El proceso de modernización de las administraciones públicas: la reconstrucción de lo público desde la óptica del poder organizacional

EL PROCESO DE MODERNIZACION DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS: LA RECONSTRUCCION DE LO PUBLICO DESDE LA OPTICA DEL PODER ORGANIZACIONAL. Ra ael Pe iáñez C is óba Uni e sidad de Se illa. Las o ganizaciones públicas han dejado de se , po la ue za de la c isis eco- nómica, un pa imonio de sus ges o es, de sus empleados o incluso de los mismos pode es públicos del Es ado. Han pasado a se un bien de dominio público; algo que es necesa io p ese a de las acechanzas que pudie an da al as e con su u ilidad social, con ellas mismas y en gene al con lo que eu emís icamen e hemos dado en llama el "es ado del bienes a ". Pa a consegui és o, se hace p eciso un es ue zo po pa e de odos, pe o especialmen e de aquéllos que po su p epa ación écnica debe ían se los enca gados de ab i nue os cauces de conocimien o pa a comp en- de la ealidad p esen e, y de apo a soluciones écnica y económicamen e iables a los p oblemas iden i icados. Es a labo co esponde, al menos en pa e, a aquéllos que po ocación hemos hecho de las o ganizaciones el obje o cen al de cuales- quie a de nues as in es igaciones. Sin emba go, el ema de la " econs ucción de lo público" no es ya una cues ión ese ada al análisis cien í ico de los écnicos en O ganización. Al ascende es os ámbi os, se ha con e ido en ema habi ual de con e sación del ciudadano de a pie y, po supues o, el o igen de no pocos a ículos y comen a ios de p ensa. Po ello, cuando hacía ecapi ulación sob e cuáles e an mis expe iencias en el seno de di e sas Adminis aciones Públicas y sob e la aplica- bilidad de mis conocimien os sob e O ganización a un ema de an a ac ualidad, dudaba de que las opiniones que ue a a e e en es a Comunicación u ie an oda la consis encia que el ema exige. En úl imo ex emo, me decidí po plasma mis opiniones al espec o, en el con encimien o de que de ás de ellas exis e una cla a in encionalidad posi i a, y en la con ianza de que puedan se una pequeña apo a- ción a un p oceso en el que el in e és de odos es que se alcance un o undo éxi o. ¿Qué azones son las que han p o ocado es e ecien e e inusi ado in e és po las cues iones elacionadas con un, pa ece que ineludible, p oceso de Mode niza- ción del Sec o Público?. ¿Cuál es la si uación de la que pa imos? ¿Se han enido en conside ación odas las posible a iables ele an es a la ho a de diseña el cono- cido Plan de Mode nización de la Adminis ación del Es ado?. Si no es así, ¿Cuáles son las que se han ob iado?. ¿Qué ni el de éxi o han enido las medidas legisla i- as, o ganiza i as, e c, has a aho a adop adas?. Las espues as a es as y o as p e- gun as cons i uyen el obje i o cen al de es e a ículo. La con es ación a la p ime a de las p egun as plan eadas pod ía ene in inidad de espues as; quizás una po cada uno de noso os. Pe o si a á amos de esumi las en una, pod ía deci se que más que es a en pelig o la Adminis ación Pública, lo que es á en pelig o es el concep o de "lo público". En conc e o, las e idencias de los úl imos años han gene ado una conciencia gene alizada de que las de iciencias en la ges ión de lo público acaban inexo ablemen e gene ando consecuencias desa- g adables en "lo p i ado". Sea como ue e, el p oblema es á plan eado en la sociedad con una g an c udeza, y exige una p on a espues a si que emos que los adicionalmen e denominados "se icios públicos" sigan apa eciendo como eso, y no como la exp esión o ganiza i a de una ma aña cos osa, inú il y di ícil de desen- eda y desmon a . Desde que en el año 1989 se empeza a a acome e la a ea de diseña un Plan pa a mejo a el uncionamien o de las dis in as ins ancias dependien es di ec a o indi ec amen e de la Adminis ación Pública, las medidas se han ido sucediendo con inuamen e en el iempo: los O ganismos Públicos habili an elé onos de in o - 613 mación in eg al, se sup imen las en anillas, se in oducen mecanismos de ci a p e- ia, e c. Incluso se llega en ocasiones a legisla a endiendo a plan eamien os de mejo a de la calidad, como ha sucedido con la oda ía ecien e Ley 30/1992 de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis- a i o Común. Sin emba go, desde el p incipio se in uían p oblemas. El Es udio DELPHI ealizado en el año 1991 pa a p e e los escollos que apa ece ían a la ho a de implan a un Plan