EL
PROCESO
DE
MODERNIZACION
DE
LAS
ADMINISTRACIONES
PUBLICAS:
LA
RECONSTRUCCION
DE
LO
PUBLICO
DESDE
LA
OPTICA
DEL
PODER
ORGANIZACIONAL.
Ra ael
Pe iáñez C is óba
Uni e sidad
de
Se illa.
Las
o ganizaciones
públicas
han
dejado
de
se ,
po
la
ue za
de
la
c isis
eco-
nómica,
un
pa imonio
de
sus
ges o es,
de
sus
empleados
o
incluso
de
los
mismos
pode es
públicos
del
Es ado.
Han
pasado
a
se
un
bien
de
dominio
público;
algo
que
es
necesa io
p ese a
de
las
acechanzas
que
pudie an
da
al
as e
con
su
u ilidad
social,
con
ellas
mismas
y
en
gene al
con
lo
que
eu emís icamen e
hemos
dado
en
llama
el
"es ado
del
bienes a ".
Pa a
consegui
és o,
se
hace
p eciso
un
es ue zo
po
pa e
de
odos,
pe o
especialmen e
de
aquéllos
que
po
su
p epa ación écnica
debe ían
se
los
enca gados
de
ab i
nue os
cauces
de
conocimien o
pa a
comp en-
de
la
ealidad
p esen e,
y
de
apo a
soluciones
écnica
y
económicamen e
iables
a
los
p oblemas
iden i icados.
Es a
labo
co esponde,
al
menos
en
pa e,
a
aquéllos
que
po
ocación
hemos
hecho
de
las
o ganizaciones
el
obje o
cen al
de
cuales-
quie a
de
nues as
in es igaciones.
Sin
emba go,
el
ema
de
la
" econs ucción
de
lo
público"
no
es
ya
una
cues ión
ese ada
al
análisis cien í ico
de
los
écnicos
en
O ganización.
Al
ascende
es os
ámbi os,
se
ha
con e ido
en
ema
habi ual
de
con e sación
del
ciudadano
de
a
pie
y,
po
supues o,
el
o igen
de
no
pocos
a ículos
y
comen a ios
de
p ensa.
Po
ello,
cuando
hacía ecapi ulación
sob e
cuáles
e an
mis
expe iencias
en
el
seno
de
di e sas
Adminis aciones
Públicas
y
sob e
la
aplica-
bilidad
de
mis
conocimien os
sob e
O ganización
a
un
ema
de
an a
ac ualidad,
dudaba
de
que
las
opiniones
que
ue a
a
e e
en
es a
Comunicación
u ie an
oda
la
consis encia
que
el
ema
exige.
En
úl imo
ex emo,
me
decidí
po
plasma
mis
opiniones
al
espec o,
en
el
con encimien o
de
que
de ás
de
ellas
exis e
una
cla a
in encionalidad
posi i a,
y
en
la
con ianza
de
que
puedan
se
una
pequeña
apo a-
ción
a
un
p oceso
en
el
que
el
in e és
de
odos
es
que
se
alcance
un
o undo
éxi o.
¿Qué
azones
son
las
que
han
p o ocado
es e
ecien e
e
inusi ado
in e és
po
las
cues iones
elacionadas
con
un,
pa ece
que
ineludible,
p oceso
de
Mode niza-
ción
del
Sec o
Público?.
¿Cuál
es
la
si uación
de
la
que
pa imos?
¿Se
han
enido
en
conside ación
odas
las
posible
a iables
ele an es
a
la
ho a
de
diseña
el
cono-
cido
Plan
de
Mode nización
de
la
Adminis ación
del
Es ado?.
Si
no
es
así,
¿Cuáles
son
las
que
se
han
ob iado?.
¿Qué
ni el
de
éxi o
han
enido
las
medidas
legisla i-
as,
o ganiza i as,
e c,
has a
aho a
adop adas?.
Las
espues as
a
es as
y
o as
p e-
gun as
cons i uyen
el
obje i o
cen al
de
es e
a ículo.
