ANALISIS
DEL
MARCO INSTITUCIONllL
DE
LA PLANIFICACION TERRITORIAL
EN
ESPARA
I.
EL
MARCO
TE~RICO
DE
REFERENCIA
En el análisis de una o mación social de e minada, podemos di e en.
cia , como es sabido, las es uc u as Económica,
Ju ídica-Poli ica
e Ideo-
lógica.
En el seno de la es uc u a económicn (o in aes uc u a) se anuda el
conjun 0 de elaciones económicas (sociales), es o es, las inculadas a las
ac i idades de p oducción, dis ibución, in e cambio
y
mnsumo de me -
cancias.
En una o mación sacia1 capi alis a, se despliegan
y
desa olian,
en
una
palab a, se ep oducen den o de la es uc u a económica, las elaciones
sociales de p oducción, que ienen un ma cado ca ic e de clase, an agó-
nicas. Se lle a a cabo asi, la desigual labo de la
p oducción,
o hablando
mis cla amen c, la explo ación de la
ue za
de
abdjo,
en la medida en
que la clase capi alis a (p opie a ia de 10s medios de p oducción) adquie e
la me cancia ue za de abajo (ene gia humana empleada en el p oceso de
abajo) ap opiándose luego de pa e del
abajo
(cie a can idad de p o-
duc os) gene ado po dicha uma de abajo, en el p oceso p oduc i o.
Es a ap opiación po pa e de la clase capi alis a, del abajo (no pagado)
y
gcnc ado po la clase abajado a es la que nos pe mi e designa a
es as o maciones sociales capi alis as como sociedades basadas en la explo-
An ilisis
del
ma co ins i uciond
...
ación de una clase ( abajado a) po o a (p opie a ia de 10s medios de
p oducción).
Insis imos en
el
ma cado
ca úc e
desigual
de las ac i idades p oduc-
i as
y
de consumo en la medida en que las mismas no se desa olian aen
abs ac o,, --como p e endcn annlizn las las ciencias sociales hu guesas
c ~n encionales-, sino que se dan Lajo unas condiciones his il icas
y
den o
de
un
con ex o conc e o.
Median c la ac i idad, como hemos dicho, ambiin
desigual,
del
consu-
mo,
la ue zn del abajo se ecupe a dia
a
dia.
La
adecuada &men nci6n,
las ac i idades de descanso, ocio
y
wali icación, pe mi en que pueda p o-
se la ue za de abajo que necesi e en cada momen o la p oducción.
La p oducci6n
y
el consumo con i uyen, pucs, 10s co nponm es es uc-
u ales elcmen ales de la in aes uc u a.
Y
la dis ibudón
y
el in c cam-
bio acili an
m
cualquie caso la clación en e 10s mismos. La p oduccidn
apa ece conlo de e minan c, en Úl i ni~ ins ancia,
y
es en unciiln de sus
cu ac e is icas como sc es udin ú la o mación social y po 10 an o, odas sus
es IuCNaS.
Según sea el papel que jueguen las dis in as p dc icas p oduc i as (pa -
ciaks) en ia ep oducción de las elaciones sociales y 10s medios de
pm
ducción, se da án unas a iculaciones especí icas de 10s elcmen os es uc-
u ales a eiias elacionados, ocosionando el que uno de ellos nciúe como
dominan e zn ese nspec o de la p oducción. La ela i a au onomia de
elemen os supeses uc u ales se da --den o de una o~maaón social capi-
alis a, en la que la in aes uc u a es domim e- en p ác icas p oduc-
i as
que
no esul an básicas a la ep oducción del sis ema. Una o mación
social con iene, po 10 an o, elaciones soaales co cspondien es a dis in-
os modos de p oducción, incluso cuando uno es dominun e,
y
jun o a ellas
se dan elcmen ns supe es uc u ales quc espondm, no sólo
a
elaciones
sociales exis en es sino ambién a modos de p oducci~n desapa ecidos o
miis a unzados.'
11.
LA
PKODVCCI~N
DEL
ESPACI02
Al
es udia dimensiones cspaciales en una o mación social capi alis a,
1.
El m co d ico de de encia, cupues o en o ma ex emadamen e esumida,
es 6 basado
en
in
lec u a de 10s exins ma xis ss
ap endida de
L.
Al husse
y
espo
d icnmen e
de
la
San sín esis elabo ada po
M.
Ha nccke ( e no a
3).
