DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
EN LA JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Po Edua do Ca uz A cos
Beca io de In es igación. Depa amen o De echo Adminis a i o. Uni e sidad de Se illa.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN -II. DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y DISCRECIONALIDAD TÉCNICA: la
pe manen e búsqueda de un concep o. -III. DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL: 1. La de e minación del ámbi o del p ocedimien o de E aluación de Impac o Ambien al: concep os
ju ídicos inde e minados y disc ecionalidad ins umen al écnico-ju ídica. 2.El con enido del Es udio de Impac o
Ambien al: la uni e sidalidad de las nociones de "impac o" y "medio ambien e" en la legislación sob e E aluación de
Impac o. 3. El condicionado ambien al de la Decla ación de Impac o. 4. La esolución de di e gencias en e la
Au o idad sus an i a y ambien al: el ac o de ini i o de esolución de disc epancias. -IV. CONCLUSIONES.
I. INTRODUCCIÓN.
El eje cicio de po es ades disc ecionales po la Adminis ación se ha consolidado como un ema ecu en e en la
bibliog a ía adminis a i a (1). Nume osas publicaciones se han dedicado a su es udio, que aba ca un amplio abanico
de cues iones, de las cuáles la más ac ac i a , sin gene o de dudas, ha sido, es y se á la posibilidad y alcance de su
con ol ju isdiccional; con o e sia en la que se mani ies an concepciones bien dis in as de la p opia Adminis ación y
la o ganización del Es ado.
La disc ecionalidad adminis a i a es un ema clásico, o mejo , "neoclásico, is o el esu gimien o que o ece en la
ac ualidad" (2),acaso, en buena pa e, po que es un ema de siemp e, un p oblema "sob e el que la polémica pa ece
no ago a se" (3) p esen e es udio p e ende ealiza una modes a con ibución a es e deba e, a a és de un análisis
sec o ial de la i ualidad del con ol ju isdiccional de la disc ecionalidad adminis a i a en el ámbi o del De echo
ambien al, y en conc e o, de una de sus p incipales (4), y ya consolidada, écnica ju ídica: la e aluación de impac o
ambien al (5).
P oponemos un análisis indi idualizado del con ol judicial del eje cicio de las po es ades adminis a i as
disc ecionales, en el con o no delimi ado de es a ins i ución de p o ección ambien al, ca ac e izada po MARTÍN
MATEO, "como un p ocedimien o pa icipa i o pa a la ponde ación an icipada de las consecuencias ambien ales de
una p e is a decisión de De echo público"(6)
La consecución de nues os obje i os se en en a con dos g a es obs áculos. En p ime luga , la necesidad de esumi
o sin e iza , en la medida de lo posible, el s a us quaes ionis soli o en o no al con ol ju isdiccional de la
disc ecionalidad adminis a i a. A al e ec o, oma emos como e e en e y guía las conclusiones de una excelen e
monag a ía de la p o eso a DESDENTADO DAROCA (7) que complemen a emos con o as esis y posicionamien os
no necesa iamen e coinciden es. En segundo luga , esul a imp escindible un examen de enido de la écnica
e aluado a, a pa i del cuál , y desde la conside ación de sus p incipios inspi ado es, suje os in e inien es y ámbi o
de aplicación, de e mina la exis encia y di e en es g ados de in ensidad de la disc ecionalidad adminis a i a en las
di e sas ases del p ocedimien o de e aluación de impac o ambien al (en adelan e EIA). Iden i icadas, a es os
exclusi os e ec os, has a cua o ases o momen os dis in os en el p ocedimien o de EIA, un análisis ju isp udencial
ilus a á las posibilidades e ec i as (8) de las di e sas eo ías e igidas po la doc ina pa a educi la disc ecionalidad
adminis a i a, a la ho a de in oduci la acionalidad ambien al en el p oceso de oma de decisiones con epe cusiones
impo an es sob e el medio ambien e.
II. DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y DISCRECIONALIDAD TÉCNICA: la pe manen e búsqueda de un
concep o.
Ya en la in oducción dimos cuen a de la impo ancia que iene la noción de disc ecionalidad pa a la de inición de la
Adminis ación pública y el De echo adminis a i o. No obs an e, la disc ecionalidad es una de esas ins i uciones o
sup aconcep os ju ídicos que, pese a su ascendencia y habi ual ope a i idad, ca ece de un concep o pací ico en la
doc ina (9); ci cuns ancia especialmen e señalada en el ámbi o de la disc ecionalidad adminis a i a o eje cicio de
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
1 de 15 02/10/2014 21:11
po es ades disc ecionales po la Adminis ación, uno de los especímenes más ca ac e ís icos. Es ecuen e iden i ica ,
desde una pe spec i a ma e ial que a ienda a la unción o ipo de ac i idad, el eje cicio de po es ades disc ecionales
po la Adminis ación, en oposición a la disc ecionalidad p opia del legislado y del pode judicial. En ealidad como ha
denunciado la p o eso a DESDENTADO DAROCA (10), "en e la disc ecionalidad polí ica del legislado y la
disc ecionalidad ju ídica de los ibunales, la disc ecionalidad ca ac e ís ica de la Adminis ación se si úa en una
posición in e media, ..., y po ello según la ocasión es a á más ce ca de la una o de la o a". No en ano, en la
disc ecionalidad adminis a i a exis e una mezcla de juicio y olun ad, en una p opo ción a iable, dependiendo, en
cada caso, del ámbi o de ac i idad en que ope e la Adminis ación.
A anzando en el discu so, lo esencial es analiza las ca ac e ís icas de la po es ad que la no ma habili an e econoce
a la Adminis ación en cada supues o. De o ma al, que la habili ación disc ecional oscila á desde una
disc ecionalidad de ipo polí ico o ue e, p opia del legislado , que con ie e a la Adminis ación un pode de decisión
consis en e en la elección en e di e en es al e na i as álidas; y aquellos o os supues os en los que el ma gen de
ap eciación su ge como consecuencia de inde e minaciones, aguedades u o o ipo de impe ecciones de la
egulación ju ídica. En el p ime supues o, el pode de elección es a ibuido in encionalmen e po el o denamien o
ju ídico; en el segundo no, cons i uyendo la disc ecionalidad una consecuencia no que ida, y de i ada de la p opia
es uc u a de la no ma habili an e.
Resumiendo lo has a aquí expues o, la disc ecionalidad adminis a i a puede p esen a se de dos o mas di e sas, que
DESDENTADO DAROCA (11), denomina como "disc ecionalidad ins umen al" y "disc ecionalida ue e". La p ime a
se ap oxima a la disc ecionalidad judicial o ju ídica, y se ca ac e iza po que el o denamien o no a ibuye a su i ula un
ámbi o de decisión p opio y ca ac e ís ico, siendo és e consecuencia de la co ec a aplicación e in e p e ación de las
no mas. Una disc ecionalidad ins umen al, no inal, que pod á se e isada po la ju isdicción, compe en e en úl ima
ins ancia, espec o de la in e p e ación y aplicación de las no mas al caso conc e o. Po el con a io, en el ámbi o de la
disc ecionalidad ue e, la Adminis ación sí eje ce un ámbi o de decisión p opio y inal, a ibuido delibe adamen e po
el o denamien o ju ídico.
Desde es a apoya u a concep ual, da emos un paso más en nues a in es igación, ace cándonos a o a noción
igualmen e polémica y ca ac e ís ica del ob a de las Adminis aciones públicas: la noción de disc ecionalidad écnica.
