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LA INCIDENCIA FINANCIERA DE LAS REFORMAS DEL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA.
Luis Ángel HIERRO RECIO
Uni e sidad de Se illa
1.- INTRODUCCIÓN.
A lo la go del p oceso descen alizado de i ado de la c eación del Es ado de las Au onomías en base a
la Cons i ución de 1.978, han sido muchos los deba es o iginados en elación a las sucesi as e o mas
su idas po el sis ema de inanciación. El más ecien e de ellos ha enido como p oblema cen al la
cues ión de la "co esponsabilidad iscal", a cuya al a se le a ibuyen, al menos, dos ipos de p oblemas:
los de ca ác e polí ico, que hacen e e encia a la incapacidad po pa e de las Comunidades Au ónomas
pa a ealiza su p opia polí ica y que implican la de ensa del aumen o de las compe encias en ma e ia de
ing esos has a alcanza ni eles de au onomía simila es a los ob enidos en ma e ia de gas o; y los de
na u aleza económica, asociados undamen almen e a la "ilusión inancie a" de i ada de la desconexión
exis en e en e ecaudación y gas o, que se aduce en que el ciudadano no puede alo a e icien emen e
la ac uación de cada una de las adminis aciones, al desconoce la e ec i a dis ibución de los ondos,
con lo que la dimensión de cada ni el adminis a i o y de gobie no di ícilmen e esul a e icien e.
Aho a bien, es e deba e sob e co esponsabilidad iscal, ampliamen e ade ezado con múl iples
documen os de ca ác e cien í ico, ha enido, como en o as ocasiones, una discusión pa alela ela i a a
la incidencia inancie a asociada a una e o ma que implica el aumen o de la co esponsabilidad iscal.
Pues, como esul a ine i able, cualquie modi icación del sis ema de inanciación siemp e a a p oduci
una al e ación en los ondos pe cibidos po cada Comunidad Au ónoma, con independencia de la
ascendencia de la misma.
De hecho, cuando se epasan los sucesi os acue dos alcanzados en el seno del Consejo de Polí ica Fiscal
y Financie a, se obse a que los aspec os e e idos a la incidencia inancie a ocupan un papel
undamen al. Po ejemplo, es no mal que en odos lo acue dos apa ezca clausulas ela i as a: ga an iza
que la e o ma del sis ema no a a p oduci eco es en los ondos ecibidos po cada Comunidad en el
año de implan ación del sis ema (neu alidad inancie a en el año base) (Clausula II.4 del Acue do de 20-
1-92, Clausula III.3 del Acue do 11 de 7-9-93 y Clausula 3.3 del Acue do 11 de 23-8-96); y que la
e olución de los ing esos de cada Comunidad a a man ene se den o de unos má genes (Clausula II.6
del Acue do de 20-1-92, Clausula III.5 del Acue do 11 de 7-9-93 y Acue do 71 de 23-8-96). Quie e ello
deci que el p oblema de la incidencia inancie a asociada a cualquie e o ma del sis ema de
inanciación se cons i uye en aspec o p incipal de la mayo pa e de las negociaciones y, po ende, que su
análisis me ece una e lexión de enida.
Es más, no es que es a cues ión sea básica po que la ealidad demues a que los agen es polí icos la
colocan en un luga p e e en e, ambién lo es po que g an pa e del análisis económico de la
descen alización del sec o público se cen a en aspec os que explici a o implíci amen e es án
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elacionados con la misma. Así, en las cues iones ela i as a la capacidad ibu a ia de la haciendas
subcen ales, p incipalmen e en lo e e ido a la dis o sión en la asignación de los ac o es p oduc i os y a
los compo amien os es a égicos de compe encia iscal es ácil pe cibi que ienen elación con la
dis ibución inancie a de ecu sos, ya que ambos p oblemas es án asociados a la capacidad de una
adminis ación subcen al pa a induci a la localización y és a pude consegui se po la ía de los
incen i os iscales o po o os mé odos como son las sub enciones explíci as o implíci as. Quie e ello
deci , que ambos enómenos pueden p oduci se cuando unas adminis aciones disponen de ondos
exceden a ios, con lo que la dis ibución de ecu sos se ans o ma en una cues ión cla e.
Del mismo modo, los es udios dedicados a las ans e encias in e gube namen ales ponen el én asis en
los sis emas de ans e encias des inados a la ni elación iscal. En es e caso la cues ión esencial es
de ini un sis ema con el que, eniendo en cuen a el cos e de los se icios, las necesidades de es os y el
es ue zo iscal ealizado, se ga an ice una equipa ación de la p es ación de los se icios de odas las
adminis aciones subcen ales. En consecuencia, es os sis emas de ni elación iscal no son más que una
espues a al p oblema de la dis ibución de ondos en e adminis aciones, con lo que se e ue za nues a
a i mación inicial en elación a la ele ancia del p oblema en el ámbi o cien í ico.
2.- )CUÁNDO UNA REFORMA ES NEUTRAL EN TÉRMINOS FINANCIEROS?.
Una ap oximación al análisis de la incidencia inancie a de ca ác e edis ibu i o que lle a apa ejada
cualquie e o ma exige una clasi icación p e ia. En p incipio, se pueden iden i ica dos ipologías:
a.- Po una pa e la que dis ingue según la incidencia inancie a de la e o ma p oduzca e ec o
edis ibu i o en e ni eles de gobie no o en e adminis aciones de un mismo ni el. En el p ime caso, la
e o ma p oduce una edis ibución que modi ica los ecu sos que cada ni el gobie no ob iene (e ec o
en e-ni eles) y, en el segundo, la edis ibución asociada a la e o ma implica al e a la pa icipación
que cada adminis ación, au onómica en nues o caso, ob iene del o al de ing esos des inados a inancia
ese ni el de gobie no (e ec o in a-ni el).
b.- Po o a pa e, la segunda ipología dis ingue la incidencia inancie a según p oduzca e ec os
inancie os "inicial" y "dinámico". De o ma que el p ime o hace e e encia a la incidencia que enga la
e o ma en la inanciación del pe íodo en que se ins au e y el segundo se e ie e al e ec o inancie o que
se p oduce a lo la go del pe íodo de igencia como consecuencia de la dis in a e olución de los ing esos
según la uen e de donde se ob ienen.
