INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DEL CONTROL
DEMOCRÁTICO EN EL SISTEMA COMUNITARIO
po An onio MALINTOPPI (*)
Si es e dad, como ha esc i o Ka l Poppe , uno de los mayo es exponen es del
acionalismo c í ico, que el con ol es la esencia de la democ acia —de aquella
democ acia sin adje i os que es la única con í ulos pa a os en a nomb e an
p es igioso como abusado— no se puede en ealidad analiza en un b e e a ículo
e! ema del con ol democ á ico en el sis ema comuni a io eu opeo. No se pod ía,
en igo , siquie a p e ende in oduci el ema. Pe o su ac ualidad es al, especial-
men e en es a ase de po encial ampliación de las Comunidades Eu opeas, que
se puede y se debe desa olla las conside aciones necesa ias pa a concen a
el análisis sob e la búsqueda de los pun os ocales. Sólo la localización de ales
pun os ocales pe mi e en e ec o una isión que no sea me amen e coyun u al y
pa icula , y pe mi i á luego a cada uno, en la soledad de su p opia medi ación,
desa a los nudos que cons i uyen el núcleo del p oblema.
Mas,
¿cómo es posible en nues o caso — omando la imagen de un sensible
poe a oscano, Ma io
Luzi—
apun a di ec amen e al co azón del enigma? Veamos
algunas p emisas necesa ias.
El sis ema comuni a io ha es ado undamen ado desde el p incipio, y lo es á
aún,
en una in e conexión en e pode comuni a io y pode es a al (1). Nadie
discu e que el sis ema comuni a io le deba su o igen his ó ico a a ados in e -
nacionales. Es os a ados no co esponden, sin emba go, al modelo adicional
de los acue dos ins i u i os de o ganizaciones in e nacionales, en el sen ido de
o mas de coope ación asociada en e Es ados. El modelo adicional de coope-
ación in e nacional es in ínsecamen e es á ico, pues o que in ínsecamen e es-
á ico es el in común consis en e en la coo diaclón de los in e eses de los
(') Ca ed á ico de De echo de las Comunidades Eu opeas en la Uni e sidad de Roma.
(1) Sob e los emas aquí a ados, el au o ha desa ollado a ias conside aciones en o os es-
c i os,
en e los cuales cabe eco da Comuni á pa zlale e Comunl á In e nazlonale uni e sale, Roma.
1975,
especialmen e en la pág. 30 y ss ; -L'elezlone dl e a del Pa lamen o eu opeo e la edis i-
buzlone del po e e a le is l uzlonl comunl ane-, en Comunicazlon! e s udl dell'Unl e sI á d! Milano,
ol.
XV, 1978, pp. 21 y ss.; 'Sis ema comuni a io e o dlnamen o cos i uzlonale-, en el olumen de
ecopilación A uall á e a uazlone dolía Cos i uzione, Ba í, 1979, pp. 245 y ss.
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ANTONIO MALINTOPPI
Es ados miemb os, pa a sa is ace los en de e minada medida ecíp oca median e
mecanismos sociales ambién de e minados. Po consiguien e, en es e modelo
adicional,
el a ado cons i u i o p oduce una se ie de inida y ígida de si ua-
ciones ju ídicas subje i as, ac i as y pasi as, di igida a la ealización del in
común a ibuyendo compe encias a un en e in e nacional y de e minando los
lími es de su es e a de ac i idad.
El modelo comuni a io, po el con a io, es in ínsecamen e dinámico, po que
en luga de un in común hay una plu alidad de ines comunes p edispues os
en se ie modula a la ealización de un in úl imo cons i uido, en los é minos
emblemá icos del p eámbulo del T a ado comuni a io de 25 de ma zo de 1957, po
la búsqueda de «una unión cada ez más es echa de los pueblos eu opeos».