Uno de los asgos ca ac e ís icos de la ac ual legislación egulado a de la ac i idad adminis a i a es su c ecien e
ecni icación, y conc e amen e la emisión a concep os, eglas y acciones que han de desa olla se con o me a
conocimien os especializados, ajenos an o al sabe ju ídico como a la expe iencia común del homb e medio. La
explicación de es e enómeno, ca ac e ís ico del De echo adminis a i o inisecula , de i a de las unciones que hoy
día se a oga el Es ado en o denamien os cons i ucionales como el español. Como a i ma PELAGATTI(12), "apa ece
e iden e el nexo en e el in e encionismo de los pode es públicos sob e las es uc u as socio-económicas y la
ecni icación de las ac i idades adminis a i as: la asunción po pa e de la au o idad, de a eas de indi izzo y de
con ol de las ac i idades económicas (y de egulación de las elaciones sociales que inescindiblemen e se conec an
con ellas) p o oca la inse ciónen en los ins umen os egula i os mismos de aquellas ac i idades, de eglas cien í icas
cuyo des ina io e in é p e e es la Admininis ación". Es as e lexiones son ex ensibles al ámbi o egula i o ambien al
donde la mul idisciplina iedad y el auxilio del écnico desempeñan un papel decisi o(13). El homb e medio y el ju is a
ca ecen pe se de conocimien os su icien es pa a la in e p e ación y aplicación de muchas disposiciones ambien ales,
que sis emá ica y ei e adamen e se apoyan en nociones y c i e ios écnicos, como la misma noción de medio
ambien e, o la de epe cusiones impo an es sob e el mismo (A ículos 1 y 2.1 de la Di ec i a 85/337/CEE ela i a a la
E aluación de las epe cusiones de de e minados p oyec os públicos y p i ados sob e el ambien e, DOCE nº L 175,
de 5 de agos o de 1985, en adelan e Di ec i a). Es a ci cuns ancia jus i ica el eno ado in e és po el ema de las
alo aciones y ap eciones écnicas ealizadas po la Adminis ación y la p eocupación exis en e en o no a la
posibilidad de log a una adecuada u ela de los pa icula es que puedan e se a ec ados po es e ipo de ac i idad
adminis a i a.
La disc ecionalidad écnica(14) es un concep o equí oco y muy con o e ido, ci cuns ancias que aconsejan p escindi
del p oblema concep ual que plan ea, pa a concen a nos en una cues ión, a nues os e ec os, mucho más impo an e
y decisi a: cuando la Adminis ación iene, en el eje cicio de una po es ad adminis a i a, un ma gen de ap eciación
pa a la ealización de ap eciaciones y juicios écnicos, ¿eje ce o no una po es ad disc ecional?.
Una ap oximación adecuada al in e ogan e plan eado aconseja disc imina , siguiendo la p opues a de la p o eso a
DESDENTADO DAROCA, los supues os más ele an es o "pa adigmá icos" en los que ienen especial ele ancia los
c i e ios écnicos. A al e ec o, podemos ealiza una iple clasi icación: en p ime luga , aquellos supues os donde las
alo aciones y juicios écnicos pe mi en la in eg ación de concep os ju ídicos inde e minados empleados po la no ma
o no mas ju ídicas habili an es. Un segundo supues o, donde la decisión adminis a i a cons i uye una elección
ealizada sob e las p eci adas ap eciones o alo aciones écnicas; y, en e ce luga , aquellos casos donde la elección
adminis a i a se lle a a cabo sob e hipó esis cien í icas que no han podido se obje o de co obo ación.
En el p ime caso, nos encon amos muy p óximos a la ci ada disc ecionalidad ju ídica o ins umen al, donde el
ma gen de ap eciación adminis a i o es ci cuns ancial y mo i ado po la p opia es uc u a del enunciado no ma i o.
En es os supues os "la no ma no ha a ibuido a la Adminis ación la posibilidad de elegi con ca ác e concluyen e
con o me a su juicio y olun ad, sino que la elección es necesa ia como consecuencia de la p opia na u aleza de las
no mas écnicas". En consecuencia, los juicios écnicos que ealiza la Adminis ación pa a la in eg ación de los
concep os ju ídicos de la no ma habili an e no son más que ope aciones ju ídicas, pues, en de ini i a, consis en en la
in e p e ación y aplicación de una no ma(15). La di icul ad y necesa ia colabo ación del écnico en es a ac i idad
ju ídica da á luga a la apa ición de una disc ecionalidad ins umen al, no ue e, que DESDENTADO DAROCA(16)
denomina "disc ecionalidad in umen al ju ídico- écnica". En el ámbi o de la EIA, cómo pos e io men e p ecisa emos,
es a disc ecionalidad ins umen al ju ídico- écnica ope a en la de e minación del ámbi o obje i o de aplicación de la
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
2 de 15 02/10/2014 21:11
écnica e aluado a y en la conc eción de las decisi as nociones de "impac o" y " medio ambien e".
La segunda de las hipó esis enunciadas, es deci , la ealización de elecciones desde c i e ios y ap eciones écnicas, sí
cons i uye un ejemplo de disc ecionalidad ue e o polí ica, donde el o denamien o con ie e a la Adminis ación, den o
de los pa áme os legales y cons i ucionales, un ma gen p opio y inal de ap eciación. La elección de la Adminis ación
es que ida po el legislado , que delega en sus ap eciones écnicas, sin que la Adminis ación pueda ebasa los
ma cos legales de la habili ación disc ecional. También es e ipo de disc ecionalidad ue e iene ope a i idad en el
ma co de la e aluación de impac o ambien al, an o en la ap obación del condicionado ambien al de la Decla ación de
Impac o, como en la esolución de disc epancias en e au o idad ambien al y sus an i a po el ó gano colegiado de
gobie no ( e minación especial del p ocedimien o).
En e ce luga , y como una nue a mani es ación de la disc ecionalidad ue e, apa ecen los supues os en los que la
decla ación de impac o se ealiza desde hipó esis cien í icas que no han podido se obje o de co obo ación; ya sea
po a a se de p ognósis o alo aciones en p ospec i a, po que la p opia ac i idad no sea suscep ible de
co obo ación empí ica o dicha cons a ación no se haya log ado oda ía.
La clasi icación p opues a disc imina de o ma b illan e las di e en es ci cuns ancias en que la Adminis ación puede
encon a se a la ho a de ealiza ap eciones o juicios écnicos, pe mi iendo es ablece g ados o ni eles de in ensidad
en el ma gen de ap eciación de que goza la Adminis ación en el eje cicio de sus po es ades. De es e esquema nos
se i emos en las páginas que siguen pa a examina el eje cicio po la au o idad ambien al de la po es ad de
e aluación con o me, en el de echo es a al, al Real Dec e o Legisla i o 1305/1986 (en adelan e LEIA) y el eglamen o
de desa ollo ap obado po el Real Dec e o 1.131/1988, de 30 de sep iemb e(17) (en adelan e REIA). Un
p ocedimien o complejo y pa icipa i o en el que las ap eciaciones y juicios écnicos se desa ollan en di e en es
momen os y con di e en es g ados de in ensidad.
III. DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
La Decla ación de Impac o Ambien al ha sido ecuen emen e ca ac e izada como un ejemplo del eje cicio de
po es ades disc ecionales de con enido écnico. Al espec o de su impugnabilidad MARTÍN MATEO(18) a i mó que
se ía cie amen e di ícil consegui la anulación, en i ud de c i e ios es ic amen e ambien ales, "de un ac o como és e
pa a cuya adopción los ó ganos adminis a i os in e enien es disponen de un amplio ma gen de ap eciación".
También ROSA MORENO(19) adiciona a la po es ad de e aluación el cali ica i o de disc ecional y écnica, jus i icando
su condición de al y exponiendo las p incipales écnicas de con ol econocidas en la ju isp udencia (hechos
de e minan es, eo ía del balance, p incipios gene ales del de echo, e c.). Pe o al ma gen de es as conside aciones
gene ales, cons a amos la al a de un análisis po meno izado de la di e en e in ensidad del ma gen de ap eciación con
que cuen an las Adminis aciones públicas implicadas en los p ocedimien os de EIA; análisis de e minan e de las
posibilidades y alcance de su con ol ju isdiccional.
En el apa ado que aho a se inicia ealiza emos un examen de allado del con ol ju isdiccional del eje cicio de la
disc ecionalidad écnica en cada una de las ases del p ocedimien o de EIA. Disc imina emos desde es a pe spec i a
cua o momen os en el i e e aluado : en p ime luga , y con ca ác e p e io, la de e minación del ámbi o obje i o de
aplicación de es a écnica; en segundo luga , se abo dá el con enido del Es udio de Impac o, p ecisando el alcance de
las e eb ado as nociones de medio ambien e e impac o ambien al; en e ce luga , analiza emos el con enido del
condicionado ambien al de la Decla ación de Impac o; pa a conclui , con una elexión sob e la na u aleza ju ídica de la
esolución del ó gano supe io de gobie no, en casos de disc epancia en e la au o idad ambien al y sus an i a.