Clasi icados los e ec os inancie os asociados a las e o mas, el siguien e paso pa a su análisis consis e
en la de inición del concep o de "neu alidad". Al espec o podemos es ablece que una e o ma del
sis ema de inanciación se á neu al cuando no al e e la posición inancie a de cada adminis ación
implicada o, dicho de o o modo, cuando no p oduzca ningún ipo de e ec o inancie o. En base a ello
debemos de ini dis in os ipos de neu alidad. Comencemos con la Aneu alidad edis ibu i a en e-
ni eles@.
Supongamos un Es ado en el que exis e una adminis ación cen al, AC, y a ias Comunidades
Au ónomas, CA. Cada adminis ación ob iene unos ondos con los que se inancia, de o ma que el o al
de ondos ob enidos po ambos ni eles F, en el año que se a a oma como base, iene dado po :
EEE
) )$& )&$
Si du an e el pe íodo se enegocia el sis ema sin que se modi iquen los mecanismos de los que se
ob ienen los ing esos de odas las adminis aciones, pa a el pe íodo base la nue a ecuación que de ine la
dis ibución de ecu sos se á:
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EEE
) )$&  )&$
′′
y la condición pa a que se cumpla la neu alidad inicial en e-ni eles se á:
EE
)$& )$& ′
o lo que es lo mismo:
EE
)&$ )&$′
Aho a bien, dicha condición no ga an iza que el sis ema se man enga neu al a lo la go del pe íodo de
igencia del nue o sis ema, ya que pa a ello es necesa io que de su e olución no se de i en al e aciones
que modi iquen los ing esos que cada ni el de gobie no hubiese pe cibido según el sis ema an e io . En
es e sen ido, la neu alidad dinámica en e-ni eles es a ía ga an izada si una ez inalizado el pe íodo de
igencia del nue o sis ema se cumple que:
W E
Q
WW E
Q
W
)&$ )&$
∑∑
′
Siendo n el núme o de pe íodos de igencia del sis ema incluido el año base. Si denominamos como g y
g= a las asas de c ecimien o de los ondos pe cibidos po las Comunidades Au ónomas según el sis ema
an iguo y el nue o, espec i amen e, la condición an e io exp esa se como:
W 
Q
EW
W 
Q
EW
)&$ BJ  )&$ B J 
∑∑
′′
La ecuación an e io es equi alen e a:
EE
)&$ B 6QJ )&$ B 6QJ 
′′
en la que la unción S ep esen a el alo inal ac ua ial de una en a uni a ia.
E iden emen e, cuando en el año base se ga an iza lo que hemos denominado como neu alidad inicial
del sis ema, la condición de neu alidad dinámica sólo se p oduci á si se cumple que:
J J′
Es deci , siemp e que la e o ma del sis ema no a ec e a los mecanismos de ob ención de ing esos, se
pod á ga an iza la neu alidad dinámica en e-ni eles, si la e o ma no modi ica la asa de c ecimien o
de los ing esos de ninguno de los ni eles de gobie no.
De o ma idén ica a la exposición an e io se puede desa olla el concep o de Aneu alidad edis ibu i a
in a-ni el@. Dado que los ecu sos des inados a la inanciación del ni el au onómico se dis ibuyen en e
las dis in as Comunidades, pa a el año base, si no se modi ica el sis ema:
ELLE
)&$ )&$
∑
mien as que con el nue o sis ema:
)&$ )&$
ELLE
′′
∑
La neu alidad inicial in a-ni el es a á ga an izada si pa a cada Comunidad, se cumple que en el año
base ecibi á los mismos ing esos con el sis ema nue o que con el an iguo:
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LE LE
)&$ )&$  L
′∀
Mien as que la neu alidad dinámica in a-ni el end á de inida po :
W E
Q
LW W E
Q
LW
)&$ )&$  L
∑∑
′∀
o lo que es lo mismo:
LL
J JL
′∀
siendo gi y g´i, como an es, las asas de c ecimien o de los ondos pe cibidos po cada Comunidad
Au ónoma i según el sis ema an iguo y el nue o, espec i amen e.
Nó ese, an es de con inua , que la neu alidad inancie a, en cualquie a de sus a ecciones no inco po a
ningún ipo de juicio en elación a los c i e ios de dis ibución de los ecu sos inancie os en e las
dis in as adminis aciones. Ya que con independencia de cual sea el c i e io impe an e p e iamen e a
cualquie e o ma, la ga an ía de neu alidad no es más que un mecanismo de conse ación del c i e io
de pa ida. No obs an e, sí es cie o que cuando no se ga an iza dicha neu alidad el esul ado se á
siemp e una al e ación, mayo o meno según la e o ma aplicada, de la dis ibución de los ondos y, en
consecuencia, del c i e io de epa o.
3.- LOS EFECTOS FINANCIEROS ASOCIADOS A LAS REFORMAS DE LA
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA.
