esas cifras se agrega la construcción privada de esos mismos años, se llega a un total de cuarenta y nueve mil cien nuevas viviendas anuales. Estos solos antecedentes sirven para dejar en evidencia las limitaciones del esfuerzo que el Estado ha desplegado para encarar el problema habitacional. La selectividad de 10s dos programas reseñados es alta. A fines de 1985, el 43% del gasto en viviendas bisicas y (<casetas sanitarias. fue asignado entre el 30% de 10s hogares de mis bajos ingresos. No obstante, mis de la mitad de 10s desembolsos en estos subsidios se filtraba hacia grupos de ingresos medios y altos, 10 que sin duda obedece al peso que en el sistema de selección se otorga a la capacidad de ahorro del postulante. 12. Como producto de ello, al finalizar la década el déficit habitacional se habia elevado a 1 millón y medio de viviendas. <<Papers.: Revista de Sociologia Atención de salud gratuita a indigentes ypersonas de escasos recursos A diferencia de 10s programas antes analizados, la atención de salud que 10s establecimientos estatales brindan en forma gratuita a las personas en extrema pobreza no constituye, en rigor, una intervención selectiva independiente del conjunt0 de prestaciones que proporciona la salud pública, que tiene cobertura pricticamente universal. Se trata, mis bien, de un derecho que se confiere selectivamente a quienes no cuentan con recursos suficientes para procurarse con sus propios medios 10s servicios médicos que requieren. A partir de 1979 el gobierno militar impulsa una serie de reformas tendientes a reestructurar el sistema de salud estatal, con el propósito de minimizar la presencia estatal en el sector y promover el fortalecimiento de la medicina privada. En 1985 se promulga la denominada Nueva Ley de Salud, que representa la culminación de ese proceso de privatización y <<mercantilizaciónu de la salud. Ésta creó un nuevo Régimen de Prestaciones de Salud que desliga el acceso a la atención médica de la situación previsional de la persona, vinculindolo en cambio a sus ingresos. A efectos de determinar el derecho a gratuidad o el porcentaje del valor de las prestaciones que debe ser financiado por 10s usuarios, éstos son clasificados en cuatro categorias, de acuerdo al monto de sus ingresos: tienen derecho a recibir asistencia médica sin costo alguno en la red de salud pública quienes queden clasificados en las dos primeras categorías, que corresponden a personas indigentes y carentes de recursos; es decir, a quienes percibían hasta fines de 1989 un ingreso mensual no superior a 16.300 pesos al mes (94 dÓlares)13. La determinación de 10s indigentes era hecha con anterioridad por las asistentes sociales de 10s propios servicios de salud, previa encuesta y visita domiciliaria. La Nueva Ley, en cambio, entrega esa labor a las municipalidades, que no disponen de información sobre ingresos, que es el criteri0 que esta ley establece para estos efectos. De ahi que, en la prictica, 10s funcionarios municipales se vieran obligados a clasificar como indigentes o personas 13. Quienes percibian hasta 1989 un ingreso entre ese valor y 25.500 pesos, debían cancelar el 25% del valor arancelario de las prestaciones, y quienes ganaban mis (de ese valor debian pagar el 50% de dicho arancel. Desde que se dictó la Nueva Ley hasta fines de 1989, el monto máximo de 10s ingresos que permitia quedar exento del pago por las prestaciones se mantuvo congeI!ado, reajustándose por primera vez a comienzos del presente año (1990) y en apenas un 16,9%; es decir, a una tasa muy inferior a la inflación de ese periodo. Esto hizo que el valor real de ese ingreso fuera disminuyendo en forma progresiva, 10 que produjo el desplazamiento automático de parte considerable de 10s usuarios de bajos ingresos hacia 10s tramos superiores, perdiendo asi éstos el derecho a gratuidad. La medida creó además nuevos incentivos al traslado de 10s usuarios del SNSS de mayores ingresos hacia el sistema privado. La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza carentes de recursos a quienes se ubica en 10s indices inferiores de la Ficha CAS. Esto ha generado irregularidades e ineficiencias de toda indole que han resentido severamente el acceso de 10s mis pobres a la gatuidad médica. Si bien con la Nueva Ley de Salud las personas afectadas por situaciones de pobreza aguda conservan el derecho a gratuidad en el SNSS, no hay que olvidar que tanto la calidad como el volumen de prestaciones que éste proporciona se han deteriorado progresivamente, a consecuencia del efecto devastador que, tanto la reducción del gasto públic0 como el proceso de privatización tuvieron sobre el sector. El beneficio a que tienen derecho quienes carecen de medios para procurarse una atención particular consiste en el acceso, sin costo alguno, a todas las prestaciones médicas que entrega el SNSS: atenciones preventivas, curativas, hospitalizaciones, medicamentos. Pero el derecho esti limitado por 10s hechos: la propia