III.1 La de e minación del ámbi o ma e ial del p ocedimien o de e aluación de impac o ambien al: concep os ju ídicos
inde e minados y disc ecionalidad ins umen al écnico-ju ídica.
La de e minación de cuáles sean las ac i idades suje as a e aluación de impac o ambien al es una de las cues iones
más con o e idas en elación con es a écnica p e en i a. Como ce e amen e expone ROSA MORENO(20), se
pueden dis ingui has a es sis emas de delimi ación ma e ial del ámbi o de aplicación: los que adop an c i e ios
posi i os de sujección; los que u ilizan la écnica de la lis a de p oyec os o anexos, y inalmen e, la écnica del es udio
de impac o sis emá ico(21). La Di ec i a 85/337/CEE del Consejo de 27 de junio de 1985, de la que ae causa nues o
de echo nacional, es bas an e ambigua y c íp ica al espec o. En p incipio, con o me a los dos p ime os a ículos
pa ece que sólo debe án some e se a e aluación p e ia aquellos "p oyec os públicos y p i ados que puedan ene
espe cusiones impo an es sob e el medio ambien e, en pa icula debido a su na u aleza, sus dimensiones o su
localización"; es deci , adop a un c i e io posi i o de sujección. No obs an e, la a iculación de es e c i e io posi i o se
ealiza a a és de un doble lis ado o anexo, A ículo 4º, incluyendo en el p ime o, aquellas ac i idades que el p opio
legislado comuni a io conside a que pe se pueden ene impo an es epe cusiones sob e el medio (Anexo I, de
ca ác e inculan e o p ecep i o) , y aquellas o as, que sólo lo se án a c i e io de los Es ados, pe o siemp e desde la
pe spec i a del c i e io sus an i o enunciado (Anexo II, inco ec amen e cali icado como " acul a i o" u " opcional"
(22)).
La asposición a nues o o denamien o de la Di ec i a 85/337/CEE ha sido poco ambiciosa, en una endencia que
consis e, simplemen e, en ep oduci un de echo comuni a io de mínimos, ajena a p incipios y obje i os in o mado es.
El legislado es a al con la ap obación del Real Dec e o Legisla i o 1302/1986 adop a un sis ema de lis ado pu o, en
cuya i ud, A ículo 1º, sólo se some e án a e aluación los p oyec os comp endidos en el Anexo de la no ma; sin
e e encia alguna al p incipio de " epe cusión impo an e" y sin ijación de c i e ios o pa áme os ecológicos, como la
ubicación, na u aleza y dimensión de la ac i idad o p oyec o(23).
Desde una pe spec i a eó ica, el c i e io posi i o de sujección, sis ema adop ado po la di ec i a comuni a ia, susci a
impo an es in e ogan es, como la adopción de los c i e ios, la di icul ad de su ap eciación y consiguien e li igiosidad;
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
3 de 15 02/10/2014 21:11
aunque desde la pe spec i a ma e ial sea el más aco de con los p incipios y di ec ices de la polí ica ambien al. Po el
con a io, el sis ema de lis a, que puede ecibi desde el plano eó ico " odos los ep oches", o ece desde una
e ien e p ác ica una mejo ope a i idad, y mayo segu idad ju ídica, aunque , pa a aseando a ROSA MORENO(24),
"en elación a es a segu idad es necesa io pone de mani ies o que su plena p esencia depende á de los conc e os
pa áme os que se a iculen a la ho a de con ecciona el in en a io de ac i idades suje as".
El Anexo de la LEIA emplea concep os sumamen e inde e minados pa a de ini las ob as, ac i idades e ins alaciones
suje as a EIA, ales como "g andes p esas", "ins alaciones químicas in eg adas" o " iesgos g a es de ans o maciones
ecológicas nega i as". Es a ci cuns ancia según PAREJO ALFONSO(25) "hace insegu os, en ales casos, los lími es
del ámbi o de aplicación del égimen legal de e aluación y hace su gi el p oblema de la legalidad de la conc eción
eglamen a ia cuando és a es es ic i a". Indudablemen e, la inde e minación de los concep os empleados en el
Anexo aconsejaban una especi icación ía eglamen a ia, p e is a con ca ác e gene al en la D.F. II de la LEIA(26). De
hecho, uno de los p incipales obje i os del REIA ue colma es as de iciencias, a lo que des inó el segundo de sus
anexos, bajo la úb ica de "Especi icaciones ela i as a las ob as, ins alaciones o ac i idades comp endidas en el
anexo del Real Dec e o Legisla i o 1.302/1986, de 28 de junio, de e aluación de impac o ambien al". Es a
colabo ación eglamen a ia susci a dos impo an es e lexiones : ¿qué ipo de eglamen os y con qué lími es legales
han de p ecisa los con o nos ma e iales de la e aluación de impac o ambien al?; ¿ hay disc ecionalidad en la decisión
adminis a i a que, espec o de una conc e a ac i idad, de e mina o no su inclusión en el ámbi o ma e ial de la la
legislación de e aluación ambien al?.
En elación con la p ime a de las cues iones, esul a incon o e ido que el Reglamen o que p ecisa y especí ica los
con o nos del ámbi o legal de aplicación ha de se un eglamen o ejecu i o; cuyos ines, según doc ina del Consejo de
Es ado, son p opo ciona una egulación comple a, de ácil manejo y cla a(27). Más di ícil esul a de e mina los lími es
legales de la colabo ación eglamen a ia. En p ime luga , podemos plan ea nos si la p e ia inde e minación legal
concede al eglamen o la posibilidad de suminis a pe iles más o menos gene osos, po lo que en la medida en que
se o o guen de iniciones ambiciosas, se es a á, den o de la conc e a ac i idad, ampliando los supues os de hecho
que an a eque i e aluación de impac o. Es a posibilidad encuen a dos impedimen os; en p ime é mino, el ca ác e
excepcional de la sujección de una ac i idad a e aluación de impac o(28), pues como a i ma ROSA MORENO "se
debe á ob a con ella a la ho a de ealiza cualquie labo de in e p e ación de la lis a de sujección". Po o o lado,
con o me al Dic amen del Consejo de Es ado de 5 de diciemb e de 1989, el eglamen o ejecu i o no puede "cons eñi
o ex ende el alcance de la ley", ni a ibui se "el ca ác e de in é p e e" de la misma. Iguales a gumen aciones
podemos ep oduci espec o a la posibilidad de educción de los supues os de hecho es ablecidos en la disposición
legal, que asimismo, choca ían con alguno de los p incipios ec o es de la écnica de e aluación, especialmen e el
p incipio de acionalidad y acción p e en i a.
En segundo luga , no cabe duda del ca ác e exhaus i o del lis ado del Anexo de la LEIA, que ca ece de claúsulas
abie as que, acul ando al Ejecu i o a condiciona ac i idades suje as a impac o, o o gue a su ámbi o de aplicación,o
más p ecisamen e al sis ema de lis a u ilizado, un ca ác e no absolu o(29). Po an o, no hay deslegalización del
ámbi o ma e ial de la EIA, que pe mi a a la no ma eglamen a ia amplia los supues os suje os a e aluación.
En e ce luga , debemos e lexiona sob e la i ualidad del con ol y educción de la disc ecionalidad en el eje cicio de
la po es ad eglamen a ia, que pueden ope a como o os an os lími es sus an i os al eje cicio de la misma. No
obs an e, como señalan GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "debe ad e i se , sin emba go, que el
manejo de es as écnicas opieza en es e caso con una di icul ad inexis en e cuando se a a de ac os adminis a i os,
y ello po que la ley no exige exp esamen e mo i a las no mas eglamen a ias". Como analiza emos pos e io men e, la
mo i ación pe mi e y habili a el con ol de la decisión adminis a i a en que se ma e ializa el eje cicio de la po es ad
disc ecional; no en ano, la mo i ación de las decisones disc ecionales cons i uye una pa eja indisociable de la
a bi a iedad, como el " an e so y el e e so de una misma medalla", pues, "una y o a se emi en ecíp ocamen e(30).