De es e modo, se inse ó con oda cla idad, jus o en e los obje i os comunes
un elemen o e olu i o que ca ac e iza y cali ica odo el sis ema. La consecuencia
más impo an e de es a alencia dinámica de! sis ema consis e en la « lexibilidad»
que ca ac e iza el conjun o de las si uaciones ju ídicas, ac i as y pasi as, es a-
blecidas po los a ados comuni a ios pa a ga an iza la ealización de los ines
comunes. Una consecuencia más y no meno debe, po an o, localiza se en la
in ínseca mobilidad po encial del ma co no ma i o, que co esponde a la
na u-
aleza de los con as an es in e eses en juego y a los cambios que pueden in e -
eni an o en el con enido de és os como en su p opia di ección.
Es en es a óp ica que se debe coloca o a p emisa y conside a o o p oblema.
Conside a los a ados comuni a ios como un hecho his ó ico, y no como hecho
ju ídico, equi ale a conside a el sis ema comuni a io como inhe en e a un o de-
namien o o igina io. Mas si el o denamien o comuni a io, en cuan o o denamien o
o igina io, no se puede conside a como de i ado ni del o denamien o in e na-
cional ni de los o denamien os in e nos de los Es ados miemb os, ello no signi ica
que el o denamien o comuni a io es é siemp e y necesa iamen e des inado a
unciona en o ma del odo au ónoma con espec o a los o denamien os de los
Es ados miemb os y casi sob eponiéndose a és os. El o denamien o comuni a io,
en o os é minos, pudo su gi po la si uación his ó ica p oducida po los a ados
comuni a ios y, po an o, en unción de esa si uación his ó ica pa icula . Pe o
al si uación his ó ica cons i uyó el p oduc o de la olun ad de los Es ados de
pe mi i la o mación de un o denamien o que, aún siendo po sí mismo o igina io,
ac uase en unción y coo dinación con los o denamien os es a ales, así como los
o denamien os es a ales hab ían de ac ua en unción y coo dinación con el o de-
namien o comuni a io.
La peculia es uc u a o gánica cuad angula del sis ema comuni a io es uno
de los aspec os más singula es del mecanismo especí ico es ablecido po los
Es ados miemb os pa a ga an iza la in e acción en e el o denamien o comuni a io
y los o denamien os nacionales. El in e és de los pueblos iene asen ado su o o
en el Pa lamen o Eu opeo, el in e és comuni a io se econoce en la Comisión,
el Consejo de Minis os es po ado de los in e eses de los Es ados miemb os
encauzados po los espec i os gobie nos, al paso que el T ibunal de Jus icia
ga an iza po un lado la u ela de la legi imidad de la acción comuni a ia, y po
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO...
o o,
el espe o de los lími es ijados po los a ados al ámbi o o igina io de
libe ad de los Es ados miemb os. El sis ema comuni a io ealiza así a ni el de
los ó ganos aquel equilib io de pesos y con apesos con que se ealiza, en el
concep o mode no de la dis ibución ponde ada de los pode es —que no es sin
esa di isión de pode es— la coo dinación de los di e sos in e eses en juego y
así la ga an ía p imo dial de la democ acia del p opio sis ema. No se a a de un
equilib io pa adigmá ico. En e ec o, el g ado de equilib io es á al e ado, en las
p e isiones o igina ias, a a o de los ó ganos po ado es de los in e eses de los
Es ados miemb os y, po consiguien e, a a o del Consejo de Minis os. Y es
p ecisamen e con espec o a es e pun o que el in e és po los sín omas de
e olución del sis ema comuni a io se acen úa y que la acción del Pa lamen o
Eu opeo adquie e alo muy especial. Po supues o, la e olución más sin omá ica
del Pa lamen o Eu opeo es aquella debida a su elección po medio del su agio
uni e sal del año pasado. Cla o es á, aquellas elecciones no cambia on o mal-
men e las compe encias de dicho ó gano. Pe o la legi imación popula di ec a
alió po sí sola pa a a ibui le a la nue a asamblea ep esen a i a una acción
más In ensa de ese «pode cons i uyen e» que es p opio de cualquie ó gano
pa lamen a io (2). Que en su p ime año de ac i idad, el Pa lamen o legi imado
de es e modo haya u ilizado conc e amen e es e ac ecen ado coe icien e de pode
cons i uyen e pa a modi ica de hecho el equilib io d pode es en e los ó ganos
comuni a ios, es cues ión des inada a queda po el momen o en discusión. Los
p ime os sín omas en e dad no son muy alen ado es. Pe o es demasiado p on o
pa a hace un balance de la si uación. Es demasiado p on o, en o os é minos,
pa a ponde a si el Pa lamen o es á adqui iendo una dimensión de hecho nue a
o si sólo modi icaciones o males del T a ado pueden pe mi i le supe a el es adio
en que ep esen a una es uc u a sin con enido ealmen e ca ac e izado .