de Mode nización en el seno de la Adminis aciones Públicas, dio como esul ado la iden i icación exp esa de algunos ac o es que, amén de se p e isiblemen e dis uncionales pa a la p opia ma cha del Plan, son ambién, p oba- blemen e, el o igen de la de e io ada si uación ac ual y la azón de que las medidas que has a el p esen e se han pues o en ma cha no hayan enido el esul ado o gani- za i o inmedia o que se p e eía, ni la epe cusión social en é minos de imagen que los esponsables polí icos con segu idad hubie an deseado. Aunque como decimos, ya se p e eía es a e en ualidad cuando se con eccionó el Plan de Mode nización, la escasa incidencia social que las medidas has a aho a adop adas han enido en el ciu- dadano medio suponen una decepción, segu amen e no econocida pe o cie a, pa a los máximos esponsables polí icos de la nación. El p opio minis o Egiaga ay a i - maba en la sesión de ape u a del encuen o sob e Calidad To al en los Se icios Públicos y en la Emp esa celeb ado en Junio de 1992, que "La mode nización no puede queda se en un me o discu so eó ico, escasamen e ap ehensible po los ciu- dadanos. Es p eciso pode demos a a és os que como consecuencia de es e nue o impulso que compo a el Plan, se pueden ob ene -y en un co o plazo- mejo as e ec i as, conc e as y palpables en el amplio conjun o de á eas que aba ca la Admi- nis ación del Es ado"(l). Po desg acia, las mejo as que se espe aban del co o plazo no han enido la ele ancia que en un p incipio se les suponía; incluso es posi- ble que el e ec o de es as mejo as, siendo eales, se haya is o con a es ado y oscu ecido po o os enómenos sociales simul áneos en el iempo. La p opia na u aleza ce ada y bu oc á ica de la con igu ación o ganiza i a de las Adminis aciones Públicas se esg ime a eces como una de las azones de es a exaspe an e pa simonia. El Vicep esiden e del BBV, D. Al edo Saenz, lo apun aba en su in e ención en el Encuen o In e nacional celeb ado en 1991 en El Esco ial sob e "La Fo mación de Di ec i os pa a la Mode nización de la Adminis ación Pública" a i mando que "cuando el sis ema es ce ado, es os p ocedimien os de adap ación son len os"(2). Si las o ganizaciones en las que el compo amien o es á o malizado, u ie an la lexibilidad su icien e como pa a adap a se con agilidad a las si uaciones cambian es, segu amen e end íamos que empeza a de ini un nue o modelo o ganiza i o que po su genialidad me ece ía no pocos elogios. Pe o la ea- lidad es que lexibilidad y bu oc acia son é minos an agónicos cuando se habla de o ganizaciones y, ya sea po las obligaciones de i adas de la exigencia de legalidad, o po mo i os más incon esables de con ol pe sonal de la in o mación y de la eje- cución, las Adminis aciones Públicas son el pa adigma más usual de las o ganiza- ciones ue emen e bu oc a izadas. En o as ocasiones, buscando las azones úl imas de la len a adap ación al cambio de las Adminis aciones Públicas, se ecu e a la desc ipción más o menos c uen a de las ca ac e ís icas de pe sonalidad del unciona io adicional. Resul a cuando menos cu ioso que en el ya ci ado Es udio Delphi sob e la mode nización de los p ocedimien os de ac uación en la Adminis ación Pública, el elemen o que alcanza a en e los expe os un mayo consenso en el anking de los que p e isible- 614 men e ena ían los cambios, ue a el de la " al a de mo i ación gene alizada del pe sonal al se icio de la Adminis ación"(3). Cab ía quizás señala aquí o os muchos ac o es que es án en la men e de odos y que explica ían en pa e los p oblemas de ec ados. Sin emba go, an e la necesa ia b e edad de es e esc i o, quisie a cen a me en uno que en mi opinión es el o igen de los demás. En la p esen ación de las 204 medidas con enidas en el Plan de Mode nización se decía exp esamen e que "la Adminis ación no se cambia po Dec e o ni se ans o ma de la noche a la mañana. La mode nización es un p oceso g adual que exige cons ancia y pe se e ancia... La mode nización iende a un cam- bio de cul u a adminis a i a cen ada en la consecución de esul ados y en el equili- b io de las elaciones cos e-bene icio como elemen o e e encial básico"(4). Sin emba go, econocido que, pa a que la mode nización ue a du ade a y e icaz, e a necesa io un cambio cul u al en p o undidad, se han pues o en ma cha planes pa - ciales cuya p e ensión no pa ece se o a que la de in oduci cambios o males, apa en es o a lo sumo de p ocedimien