Pa a supe a es e incon enien e se ha p opues o a ende al P eámbulo o Exposición de Mo i os de la no ma en
cues ión que, al menos en sede de p incipios, pueden suminis a alguna luz sob e lo que pudie amos denomina la
ocassio legis.
La Sen encia de 29 de ma zo de 1999, del T ibunal Supe io de Jus icia de Can ab ia (Ponen e: J. Ba celona Llop, A .
709) cons i uye un excelen e ejemplo de con ol ju isdiccional de la disc ecionalidad en el eje cicio de la po es ad
eglamen a ia. La con o e sia de la li is se concen a en la in e p e ación del pun o 12 del Anexo 2 del REIA, den o
del con ex o no ma i o en el que se ubica, en cuya i ud es a án suje as a EIA la "Ex acción a cielo abie o de hulla,
ligni o u o os mine ales". La co ec a exégesis de es a claúsula equie e pa a la Sala una in e p e ación in eg ado a de
las disposiciones de las que ae causa el p ecep o eglamen a io con o e ido, Anexo II y a ículo 4.2 de la Di ec i a y
pun o 12 del Anexo y a ículo 1 de la LEIA. En su i ud, "el o denamien o comuni a io hace descansa sob e los
Es ados miemb os la decisión ace ca de la sumisión a e aluación de impac o ambien al de las explo aciones mine as ,
de odos ellas o de algunas, en unción en es e úl imo caso, de las ca ac e ís icas o condiciones que el Es ado
miemb o de e mine". (F.D. Segundo). La asposición a nues o o denamien o de la Di ec i a po el Real dec e o
Legisla i o 1302/1986 some ió a EIA la ex acción a cielo abie o de hulla, ligni o u o os mine ales, "sin mayo es
p ecisiones, sin ninguna especi icidad adicional", al y como se desp ende del P eámbulo o Exposición de Mo i os que
la Sala asc ibe, y que cali ica, siguiendo la doc ina an e io men e p eci ada, como "muy e elado as", de la in ención
de nues o legislado de aspone el ámbi o ma e ial de la EIA en una no ma con ango de ley . En consecuencia, "ello
iene como e ec o la congelación del ango no ma i o de la ma e ia, an o en lo que concie ne a las cues iones
p ocedimien ales como a las ob as, p oyec os y ac i idades que el Anexo del Real Dec e o Legisla i o 1302/1986
enume a, elenco que no puede se modi icado po un ex o de ango in e io al legal" (el sub ayado es nues o).
La in e p e ación igu osa y es ic a de la colabo ación eglamen a ia en o den a p ecisa el ámbi o ma e ial de
aplicación de la écnica e aluado a se sus en a en un p incipio ju ídico elemen al e indiscu ible, que no podemos sino
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
4 de 15 02/10/2014 21:11
compa i , in cla is non i in e p e a io, donde la no ma legal no dis ingue, no puede hace lo el eglamen o: "no puede
una no ma eglamen a ia, subo dinada a la ley, es ablece dis ingos y equisi os que la no ma con ango de ley no ha
que ido in oduci ". De ahí que, con inua la Sen encia en su Fundamen o sex o, " eniendo a la is a la p ohibición de
aplicación de los eglamen os con a ios a la ley que sanciona el a ículo 6 de la Ley O gánica del Pode Judicial,
concluyamos a i mando que la explo ación p e endida po "T acman, S.L." es á, en a ención a lo dispues o en el Real
Dec e o Legisla i o 1302/1986, some ida a p e ia e aluación de impac o ambien al, sin que sea neceasa io que nos
in e oguemos ace ca del sen ido o signi icado de una p e isión eglamen a ia con adic o ia con el eno , cla o y
e iden e, de la no ma con ango de ley".(31)
No siemp e nues os ó ganos ju isdiccionales de lo con encioso-adminis a i o son an cla os y exigen es al espec o
de la colabo ación eglamen a ia en la de e minación de las ac i idades suje as a EIA. El T ibunal Sup emo u o
opo unidad de p onuncia se al espec o en la Sen encia de 13 de ene o de 1998, (Ponen e: R. En íquez Sancho, A :
231) que enjuiciaba una de las exp esiones más inde e minadas con enidas en el Anexo II del Reglamen o, nos
e e imos a la claúsula "ins alaciones químicas in eg adas". Nues o Al o T ibunal, con i mando la pos u a sos enida en
p ime a ins ancia po el T ibunal Supe io de Jus icia de As u ias, admi e la especi icación que de la mencionada
exp esión ealiza el Reglamen o, y en cuya i ud, incluye, como ins alación química in eg ada las áb icas de pin u as,
con i mando la nulidad de ac uaciones en el expedien e au o iza o io, ami ado sin el p ecep i o Es udio de Impac o
Ambien al. Pa a los ecu en es la de inición de es as ac i idades con enida en el pun o 6 del Anexo del REIA incu e
en una ex alimi ación, en la medida en que la disposición legal de la que ae causa se debe in e p e a con o me a la
Di ec i a 85/337/CEE, que incluye en su Anexo II, a las " áb icas de pin u as y ba nices", di e enciadas de las
ins alaciones químicas in eg adas, con enidas en el p ime Anexo. Po el con a io la en idad ecu en e, en un
posicionamien o que hace suyo el TS, in e p e a la inclusión de dichas ac i idades en el Anexo II del REIA como una
no ma más se e a de las p e is as en el A ículo 13 de la Di ec i a, a i mando: "si el con as e con la Di ec i a puede
se i pa a la in e p e ación del RD Legisla i o 1302/1985 en cuan o a los supues os en que necesa iamen e ha de
exigi se la e aluación de impac o ambien al, ello es menos ele an e en los casos, como el p esen e, en los que la
necesidad de esa e aluación no esponde a una disposición comuni a ia". Quizás los ecu en es equi oca on el
pa áme o de con as e del eglamen o, que no debió se la Di ec i a, en ningún caso in ingida, sino el RD Legisla i o
1302/1985; en suma, e a una cues ión de es ic a legalidad, de elaciones Ley-Reglamen o la que la ía en las dos
in e p e aciones con apues as de la claúsula eglamen a ia que especi ica el concep o,sumamen e inde e minado,de
"ins alaciones químicas in eg adas".
La Sen encia de 12 de mayo de 1999 de la sala de lo Con encioso-adminis a i o del T ibunal Supe io de Jus icia de
Can ab ia (Ponen e: Ba celona Llop, A . 1504) cons i uye un nue o ejemplo de un posicionamien o ju isp udencial
igu oso a la ho a de in e p e a el alcance de las exp esiones con enidas en los anexos de las no mas sob e EIA. En
el supues o de au os se discu e la in e p e ación de una claúsula con enida en el Anexo II del Dec e o 50/1991, de 29
de ab il, de E aluación de Impac o Ambien al de Can ab ia, que some e a " Es imación de Impac o Ambien al "los
"Planes Gene ales Municipales de O denación U bana y No mas Complemen a ias y Subsidia ias del Planeamien o,
así como modi icaciones y e isiones que a ec en a suelos no u banizables o supongan al e ación o implan ación de
uso global indus ial en suelo u banizable". La en idad ecu en e, una asociación ecologis a, denuncia la e ónea
in e p e ación que la Comisión Regional de U banismo hace del p ecep o, al pe mi i la ap obación de ini i a de las
No mas Subsidia ias de Planeamien o del Municipio de Cillo igo de Liebana, sin ealiza Es imación de Impac o
Ambien al. Pa a la Sala, la obliga o iedad de la Es imación de Impac o es inequí oca pa a odo supues o de nue a
elabo ación de Planes Gene ales o No mas Subsidia ias, como ocu e en el caso de au os, en aplicación li e al del
p ime enunciado. Sin emba go, las modi icaciones o e isiones(32) de es os ins umen os de planeamien o sólo se
suje a an a Es imación ambien al cuando se a ec en suelos no u banizables o supongan al e ación o implan ación de
uso global indus ial en suelo u banizable, segunda pa e del p ecep o.