Es e en nque
se
basa
inicialmen e en
el
modelo de Sis emn u bano
de
M. Cas eiis expues o
en
P oblema
de
inues igacidn
en
sociologia
u bana,
Siglo
XXI,
Mad id,
1971.
2.
E.
Mandel, uAliena~ion e Plani ica iona,
Cuhie s
B eche,
Pa is,
1970.
Misis
del
ma co
ins i ucional
...
enemos que conside a , den o del ma co de e e encia expues o, que és a
se o ganiza po 10 an o en unción de las necesidades de ep oducci611,
y
den o de és as, según la lógica del sis ema, que, al consis i
en
la explo-
ación de 10s abajado es, man iene en las condiciones mínimas posibles la
ep oducción de la ue za de abajo, siendo es os mínimos ele ados an
solo según la ue za que 10s abajado es adquie en en la lucha de clases
a
que
se
cn some idos.
Las necesidades de msn enimien o dc unas elaciones sociales
y
la edu-
cación
o
some imien o de las pe sonas a es as no mas ( amiliis, escuelas,
ocio, e c.), el man enimien o de la ue za de abajo en condiciones éc-
nicas adecuadas (consumo, se icios, cuali icación, descanso, e c.),
el
man-
enimien o de una compe i i idad
sa is ac o is
(luga es de abajos, accesos
y
dis ibución, se icios, e c.) asi como el bienes a de las no abajado es,
de i an del obje i o p incipal de maximización de bene icios de la clase
capi alis a. Todo
eiio
p o oca la necesidad de que las ac i idades
mnó-
micas (sociales) se o ganicen en o ma a lecuada
y
que 10s espacios nece-
sa ios se p oduzcan ma e ialmen e.
La alienación que ca ac e iza el modo de p oducción capi alis a hace
que en el p oceso de endencia a la concen ación del con ol social en un
núme o educido de capi alis as, su jan con lic os de in e eses en e 10s
p opie a ios de 10s medios de p oducción. En es as ci cuns ancias, el espacio
se p oduce con a eglo a
la
co elación de he zas de las dis in os g upos
con pode
y
eniendo como elón de ondo 10s con lic os inhe en es a la
con adicción exis en e en e la p i a ización p og esi a de la p oducción,
y
especí icamen e de la p oducción ma e ial del espacio
y
el ca ác e social
del abajo
y
del consumo.
Es
deci , en la p oducción del espacio (au opis-
a$, cen os di eccionales o indus iales, ba ios ob e os, explo aciones de
ecu sos na u ales, e c.) según las necesidades gene ales de ep oducción
del sis ema
y
10s in e eses especí icos de de e minados g upos capi alis as
en cada caso, en an en con lic o en e si
y
unos con o os in e eses eco-
nómicos de dis in os sec o es
y
ámbi os, in e eses de abajado es, de con-
sumido es, e c.
Llama emos, consecuen emen e,
p oducción del espacio,
a 10s p ocesos
po 10s que se es nic u an
y
o malizan las ac i idades sociales
en
el espacio,
pa a
la
ep oducción de las
elaciones
sociales de p oducci6n en una o -
madón social.
La p oducción del espacio iene po an o de e minada po la co e-
ladón de ue zas exis en es
y
las a iculaciones especí icas que se dan en e
las elemen os básicos de las es uc u as que di e enciamos en la Fo mación
Social.
En iíneas gene ales, la p oducción del espacio se e leja
en
las dis in as
Andi i
del
muco in i ucional
...
I
es uc u as de la siguien e o ma, que in en amos ada a en el g á ico que
adjun amos
y
que explicamos a con inuación:
I
FORMACION SOCIAL
IPE
Inj aes uc u a.
-Den o del p oceso de p oducción se da, como una
p hc ica p oduc i a pa dal, la p oducción ma e ial de espacios. Como en
oda p oducción, se dan enómenos de
explo a idn
de 10s abajado es,
es a-
a
a 10s consumido es
y
10 que pod íamos llama
males
de i ados de una
p ác ica p oduc i a de ca ác e capi alis a (alienan e).
Al se el elemen o básico la p oducción, la p oducción ma e ial de espa-
cio~ end á de e minada po las necesidades de las dis in as p ác icas p o-
duc i a~ pa ciales
y
po las ca ac e ís icas especí icas de la es uc u a del
sec o de cons ucción
y
ob as públicas
y
de la p opiedad del suelo.