Ley y su Reglamento establecen que el número de atenciones que se brinden estari determinada por 10s recursos de personal y equipos con que cuenten 10s servicios estatales. Es entonces la capacidad de atención del sistema, y no las necesidades de 10s usuarios o 10s derechos que le confiere la ley, la que determina la cantidad y calidad de las prestaciones que éstos pueden recibir. Se entiende entonces que el déficit de atenciones del sistema de salud pública sea muy elevado: en 1985, las consultas externas proporcionadas por el SNSS a 10s beneficiarios potenciales de la gratuidad cubrieron estimativamente s610 el 45% de las necesidades mínimas de quienes carecen de medios para costearse una atención particular (Vergara, 1989). APRECIACI~N CR~TICA DE LOS PROGRAMAS En esta sección nos interesa destacar algunos de 10s resultados mis sobresalientes de la experiencia chilena reciente en la aplicación de programas focalizados en la extrema pobreza, y extraer las principales lecciones que ellos entregan para la generación de soluciones alternativas de mayor efectividad e impacte, susceptibles de ser aplicadas por el futuro gobierno democrático. Cobertura y selectividad de 10s subsidios Una primera conclusión que fluye del anilisis de 10s programas hacia la pobreza crítica se relaciona con la escasa magnitud de 10s recursos que se les destinan: durante 10s últimos años, no han movilizado mis de un 15% de un gasto social que, en términos reales, ha experimentado durante la última década una severa contracción (Cabezas, 1988). <<Papers.: Revista de Sociologia bles, eran con seguridad mis simples y no menos efectivos que 10s confusos y costosos procedimientos adoptados en la actualidad. Riesgos y efectos negativos de la focalización de 10s subsidios Los programas analizados comprueban que no existen recetas migicas ni fórmulas únicas para responder al desafio de erradicar definitivamente la pobreza, y que no siempre la focalización de 10s beneficios sociales es el camino mis adecuado, pudiendo en ocasiones suscitar incluso efectos contraproducentes. Es cierto que nadie podria negar la urgencia de aliviar las necesidades sociales mis apremiantes, por 10 que 10s avances en esa dirección constituyen un objetivo que no puede ser dejado de lado. Pero el10 no significa que puedan abandonarse las politicas sociales tradicionales, de cobertura universal, ni reducir de manera apreciable 10s recursos que se les destinan para canalizar10s hacia acciones focalizadas en 10s grupos mis vulnerables, sobre todo si se tiene en cuenta que el gasto social es ya demasiado exiguo en relación a la magnitud e intensidad de las necesidades insatisfechas. Mis aún, 10s instrumentos tradicionales no pueden ser excluidos de ninguna estrategia de erradicación de la pobrezal4. No hay que olvidar que la c<línea de pobreza,, trazada para delimitar 10s hogares que no alcanzan niveles minimos de bienestar tiene fronteras muy fluidas, mis aún si se recuerda que ese umbral critico fue determinado mediante simples procedimientos técnico-estadisticos que no necesariamente dan cuenta de la intensidad del problema. De suspenderse la ayuda que entrega el Estado a través de esas politicas, con seguridad parte no despreciable de sus actuales beneficiarios incurririan en déficits en sus necesidades esenciales, pasando asi a engrosar las filas de la pobreza critica. En consecuencia, la conveniencia de adoptar esa medida -especialmente en 10 que se refiere a sus efectos sobre aquellos grupos que se sitúan apenas por encima del umbral minimo de bienestardebe ser en cada caso debidamente evaluada, asi como también las condiciones bajo las cuales cabe esperar resultados exitosos (Sojo, 1989; CEPAL, 1987). De ahi que, si no se desea acarrear una pauperización de esa población intermedia -como de hecho ha ocurrido durante 10s últimos 15 años con 14. Si bien históricamente estas politicas han servido para inducir el progreso en las condiciones de vida de 10s trabajadores asalariados, benefician también a una parte :apreciable de 10s gmpos mis pobres debido a que el fenómeno afecta a grandes contingentes de empleados y obreros de empresas grandes y medianas, y éstos quedan excluidos de 10s programas focalizados en la extrema pobreza. Véase Cortázar (1977); 'Vergara (1978); Pollack y Uthoff (1986). La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza parte considerable de 10s sectores mediosy asegurar que la selectividad tenga efectos positivos sobre las condiciones de vida de la población, esos esfuerzos deben verse acompañados de una expansión significativa del presupuesto que se destina a 10s programas, de tal modo que la medida sea financiada con recursos adicionales, y no mediante una reducción de la cobertura del programa y/o de la calidad del beneficio que se proporciona. El PNAC es una evidente comprobación de 10 que decimos: al no provenir el intento de promover su selectividad de un incremento, sino de una marcada reducción