La
con es ación
a
la
p ime a
de
las
p egun as
plan eadas
pod ía ene
in inidad
de
espues as;
quizás
una
po
cada
uno
de
noso os.
Pe o
si
a á amos
de
esumi las
en
una,
pod ía
deci se
que
más
que
es a
en
pelig o
la
Adminis ación
Pública,
lo
que
es á
en
pelig o
es
el
concep o
de
"lo
público".
En
conc e o,
las
e idencias
de
los
úl imos años
han
gene ado
una
conciencia
gene alizada
de
que
las
de iciencias
en
la
ges ión
de
lo
público
acaban
inexo ablemen e
gene ando
consecuencias
desa-
g adables
en
"lo
p i ado".
Sea
como
ue e,
el
p oblema
es á
plan eado
en
la
sociedad
con
una
g an
c udeza,
y
exige
una
p on a
espues a
si
que emos
que
los
adicionalmen e
denominados
"se icios
públicos"
sigan
apa eciendo
como
eso,
y
no
como
la
exp esión
o ganiza i a
de
una
ma aña
cos osa,
inú il
y
di ícil
de
desen-
eda
y
desmon a .
Desde
que
en
el
año
1989
se
empeza a
a
acome e
la
a ea
de
diseña
un
Plan
pa a
mejo a
el
uncionamien o
de
las
dis in as
ins ancias
dependien es
di ec a
o
indi ec amen e
de
la
Adminis ación
Pública,
las
medidas
se
han
ido
sucediendo
con inuamen e
en
el
iempo:
los
O ganismos
Públicos
habili an
elé onos
de
in o -
613
mación
in eg al,
se
sup imen
las
en anillas,
se
in oducen
mecanismos
de
ci a
p e-
ia,
e c.
Incluso
se
llega
en
ocasiones
a
legisla
a endiendo
a
plan eamien os
de
mejo a
de
la
calidad,
como
ha
sucedido
con
la
oda ía
ecien e
Ley
30/1992
de
Régimen Ju ídico
de
las
Adminis aciones
Públicas
y
del
P ocedimien o
Adminis-
a i o
Común.
Sin
emba go,
desde
el
p incipio
se
in uían
p oblemas.
El
Es udio
DELPHI
ealizado
en
el
año
1991
pa a
p e e
los
escollos
que
apa ece ían
a
la
ho a
de
implan a
un
Plan
de
Mode nización
en
el
seno
de
la
Adminis aciones
Públicas,
dio
como
esul ado
la
iden i icación
exp esa
de
algunos
ac o es
que,
amén
de
se
p e isiblemen e
dis uncionales
pa a
la
p opia
ma cha
del
Plan,
son
ambién,
p oba-
blemen e,
el
o igen
de
la
de e io ada
si uación
ac ual
y
la
azón
de
que
las
medidas
que
has a
el
p esen e
se
han
pues o
en
ma cha
no
hayan
enido
el
esul ado
o gani-
za i o
inmedia o
que
se
p e eía,
ni
la
epe cusión
social
en
é minos
de
imagen
que
los
esponsables
polí icos
con
segu idad
hubie an
deseado.
Aunque
como
decimos,
ya
se
p e eía
es a
e en ualidad
cuando
se
con eccionó
el
Plan
de
Mode nización,
la
escasa
incidencia
social
que
las
medidas
has a
aho a
adop adas
han
enido
en
el
ciu-
dadano
medio
suponen
una
decepción,
segu amen e
no
econocida
pe o
cie a,
pa a
los
máximos
esponsables
polí icos
de
la
nación.
El
p opio
minis o
Egiaga ay
a i -
maba
en
la
sesión
de
ape u a
del
encuen o
sob e
Calidad
To al
en
los
Se icios
Públicos
y
en
la
Emp esa
celeb ado
en
Junio
de
1992,
que
"La
mode nización
no
puede
queda se
en
un
me o
discu so
eó ico,
escasamen e
ap ehensible
po
los
ciu-
dadanos.