Ai
conside a como elemen o undamen al del uncionamien o de la
es uc u a económica, a la ac i idad de la p oducción
(P)
que de e mina la
del consumo
(C),
podemos di e encia debido a 10s dis in os in e eses en
juegn, en e p oducción de espacios pa a ac i idades de p oducción (EP)
y
pa a ac i idades de consumo
(E
C).
En
la
medida en que las ac i idades de dis ibución e in e cambio 10
Único que hacen es acili a las elaciones en e 10s dos elemen os unda-
men ales, end emos que conside a las en úl ima ins ancia como espacios
pa a ac i idades de p oducción
y/o
de consumo.
Anúiixis
del
nn co i ls i uciond
...
Ambos cspacios, an o de p oducción como de consumo, apa ecen como
una necesidad de la ciase dominan e pa a con inua
la
ep odu~ión de las
condiciones sociales en que se desa olla la p oducción capi alis a.
Y
es
la oma de conciencia pu pa e de la clase abajado a de la explo ación
y
la es a a
y
males gene ados po la p oducción
y
consu lo de es os espa-
cios 10 que 10s si úa en la base de la lucha polí ica.
Es uc u a
ju ídica-polí ica.
-
Las necesidades de ep oducción del
sis ema, plan ean la necesidad de una gcs ión. Es a necesidad es i hasadn
en la di isión del abajo social.
A
medida que és a aumen a, aumen a am-
biLn la necesidad de con a con un equipo de pe sonas capaces de o ganiza
y
adminis a la sociedad en su conjun 0
a
a és de cie os apa e os ins-
i ucionales
y
no lnas que le pe mi an eglamen a su uncionamien o in-
e no.
Es a unción de ipa écnico esul a imposible de ealiza en una o -
mación social capi alis a en la que el con ol de las ac i idades sociales
es 6 undamen almen e en manos de 10s p opie a ios de 10s m lius de p o-
ducción
y
no socializados, como co esponde al ca ác c dc la p odncción
y
al uso
o
consumo de 10s p oduc os.
En es ns condiciones, es a unción o ganiza i a
y
adminis a i a se o ien-
a undamen almen e a ga an iza unas eglas minimas dc juego que se
es ablecen en e las jugado es, undamm elmen c la clase capi alis a, sal o
en aquellas sociedades en quc 10s usua ios- ahajado es hayan adqui ida a
a és cle o ganizaciones p opias, pode su icien e como pa a in c eni en
las dccisiones. En de ini i a, nos es amos e i iendo a la co elación de ue -
zas en el con ol social de 10s p ocesos
o
ac i idadcs so iales.
A
es as ue ~as, de ip0 écnico, se ag ega en las socicdades de clases,
una nuc a unción: la de dominación polí ica. Así,
sólo
cuando,
jun a a
aquella nnción de ipa écnico-adminis a i a, nace la unción de domi-
nación polí ica se puede habla de Es ado p opiamen e dicho."
El Es ado cumple es as unciones a a és de
una
se ie
de
di isiones
je á quicas
a
las que se ans ie en algunas compe encias
y
que llama emos
espacios adminis a i os.
La p oducción dc espacios adminis a i os
(DEA)
esponde a las nece-
sidades conc e as de adminis a , pe o la es uc u a e i o ial undamen al
espnnde a la unción de dominacihn polí ica. Es as di isiones se dan en
pe íodus his ó icos espccí icos
y
es án ligadas a la es uc u a de la p o-
ducción
y
la p opiedad de 10s medios de p oducción en dis in os ámbi os
3.
M.
Ha n cke ,
Los
concep os eleme ales del
ma e inli mo
hi id~ico,
Si&
XXT,
México,
1972.

Análisis
del
ma co
i~ Ii!ucionol
...
de Es ado sob e la p oducción del espacio. In e ención es mc u almen e
de e minada po la o mación social en que se da.
El ma co ins i ucional del planeamien o iene como in egula la p o-
ducción de espacios en elación con las necesidades de ep oducción.
El
ajus-
e o desnjus e en e el ma co ins i ucional
y
es as neccsidades hay que anali-
za lo en unción de la co clación de cle zas en e 10s g upos socialcs im-
plicados, la in luencia que iene la p oducción de espacios en la ep oduc-
ción de !a in aes nlc u a en una de e minada o mación social y la ela i a
au onomia que p esen c la supe es uc u a.