o. No apa ecen ac uaciones cuyo obje i o cen al sea incidi en ese imp escindible cambio cul u al. P o undizando más en es e aspec o, no podemos ol ida nos de algo que en muchas o ganizaciones de e mina pode osamen e su con igu ación cul u al: los esquemas de pode o mal e in o mal que en ellas es án ins au ados. Min zbe g, con es ándose a la p egun a de ¿po qué nos moles amos en es udia el pode ?, a i - ma que, aún econociendo la ascendencia de o os ac o es, "el pode es un ac o de g an impo ancia, que no puede se igno ado po nadie que quie a comp ende cómo uncionan las o ganizaciones y po qué ac úan de la o ma que lo hacen"(5). És a es en mi opinión la sus ancia del p oblema. En é minos de pode o mal, ya apun aba ambién el eseñado Es udio DELPHI que nos encon ábamos an e o gani- zaciones en las que la complejidad de la je a quía alcanzaba ales ex emos, que la esponsabilidad sob e las ac uaciones es aba o almen e diluida. No me esis o a comen a , al menos de pasada, la "sub e sión" de concep os que es e hecho supone. Si en e las inalidades de la je a quía de cualquie o ganización se encuen a la de ac ua como mecanismo pe sonal de coo dinación y, po supues o, la de iden i ica con cla idad las pe sonas enca gadas de ges iona las anomalías cuando és as se p oducen, esul a pa adójico que sea p ecisamen e ese mismo esquema je á quico el que, po azones que se ía di ícil explica con obje i idad, se acabe con i iendo con el iempo en gene ado (más que ges o ) de algunas de dichas anomalías. Como señalan Pe e s y Aus in, "Demasiadas emp esas su en ambién de un núme o exce- si o de ni eles in e medios en e la base y el é ice de la pi ámide. Es indispensa- ble que es e núme o sea educido."(6). Po an o, cab ía p egun a se con cie a inge- nuidad cuál es la misión de ese complejo en amado de "je a u as", máxime si se iene en cuen a la mínima exp esión que alcanzan los enómenos de descen aliza- ción en unas o ganizaciones an bu oc a izadas, en las que la impe sonalidad debe- ía se una obligación, y en las que el con ol no ma i o se ins i uye como la pied a angula del sis ema. Si pa ece e iden e que, po exp esa nos con sua idad, ese esquema no esul a ope a i o, quizás la p ime a cues ión se ía analiza el modo de desmon a lo. Aun siendo conscien e de las emendas di icul ades écnicas e incluso pe sonales que és o compo a ía, esul a ob io que, exp esándonos en é minos igu ados, podemos es o za nos po ensancha el diáme o de las " ube ías", pe o si no somos capaces de educi el eco ido del ci cui o, las a e ías, los a ascos y las ugas segui án eniendo una al a p obabilidad de ocu encia. 615 El p oblema del pode no se limi a sin emba go al denominado pode o mal. Si quisié amos hace una exhaus i a desc ipción de la coalición in e na exis en e en muchas de nues as o ganizaciones públicas, no pod íamos deja de en a a analiza el denominado sis ema polí ico de in luencia. Quizás como consecuencia de la ma aña je á quica an e io men e comen ada, quizás po las igideces del sis ema de p omoción, o po la desconexión en e endimien o y e ibución.lo cie o es que una pa e impo an e de nues os empleados públicos han ap endido a maneja se con cie a habilidad en el mundo del "sis ema polí ico" den o de sus espec i as o ganizaciones. En e los cí culos iciosos de las bu oc acias iden i icados po C o- zie , se aludía ambién a es e ipo de compo amien os: "Un sis ema de o ganización muy bu oc á ico, donde la je a quía sea pa en e y la delimi ación de a eas p ecisa, es el que más se p es a pa a que los pode es pa alelos adquie an impo ancia"(7). Además, el a ac i o que pudie a ene la colabo ación en la consecución de los ines o ganizacionales o malmen e es ablecidos no pa ece compensa con los es ue zos inc emén ales que hab ía que ealiza ; en e o as azones, po que el denominado "complemen o de p oduc i idad" es á en la p ác ica educido a su mínima exp esión, haciendo sal a po los ai es concep os an elacionados con la mo i ación como el de equidad pe cibida. An e és o, y ap o echando las ine i ables zonas de ince idumb e, los empleados op an en muchos casos po u iliza la o gani- zación pa a pe segui a anosamen e sus obje i os pe sonales, dejando en segundo é mino los de la o ganización. Pa a la pa e inal de es e abajo, he que ido deja in encionadamen e un ex emo cuya impo ancia no se nos escapa y que es á in imamen e conec ado con lo an e io men e comen