El equilib io de pesos y con apesos en el in e io de las es uc u as comuni-
a ias desc ibe, sin emba go, sólo una ca a de la moneda y o ece, po lo an o,
sólo una de las cla es necesa ias pa a ponde a , en es e caso, el p oblema del
con ol democ á ico. En e ec o, en el caso comuni a io no sólo se a aba, al
p in-
cipio,
de epa i de e minados pode es en el in e io del sis ema sup anacional.
E a necesa io ealiza ambién un equilib io, no necesa iamen e absolu o y es á ico,
en e el campo de acción de los ó ganos de los Es ados miemb os. En el momen o
de su o mación o igina ia, los pesos y con apesos enían que e e i se a un
equilib io a ealiza se a a és de la p e isión con encional de ases sucesi as.
De es e modo, se quiso p ocede a cons ui la Comunidad en e apas p og esi as
de e minando una ans e encia con ex úa! de compe encias y unciones desde
el cauce es a al al ni el comuni a io. Exis e, pues, desde es e pun o de is a un
elemen o ul e io de dinamismo del sis ema, que acen úa su ca ác e e olu i o
mucho más allá del momen o ansi o io pa a el cual había sido o igina iamen e
concebido. Si, en e ec o, odo el conjun o de acue dos eu opeos es á di igido a
la ealización del in úl imo de la unión más es echa de los pueblos, no se
(2) Sob e es e pun o, éase mi abajo sob e L'elezlone dl e a del Pa lamen o eu opeo, e c.,
cl ., pp. 25 y ss.
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ANTONIO MALINTOPPI
pod ía, sin cae en con adicción insanable, concebi la p og esi a inclinación de
la balanza de pesos y con apesos a a o del ni el comuni a io limi ándola única-
men e al pe íodo ansi o io. Cie o es más bien que en el pe íodo ansi o io
e a menes e o maliza las eglas des inadas a ga an iza el apa a o comuni a io,
mien as e a y sigue siendo p e e ible deja le la búsqueda de los equilib ios ul e-
io es —y de las inclinaciones sucesi as de la balanza de es os equilib ios— al
mo imien o sin a adu as de las ue zas en juego y a la p esión que cada uno de
los in e eses es é en condiciones de eje ce en el ma co de la in ínseca mobi-
lidad e olu i a del sis ema.
—oOo—
Sen adas las p emisas necesa ias, es menes e p egun a se aho a qué es lo
que se debe en ende po con ol democ á ico en gene al y cómo es posible
con igu a el p oblema del con ol democ á ico en un ámbi o pa icula y ípico
como el ámbi o comuni a io. Con iene, sin emba go, esis i an e el pelig o de
cae en un exceso de gene alización y de abs acción, pa a limi a nos más bien
a expone algunas ano aciones básicas que in oduzcan el ema especí ico.