Analizado el p oblema de la neu alidad y de inidas sus condiciones, dado que no malmen e la
neu alidad dinámica no se cumple, se hace necesa io abo da el p oblema de calcula la incidencia
edis ibu i a que p oduce cualquie e o ma del sis ema. Pa a ello amos cen a nos en el ni el
Comunidades Au ónomas y amos a de ini el e ec o inancie o como Ala ganancia o pe dida de ing esos
acumulada de i ada de la modi icación del sis ema de inanciación@ de dicho ni el de gobie no
Supongamos que, p e iamen e a la e o ma del sis ema que es a á igen e du an e los n años siguien es,
incluido como año base el inmedia o an e io a la aplicación de la e o ma, las Comunidades se inancian
median e dos uen es de ing eso, Ay B, que c ecen a unas asas s y , espec i amen e. Si el sis ema no
se e o mase la inanciación a ob ene po una Comunidad du an e dichos años, se ía:
)3&$ $B 6QV %B6QU
EE
Que es la inanciación de e e encia pa a calcula las edis ibución inancie a asociada a cada e o ma.
Po o a pa e como, as la e o ma del sis ema, cada Comunidad ob end á una nue a inanciación
acumulada en el pe íodo de igencia de la e o ma FPCA´, podemos alo a el e ec o inancie o o al de
la e o ma como la di e encia en e las inanciaciones acumuladas con y sin e o ma:
∆)3&$ )3&$ )3&$′
El p oblema consis e, po consiguien e, en de e mina la nue a inanciación acumulada, pa a lo cual
hab á que ene en cuen a las consecuencias que cada e o ma puede p oduci sob e la es uc u a de la
inanciación.
En p incipio, las uen es de inanciación son múl iples: pueden se impues os o ans e encias, pueden
ene asignados c ecimien os asociados a dis in os pa áme os, pueden o ganiza se en o ma de ondos a
dis ibui en e dis in os ni eles o adminis aciones del mismo ni el bajo muy di e sos c i e ios, pueden
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es ablece se dis in os mecanismos de in e conexión en e las uen es, e c. Y po ello ambién pueden se
de muy dis in o ipo las o mas que puede oma las modi icaciones del sis ema. En conc e o pueden se :
modi icaciones de las uen es de inanciación, p oducidas bien po las inco po aciones de nue as uen es
de inanciación o bien po la sus i ución o al o pa cial de unas uen es po o as; al e ación de las
es uc u as de epa o in e nas de una uen es de inanciación, que se da cuando se modi ica el mé odo o
las a iables de epa o de los mecanismos de inanciación o ganizados en o ma de ondos; cambios en
las a iables que de inen las asas de c ecimien o de las dis in as uen es de inanciación; y, inalmen e,
a iaciones en los mecanismos de elación que se es ablecen en e las uen es de inanciación inculada.
A con inuación analiza emos los e ec os inancie os que se de i an de los ipos de e o ma que se acaban
de señala 1.
CASO 1: Inco po ación de una nue a uen e de inanciación. Como consecuencia de la e o ma se
in oduce una uen e adicional C que c ece a una asa q. En es e supues o la nue a inanciación de la
Comunidad se ía:
)3&$ $B6QV%B6QU&B6QT
EEE
′
∆)3&$ )3&$ )3&$ &B6QT
E
′
En es e supues o, al in oduci se una nue a uen e de inanciación, los ing esos pe cibidos po las
Comunidades aumen an y la e o ma no es neu al inicialmen e. La incidencia inancie a de la e o ma
end á dada po :
CASO 2: Sus i ución pa cial de uen es de inanciación. En es e caso la e o ma implica cambia la
impo ancia ela i a de cada uen e de inanciación en el o al. Así, suponiendo que se aumen a la uen e
A al cambio de disminui la uen e B, man eniendo la neu alidad inicial en el año base, la nue a
inanciación se á:
siendo:
∆∆
$ %_
Y la incidencia inancie a se á:
∆∆ ∆ ∆
)3&$ $B 6QV %B 6QU $B >6QV 6QU@
Po lo que el mayo o meno saldo inancie o depende á de lo que ep esen e la sus i ución de uen es
pa a cada Comunidad en el año base y end á alo posi i o o nega i o según la asa de c ecimien o de la
uen e de uen e que se inc emen a se mayo o meno que la que se educe. E iden emen e, si ambas
asas de c ecimien o coinciden la e o ma se á neu al.
CASO 3: Modi icación de las a iables de epa o de un Fondo. En es e caso, al es a o ganizada la
uen e de inanciación en o ma de AFondo@, la can idad ob enida po la Comunidad es un po cen aje de
dicho ondo. Po ejemplo, si el ondo es á do ado po una can idad M, la Comunidad j ob iene:
$ DB0
M
Siendo aj su po cen aje de pa icipación. Si como consecuencia de la e o ma el po cen aje se modi ica y
pasa a se a´j , la nue a can idad pe cibida en el año base se á:
$ D B0
M
′
1 Las ecuaciones que se an a u iliza son ep esen a i as de e ec os inancie os in a-ni el.

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Y la incidencia inancie a de la e o ma se á:
∆)3&$ D  DB 0B 6QV
MM
′
En es e ipo de e o mas la modi icación de los po cen ajes implica aumen a los ecu sos de unas
Comunidades a cambio de la educción de los de o as, de o ma que según la di e encia en e los
po cen ajes sea posi i a o nega i a se ob end á ganancia o pé dida de ecu sos. No obs an e, puede
decidi se modi ica la cuan ía del ondo a in de e i a el e ec o inancie o nega i o. En es e caso el
e ec o inancie o end ía dado po :
∆∆)3&$ D DB 0B 6QVD B 0B 6QV
MM M
′′
que se ía posi i o siemp e que el segundo sumando uese mayo que el p ime o.
CASO 4: Cambios en las a iables que de inen la asa de c ecimien o de una uen e de inanciación.