de 10s fondos que se le destinan, ese objetivo se consiguió canalizando la mayor parte de la ayuda hacia 10s grupos mis vulnerables, en desmedro del subsidi0 alimentari0 que se otorga a 10s usuarios que no enfrentan riesgo. Con ello, se desestimuló la participación de estos Últimos en el programa, 10 que erosionó severamente su impacto y comprometió la continuidad de las acciones de fomento y prevención de la salud asociadas a la entrega de alimentos. Se arriesgaron asi 10s meritorios logros del programa en la reducción de las tasas de mortalidad y desnutrición infantiles, en la medida que muchos niños que no estaban amenazados por este mal pasen a vivir en una situación de alto riesgo y terminen presentando desnutrición. Por otro lado, la medida terminó por sustituir progresivamente 10s propósitos preventivos del programa por una finalidad netamente curativa: eliminar el daño nutricional una vez que Cste ya se ha presentadol5. No debe olvidarse, por otra parte, que 10s esfuerzos por imprimir una mayor selectividad al gasto -con mayor razón aún si no se dispone de financiamiento adicional-, deben descansar fundamentalmente en el uso de mecanismos directos o indirectos que reduzcan el porcentaje de Cste que llega a 10s grupos de mayores recursos. Un buen ejemplo de el10 son las exigencias que promueven la autoexclusión de esos sectores del reparto de leche. En esa misma linea, debiera explorarse la posibilidad de lograr avances en materia de selectividad, haciendo extensivo ese criteri0 al tip0 de bienes y servicios que proveen 10s programas, 10 que se puede lograr ya sea reduciendo la oferta de las prestaciones de mis alto costo para incrementar las de menor costo relativo -privilegiando 10s programas de salud preventiva 15. En menor medida, esto mismo ha sucedido en el caso del PAE y del programa de la JUNJI. Aparte de incrementar sustancialmente 10s costos, el mayor énfasis otorgado a 10s menores que presentan un estado nutricional comprometido desvirtuó las finalidades para las cuales estas intervenciones habían sido creadas y deterior6 su alcance y su efectividad, sin que tampoc0 se hayan logrado progresos sustanciales en el propósito de combatir la desnutrición. aPapers,,: Revista de Sociologia Por otro lado, la lucha contra la pobreza requiere que también las instancias locales de decisión estén abiertas a la participación de la comunidad y sus organizaciones, y en particular de 10s grupos mis pobres, en las decisiones relacionadas con aquellas materias que les atañen directamente, objetivo que hasta ahora tampoc0 se ha cumplido. No obstante, para que la democratización de la política social pueda llevarse a cabo y sea efectiva, debe necesariamente asentarse en una efectiva descentralización de las decisiones que transfiera competencias, atribuciones y recursos desde 10s niveles centrales del Estado hacia las municipalidades, de modo que éstas incrementen sustancialmente su autonomia y su capacidad de decisión y gestión de la política social dentro de sus respectivos marcos de acción, y muy particularmente en las acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población mis postergadalg. Con todas las complejidades, ineficiencias y obsticulos de diversa indole que el10 pueda entrañar, sobre todo en sus fases iniciales, la necesaria descentralización de 10s servicios y programas sociales combinada con la participación democritica de la comunidad -y en particular de 10s grupos involucradosen su gestación, administración y control parece indicar uno de 10s caminos que puede conducir a la definitiva erradicación de la extrema pobreza en Chile. Santiago, enero de 1990. 18. Para ello, las políticas sociales del próximo gobierno deben estar acompañadas de una revitalización acelerada de las Juntas de Vecinos y de todas las instancias de participación de 10s sectores populares, incluidas las organizaciones no gubernamentales. La reforma municipal también se revela aquí fundamental: 10s Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) pueden ser instancias de participación si se modifica su composición y su forma de designación, de tal modo que sean representativos cle todos 10s sectores sociales de la comuna y en especial de 10s mis necesitados. La política social y 10s programas hacia la extrema pobreza Altimir, 0. (1979), <<La dimensión de la pobreza en América Latina,, Cuadernos de la CEPAL, Santiago. Altimir, 0. (1981), .La pobreza en América Latina. Un examen de conceptos y datos,, Revista de la CEPAL, no 13, abril. Arellano, J. P. (1985), Políticas sociales y desarrollo. Chile 1924-1984. CIEPLAN. Arellano, J. P. y M. Marfán (1987), ~~25 años de política fiscal en Chile., Estudios CIEPLAN, 21, junio. Atalah, E. y otros (1986), <<Salud y programas de alimentación complementarias., Vida Médica, vol. 37, no 1, primer trimestre. Banco Mundial (1987a), Protección de la pobkción pobre durante períodos de ajuste. 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