Cabe an e odo obse a que la noción de con ol democ á ico es á po su
misma índole ligada al ambien e social en el que se si úa el p oblema. Si el
adje i o «democ á ico» quie e ene un sen ido e dade o, és e debe e e i se
a los miemb os del cue po social que exp esa el o denamien o ju ídico en que
debe e ec ua se y e i ica se el con ol. El «demos» es á cons i uido p ecisamen e
po el cue po social conside ado en sus componen es, llamados a e ec ua el
con ol sob e las ins i uciones en e las cuales es án dis ibuidas las unciones
necesa ias pa a ga an iza la ida y i alidad del o denamien o. Si, como se ha
dicho con a inada exp esión, odo el de echo p o iene de la sociedad y a la
sociedad ha de ol e —sin e izando así una especie de ley del mo imien o i al
del de echo (3)— sólo se puede habla de con ol democ á ico en la medida en
que los mecanismos o males es ablecidos po el o denamien o ju ídico pe mi an
a los miemb os del cue po social, e i ica e ec i amen e el modo en que han sido
eje cidas las unciones p opias de ese o denamien o según el o den p e is o po
las no mas ela i as a su o ganización en el p opio o denamien o.
El concep o de con ol democ á ico es, po consiguien e, un concep o, po
más de un aspec o, ela i o, y es ela i o, en p ime luga , po inhe en e a un
o denamien o ju ídico de e minado y, po an o, a una sociedad de e minada.
Bajo es e p isma, cabe de inmedia o eco da que un o denamien o ju ídico puede
se exp esión de un cue po social compues o —sea en pa e, sea en su o alidad—
po en idades di e en es a los indi iduos humanos. El o denamien o in e nacional
es,
en pa icula , exp esión de la Comunidad de los Es ados que son, a su ez,
en es exponenciales de las sociedades in e indi iduales a ellos subyacen es pe o
que se p esen an, con espec o al o denamien o in e nacional, como los únicos
en es que componen la sociedad po la cual es e o denamien o ue exp esado. En
(3) Así, SPERDUTI: Lezioni di di i o in e nazionale, Milano, 1958, p. 1.
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO...
el ámbi o del o denamien o in e nacional el con ol es «democ á ico» cuando es á
di uso a ni el de los Es ados y ga an iza la in e ención po encial de odos los
Es ados pa a su eje cicio. A ni el de odos los Es ados, po supues o, con es-
pec o a los cuales ope a un sis ema de no mas, que pe ec amen e puede se un
subsis ema con espec o al o denamien o in e nacional conside ado en conjun o,
y po ello incidi sob e una Comunidad In e nacional pa cial o mada den o de la
Comunidad In e nacional gene al o Comunidad In e nacional sin más adje i os.
Ello acon ece, si se desea un ejemplo no casual, cuando se a a de comp oba
la exis encia y el con enido de un con ol democ á ico en el ámbi o de una o gani-
zación in e nacional: en el ámbi o, en o os é minos, de una o ma de asociación
en e Es ados de o igen con encional y, po lo an o, inhe en e únicamen e a los
Es ados miemb os de la O ganización de que se a e.
Es a peculia idad del con ol democ á ico den o de si uaciones p opias del
o denamien o in e nacional, que lle a a con igu a lo como un con ol eje cido po
los Es ados no es más, cabe ei e a lo, que un p oduc o de la inhe encia necesa ia
del con ol, como con ol democ á ico, a la sociedad que debe eje ce lo. La
misma ela i idad del concep o implica, po consiguien e, que sólo en unción de
la composición y de la es uc u a del ambien e social es posible ap ecia el
ca ác e e ec i amen e democ á ico del con ol.
Aho a
bien,
descendiendo de lo gene al a lo pa icula , no se puede p escindi
de la complejidad del enómeno 'comuni a io ni, sob e odo, de la p esencia con-
ex ual en su ámbi o, an o de elemen os in e indi iduales como de elemen os
in e nacionales. Quelos acue dos comuni a ios hayan pues o en pie oda una ed
de elaciones ju ídicas en e 'Es ados y que es as elaciones es én eglamen adas
po el o denamien o in e nacional, es una cons a ación an ce e a como insu i-
cien e pa a una e aluación global del sis ema comuni a io. Jun o y al ededo de
es a ed de elaciones in e nacionales, exis e en ealidad un con ex o de no mas
que son exp esión de un o denamien o di e en e —el o denamien o comuni a io—
cuya exis encia supone los acue dos comuni a ios solamen e como un hecho
his ó ico y cuyo ambien e social e leja, más allá de los Es ados miemb os, a los
indi iduos humanos de los pueblos del á ea comuni a ia.