Cada uen e de inanciación inco po a una asa de c ecimien o que puede eni de inida po la p opia
uen e o po cualquie índice que se le asocie. Suponiendo que como consecuencia de una e o ma se
modi ica la asa de c ecimien o de la uen e A, la nue a inanciación acumulada se á:
)3&$ $B6QV %B 6QU
EE
′′
Y la incidencia inancie a:
∆)3&$ $B >6QV  6QV@
E
′
En es e supues o el e ec o inancie o, que ambién pod á se posi i o o nega i o según la e o ma haya
supues o un aumen o o una disminución de la asa de c ecimien o de la uen e a ec ada, se á an o mayo
cuan o mas ele ada sea la cuan ía de ing esos que ob iene la Comunidad po la uen e de ing esos a la
que a ec a la e o ma.
CASO 5: Va iación en los mecanismos de que elacionan las dis in as uen es de inanciación. En el
sis ema de inanciación au onómica es ac ible que exis an elaciones en e las uen es de inanciación.
Las o mas de elación pueden se de es ipos: conec ando las asas de c ecimien o, las can idades del
año base o una combinación de las an e io es. Siendo el e ce ipo el u ilizado en el caso español.
Así, desde la pues a en ma cha de la Pa icipación en los Ing esos del Es ado en 1.984, en España se ha
u ilizado es a al e na i a pa a ce a el sis ema, haciendo que de la can idad pe cibida po es e concep o
se hayan de deduci los ing esos po ibu os y asas cedidas. En é minos de la nomencla u a u ilizada,
si A es la uen e de cie e del Sis ema y B se deduce de ella, la inanciación acumulada sin e o ma iene
dada po :
)3&$ > $B6QV%B 6QU@ %B6QU $B6QV
EE E E
Si, po ejemplo, se in oduce como e o ma el que a pa i del año base se modi ica la asa de c ecimien o
de la can idad que se es a, haciéndola coincidi con la de la uen e A, en onces:
)3&$ > $B6QV%B 6QV@ %B6QU $B6QV
EE E E
′
Con lo que se p oduci á un e ec o inancie o de incidencia:
∆)3&$ %B >6QU 6QV@
E
En es e caso, el e ec o inancie o se á an o mayo cuan o mas ele ada sea la can idad que la Comunidad
ob iene po la a iable cuya asa de c ecimien o se modi ica y se á posi i o o nega i o según la e o ma
implique, espec i amen e, una educción o un aumen o de dicha asa.
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WW W
W
33,( &( 7&
,1&
Como se puede obse a , son múl iples las o mas en las que una e o ma del sis ema de inanciación
au onómica puede al e a los ecu sos ob enidos po cada Comunidad y en consecuencia po las que
dicha e o ma puede no se neu al. En ealidad, sal o que un sis ema de inanciación es ablezca
ga an ías de ini i as de compo amien o dinámico, en é minos de asas de c ecimien o de ing esos
o ales idén icas pa a odas las Comunidades, lo no mal es que has a la más insigni ican e de las
e o mas p oduzca e ec os inancie os edis ibu i os y, po ende, no neu alidad dinámica.
2.-LAS REFORMAS DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y SU INCIDENCIA FINANCIERA.
Si bien no puede se obje o de es e abajo el analiza exaus i amen e la incidencia inancie a de las
dis in as e o mas de las que ha sido obje o el sis ema de inanciación au onómica, sí es posible y
necesa io hace un b e e epaso de las mismas y encuad a las den o de la clasi icación ealizada con
an e io idad, a in de si ua nos en la úl ima e o ma, a la que sí p es a emos más a ención.
a.- El sis ema inicial.
T as el pe íodo p o isional que supuso la c eación de las dis in as Comunidades Au ónomas, en e 1.982
y 1.984 se de inió el sis ema de inanciación au onómica. La base de dicha de inición se encon aba en el
concep o de cos e e ec i o y en la asociación que se es ablecía en e los dis in os componen es de cos e y
los mé odos de inanciación al e na i os. Así, el cos e de un se icio se descomponía en ACos e E ec i o@
(gas os de pe sonal, comp a de bienes co ien es y se icios e in e siones de eposición) y ACos e
Complemen a io@ (in e siones nue as, sub enciones co ien es y sub enciones de capi al) y la
inanciación asociada se es ablecía de la siguien e o ma: T ibu os y Tasas Cedidas (TC) y Pa icipación
en los Ing esos del Es ado (PIE) pa a el cos e e ec i o y Fondo de Compensación In e e i o ial y
ans e encias di ec as de los P esupues os Gene ales del Es ado, pa a el cos e complemen a io. En
ealidad la es uc u a de la inanciación con enía dos bloques, inanciación condicionada
( undamen almen e FCI) y inanciación incondicionada (PIE y TC). Ac uando la PIE como uen e de
cie e de la pa e incondicionada.
Con o me a lo es ablecido en la Disposición T ansi o ia P ime a de la LOFCA se u ilizó como base el
concep o de cos e e ec i o y el po cen aje de pa icipación de cada Comunidad 1.984 ijó la siguien e
ó mula:
siendo CE el cos e e ec i o de los se icios ans e idos e INC la ecaudación ob enida po el Es ado en
los impues os no suscep ibles de cesión. Es e sis ema de cálculo y los po cen ajes pa a cada Comunidad
Au ónoma ue on ap obados po Ley a inales de 1.984 y dichos po cen ajes se ue on ac ualizando en
los dos eje cicios pos e io es.
En la medida en que u ilizaba como base pa a el cálculo del po cen aje el cos e e ec i o, no supuso
edis ibución inancie a en e las Comunidades en el momen o de su en ada en igo , ni ampoco en
eje cicios pos e io es ya que la ga an ía inancie a se ob enía po cada Comunidad median e la
ac ualización del cos e e ec i o, siguiendo un mé odo iden ico al del pe íodo p e io. No obs an e
apa eció el p oblema de que la e olución del cos e e ec i o e a meno que el c ecimien o de los ing esos
po ibu os cedidos y de la a iable INC.