Po o a pa e, los li igios susci ados en o no a la conc e a subsunción de de e minadas ac i idades en los p oyec os
enume ados en los Anexos de la no ma i a de EIA(33) son muy nume osos. También es es os casos se impone una
endencia ju isp udencial exigen e a la ho a de exclui cie as ac i idades del con ol p e en i o que implica la
e aluación ambien al. Un caso pa adigmá ico al espec o se encuen a en la Sen encia de 6 de mayo de 1998, de la
Sala de lo Con encioso-adminis a i o del T ibunal Supe io de Jus icia de Cana ias (Ponen e: Ace edo y Campos, A :
2391). Un pa icula exp opiado impugna el Dec e o au onómico que decla ó la u gen e ocupación de sus bienes y
de echos a ec ados en el expedien e de ob a pública, inanciado po la Comunidad Au ónoma cana ia, alegando en e
o as i egula idades, la ausencia de Decla ación de Impac o Ambien al exigida po la Ley cana ia 11/1990, de 13 de
julio de p e ención del Impac o Ecológico. La cues ión con o e ida adicaba en la cali icación como suelo u bano de
la inca, excepción p e is a en la no ma pa a los p oyec os de ob as inanciados con ondos de la Hacienda pública
cana ia, A ículo 5º. Es e ex emo ya se con empló po el dec e o impugnado que decla ó exp esamen e que no e a
necesa ia la E aluación Básica de Impac o Ecológico, po a a se de ob a incluida en e enos clasi icados de suelo
u bano po el planeamien o, "ase o que no u o o o apoyo que un in o me del Di ec o Gene al de Aguas". Lo cie o
es, como quedo ac edi ado en el p oceso, que es a au o idad no enía compe encia pa a e ec ua clasi icaciones
u banís icas del suelo y que a la is a de los in o mes emi idos po la O icina écnica del Ayun amien o, se demos ó,
con el inequí oco sus en o de las No mas Subsidia ias de Planeamien o, que los e enos a ec ados po la
exp opiación es aban clasi icados como "no u banizables" ( ús icos) en dicho planeamien o. En consecuencia,
e i icado es e ex emo la Sala es ima el ecu so y anula el ac o impugnado, en aplicación del A ículo 18 de la Ley
cana ia 11/1990, de 13 de julio.
En elación con el segundo de los in e ogan es plan eados e e ido ya a la posible disc ecionalidad de los decisiones
adminis a i as que se dic en en aplicación de las no mas ju ídicas de inido as del ámbi o ma e ial de aplicación;
es imamos que cons i uye un supues o pa adigmá ico de disc ecionalidad ins umen al écnico-ju ídica. Es deci , que
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
5 de 15 02/10/2014 21:11

el ma gen de ap eciación de que dispone la Adminis ación es consecuencia de la inde e minación de los concep os
ju ídicos empleados po las no mas habili ado as, ci cuns ancia que puede p oduci se aún a pesa de la especi icación
écnica del Anexo segundo del Reglamen o(34). En consecuencia, la posibilidad de elección de que dispone la
Adminis ación pa a some e un p oyec o público, o exigi Es udio de Impac o espec o de una inicia i a p i ada, es
necesa ia como consecuencia de la p opia na u aleza de las no mas écnicas, no po que la no ma haya o o gado esa
posibilidad de elección a la Adminis ación con ca ác e concluyen e y inal. Ci cuns ancia és a decisi a a la ho a de
conside a la posibilidad de e isión de la decisión adminis a i a po los ó ganos ju isdiccionales, pues el
o denamien o ha p e endido egula su ac i idad (en es e caso p ecisando que ac i idades han o no de some e se a
e aluación) y some e la a las pau as es ablecidas en la p opia no ma; cuya in e p e ación y aplicación inal no le
co esponde a ella, sino a los ó ganos judiciales , a a és , en e o os medios, de la p ueba pe icial. En suma, la
disc ecionalidad de la Adminis ación a es os e ec os es consecuencia de la di icul ad de iden i ica de mane a cie a
una única espues a e dade a. Así la ap eciación de las ci cuns ancias que pe mi an cali ica a una ob a como
impo an e pa a la segu idad pública, o la excepcionalidad de los cimien os de la p esa, Anexo II 10. in ine, se á en
odo caso, una ap eciación o alo ación écnica que la Adminis ación ealiza á desde pa áme os écnicos y que
debe á mo i a su icien emen e. Pe o la exis encia de es a disc ecionalidad ins umen al, en modo alguno, ha de
lle a nos a la conclusión de que la Adminis ación dispone , en es os casos, de una disc ecionalidad ue e;
co espondiendo la decisión inal a los ibunales, que pueden anula y sus i ui la in eg ación del concep o lle ada a
cabo po la Adminis ación, ambién desde pa áme os y ap eciaciones écnicas(35).
III.2 El con enido del Es udio de Impac o Ambien al: la uni e salidad de las nociones de "impac o" y "medio ambien e"
en la legislación sob e e aluación de impac o ambien al.
El Es udio de Impac o Ambien al(36) cons i ui á, sin pe juicio de o as in o maciones que eca e la au o idad
ambien al(37), el p incipal elemen o de juicio que pe mi a a la Adminis ación p onuncia se sob e la acionalidad
ambien al del p oyec o de ac i idad suje o a e aluación. Su incues ionable impo ancia exige la conside ación de dos
ci cuns ancias de e minan es en su o mulación: en p ime é mino, que pese a la exhaus i idad del Reglamen o en la
de inición de su obje o y con enido(38), es un documen o écnico que elabo a el i ula del p oyec o, con un ma gen
muy amplio de ap eciación; y, en segundo luga , que el Es udio debe necesa iamen e inclui al e na i as, ealiza una
jus i icación compa ada(39).
El i ula del p oyec o es en p incipio lib e pa a elegi los medios y écnicas pa a e alua los e ec os ambien ales del
p oyec o, pues no exis e un o ma o especí ico de Es udio. No obs an e, en el de echo español, el Es udio de Impac o
Ambien al (en adelan e EsIA) debe á necesa iamen e examina las al e na i as écnicamen e iables, jus i icando la
solución p opues a (A ículo 8º REIA). Es a exp esa exigencia de al e na i as, y de mo i ación in aliunde de la solución
escogida pa ecen, en p incipio, p opo ciona un ma gen amplísimo de ap eciación al au o del Es udio, máxime si
conside amos la ex ensión e inde e minación de los con enidos. No obs an e, ambién en es e caso, es imamos que el
o denamien o no econoce un ma gen de ap eciación p opio, exclusi o y inal al i ula del p oyec o y a su des ina a io
(au o idad ambien al). Po el con a io, la inde e minación es, una ez más, una consecuencia no que ida, pe o
necesa ia, a endiendo a la edacción no ma i a y la necesa ia adecuación a las peculia es ci cuns ancias de cada
caso conc e o. Po consiguien e, la edacción del Es udio po la p opia Adminis ación, y lo más impo an e, su
conside ación po la au o idad ambien al, en odo caso, cons i uye un nue o ejemplo de disc ecionalidad ins umen al,
de ipo écnica, cuyo eje cicio debe ealiza se desde los p incipios ju ídicos que la in o man: p opo cionalidad,
uni e salidad y igu osidad(40). El o denamien o no habili a al p omo o p ime o, y a la Adminis ación ambien al
pos e io men e, pa a que alo en lib emen e los posibles e ec os ambien ales del p oyec o; sino pa a que, empleando
los medios écnicos adecuados, de e minen cuáles son esas consecuencias, que pos e io men e se án enidas en
conside ación pa a la elabo ación de la Decla ación de Impac o. Ni unos ni o os son lib es pa a de e mina esas
epe cusiones, aunque la ap eciación de las mismas no pueda se exac a, y, admi a má genes de ap eciación, desde
la pe spec i a de la écnica.