En es a si uación, es necesa io libe a se o undamen e del p ejuicio de con-
side a el on ol democ á ico en el sis ema comuni a io como el conjun o de
medios pa a ga a niza la in e ención de los Es ados como «demos» de las Comu-
nidades. Ni ampoco pa ece sa is ac o ia la endencia —mani es ación de la o ma
más su il de los «nacionalismos de uel a»— de ga an iza la in e ención de
los pueblos en el con ol comuni a io po ía indi ec a, es deci , a a és de los
ó ganos de los Es ados, en unción del ca ác e ep esen a i o de és os a ni el
nacional,
egional o más decididamen e local. No se ía posible p i ilegia , de
uno u o o modo, la posición de los Es ados aunque sea óp ima, po hipó esis, la
democ acia de sus ins umen os in e nos sin desna u aliza con ello el concep o
de con ol democ á ico como con ol del «demos» de las Comunidades. En o os
é minos, no se puede sus i ui el pueblo de la Eu opa comuni a ia po los pueblos
de los Es ados comuni a ios sin inclina el eje del equilib io a a o de los Es ados
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ANTONIO MALINTOPP1
y en de imen o de las Comunidades, c eando al mismo iempo los supues os pa a
bloquea el p oceso e olu i o hacia la unión más es echa de los pueblos eu opeos.
—oOo—
Si es as conclusiones pa ecie an con incen es, de ellas se pod ía deduci
como consecuencia necesa ia que el con ol democ á ico e is e, en el sis ema
comuni a io, ca ác e bipola . Po un lado, és e debe ga an iza la in e ención
de los Es ados; po el o o, la del pueblo de la Comunidad. Es e bipola ismo y
el equilib io consiguien e, po supues o, deben e leja el es adio ac ual de e olu-
ción del p oceso de in eg ación eu opea. Se a a, po lo an o, de un equilib io
necesa iamen e ines able, que es mani es ación de o o aspec o más de la ela-
i idad del concep o de con ol democ á ico. Como y en qué di ección pueda
modi ica se al equilib io es cues ión elacionada con la e olución del sis ema
comuni a io, lo que impo a, hoy, es que es e bipola ismo se ealice y, sob e
odo,
que no sea al e ado en de imen o de los con oles en el seno de la es uc-
u a comuni a ia.
Es en especial sob e el con ol «comuni a io» que hay aquí que hace hincapié
pa a p o undiza su signi icado. Po con ol «comuni a io» debe en ende se, sob e
odo,
el conjun o de mecanismos c eados po no mas comuni a ias y no po
no mas es a ales que no sean las c eadas en ejecución de obligaciones comuni-
a ias especí icas. Si se quie e una ó mula, el con ol comuni a io, si al desea
se , no puede se «delegable» —ni o malmen e ni sus ancialmen e— a meca-
nismos p opios de cada Es ado miemb o y c eados au ónomamen e po és os.
Lle ada al ex emo, es a idea de ondo conduce a echaza que se ecu a, en
ía subsidia ia o sus i u i a, a los con oles in e nos es a ales pa a que suplan
e en uales acíos en los con oles comuni a ios. Las ca encias de los con oles
comuni a ios deben se subsanadas en el in e io del p opio sis ema comuni a io.
Po las mismas azones, ampoco se pod ía ap oba el ecu i con más in ensidad
a los con oles in e nos de los Es ados miemb os, aunque ello quisie a jus i ica se
con un p e endido, o incluso
eal,
mayo g ado eó ico de democ acia o de e icacia
subs ancial de los con oles es a ales con espec o a los con oles comuni a ios.