Es
p eciso
pode
demos a
a
és os
que
como
consecuencia
de
es e
nue o
impulso
que
compo a
el
Plan,
se
pueden
ob ene
-y
en
un
co o
plazo-
mejo as
e ec i as,
conc e as
y
palpables
en
el
amplio
conjun o
de
á eas
que
aba ca
la
Admi-
nis ación
del
Es ado"(l).
Po
desg acia,
las
mejo as
que
se
espe aban
del
co o
plazo
no
han
enido
la
ele ancia
que
en
un
p incipio
se
les
suponía;
incluso
es
posi-
ble
que
el
e ec o
de
es as
mejo as,
siendo
eales,
se
haya
is o
con a es ado
y
oscu ecido
po
o os
enómenos
sociales
simul áneos
en
el
iempo.
La
p opia
na u aleza
ce ada
y
bu oc á ica
de
la
con igu ación
o ganiza i a
de
las
Adminis aciones
Públicas
se
esg ime
a
eces
como
una
de
las
azones
de
es a
exaspe an e
pa simonia.
El
Vicep esiden e
del
BBV,
D.
Al edo
Saenz,
lo
apun aba
en
su
in e ención
en
el
Encuen o
In e nacional
celeb ado
en
1991
en
El
Esco ial
sob e
"La
Fo mación
de
Di ec i os
pa a
la
Mode nización
de
la
Adminis ación
Pública"
a i mando
que
"cuando
el
sis ema
es
ce ado,
es os
p ocedimien os
de
adap ación
son
len os"(2).
Si
las
o ganizaciones
en
las
que
el
compo amien o
es á
o malizado,
u ie an
la
lexibilidad
su icien e
como
pa a
adap a se
con
agilidad
a
las
si uaciones
cambian es,
segu amen e
end íamos
que
empeza
a
de ini
un
nue o
modelo
o ganiza i o
que
po
su
genialidad
me ece ía
no
pocos
elogios.
Pe o
la
ea-
lidad
es
que
lexibilidad
y
bu oc acia
son
é minos an agónicos
cuando
se
habla
de
o ganizaciones
y,
ya
sea
po
las
obligaciones
de i adas
de
la
exigencia
de
legalidad,
o
po
mo i os
más
incon esables
de
con ol
pe sonal
de
la
in o mación
y
de
la
eje-
cución,
las
Adminis aciones
Públicas
son
el
pa adigma
más
usual
de
las
o ganiza-
ciones
ue emen e
bu oc a izadas.
En
o as
ocasiones,
buscando
las
azones
úl imas
de
la
len a
adap ación
al
cambio
de
las
Adminis aciones
Públicas,
se
ecu e
a
la
desc ipción más
o
menos
c uen a
de
las
ca ac e ís icas
de
pe sonalidad
del
unciona io
adicional.
Resul a
cuando
menos
cu ioso
que
en
el
ya
ci ado
Es udio
Delphi
sob e
la
mode nización
de
los
p ocedimien os
de
ac uación
en
la
Adminis ación
Pública,
el
elemen o
que
alcanza a
en e
los
expe os
un
mayo
consenso
en
el
anking
de
los
que
p e isible-
614
men e
ena ían
los
cambios,
ue a
el
de
la
" al a
de
mo i ación
gene alizada
del
pe sonal
al
se icio
de
la
Adminis ación"(3).
Cab ía quizás señala aquí
o os
muchos
ac o es
que
es án
en
la
men e
de
odos
y
que
explica ían
en
pa e
los
p oblemas
de ec ados.
Sin
emba go,
an e
la
necesa ia
b e edad
de
es e
esc i o,
quisie a
cen a me
en
uno
que
en
mi
opinión
es
el
o igen
de
los
demás.
En
la
p esen ación
de
las
204
medidas
con enidas
en
el
Plan
de
Mode nización
se
decía
exp esamen e
que
"la
Adminis ación
no
se
cambia
po
Dec e o
ni
se
ans o ma
de
la
noche
a
la
mañana.