Las au o idades ambien ales y los ó ganos ju isdiccionales se han mos ado igu osos a la ho a de iscaliza el
con enido necesa io y mínimo de los Es udios de Impac o Ambien al. Una Sen encia ecien e del T ibunal Supe io de
Jus icia de Cana ias, con sede en Las Palmas, de 21 de mayo de 1999 (A : 1254) es signi ica i a al espec o. Un
municipio cana io en endió ap obado po silencio posi i o un Plan Pa cial en cuya ami ación su gie on disc epancias
con la au o idad ambien al a esul as del con enido del Es udio. El ó gano ju isdiccional cons a a en el expedien e
adminis a i o que el Viceconseje o de Medio Ambien e di ige o icio al Alcalde exigiéndole que cumplimen e el Es udio
de Impac o p esen ado, po ca ece de con enidos necesa ios, como el p og ama de igilancia ambien al, no alo a
económicamen e las medidas co ec o as, y po que las al e na i as al p oyec o no es aban su icien emen e
desa olladas. Al pa ece del ó gano ambien al, y en iendo que de la Sala, esas de iciencias cons i uian "una al a de
con enido mínimo cuan i a i o y cuali a i o". Po odo lo cual, la Decla ación de Impac o, y pos e io men e, la
ap obación de ini i a del Plan Pa cial no pudie on ob ene se po silencio posi i o, en la medida en que el Ayun amien o
nunca subsanó es os de ec os, comple ando la documen ación; ci cuns ancia que in e umpió el cómpu o de los
plazos con o me al A ículo 29.3 de la Ley cana ia 11/1990, de 13 de julio. O o igu oso análisis del EsIA se con iene
en el Fundamen o de De echo sex o de la Sen encia de 16 de diciemb e de 1997, de la Sección Te ce a, de la Sala de
lo Con encioso-Adminis a i o del TSJ de Ca aluña (A . 2682). Pa a el ó gano ju isdiccional "la cues ión cen al se
econduce a la alo ación que, obje i amen e, debe me ece el EsIA apo ado po la ecu en e pa a unda el in o me
des a o able emi ido" (el sub ayado es nues o). El supues o es singula en la medida que la au o idad ambien al
emi e una Decla ación nega i a espec o del p oyec o de ac i idad, en conside ación de los " es impac os c í icos y
ein i és se e os" de ec ados en el Es udio; esul ados que la en idad ecu en e discu e, consiguiendo, a a és de
una igu osa p ueba pe icial, demos a su inco eción. En sín esis, el demandan e log a ,a a és de la p ueba pe icial
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
6 de 15 02/10/2014 21:11
p ac icada po el Colegio O icial de Ingenie os Indus iales de Ca aluña, cons a a "la inconsis encia écnica del EsIA,
que la denegación del p oyec o po la au o idad ambien al se basa en azones di e en es a las especi icadas en la
no ma i a aplicable, en conc e o en conside aciones polí icas ela i as al emplazamien o, y que la Decla ación de
Impac o Ambien al nega i a no con iene a gumen ación cuali a i a alguna desde el pun o de is a écnico que
conduzca a un in o me des a o able sal o la oposición de la población y la selección no op imizada del
emplazamien o(41)".
Con azonamien os ju ídicos de es a consis encia se nos an ojan idículas las ópicas a i maciones ela i as a la
imposibilidad del con ol ju isdiccional de la disc ecionalidad écnica, y el ca ác e i e isable de un p e endido núcleo
du o de la decisión adminis a i a. La p ueba pe icial se e ige en ins umen o decisi o que pe mi e al ó gano
ju isdiccional, siemp e sob e c i e ios obje i os y cien í icos, alo a la decisión adminis a i a, cali icada en es e caso
jun o al EsIA como "inco ec os, al con ene un conjun o de elemen os que no se co esponden con el es udio
cien í ico y écnico que la no ma i a exige, omi iendo especi icaciones que mejo en el p oyec o e in oduciendo o as
que no se co esponden con la clasi icación que de los impac os es ablece la no ma i a aplicable, cuyo análisis ha
sido supe icialmen e es udiado y alo ado po el ó gano au onómico". En consecuencia o dena e o ae el
p ocedimien o pa a que se ealice un nue o EsIA, "que se suje e a la no ma i a ac ual dic ada en la ma e ia y co ija
las de iciencias que, ad e idas en el que aho a se analiza, posibili e una decla ación co ec a po pa e de la
Adminis ación demandada".
Nadie discu e la ampli ud de las concep os empleados en los A ículos 7 y siguien es del REIA pa a p ecisa el
con enido del EsIA. Las nociones de impac o o e ec o y el p opio concep o de medio ambien e(42) de ienen concep os
ju ídicos inde e minados, cuya ap eciación implica un necesa io ma gen de ap eciación, aunque siemp e desde
c i e ios y ap eciaciones de con enido exclusi amen e écnico. La colabo ación del pe i o o especialis a de iene
esencial, pa a depu a cualquie conside ación de opo unidad, donde sólo pueden ope a ci cuns ancias obje i as. El
momen o disc ecional a i a á después, y ope a á sob e el sus a o obje i o, que en e o as uen es, suminis a es e
documen o écnico, denominado Es udio de Impac o Ambien al..
III.3 El condicionado ambien al de la Decla ación de Impac o .
La Decla ación de Impac o Ambien al(43, cuya na u aleza ju ídica an as suspicacias y con o e sias susci a,
de e mina la iabilidad ambien al del p oyec o, y en su caso, las condiciones a las que debe á some e se, con
inclusión de un p og ama de seguimien o y igilancia. Es e p onunciamien o cons i uye la plasmación del p incipio de
oma en conside ación de la acionalidad ambien al en el p oceso deciso io e aluado. El ó gano compe en e pa a su
ealización es la Au o idad ambien al, cuya decisión incula al ó gano sus an i o, que debe, sal o o mulación exp esa
de con o e sia, in eg a la decla ación ambien al en su p opia decla ación de olun ad.
El eje cicio de es a compe encia po la Au o idad ambien al cons i uye, en nues a opinión, un ejemplo de po es ad
disc ecional ue e o de ipo polí ico, una elección ealizada sob e ap eciaciones écnicas, que de inimos an e io men e
como disc ecionalidad écnico-adminis a i a. A di e encia de los dos es adios an e io es, la ap eciación écnica mo i a
una elección polí ica, que es más que una me a in e p e ación o aplicación del o denamien o. La no ma a ibuye a la
Adminis ación una po es ad, en cuya i ud, ha de elegi el modo de ac ua pa a la consecución del in e és público
que iene encomendada. En es e ipo de ap eciaciones, al momen o écnico sigue, un momen o disc ecional. La
elección con o me a obje i os ambien ales es una cla a ope ación disc ecional que implica ap eciación del in e és
público y que ha sido a ibuida en exclusi a a la Adminis ación po el o denamien o ju ídico. En el eje cicio de es e
ipo de po es ades concu en dos momen os dis in os y di e enciables, aunque apa ezcan es echamen e ligados: un
momen o de ap eciación écnica, sob e la in o mación con enida en el Es udio, los in o mes, el expedien e y la
in o mación pública; y un momen o de ac i idad adminis a i a disc ecional. Las ap eciaciones écnicas si en de base
a la esolución inal, que se ha á con o me a c i e ios de opo unidad.
En el segundo es adio, el juicio disc ecional pos e io al momen o écnico, la au o idad sí eje ci a una po es ad
disc ecional en sen ido ue e, pues o que el o denamien o le ha a ibuido un pode de de e minación del medio más
adecuado pa a la consecución del in de in e és público.
Consecuencia de es as ap eciaciones es que la elección mo i ada de la Adminis ación no puede se sus i uida po los
T ibunales, que sólo pod án ealiza un juicio nega i o o anula o io. Es deci , el juez no puede supli a la
Adminis ación en la alo ación del in e és público concu en e, que no es ya una ope ación ju ídica de in e p e ación o
aplicación de la no ma. Esa alo ación pod á o no se un ada, incu i á o no en algún icio de legalidad (desde la
des iación de pode , el e o mani ies o de ap eciación o la al a de p opo cionalidad), pe o es insus i uible como
decisión polí ica, po los juzgados y ibunales. Indudablemen e, disc ecionalidad no es sinónimo de a bi a iedad o
exención de con ol ju ídico, po lo que la elección disc ecional de la Decla ación de Impac o es a á suje a a odos los
lími es y con oles que nues o de echo econoce al eje cicio de po es ades disc ecionales (hechos de e minan es,
p incipios gene ales del de echo, des iación de pode , e c...).