En é minos de ejemplo, no se pod ía acen ua la in e ención de los Pa lamen os
nacionales o de o as asambleas ep esen a i as a ni el sub-es a al, in ocando
la limi ación ins i ucional de los pode es del Pa lamen o Eu opeo, sin da luga
a una e dade a e icción del con ol democ á ico, eal o po encial, que se ealiza ía
en el ámbi o comuni a io. Acome e es e p oblema sólo bajo el p isma de la
democ acia absolu a, sin pone sob e la mesa con absolu a p io idad la ealiza-
ción de la democ acia conc e a de las es uc u as comuni a ias equi ald ía, una
ez más, a agi a el amule o de la sobe anía nacional con a la e olución del
p oceso de in eg ación eu opea.
Bajo es e p isma apa ecen más bien ha o sin omá icas, po su p opio con-
enido, y signi ica i as, po su c i e io inspi ado , las no mas del a ículo 15 del
T a ado de B uselas de 22 de julio de 1975, las cuales, inno ando con espec o
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO...
a los a ados comuni a ios o igina ios, ins i uyen un T ibunal de Cuen as de las
Comunidades Eu opeas. P és ese a ención, sob e odo, a las disposiciones según
las cuales «los miemb os del T ibunal de Cuen as son nomb ados po un pe íodo
de seis años po el Consejo, que delibe a con o o unánime, p e ia consul a de
la Asamblea». Y compá ese es e p ocedimien o de designación con la no ma
es ablecida en el a ículo 4 del T a ado de Roma de 25 de ma zo de 1957, se-
gún el cual los miemb os del T ibunal de Jus icia de las Comunidades Eu opeas
«...son
nomb ados de común acue do po seis años po los gobie nos de los
Es ados miemb os». Que los miemb os del T ibunal de Cuen as sean nomb ados
po el Consejo de Minis os de las Comunidades y que los miemb os del T ibunal
de Jus icia sean nomb ados, en cambio, de común acue do po los gobie nos de
los Es ados miemb os, es una di e encia más de o ma que de sus ancia. En uno
y o o caso, no exis e, bajo es e aspec o, un con ol democ á ico bajo la o ma
de la elección de pe sonas po pa e del ó gano ep esen a i o comuni a io, es
deci , po el Pa lamen o Eu opeo, y el nomb amien o queda en manos, en de ini i a,
de los gobie nos; po consiguien e, el con ol democ á ico puede se eje cido
sólo en las o mas e en ualmen e con empladas en los espec i os o denamien os
in e nos y, po lo an o, ue a del esquema comuni a io. Pe o una inno ación de
alcance mucho más amplio de lo que puede pa ece a p ime a is a, adica en la
obligación de la p e ia consul a del Pa lamen o Eu opeo, con emplada con espec o
a los miemb os del T ibunal de Cuen as con base en el T a ado de B uselas
de 1975, mien as no se con empla con espec o a los miemb os del T ibunal de
Jus icia, po el T a ado de Roma de 1957. Dieciséis años no han pasado en
ano y el acue do más ecien e es la medida de la mayo conciencia con que se
enca a hoy en día uno de los pun os p incipales del uncionamien o del sis ema
comuni a io.
Se me obje a á que es e ipo de consul a es un medio de con ol p e en i o
de e icacia limi ada, po que se a a de consul a obliga o ia pe o no inculan e.
Sin emba go, es posible eplica que, en un p oyec o ambicioso con mi as a
supe a de ini i amen e las sobe anías nacionales, es más a inado p ocede paso
a paso, pa icula men e cuando la inno ación puede se suscep ible de desa o-
lla se con ampli ud y de mane a imp e is a. Piénsese, po ejemplo, en la eno-
ación de la Comisión, cuyos miemb os, así como los del T ibunal de Jus icia,
son nomb ados de común acue do po los gobie nos de los Es ados miemb os.