En 1.984 se p omulgó la ley del Fondo de Compensación In e e i o ial, que supuso la conc eción
de ini i a de dicho mecanismo de inanciación que quedó a iculado como sigue. Su cuan ía mínima
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enía de e minada po el 30% de la in e sión pública, de inida como in e sión eal nue a1, po lo que en
las do aciones del ondo no pa icipaba la in e sión de eposición, que iba incluida en el cos e e ec i o
de los se icios ans e idos. Todas las Comunidades Au ónomas e an bene icia ias del FCI, debiendo
elabo a un p og ama de desa ollo egional que se ía de base pa a las in e siones a inancia con la
pa icipación en el FCI. La dis ibución del ondo se ealizaba en un 70% in e samen e p opo cional a la
en a pe cápi a, ponde ada po el núme o de habi an es de cada egión; en un 20% p opo cionalmen e al
saldo mig a o io, conside ando an o la mig ación in e na como la ex e na de los úl imos 10 años; en un
5% p opo cionalmen e al desempleo di e encial espec o a la media; y en un 5% p opo cional a la
supe icie del e i o io; con la pa icula idad de que en el segundo amo sólo pa icipaban las
Comunidades con saldo mig a o io posi i o, y en el e ce amo sólo lo hacían las Comunidades en que
el desempleo e a supe io a la media. Finalmen e, calculados los po cen ajes de pa icipación, y dado que
se alo aba el "hecho insula " como de inido de necesidades adicionales pa a Cana ias y Balea es, se
inc emen aba el po cen aje de es as Comunidades en un 5%, más un 1% adicional po cada 50 Km de
dis ancia en e los e i o ios insula es y la península, p ocediéndose con pos e io idad a mino a dicha
can idad en el po cen aje de las Comunidades no insula es, de mane a p opo cional.
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33,( &( 7&1
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E iden emen e, la egulación del FCI, en la media en que sus i uía el c i e io disc ecional po una no ma
conc e ada en sis ema de po cen aje, supuso una cie a edis ibución inancie a asociada a la misma, no
obs an e, en la ealidad u o una escasa epe cusión, al menos en los po cen ajes, como consecuencia del
ajus e ealizado en la ponde ación de las a iables. De hecho, es e mé odo de ajus e en los po cen ajes
pa a e i a excesi os e ec os inancie os ha sido un mecanismo aplicado de o ma sis emá ica en las
sucesi as e o mas del FCI y de la Pa icipación en Ing esos del Es ado.
b.- Las e o mas.
La g an oleada de e o mas comenzó con la in oducción del concep o de ecaudación no ma i a de los
ibu os cedidos en 1.986, con inuó con el acue do del Consejo de Polí ica Fiscal y Financie a de 1.986,
pa a el quinquenio 87/91, en el que se e o mó el PPI y el FCI y inalizó con una nue a e o ma del FCI
en 1.990.
E ec i amen e, el hecho de que el PPI cub iese aquella pa e no inanciada con ibu os cedidos,
o iginaba un e ec o desincen i o en la ecaudación de dichos ibu os, ya que la ga an ía de inanciación
del cos e inducía a que la Comunidad Au ónoma, no sólo no p ocu ase una ges ión e icien e de los
ibu os, sino que incluso la descuidase in e esadamen e pa a no apa ece en e los o an es como una
Adminis ación iscalmen e " o az". Pa a subsana es e p oblema se op ó po la in oducción en la
ó mula de de e minación del PPI de una co ección, según la cual se es ablecía una es imación de la
ecaudación de los ibu os y asas cedidas, " ecaudación no ma i a", que los hacía a ia en la misma
cuan ía que el cos e e ec i o.
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Es a e o ma, en apa encia de escasa ascendencia, a la pos e esul ó de eno me impo ancia, pues
impuso un mecanismo de elación en e las uen es que eliminó el ca ác e de cie e de la PIE. La o ma
analí ica de exp esa el nue o PPIE ue la siguien e:
1 A pa i de su egulación, el FCI quedó do ado en el ni el máximo, el 40%.
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Con lo que es a nue a o ma de conside a los ibu os cedidos dio luga a una pe cepción sesgada del
c i e io básico de epa o. En ealidad, y dado que la ecaudación no ma i a se inco po aba en el cálculo
del PPIE, la ecuación de ing eso eal enía dada po :
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con lo que se al e aba la dis ibución inancie a de los ondos, pues a pa i de ese momen o el c i e io de
epa o ya no ue únicamen e el del cos e e ec i o incluido en el PPIE, sino que pa a una pa e de los
ing esos ue la ecaudación e i o ializada de los ibu os cedidos. Ello con independencia de que en el
año de la e o ma el sis ema se calculase pa a ga an iza la neu alidad inicial.
En de ini i a, y en é minos de incidencia inancie a, la e o ma al e ó la asa de c ecimien o del
mecanismo de ajus e, en idén ica o ma a lo analizado en el Acaso 5" del epíg a e an e io , con lo que las
Comunidades ue on más bene iciadas cuan o mayo ue la ecaudación ob enida en el año base po
ibu os y asas cedidos y cuan o más c ecía la ecaudación eal de los mismos con espec o al año base.