ado. Todos los que en los úl imos años se han dedicado a es udia los eso es de la calidad, coinciden en que esul a ineludible ob ene de la más al a di ección de las o ganizaciones un comp omiso inequí oco con la excelen- cia. Si es e no se p oduce, cualquie plan eamien o que se haga en es e sen ido es ápidamen e e-in e p e ado po los miemb os de la o ganización como una moda pasaje a cuya única p e ensión es mejo a o malmen e la de e io ada imagen ac ual de la Adminis ación. Siguiendo a Pe e s y Wa e man, "Lo c ucial es el equipo que es á en la cumb e. Los al os di ec i os son quienes deben da el ono"(8). No en a- é en la c i ica ácil al compo amien o de la al a di ección; sin emba go, c eo nece- sa io esal a un e o ecuen e: la p eocupación po la ges ión del co o plazo suele inhibi posicionamien os cla os y o undos en elación a alo es como el de la bús- queda de la mejo a con inua. No se a a de a i ma que a nues os esponsables polí icos al máximo ni el den o de las dis in as ins ancias de las Adminis aciones Públicas no les p eocupe el p oblema. Con segu idad que sí. El p oblema es de escala de alo es; es una cues ión de p io idades que no ale soluciona con plan e- amien os ambiguos. Como a i ma el P o eso Diez de Cas o, "la ges ión o al de la calidad o al, pa a que sea posible, debe ep esen a un cambio p o undo en la cul u- a de las o ganizaciones, cambio que iene que comenza en la pa e supe io de la o ganización. Si aquellos que se encuen an en la cúpula de la o ganización no lo acep an, no lo hacen suyo y simplemen e lo ole an, la búsqueda de la excelencia se á imposible" (9). Con iene po an o consegui de los ocupan es de es os pues os di ec i os, un p o undo p oceso e lexi o que les haga llega al con encimien o de que la solución de los p oblemas co idianos es desde luego una ó mula pa a i sacando adelan e las obligaciones de i adas de la misión asignada a sus o ganiza- ciones, pe o que lo que la sociedad les eclama es an es que nada una nue a o ma 616 de cumpli con esa misión. Se a a de u iliza plan eamien os nue os que les pe mi- an da cumplida espues a a las nue as demandas sociales, do ándose de o ganiza- ciones en las que el dilema de la delegación no sea al dilema, y en las que exis a una cie a segu idad de que odos pe segui án con in ensidad los obje i os que ie- nen o malmen e asignados. No es amos diciendo que se a e aho a de ol ida o os aspec os de la calidad como puedan se la o mación, la mode nización de los mé o- dos de abajo o la mejo a de las condiciones ex e nas en las que los ciudadanos eciben los se icios. Lo que sí a i mamos, es que desde an iguo los que hacen a anza a las o ganizaciones son aquellos que en ellas oman las decisiones o, mas exac amen e, los que en ellas poseen el pode . Puede sucede en onces que si no se cambian las es uc u as de pode , acabe po no cambia nada. Como señala el P o e- so O iguei a en elación al ápice es a égico y la linea media de la es uc u a: "En buena medida la excelencia o ganizacional depende de ellos, de su capacidad, de su compe encia, de su alen o." REFERENCIAS 1. - M.A.P. "Calidad To al en los Se icios Públicos y en la Emp esa". Mad id 1992. Pg.27. 2. - M.A.P. "La Fo mación de Di ec i os pa a la Mode nización de la Adminis- ación Pública". Mad id 1992. Pg.96. 3. - M.A.P. "Es udio Delphi. La Mode nización de los P ocedimien os de Ac uación en la Adminis ación Pública". Mad id 1990. Pg.36. 4. - M.A.P. "Plan de Mode nización de la Adminis ación del Es ado". Mad id 1992. Pg.15. 5. - MINTZBERG.H. "El Pode en la O ganizació í'.A iel. Ba celona 1992. Pgs.1-2 6. - PETERS, T- AUSTIN, N. "Pasión po la Excelencia". Folio. Ba celona 1993. Pg.319 7. - CROZIER, M. "El Fenómeno Bu oc á ico" en "Lec u as de Teo ía de la O ganización.(I)". M.A.P. Mad id 1993. Pg 418. 8. - PETERS, T- WATERMAN, R.H. "En Busca de la Excelencia". Folio. Ba - celona 1992. Pg.332. 9. - DIEZ DE CASTRO, E.P. "Calidad To al: El Re o de la Excelencia en las Co po aciones Locales". P imei as Xo nadas Galegas sob e Economía das Co po- ación Locáis. Xun a de Galicia. Conselle ía de Economía e Facenda. San iago 1992. Pg.29. 10. -ORTIGUEIRA BOUZADA, M. "La Mode nización de las Co po aciones Locales: Pano ama In e nacional". P imei as Xo nadas Galegas sob e Economía das Co po ación Locáis. Xun a de Galicia. Conselle ía de Economía e Facenda. San iago 1992. Pg.305. 617 LA RECONSTRUCCIÓN DE LO PÚBLICO