El an eceden e o mal del T ibunal de Cuen as cons i uye, bajo es e aspec o, una
ocasión única pa a el ac ual Pa lamen o Eu opeo de pedi que se le consul e,
e i ando así que se le excluya del ci cui o de designación de los miemb os de
un ó gano ins i ucional con espec o al cual puede eje ce , al menos con la
moción de censu a, un con ol polí ico o mal según los é minos exp esados en
los T a ados comuni a ios.
Cabe obse a que p ecisamen e a a és de inno aciones como és a se puede
agudiza el bipola ismo que en es a ase iene que ca ac e iza oda ía el com-
plejo de mecanismos de con ol democ á ico en el sis ema comuni a io. Además,
es as inno aciones no equie en necesa iamen e una e isión o mal de los ex os
941
ANTONIO MAUNTOPPI
no ma i os. Son, po lo an o, inno aciones que el Pa lame o puede y debe ap e-
su a , si no quie e quedad elegado al papel de es uc u a sin con enido, p omo-
iendo un p oceso de o mación de esas eglas de p o ocolo ins i ucional que a
menudo con ibuyen mucho más que las no mas ju ídicas o malmen e es able-
cidas al desa ollo p og esi o de los mecanismos de con ol democ á ico. Ello
es pa icula men e cie o en un caso complejo como el caso comuni a io, en el
cual la iscosidad de las esis encias nacionales que se oponen a la cons ucción
eu opea es al que p oduce —cuando p oduce algo— soluciones an complicadas
en el mo imien o al e no de espi ales ede alis as y cumb es nacionalis as, que
ae a la men e imágenes ba ocas. Y el ba oco —ha esc i o eg egiamen e Bo ges
en el P ólogo de su «His o ia Gene al de la In amia»— es un es ilo que linda en
p opia ca ica u a (4).
—0O0—
Uno de los alo es insus i uibles de la con i encia social es á cons i uido
po la ce eza del de echo. Es, po lo an o, necesa io se conscien es de los
lími es de con eniencia polí ica, mucho más que de legi imidad o mal, que an
apa ejados a las modi icaciones es uc u ales es ablecidas ue a de los cauces
no males del cambio ju ídico.
Piénsese, en pa icula , en la nue a dimensión que el Pa lamen o Eu opeo
pod ía oma en los cinco años subsiguien es a la elección con su agio di ec o
de 1979. Aquellas elecciones, como se ha is o con an e io idad, le con i ie on
a' Pa lamen o Eu opeo una acción ac ecen ada del «pode cons i uyen e» p opio
de cualquie asamblea ep esen a i a. En pa icula , el Pa lamen o Eu opeo ha
encon ado una legi imación mayo con el eco a se de la delegación legisla i a
desde los elec o es hacia los elegidos y es a legi imación mayo pod ía condu-
ci lo a p o oca , de hecho, una edis ibución del o den de los pode es de!
sis ema comuni a io. Aho a
bien,
la medida y el lími e de la acción ac ecen ada
de pode cons i uyen e deben e e i se a lo que se denomina «pode es implí-
ci os» del Pa lamen o mismo. Más p ecisamen e, han de si ua se más allá, pe o
al mismo iempo no demasiado allá, de los pode es implíci os. Allende es e
lími e se co e el iesgo de una up u a o se p o oca el colapso del Pa lamen o.
Y es di ícil deci cuál de los dos pelig os es más noci o, aunque el iesgo ale
la apues a y los ó ganos ep esen a i os p og esan, como ins umen os de demo-
c acia,
sólo cuando no le ienen emo al a e de oza la c isis ins i ucional. Pe o
es a «b inkmanship», que coloca a los pa lamen a ios eu opeos como pe sonajes
en busca de au o aun en es a di ícil coyun u a polí ica eu opea p o ocada po la
la ga disensión sob e la o mación del p esupues o comuni a io del año en cu -
(4) «El ba oquismo es in elec ual», esc ibe BORGES en la edición de 1954 de la His o ia Uni e -
sal de la In amia ( éase en Ob as comple as, Buenos Ai es, 1978), y ag ega: .Yo di ía, que ba oco
es aquel es ilo que delibe adamen e ago a (o quie e ago a ) sus posibilidades y que linda con su
p opia ca ica u a».