La
mode nización
es
un
p oceso
g adual
que
exige
cons ancia
y
pe se e ancia...
La
mode nización
iende
a
un
cam-
bio
de
cul u a
adminis a i a
cen ada
en
la
consecución
de
esul ados
y
en
el
equili-
b io
de
las
elaciones
cos e-bene icio
como
elemen o
e e encial
básico"(4).
Sin
emba go,
econocido
que,
pa a
que
la
mode nización
ue a
du ade a
y
e icaz,
e a
necesa io
un
cambio
cul u al
en
p o undidad,
se
han
pues o
en
ma cha
planes
pa -
ciales
cuya
p e ensión
no
pa ece
se
o a
que
la
de
in oduci
cambios
o males,
apa en es
o
a
lo
sumo
de
p ocedimien o.
No
apa ecen
ac uaciones
cuyo
obje i o
cen al
sea
incidi
en
ese
imp escindible
cambio
cul u al.
P o undizando
más
en
es e
aspec o,
no
podemos
ol ida nos
de
algo
que
en
muchas
o ganizaciones
de e mina
pode osamen e
su
con igu ación
cul u al:
los
esquemas
de
pode
o mal
e
in o mal
que
en
ellas
es án
ins au ados.
Min zbe g,
con es ándose
a
la
p egun a
de
¿po qué
nos
moles amos
en
es udia
el
pode ?,
a i -
ma
que,
aún
econociendo
la
ascendencia
de
o os
ac o es,
"el
pode
es
un
ac o
de
g an
impo ancia,
que
no
puede
se
igno ado
po
nadie
que
quie a
comp ende
cómo
uncionan
las
o ganizaciones
y
po
qué ac úan
de
la
o ma
que
lo
hacen"(5).
És a
es
en
mi
opinión
la
sus ancia
del
p oblema.
En
é minos
de
pode
o mal,
ya
apun aba
ambién
el
eseñado
Es udio
DELPHI
que
nos
encon ábamos
an e
o gani-
zaciones
en
las
que
la
complejidad
de
la
je a quía
alcanzaba
ales
ex emos,
que
la
esponsabilidad
sob e
las
ac uaciones
es aba
o almen e
diluida.
No
me
esis o
a
comen a ,
al
menos
de
pasada,
la
"sub e sión"
de
concep os
que
es e
hecho
supone.
Si
en e
las
inalidades
de
la
je a quía
de
cualquie
o ganización
se
encuen a
la
de
ac ua
como
mecanismo
pe sonal
de
coo dinación
y,
po
supues o,
la
de
iden i ica
con
cla idad
las
pe sonas
enca gadas
de
ges iona
las
anomalías
cuando
és as
se
p oducen,
esul a
pa adójico
que
sea
p ecisamen e
ese
mismo
esquema
je á quico
el
que,
po
azones
que
se ía di ícil
explica
con
obje i idad,
se
acabe
con i iendo
con
el
iempo
en
gene ado
(más
que
ges o )
de
algunas
de
dichas
anomalías.
Como
señalan
Pe e s
y
Aus in,
"Demasiadas
emp esas
su en
ambién
de
un
núme o
exce-
si o
de
ni eles
in e medios
en e
la
base
y
el
é ice
de
la
pi ámide.
Es
indispensa-
ble
que
es e
núme o
sea
educido."(6).
Po
an o,
cab ía
p egun a se
con
cie a
inge-
nuidad
cuál
es
la
misión
de
ese
complejo
en amado
de
"je a u as",
máxime
si
se
iene
en
cuen a
la
mínima exp esión
que
alcanzan
los
enómenos
de
descen aliza-
ción
en
unas
o ganizaciones
an
bu oc a izadas,
en
las
que
la
impe sonalidad
debe-
ía
se
una
obligación,
y
en
las
que
el
con ol
no ma i o
se
ins i uye
como
la
pied a
angula
del
sis ema.