El Acue do de 1.996 pa a la e o ma del sis ema de inanciación supuso múl iples cambios. En p incipio
se p e endía que el sis ema se basese en la de inición de indicado es obje i os de las necesidades de
gas o de las Comunidades, de acue do a lo es ablecido en el A . 13 de la LOFCA. Se conside a on
c i e ios socio-económicos ep esen a i os de es as necesidades los siguien es: población, supe icie,
insula idad y núme o de unidades adminis a i as. Además se u ie on en cuen a dos c i e ios
adicionales, uno de ca ác e edis ibu i o, la iqueza ela i a, y o o de ipo compensado , el es ue zo
iscal. Es os c i e ios obje i os enían dis in a ponde ación pa a las compe encias en educación o pa a el
es o de compe encias.
Pa a el cálculo del PPI se dis inguió en e los ondos des inados a inancia las compe encias de
educación, que sólo se epa ían en e las Comunidades con compe encias del 151, y los ondos
des inados a inancia las compe encias del 143 que se epa ían en e odas las Comunidades de égimen
común. El mecanismo e a el siguien e: en p ime luga se ijaba el mon an e global de pa icipación de
las Comunidades en los ing esos del Es ado, y pa a ello se calculaba la can idad de ecu sos des inados a
los se icios ans e idos, compues a po la an e io PIE, los ibu os cedidos, las sub enciones de
au ogobie no y las sub enciones condicionadas, odo ellos e e idos a 1.986, además del 25% del FCI
pa a el mismo año y un inc emen o de inanciación adicional apo ado po el Es ado.
La suma de esas can idades ep esen a el olumen de ondos a epa i en e Comunidades en 1.986,
FCA. Dicha can idad se epa ía en dos concep os: inanciación de las compe encias educa i as, FCAE, y
inanciación de las es an es compe encias comunes, FCAC. En conc e o el p ime concep o abso bía el
58% y el segundo el 42% es an e.
Las can idades así calculadas se epa ían en e las dis in as Comunidades a ec adas en cada caso,
siguiendo los c i e ios socio-económicos señalados con an e io idad, de o ma que a cada Comunidad i le
co espondía una can idad:
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siendo a1i y a2i sus espec i os po cen ajes de pa icipación calculados según los mencionados c i e ios.
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En p ime luga , es ablecemos una p e isión en elación al c ecimien o del PIB nominal que,
conside ando an o los escena ios de in lación asociados a la Con e gencia como una p e isión
azonable de c ecimien o es able pa a la economía española, p oponemos se si úe en el 5.5% anual.
A con inuación, pa a es ima la asa de c ecimien o de la ecaudación del IRPF a ni el nacional,
omamos la asa de c ecimien o del IRPF a ni el nacional del pe íodo 1.989-1.984, 13.75% (úl ima
casilla de la úl ima columna del Cuad o 1) y le es amos la asa de a iación del PIB pa a el mismo
pe íodo, 8.75% (úl ima casilla de la úl ima columna del Cuad o 6). Ob enida dicha di e encia, 5%, la
sumamos a la p e isión de c ecimien o del PIB pa a el pe íodo 1.997-2.001, es ablecida con an e io idad,
y hab emos ijado nues o escena io de c ecimien o de la ecaudación del IRPF a ni el nacional pa a
dicho pe íodo: 10.5% anual.
Finalmen e, calculamos la asa anual de c ecimien o acumulado de la ecaudación del IRPF pa a cada
Comunidad. Pa a ello, omamos la di e encia en e la asa de c ecimien o de ecaudación de cada
Comunidad y la nacional, según los da os de la se ie de ecaudación del Cuad o 5. Al exis i dos se ies
pod íamos plan ea dos escena ios dis in os, el que se co esponde con los da os de la se ie co a y el que
se co esponde con los de la se ie la ga. No obs an e, pa ece más ace ado supone una e olución como
la que p esen a la se ie la ga, ya que es a se encuen a más al ma gen de las a iaciones de na u aleza
coyun u al. Una ez calculada dicha di e encia, que podemos conside a ep esen a i a del e ec o
di e encial que se p oduce en el c ecimien o de la ecaudación pa a cada Comunidad, la sumamos a la
asa de c ecimien o del IRPF a ni el nacional p opues a pa a el pe íodo 1.997-2.001, y ob enemos la asa
de c ecimien o de la ecaudación en cada Comunidad (columna 4 del Cuad o I).
Finalizado odo el p oceso de ijación de p e isiones sob e la e olución de las dis in as a iables,
aplicando la ecuación que de inía el e ec o inancie o de la e o ma, podemos cuan i ica el e ec o
inancie o po Comunidad y el o al, que es el que apa ece en la columna 5 del Cuad o I. En los da os se
ap ecia lo dispa del e ec o p oducido po la e o ma, que a, en la Comunidades del 151, desde los más
de 380.000 millones de pese as adicionales que p e isiblemen e ob end ía Ca aluña has a los 60.000 que
ob end ía Cana ias y, en las del 143, de los 173.000 millones de pese as pa a Mad id, has a los 4.700 de
As u ias. Como se obse a, con el escena io es ablecido, la e o ma supond ía pa a el Gobie no un
desembolso adicional de casi 1,2 billones de pese as.
No obs an e, hemos es ablecido un segundo escena io inancie o suponiendo que la di e encia en e el
c ecimien o del IRPF y del PIB se educe a la mi ad. En es e caso el e ec o inancie o o al se educe
ambién ap oximadamen e a la mi ad, si bien la dis ibución del mismo es desigual en e las
Comunidades. Aquí de nue o las Comunidades con un e ec o inancie o más ele ado son Ca aluña y
Mad id, y las que ob iene un meno e ec o inancie o en cada g upo pansan a se Galicia y Can ab ia.