La mo i ación de la decisión adminis a i a adop ada en el eje cicio de la po es ad e aluado a adquie e una ele ancia
ex ao dina ia, en la medida en que pe mi i á una adecuada iscalización del eje cicio de la disc ecionalidad écnico-
ju ídica, demos ando la cohe encia y acionabilidad de la decisión, a pa i de las ap eciaciones écnicas que le si en
de undamen o y jus i icación. La mo i ación su icien e, A ículo 54.1. ) de la Ley de Régimen Ju ídico de las
Adminis aciones públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común, cons i uye el iela o en e el momen o écnico y
el momen o disc ecional.
Algunos supues os ju isp udenciales ponen de mani ies o el igu oso con ol que nues a ju isp udencia iene
exigiendo a la mo i ación su icien e de las Decla aciones de Impac o Ambien al. Fiscalización que se ci cunsc ibe en
odo caso a los elemen os eglados, a los p incipios de p opo cionalidad e in e dicción de la a bi a iedad y a la
su icien e undamen ación obje i a de la decisión. La Sen encia de 20 de junio de 1997 del T ibunal Supe io de
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
7 de 15 02/10/2014 21:11
Jus icia de Cana ias (Sala de Las Palmas, Ponen e: Gómez Cace es, A : 2172) nos p opo ciona un ejemplo
pa adigmá ico al espec o de la iscalización del eje cicio de po es ades disc ecionales po la au o idad ambien al. El
p opie a io de una inca a ec ada po un expedien e exp opia o io in e pone ecu so con a Decla ación de Impac o
Ambien al po p esun a ulne ación del A ículo 14 CE, a a és de la ía p e e en e y suma ia del p oceso especial,
egulado en la sección segunda de la Ley de P o ección Ju isdiccional de los De echos Fundamen ales de la Pe sona,
de 26 de diciemb e de 1978(44). La DIA impugnada p opone en uno de sus condicionan es, que si la ealización del
unel no pudie a lle a se a cabo de o ma na u al, la écnica cons uc i a pa a su ejecución, "debe á e i a cualquie
a ección a las edi icaciones exis en es a ambos lados del desmon e en zanja; en caso de a ec a se a alguna de ellas,
debe á se la si uada al su de la aza. Debido a que la ubicada al no e es un inmueble p o egido po el Ca álogo de
Las Palmas del PGOU de Las Palmas de G an Cana ia...". El p opie a io de la inca a ec ada, si uada al su de la
aza, impugna el condicionan e ep oducido po disc imina o io, alegando igualmen e la condición de inmueble
ca alogado de la inca de su i ula idad, con o me al mismo Ca álogo del PGOU de Las Palmas, ci cuns ancia que
ac edi a ehacien emen e. En consecuencia, si el a amien o desigual o o gado a los inmuebles se unda
exclusi amen e en la p o ección adminis a i a de que dis u a uno de ellos, demos ado median e p ueba pe icial
(in o me écnico apo ado po el ac o e in o me écnico elabo ado po el Ayun amien o de las Palmas de G an
Cana ia) que las ci cuns ancias son sus ancialmen e iguales, pues ambos son inmuebles ca alogados, la di e encia de
a o es disc imina o ia y con a ia al A ículo 14 de la Ca a Magna; concluyendo: "Así las cosas (pues los ele an e
son los hechos de e minan es que undamen a on la decisión), ca eciendo la exp esada disc iminación de base
obje i a o azonable que la jus i ique, en ealidad no hay ni jus i icación, debe en ende se que la DIA ecu ida es nula
de pleno de echo, en el aspec o con emplado, po in acción del cons i ucional p incipio de igualdad".
Pe o no siemp e la a bi a iedad, o al a de mo i ación su icien e de la decisión, es an ácilmen e cons a able a a és
de una sencilla p ueba documen al. En ocasiones, como ya analizamos espec o de la Sen encia de 16 de diciemb e
de 1997, del TSJ de Ca aluña, las ci cuns ancias ambien ales exigen una p ueba pe icial especializada y muy
compleja . Lo decisi o es la asunción de es e con ol écnico po los ibunales de lo con encioso-adminis a i o, que
sus en ados en la p ueba pe icial no dudan, pese a la ecni icación y complejidad de es as cues iones, en desen aña
la e dade a jus i icación de la decisión adop ada y su adecuación a los p incipios de acionalidad y acción p e en i a,
inspi ado es de es a écnica ambien al.
En la misma endencia ga an is a se enma can dos nue os p onunciamien os ju isdiccionales; el p ime o, una
Sen encia del T ibunal Supe io de Can ab ia, de 3 de mayo de 1999, A : 1498 sos iene, F. D. Te ce o: "An e las dos
en en adas pos u as, la de la Adminis ación y la del ecu en e, debe o zosamen e la Sala acudi al in o me pe icial,
p ac icado po écnico de cuya impa cialidad no hay azón alguna pa a duda y cuyas conclusiones acoge en eje cicio
de su acul ad de alo ación de la p ueba, con echazo de las obse aciones que al mismo se hicie on po p ime a ez
en el ac o de la is a del ecu so y espec o de las cuales se gua dó silencio en el ámi e de acla aciones a dicho
in o me, en el que ninguna se o muló". De la misma o ma, la Sen encia del T ibunal Supe io de Jus icia de
Andalucía de 14 de no iemb e de 1994, A : 551, some e la e aluación e ec uada po la Agencia de Medio Ambien e
andaluza a igu oso examen, pues "ha de se analizada aho a, con el in de de e mina si la ecu en e ha des i uado
o no las azones que se u ie on en cuen a en la misma pa a llega a emi i el in o me nega i o que ha dado luga a
las esoluciones sob e las que se eje ci a la p e ensión esa ci o ia". T as un análisis con as ado de las jus i icaciones
esg imidas po la Decla ación nega i a de Impac o, ales como la ubicación, el e ec o cumula i o de los p oyec os
mine os exis en es en la zona, el inc emen o de á ico pesado po la ca e e a nacional que une G anada con Sie a
Ne ada y o os ac o es es ic amen e ecológicos, concluye que "ha de epu a se o almen e con incen e el in o me
emi ido po la Agencia de Medio Ambien e, no des i uado en modo alguno po la ecu en e, que se ha limi ado a
esg imi me as opiniones -consecuen emen e subje i as- espec o a aquel". A mayo abundamien o, la Sala apo a
a gumen os "que la Agencia del Medio Ambien e, en su a gumen ación omi ió", pa a con i ma la legalidad de la
denegación de la concesión mine a po azones ambien ales. El azonamien o, sucin amen e ep oducido, de la
sen encia demues a como la ju isdicción iene plenos pode es e iso es de la jus i icación de la decisión o
ap eciaciones écnicas, sob e las que la Adminis ación decidi á disc ecionalmen e; decisión polí ica cuya opo unidad
no es ya iscalizable en sí misma.
III.4 La esolución de di e gencias en e la Au o idad sus an i a y ambien al: el ac o de ini i o de esolución de
disc epancias.
El esquema compe encial adop ado en nues o país pa a el p ocedimien o de EIA(45) exige di e encia has a es
au o idades dis in as: la Au o idad compe en e subs an i a, la Au o idad ambien al y, en caso de disc epancias en e
los dos ó ganos an e io es, in e end á pa a esol e el con lic o el Consejo de Minis os o el ó gano de Gobie no de la
Comunidad Au ónoma co espondien e, según la Adminis ación que haya ami ado el expedien e; au o idad, es a
úl ima, que MARTÍN MATEO(46) cali ica como "Ó gano a bi al de con lic os".