Ei
planeamien o e i o ial cen al en una o mación social capi alis a
iene como obje i o básico cgula el c ecimien o eccnómico a a és de
la o ganizacidn de ics ac i idadcs económi as (sociales) en cl cspacio, es
deci , o ganizando las explo aciones en cadena de cen os
y
p~ i e ias.~
A
es e obje i o esponden 10s planes
y
polos de desa ollo.
En unción de es e obje i o
y
po an o, subo dinado
a
61, se plan ea
la o ganización del consumo colec i o, especialmen e pa a acili a la cp o-
ducción de
la
ue za de abajo.
Es os dos obje i os plan ean a la sociedad
la
ne esidad de ges iona
la p oducción ma e ial de espacios po medio de la Adminis ación o
la
inicia i a p i ada. Pa a log a es e p op6si o
y
dados 10s p ocesos de o -
mación de p ecios del suelo cn nues o ma co ins i ucional, la adminis-
aciGn a bi a
a
a és de la l gislaci6n medios de in e ención sob e el
p ecio,
y
la ecupe ación de las llamadas aplus alíasu."
O ns unciones que sc asigna la Adminis ación Cen ;.! espec o
a
la
plani icaciún e i o ial es la de sub enciona ylo sub oga se en la Adminis-
acidn local pa a el cumplimien~o de 12s cumpe encias icnico-adminis a-
i as que le hnn sido con e idas. Es a polí ica cen al no esponde necesa-
iamen e a una p oblemi ica u bsna
y
puede es a o ien ada po c i e ios
ideológicos e in e eses polí icos coyun u oles.
El con enido de la plani icación e i o ial cn al en una o mación
social capi alis a, suele po nn o e e i se a:
a)
O ganiza el espacio pa a
la
p oducción (á eas econúmicas, sis e-
ma de ciudades, au opis as, dis ibución de la ue za de abajo, e c.)
5.
A. Gunde F ank, acapi alism and unde de elopmen
io
La in~Ame icaa,
Mon hly R ui u,
Nue n Yo k,
1969.
6.
L.
B au,
M.
Ta agó
y
C.
Teixido ,
<(La e olucidn
de
10s p ecios del suc10
sob e
la
e uc u a
u buna
de
Lé ida. Conside aciones
de
10s mecani ~nos ac uanie
y
de
cun ol>>,
Com~~nicación
a
las Reuniones In e naciones
dc
Economia Regional dcl
Se icio de Es udiua
del
Banco
U quijo, Ba celona,
1973.
Análisi
del
ma co ins i ucional..
b)
O ganiza 10s espacios adminis e i os
y
o nlas de ges ión. (A eas
me opoli anas, sociedndes mix as ges o as, mancomunidades, e c.)
c) Coo dina las ac uaciones cen ales
y
se i de o ien ación a la ini-
cia i a p i ada (planeamien o indica i a a dis in os ni eles, o gnnismos
coo dinado es, e c.)
d)
P epa a
la
no ma i a ndecuada pa a acili a la p oducción ma e ial
de espacios (concesiones, acción subsidia ia del Es ado, sub enciones
y
polí-
icas de alquile es
y
p ecios, e c.)
e) Do a de las condiciones indispensables en cada momen o a la
ue za de abajo (polí icas de equipamien o, anspo e público,
s unda ds,
e cé c a).
IV.
EL
MARCO
INSTITUCIONAL
ESPAGOL
ACTUAL
Seguida nen e
y
con a eglo al ma co de análisis expues o, a nos a enu-
me a 10s asgos undamen ales del ma co ins i ucional de la plani icación
e i o ial española en el momen o ac ual. Pa a ella, amos a i desc ibién-
dolo con a eglo a 10s obje i os undamen ales que hemos expoes o en
el
apa ado an e io .