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO...
so (5), no exime de sub aya , a es as al u as, que se ía un e o espe a odo de
la p ueba de ue za en e ó ganos comuni a ios y del con lic o en e el in e és
comuni a io y los in e eses de los Es ados que es, en de ini i a, con lic o en e
los in e eses de los pueblos y los in e eses de los gobie nos.
Es necesa io, pues, p egun a se si ha llegado el momen o de ab i , a ni el
cien í ico y, en amplia acepción, a ni el cul u al, un deba e más ex enso sob e
las nue as on e as del con ol democ á ico en el sis ema comuni a io. Es e
p oyec o no les pa ezca u ópico. Las o mas adicionales del con ol democ á ico
mues an indudables signos de c isis en los sis emas es a ales en cuyo ámbi o
u ie on o igen y desa ollo. Hay, en e ec o, dis in os sín omas de los que eme ge
una in ole ancia en e al p opio concep o de con ol. La compe ición hacia la
independencia de los pode es, el e lujo hacia la co po ación, la a i mación de
la p imacía de los in e eses colec i os que so oca la medida humana del de echo,
el echazo, en in, de la esponsabilidad, son sín omas de pelig o e indicios de
la deso ien ación de un mundo en p o unda ans o mación. Si se desea que una
legí ima aspi ación al desa ollo de la condición humana no se aduzca en c isis
de la democ acia y, po an o, en debili amien o de la libe ad, es menes e , hoy
y en el u u o, demos a mucha an asía e imaginación.
El ambien e comuni a io apa ece, bajo es e p isma, en cie o modo como
e eno p i ilegiado. Po g andes que sean las ans o maciones que se han
lle ado a cabo en nues o siglo, es di ícil imagina o os campos en que los
écnicos del de echo hayan e ec uado una labo de imaginación compa able a la
que ealiza on pa a la c eación del sis ema comuni a io. Un empuje muy ue e
de inno ación ha ca ac e izado es a expe iencia desde su génesis. ¿Po qué, sob e
un humus an é il que ha, si no a asado, po lo menos mellado —y no es poco—
algunos de los más ígidos abús de la expe iencia humana, no se pod ían inje a
expe iencias que ya es án demos ando su alidez o expe imen a ins i uciones
que equie en nue as y jus i icadas p uebas? Valgan, al espec o, más que
cual-
quie análisis eó ico, dos ejemplos conc e os, pe enecien es, uno, a la p ime a
ca ego ía, y o o, a la segunda.
Piénsese an e odo, en el « e e endum». Muchos años han anscu ido desde
que un ju is a que dio mucha hon a a la ciencia y a la sociedad, Tomaso Pe assi,
condujo una enaz ba alla en la Asamblea Cons i uyen e i aliana elec a en 1946
pa a la adopción de es e álido ins umen o de democ acia di ec a; y muchos
años más han pasado desde que él iba es udiando con pasión su na u aleza y
sus ca ac e es en el ma co del de echo público. El « e e endum» ue acogido en
medida limi ada en la Cons i ución i aliana de 1948 y sólo después de la ga
espe a —y g acias a una pa icula coyun u a polí ica— se ha podido llega a
la p omulgación de la ley de ejecución. Sabemos ambién que la ins i ución del
« e e endum» iene una la ga his o ia en el De echo Pol íico de muchos países
y que a menudo ha su ido des iaciones de su inalidad ípica cuando ha sido
u ilizado —en la o ma pa icula del « e e endum» de ap obación— como ins u-
ís) Dicho p esupues o, como es sabido, no ha sido ap obado po el Pa lamen o eu opeo has a la
sesión de Junio de es e año.
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