Además del escena io an e io , hemos incluido un e ce escena io, que es el que se co esponde con la
neu alidad en e-ni eles que se es ablece e balmen e en la página 4 del Acue do de 23 de sep iemb e
del 96, en el que se a i ma li e almen e que: "La a ibución a las Comunidades Au ónomas de un amo
del IRPF no a a supone una pé dida ne a de ecu sos pa a el Es ado, dadas las expec a i as de
c ecimien o de la ecaudación en unción de la polí ica ibu a ia del Gobie no". La aplicación de dicha
a i mación en el modelo que hemos plan eado implica ía un e ec o inancie o o al nulo como
consecuencia de la educción de la ibu ación del IRPF, que supone, en é minos del modelo, una
equipa ación en las asa de c ecimien o del PIB y de la ecaudación del IRPF. Dicho escena io se
in oduce en las dos penúl imas columnas del Cuad o I. En ellas se obse a, un e ec o inancie o o al
p ác icamen e nulo, 11.000 millones de pese as, que sin emba go p oduci ía pé didas pa a casi odas las

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Comunidades. De nue o aquí las más bene iciadas se ían Ca aluña y Mad id, que ob end ían e ec os
inancie os posi i os signi ica i os, 82.000 y 21.000 millones de pese as, espec i amen e.
Finalmen e se incluye un cua o escena io inancie o, en el que se supone que las e o mas del IRPF
hacen que el c ecimien o de és e sea in e io al del PIB, 3.5% y 5.5% espec i amen e. Dicho escena io
se conside a en la medida en que apa ece implíci a la posibilidad de su exis encia cuando en el Acue do
se ija el p ime sis ema de ga an ía, al que pos e io men e nos e e i emos. En las ci as que apa ecen en
las dos úl imas columnas del Cuad o I, se obse a que es e nue o escena io p oduce un e ec o inancie o
nega i o pa a odas las Comunidades. Siendo en las Comunidades de Andalucía y Mad id donde se
p oduce una mayo pé dida de ecu sos, en cada g upo. Bajo es e escena io, la Adminis ación Cen al
ob iene de la e o ma 381.000 millones de pese as y, e iden emen e, no exis e neu alidad en e-ni eles.
d.- Las ga an ías.
Como ya se señaló, el Acue do de inanciación incluye es sis emas de ga an ía que ope an
secuencialmen e: el p ime o sob e los ing esos ía IRPF, el segundo sob e los ing esos ía IRPF y PIE, y
el e ce o sob e el o al de ing esos, incluidos los ibu os y asas cedidos en su can idad no ma i a1.
En cuan o al p ime sis ema, el Acue do es ablece, en su página 47, que: "En el conjun o del quinquenio,
cada Comunidad Au ónoma debe á ob ene un c ecimien o de los ecu sos p opo cionados po la a i a
complemen a ia del IRPF y, en su caso, la pa icipación e i o ializada en dicho impues o, igual, como
mínimo, al c ecimien o que, en el mismo pe íodo, haya expe imen ado el PIB es a al exp esado en
é minos nominales.
En caso de que el e e ido inc emen o del PIB a oje un alo supe io al expe imen ado po la
ecaudación del Es ado po IRPF en el mismo pe íodo quinquenal, la ga an ía de c ecimien o mínimo de
la inanciación de cada Comunidad Au ónoma po los mecanismos del impues o, se á del 90 po 100 del
ci ado inc emen o del IRPF es a al."
Con el supues o de c ecimien o del PIB que hemos ijado, el p ime sis ema de ga an ía implica que si
pa a alguna Comunidad el c ecimien o de los ing esos ía IRPF es in e io al que se deduce de aplica
una asa de c ecimien o anual del 5.5%, ob end á una can idad adicional po el Fondo de ga an ía. Es a
si uación sólo se p oduce en el caso de As u ias en el segundo escena io p opues o y en el caso de
Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, As u ias, Can ab ia, A agón y Cas illa y León en el e ce
escena io. En el cua o escena io, cuando el c ecimien o del IRPF es meno que el del PIB, y en
consecuencia sólo se ga an iza el 90% de lo que c ezca el IRPF nacional, el esul ado es que el p ime
sis ema de ga an ía no impide la exis encia de e ec os inancie os nega i os. Aunque, eso sí, educe
pa cialmen e los e ec os inancie os nega i os de las Comunidades a las que se les aplica la ga an ía.
Finalmen e, como se ap ecia en los es p ime os escena ios, el sis ema de ga an ía no al e a los e ec os
inancie os posi i os, pues o que no se inco po an opes supe io es a los ing esos ía IRPF, po lo que
Ca aluña, Mad id y Balea es siguen siendo las Comunidades con mayo e ec o inancie o.
En el Cuad o II, se incluyen los cálculos del e ec o inancie o cuando se aplica el p ime sis ema de
ga an ía. En el se obse an las conside aciones que acabamos de ealiza . Además, compa ando las ci as
del e ec o inancie o de los Cuad os I y II se puede deduci el impo e o al del p ime sis ema de
1 Nó ese, sin emba go, que pa a la de inición del segundo de los sis emas se u iliza la can idad ep esen ada po FT’i, que según la
ecuación (9) que apa ece en la página 8 del Acue do incluye la ecaudación no ma i a po ibu os y asas cedidos:
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ga an ía y sus dis ibución. Así se ap ecia que la ga an ía apenas unciona cuando el IRPF nacional c ece
po encima del PIB, 1.200 millones de pese as pa a odo el quinquenio; que alcanza una cuan ía
impo an e, 112.000 millones de pese as, y anula los e ec os inancie os nega i os si ambas a iables
c ecen al mismo i mo; y que se educe sus ancialmen e, a unos 34.000 millones de pese as, cuando el
PIB c ece más que el IRPF. Ello implica que la ga an ía no es á concebida pa a e i a la pé dida de
ecu sos po pa e de las Comunidades Au ónomas, sino pa a ga an iza que los mismos e olucionen
según la ecaudación po IRPF.