La posibilidad de disc epancias en e la au o idad ambien al y subs an i a se p e é an o en la LEIA como en su
Reglamen o, A ículos 4.2 y 20 espec i amen e; a ibuyendo al ó gano colegiado supe io de gobie no de la
espec i a adminis ación(47), compe encia pa a esol e lo. De es a o ma, como exp esa JORDANO FRAGA, "en los
supues os de disc epancia se pone en manos del Consejo de Minis os u O gano au onómico equi alen e el pode
sobe ano de decisión. F en e a o as posibles soluciones, se ha con igu ado la decisión en caso de disc epancia como
un e dade o ac o disc ecional, pues el silencio legal de los c i e ios de esa posible decisión del ó gano colegiado de
gobie no es absolu o".(48)
En su aspec o o mal, el ac o de ini i o de esolución de disc epancias susci a dudas in e p e a i as en lo ocan e a su
na u aleza ju ídica. Al espec o se han o mulado dos hipó esis dis in as; en i ud de la p ime a de ellas, ímplici a en la
e minología p opues a po MARTÍN MATEO, se a a ía de un supues o de esolución "a bi al" de con o e sias,
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
8 de 15 02/10/2014 21:11
con igu ándose el Consejo de Minis os o equi alen e au onómico, como un "Ó gano a bi al de con lic os". En
ealidad, sólo en un sen ido amplio o imp opio pod iamos conside a a es a e minación singula como un
p ocedimien o a bi al, en la medida en que no concu en las no as esenciales de es e ipo de p ocedimien os
sus i u o ios del p opio p oceso judicial, al y como lucidamen e ha de inido es a ins i ución el p o eso LÓPEZ
MENUDO.(49) La segunda de las pos u as sos enidas se ha o mulado en apoyo de la na u aleza inculan e de la
Decla ación de Impac o. En su i ud, el p ocedimien o de EIA se ca ac e iza po la exigencia cumula i a a o able de
ambas esoluciones, la Decla ación posi i a de Impac o y la au o ización sus an i a y, en segundo é mino, pa a el
caso en que ello no acon ezca, u iliza los c i e ios de solución de con lic os de a ibuciones, a bi ando una esolución
de ini i a de un ó gano supe io .(50) A nues o pa ece , es a ca ac e ización que emi e a los c i e ios con enidos en la
egulación de los adicionales con lic os de a ibución es á muy p óxima a la e dade a na u aleza de es a esolución
inal dic ada po el ó gano colegiado de gobie no, aunque jun o a la Au o idad compe en e subs an i a in e engan
o as Adminis aciones, compe en es pa a o o ga au o izaciones concu en es(51); ci cuns ancia que gene a una
p oblemá ica a iculación del p ocedimien o ambien al en los di e sos p ocedimien os a ec ados.(52) No es in ecuen e
que en la ap obación de las ac i idades incluidas en los Anexos de las no mas es a ales y au onómicas de EIA
in e engan, jun o a la Au o idad subs an i a, o as Adminis aciones, compe en es pa a o oga au o izaciones
concu en es. Es a ci cuns ancia no implica que odas ellas adquie an la condición de Au o idad compe en e
subs an i a a los e ec os de la no ma i a de EIA. Las di e gencias que en el eje cicio de sus compe encias puedan
su gi en e la Au o idad subs an i a, es a al o au onómica, y esas o as Adminis aciones no cons i uye el supues o de
disc epancias en e los ó ganos ambien al y subs an i o p e is o en el A ículo 4.2 de la LEIA, sino un supues o de
con lic os in e adminis a i os.(53)
La cues ión adquie e g an ele ancia, pues como ce e amen e denuncia el p o eso MARTÍN MATEO, dos de las
dis unciones de ec adas en el p ocedimien o de EIA, el "e ec o cen alizado " y la "p oblemá ica de e minación del
ó gano ma e ialmen e compe en e pa a la au o ización del p oyec o", a ec a án especialmen e a la au onomía
cons i ucionalmen e ga an izada de las adminis aciones municipales, implicadas en buena pa e de las ac i idades
elacionadas en los Anexos del Real Dec e o Legisla i o 1302/1986 y su Reglamen o(54). El p ocedimien o de
e aluación de impac o ambien al co e el iesgo de con e i se en un es ile e que pe mi a a las Comunidades
Au ónomas ho ada ju ídicamen e la au onomía municipal; engando sus desacue dos polí icos con la en idad local. El
supues o no es p ecisamen e baladí, pues son muchos ( an o en la legislación básica es a al como en las no mas
au onómicas) los supues os en los que la ac uación au o iza o ia de la Adminis ación municipal pende á de la
e aluación ambien al e ec uada. A í ulo ejempli ica i o, des aca los supues os de ac i idades clasi icadas con o me al
Dec e o 2414/1961, que apode a a los municipios pa a in e eni , p ecisamen e po azones ambien ales, cuando se
p e enda ins ala o amplia en su e i o io indus ias suscep ibles de pe judica a su encida io; o la necesidad de
ob ene licencia municipal con o me a los dic ados del planeamien o u banís ico.
Aunque ese uso abusi o del De echo pueda p oduci se, el igu oso con ol ju isdiccional expues o sob e la mo i ación
de la DIA se ha con e ido, a la pos e, en la mejo ga an ía del necesa io espec o a la au onomía local,
cons i ucionalmen e ga an izada; e i ando que la sensibilidad ambien al, inspi ado a de es as écnicas p e en i as, se
e ija en p e ex o ju ídico de espú eas aspi aciones polí icas.
En el plano sus an i o, es a solución ju ídica susci ó dudas en la doc ina, dada la ausencia de c i e ios o e e encias
ambien ales inspi ado as de la esolución del ó gano de gobie no. Esas suspicacias han sido ma izadas po dos
a gumen os de di e en e na u aleza y p ocedencia. Fue MARTÍN MATEO, quién desde la p ime a edición del Manual
de De echo Ambien al, qui ó hie o al asun o, a i mando: "se á di ícil que es e ó gano (en e e encia al Consejo de
Minis os u equi alen e au onómico) co ija la decla ación de impac o de o ma impo an e, lo que lle a ía apa ejado
impo an es cos es de opinión pública(55). Al a gumen o polí ico o mediá ico, se suma o o ju ídico, cons i uido po el
decisi o a ance de las écnicas de educción y con ol de la disc ecionalidad que doc ina y ju isp udencia han ido, con
muchos es ue zos , e igiendo.
Indudablemen e, la legislación básica es a al nada apo a espec o a los c i e ios o pa áme os que han de mo i a la
decisión a bi al del ó gano de gobie no; pe o es a decisión, como oda ac uación adminis a i a, se encuen a
some ida al p incipio de legalidad e in e dicción de la a bi a iedad(56). En consecuencia, la mo i ación de la decisión
disc ecional, disc ecionalidad ue e pe o no exen a de con ol , se á de nue o el cauce undamen al a a és del cuál
iscaliza el eje cicio de es a compe encia. La esolución inal ha de unda se, necesa iamen e, como odas las
ac uaciones del p ocedimien o de e aluación, en los p incipios inspi ado es de es a écnica de p e ención ambien al;
de o ma al, que su decisión no puede basa se exclusi amen e en mo i os de me a opo unidad o con eniencia. En
p ime luga , como ya denuncia a LOPEZ TARACENA(57), po que el ó gano de gobie no no puede hace caso omiso
de las conclusiones sen adas po el ó gano ambien al en la Decla ación de Impac o, so pena de ulne a el espí i u de
la Di ec i a en cuan o a la e ec i idad de los es udios ambien ales. En segundo é mino, po que su in e ención
conciliado a, como ase in eg an e de la E aluación de Impac o, es á ambién inspi ada po los p incipios de
acionalidad y acción p e en i a, que se ins umen alizan, a su ez, a a és del p incipio, consag ado ambién
exp esamen e en los A ículos 8 y 9 de la Di ec i a 85/337/CEE, de " oma en conside ación", que exige de la
Au o idad compe en e pa a au o iza o denega el p oyec o, la oma en conside ación de las in o maciones ecogidas.
Asimismo, ca ece de sen ido exigi o os p incipios p ocedimen ales como la in o mación, publicidad, pa icipación
pública y economía, si inalmen e, un ó gano no especializado puede desoi oda la in o mación apo ada al
p ocedimien o y dic amina po azones polí icas en sen ido opues o a los c i e ios ambien ales apo ados po los
di e en es in e esados en el p ocedimien o.
En el mismo sen ido se mani ies a ROSA MORENO, pa a quién el con enido de dicho ac o end á delimi ado po los
é minos de la disc epancia, "pe o, en cualquie caso, inco po a á odo el condicionado, an o écnico como ambien al,
al que inalmen e, en su caso, se subo dine la ac i idad". Pues, no en ano, según el ci ado au o , "en es e ac o se
:: DISCRECIONALIDAD TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE IMPAC... h p://huespedes.cica.es/gimadus/06/DISCRECIONALIDAD.h m
9 de 15 02/10/2014 21:11