Es a comunicación p e ende desa olla la idea de que
EL
MARCO
INSTI-
TUCIONAL
DE
LA
PLANIFICACION
TERRITORIAL
ESPAGOLA
ACTUAL,
GOZA
DE
UNA
RELATIVA
AUTONOMÍA
EN
CUANTO
QUE
SUPERESTKUC~'UI<A, UIFI-
CULTANDO
LA
GESTI~N
DE
LA
PKODUCCION
UL
ESPACIOS,
SI
BIF.N
EN
LOS
ÚLTIMOS
AÑOS
ESTA
TRATANDO
DF,
ADAPTARSE
CON
CIERTA
RAPIDED
A
LAS
NECESIDADES
nE
REPRODUCCION
ACTUALES
DEL
SISTEMA,
MANTENIÉN-
DOSE
POR
L0
TANT0
EN
LAS
NUEVAS
NORMAS
LAS
MISMAS
CONTRADIC-
CIONES
INHERENTES
A
LA
FORMACI~N
SOCIAL
CAPITALISTA,
E
ÍN,CKO-
DUCIÉNDOSE
TAN
SOLO
UNA
MAYOR
RACIONALIDAD
NECESARIA
A
ESTA
hllEVA
FASE
DE
EXPLOTACI~N
DEL
CAPITALISMO
ESPA~~OL.
a)
O gaizización del espacio pa a la p oducción.
El país ha seguida modelos nespon áneosn, es dcci ha desa ollado un
sis ema de ciudades con a eglo a in e eses p i ados no coo dinados, siguien-
do la lógica p opia del sis ema. La in e ención pública no se plan ea emas
básicos7 sob e las con adicciones en e cen os
y
pe i e ias a dis in os
7.
M.
Ga i ia,
enc cu es a
sob e la
polí ica
cgional
del
I11
Plann,
In u -mncibn
Econámicn E pu5olu,
n."
465,
Mad id,
1972.
Adli i
del
mo co
in i ucionnl
...
ni eles, el posible desa oiio sin mc opolización, o el dcsa oUo dc zonas
pe i é icas sal o pa a se exp opiados sus exceden es po el
capi alisme
que
de en a el pode desde 10s luga es cen des.
Al no es a espaldada la Adminis ación po algún ip0 de pa icipa-
ción pública 10s obje i os son si cabe más con usos. Sin emba go, 10s ac as
undamen ales de la Adminis ación en es e campo, 10s planes de desa oiio,
el plan nacional de au opis as, han e olucionado de polí icas de localiza-
ción p e endidamen e igidas (pe o sin apoyo su icien e pa a se lo) como
10s polos y pensados pa a una es uc u a de la economia basada en peque-
ííos emp esa ios, a polí icas como 10s ejes, á eas
y
en el u u a 10s planes
egionales que pe mi an ajus a se mejo a las in enciones
del
g an capi al
y apoya le con se icios
y
ayudas inancie as.
b)
O~~anización
de 10s espucios adminis a iuos.
La
es uc u a e i o ial de la Adminis ación española esponde a una
es uc u a ccn alizada decimonónica, en la que impe aban 10s in e eses de
las bu guesias locales
y
una es uc u a económica de i eas con una cie a
au a quia, que no esponden a 10s in e eses económicos de endencias mo-
nopolis a~
y
a la g an mo ilidad y localización de las bu guesias en 10s
luga cs cen ales que se dan en la ac ualidad en el país.
Los municipios no pueden ges iona su ac i idad económica, pues de-
pcndc bdsicam n e de ac o es exógenos. No ep esen an unidades eales
de pode ni de ac i idad económicn, ni consecuen emen e pueden au oii-
nancia se ni disponen de la capacidad ecnica sdecuada. La polí ica de ane-
xiones lnunicipales es len a
e
inadecuada y la coma calización es algo que
oda ia no se isiumb a. Las á eas me opoli anas
son
el ejemplo mis i a
de la necesidad de la adecuación de la o ganización e i o ial, pe o 10s
ma cos ins i~ucionales o ecidos has a ahc a son o almen e inadecuados?
El p oycc o de ley de Bases de Régimen Local p opone nuc os egi-
menes municipales especiales como:
-I2luuicipios co 1 núcleos discminados de polslacih.
-Llunicipios u ís icos.
-En idades municipales de imbi o coma cal.
-Municipalidaclcs u l~anas
(250.000
habi an es).
-Municipalidadcs mc opoli anas.
8.
F.
A ias,
1,.
Fn iqu z
dc Salamanca,
Al.
Roca,
aEl
iila co o gnniza i o pa a
la
ges idn
u l>anis i a
Espsña.
Es udio
esp~ci ico de
las
:!.-s
me opoli anas
de
Mad id
y
Ea clnns,,,
Cumuni ación
al
Semina io sob e as;l:c a
d
Is
Adminis ación
U bana
de
la
CI.C.DE.,
Ciu iad
y
en-i o io,
n:
3,
hlad id,
1972.