En cuan o al segundo sis ema de ga an ía, "ga an ía de su iciencia dinámica", iene un compo amien o
cie amen e ex año, como apa ece en el Cuad o III. Cuando las Comunidades Au ónomas ob ienen un
mayo e ec o inancie o y en consecuencia más ecu sos, en el p ime o de los escena ios, apo a una
inanciación adicional de 58.000 millones de pese as, mien as que su ope a i idad se educe
sensiblemen e, poco más de 1.700 millones de pese as, cuando las Comunidades ob ienen menos
ecu sos, haciendose p ác icamen e i ele an e1. También, al igual que en el caso an e io , la ga an ía de
su iciencia dinámica no es e ec i a pa a e i a des iaciones de ing esos posi i as, de ahí que no se pueda
a i ma que el segundo sis ema de ga an ía con ibuya a un ace camien o e ec i o del c ecimien o de la
inanciación de odas las Comunidades2.
Finalmen e, el e ce sis ema de ga an ía depende, en su aplicación, de dos condicionan es. En p ime
luga , de que es én ans e idas las compe encias de educación a odas las Comunidades, con lo que su
ope a i idad es á suje a a conside aciones de na u aleza polí ica. Y en segundo luga , al es a ijada la
ga an ía en é minos de inanciación pe cápi a del o al de las Comunidades, el é mino de e e encia
depende á en g an medida de la alo ación que hagan de las ans e encias de educación las Comisiones
Mix as de T ans e encias y del da o de población que se ome en conside ación. Tales condicionan es
impiden una es imación de cual se ía el esul ado de aplica la e ce a ga an ía.
4.- CONCLUSIONES.
De odos los da os que se han p esen ado se pueden ex ae a ias conclusiones ela i as a la neu alidad
de la e o ma del sis ema de inanciación au onómica pues a en ma cha a pa i del Acue do de 1.996
pa a la cesión del IRPF y a sus e ec os inancie os:
En p ime luga se puede a i ma , que la e o ma, incluidos los sis ema de ga an ía, no es á concebida
pa a man ene la neu alidad in a-ni el. Po el con a io, iene po obje o ompe con el c i e io básico
de epa o de ondos impe an e en el sis ema an e io . Du an e la p ime a e apa del Es ado de las
Au onomías el c i e io impe an e ue el "cos e e ec i o de los se icios", lo que a o eció a las
Comunidades que pa ían de un ni el de se icios mayo . Pos e io men e se hizo bascula el sis ema
hacia el c i e io de la "población", lo que p odujo un ace camien o de la inanciación pe cápi a de las
Comunidades. Si la e o ma hubiese implicado neu alidad in a-ni el, el c i e io de la población se
hubiese man enido. Sin emba go, con la e o ma el sis ema se ha esco ado hacia el c i e io de la
ecaudación e i o ializada de los impues os, con lo que es ine i able que a pa i de aho a ob engan
cada ez más ondos las Comunidades en las que iene un mayo peso la ecaudación de los ibu os
cedidos. Sob e odo, si además del e ec o inancie o o iginal de la e o ma, enemos en cuen a el e ec o
disc ecional que de i a de la posibilidad de u iliza la capacidad no ma i a cedida.
1 Téngase en cuen a que la ga an ía de su iciencia dinámica no es a ecu sos a las Comunidades, po lo que las can idades
nega i as que apa ecen en el Cuad o III ealmen e oman alo ce o.
2 Sí se pod ía ealiza la an e io a i mación en el supues o de que las can idades nega i as ope asen como ales.
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En segundo luga , el nue o sis ema no ha sido diseñado con obje o de man ene la neu alidad en e-
ni eles. Po el con a io, la neu alidad depende de una e o ma pos e io del IRPF que haga que es e
impues o inc emen e su ecaudación al mismo i mo que el aumen o del PIB nominal. No obs an e, po
la aplicación de la p ime a ga an ía, dicha neu alidad en e-ni eles se hace imposible en la p ác ica. A
es e espec o, esul a pa adójico que una e o ma auspiciada po la co esponsabilidad iscal puede
e mina po hace más dependien es a las Comunidades de las polí icas ibu a ias del Gobie no de
u no, que no son obje o de pac o en e Comunidades y Gobie no. Polí icas que se án, en úl imo é mino,
las que de e minen que las Comunidades pie dan o ganen ecu sos espec o a los que ob enían con el
sis ema an e io .
Pa a inaliza sólo nos queda hace mención a que no es in iable un sis ema en el que a la ez que se
aumen a la co esponsabilidad iscal, incluso en el IRPF, se ga an iza la neu alidad inancie a in a-ni el
y en e-ni eles. Si se hubiese es ablecido un sis ema de " ax c edi ", en base al cual se hubiese man enido
la a i a es a al del impues o y los suje os hubiesen podido deduci de ella la cuo a líquida au onómica,
has a un máximo del 15% de su cuo a líquida es a al po cada 15% de IRPF cedido a la Comunidad, en
concep o de deducción po doble ibu ación en IRPF, pod ía habe se a iculado la co esponsabilidad
iscal en el impues o, ga an izando la neu alidad. Pa a ello hubiese bas ado con deduci de la can idad
ob enida ía PIE, el mon an e de las deducciones aplicadas. Con es e mé odo de elación en e las
uen es, la ecuación de la inanciación acumulada de la e o ma hubiese quedado como:
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′′′
y, en consecuencia, man eniendo el supues o de s=s´, odos los e ec os inancie os de la misma hubiesen
sido nulos:
∆

)3&$ 
E iden emen e, ello no hubiese modi icado el c i e io básico de epa o de ondos.
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