Si
pa ece
e iden e
que,
po
exp esa nos
con
sua idad,
ese
esquema
no
esul a
ope a i o,
quizás
la
p ime a
cues ión se ía
analiza
el
modo
de
desmon a lo.
Aun
siendo
conscien e
de
las
emendas
di icul ades
écnicas
e
incluso
pe sonales
que
és o
compo a ía,
esul a
ob io
que,
exp esándonos
en
é minos
igu ados,
podemos
es o za nos
po
ensancha
el
diáme o
de
las
" ube ías",
pe o
si
no
somos
capaces
de
educi
el
eco ido
del
ci cui o,
las
a e ías,
los
a ascos
y
las
ugas
segui án
eniendo
una
al a
p obabilidad
de
ocu encia.
615
El
p oblema
del
pode
no
se
limi a
sin
emba go
al
denominado
pode
o mal.
Si
quisié amos
hace
una
exhaus i a
desc ipción
de
la
coalición
in e na
exis en e
en
muchas
de
nues as
o ganizaciones
públicas,
no
pod íamos
deja
de
en a
a
analiza
el
denominado
sis ema
polí ico
de
in luencia.
Quizás
como
consecuencia
de
la
ma aña je á quica
an e io men e
comen ada,
quizás
po
las
igideces
del
sis ema
de
p omoción,
o
po
la
desconexión
en e
endimien o
y
e ibución.lo
cie o
es
que
una
pa e
impo an e
de
nues os
empleados
públicos
han
ap endido
a
maneja se
con
cie a
habilidad
en
el
mundo
del
"sis ema
polí ico"
den o
de
sus
espec i as
o ganizaciones.
En e
los
cí culos
iciosos
de
las
bu oc acias
iden i icados
po
C o-
zie ,
se
aludía ambién
a
es e
ipo
de
compo amien os:
"Un
sis ema
de
o ganización
muy
bu oc á ico,
donde
la
je a quía
sea
pa en e
y
la
delimi ación
de
a eas
p ecisa,
es
el
que
más
se
p es a
pa a
que
los
pode es
pa alelos
adquie an
impo ancia"(7).
Además,
el
a ac i o
que
pudie a
ene
la
colabo ación
en
la
consecución
de
los
ines
o ganizacionales
o malmen e
es ablecidos
no
pa ece
compensa
con
los
es ue zos
inc emén ales
que
hab ía
que
ealiza ;
en e
o as
azones,
po que
el
denominado
"complemen o
de
p oduc i idad"
es á
en
la
p ác ica
educido
a
su
mínima
exp esión,
haciendo
sal a
po
los
ai es
concep os
an
elacionados
con
la
mo i ación
como
el
de
equidad
pe cibida.
An e
és o,
y
ap o echando
las
ine i ables
zonas
de
ince idumb e,
los
empleados
op an
en
muchos
casos
po
u iliza
la
o gani-
zación
pa a
pe segui
a anosamen e
sus
obje i os
pe sonales,
dejando
en
segundo
é mino
los
de
la
o ganización.
Pa a
la
pa e
inal
de
es e
abajo,
he
que ido
deja
in encionadamen e
un
ex emo
cuya
impo ancia
no
se
nos
escapa
y
que
es á
in imamen e
conec ado
con
lo
an e io men e
comen ado.
Todos
los
que
en
los
úl imos años
se
han
dedicado
a
es udia
los
eso es
de
la
calidad,
coinciden
en
que
esul a
ineludible
ob ene
de
la
más
al a
di ección
de
las
o ganizaciones
un
comp omiso
inequí oco
con
la
excelen-
cia.
Si
es e
no
se
p oduce,
cualquie
plan eamien o
que
se
haga
en
es e
sen ido
es
ápidamen e
e-in e p e ado
po
los
miemb os
de
la
o ganización
como
una
moda
pasaje a
cuya
única p e ensión
es
mejo a
o malmen e
la
de e io ada
imagen
ac ual
de
la
Adminis ación.
Siguiendo
a
Pe e s
y
Wa e man,
"Lo
c ucial
es
el
equipo
que
es á
en
la
cumb e.
Los
al os
di ec i os
son
quienes
deben
da
el
ono"(8).
No
en a-
é
en
la
c i ica
ácil
al
compo amien o
de
la
al a
di ección;
sin
emba go,
c eo
nece-
sa io
esal a
un
e o
ecuen e:
la
p eocupación
po
la
ges ión
del
co o
plazo
suele
inhibi
posicionamien os
cla os
y
o undos
en
elación
a
alo es
como
el
de
la
bús-
queda
de
la
mejo a
con inua.
No
se
a a
de
a i ma
que
a
nues os
esponsables
polí icos
al
máximo
ni el
den o
de
las
dis in as
ins ancias
de
las
Adminis aciones
Públicas
no
les
p eocupe
el
p oblema.
Con
segu idad
que
sí.
El
p oblema
es
de
escala
de
alo es;
es
una
cues ión
de
p io idades
que
no
ale
soluciona
con
plan e-
amien os
ambiguos.
Como
a i ma
el
P o eso
Diez
de
Cas o,
"la
ges ión
o al
de
la
calidad
o al,
pa a
que
sea
posible,
debe
ep esen a
un
cambio
p o undo
en
la
cul u-
a
de
las
o ganizaciones,
cambio
que
iene
que
comenza
en
la
pa e
supe io
de
la
o ganización.
Si
aquellos
que
se
encuen an
en
la
cúpula
de
la
o ganización
no
lo
acep an,
no
lo
hacen
suyo
y
simplemen e
lo
ole an,
la
búsqueda
de
la
excelencia
se á
imposible"
(9).
Con iene
po
an o
consegui
de
los
ocupan es
de
es os
pues os
di ec i os,
un
p o undo
p oceso
e lexi o
que
les
haga
llega
al
con encimien o
de
que
la
solución
de
los
p oblemas
co idianos
es
desde
luego
una
ó mula
pa a
i
sacando
adelan e
las
obligaciones
de i adas
de
la
misión
asignada
a
sus
o ganiza-
ciones,
pe o
que
lo
que
la
sociedad
les
eclama
es
an es
que
nada
una
nue a
o ma
616
de
cumpli
con
esa
misión.
Se
a a
de
u iliza
plan eamien os
nue os
que
les
pe mi-
an
da
cumplida
espues a
a
las
nue as
demandas
sociales,
do ándose
de
o ganiza-
ciones
en
las
que
el
dilema
de
la
delegación
no
sea
al
dilema,
y
en
las
que
exis a
una
cie a
segu idad
de
que
odos
pe segui án
con
in ensidad
los
obje i os
que
ie-
nen
o malmen e
asignados.
No
es amos
diciendo
que
se
a e
aho a
de
ol ida
o os
aspec os
de
la
calidad
como
puedan
se
la
o mación,
la
mode nización
de
los
mé o-
dos
de
abajo
o
la
mejo a
de
las
condiciones
ex e nas
en
las
que
los
ciudadanos
eciben
los
se icios.
Lo
que
sí
a i mamos,
es
que
desde
an iguo
los
que
hacen
a anza
a
las
o ganizaciones
son
aquellos
que
en
ellas
oman
las
decisiones
o,
mas
exac amen e,
los
que
en
ellas
poseen
el
pode .
Puede
sucede
en onces
que
si
no
se
cambian
las
es uc u as
de
pode ,
acabe
po
no
cambia
nada.
Como
señala
el
P o e-
so
O iguei a
en
elación
al
ápice es a égico
y
la
linea
media
de
la
es uc u a:
"En
buena
medida
la
excelencia
o ganizacional
depende
de
ellos,
de
su
capacidad,
de
su
compe encia,
de
su
alen o."
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617

LA RECONSTRUCCIÓN DE LO PÚBLICO