La migrazione legale per motivi di lavoro a due anni dalla presentazione del “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo”: una riforma (in)compiuta?

Freedom, Security & Justice: European Legal Studies Rivista giuridica di classe A 2022, n. 3 DIRETTORE Angela Di Stasi Ordinario di Diritto Internazionale e di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Titolare della Cattedra Jean Monnet 2017-2020 (Commissione europea) "Judicial Protection of Fundamental Rights in the European Area of Freedom, Security and Justice" COMITATO SCIENTIFICO Sergio Maria Carbone, Professore Emerito, Università di Genova Roberta Clerici, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale privato, Università di Milano Nigel Lowe, Professor Emeritus, University of Cardiff Paolo Mengozzi, Professore Emerito, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - già Avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’UE Massimo Panebianco, Professore Emerito, Università di Salerno Guido Raimondi, già Presidente della Corte EDU - Presidente di Sezione della Corte di Cassazione Silvana Sciarra, Professore Emerito, Università di Firenze - Presidente della Corte Costituzionale Giuseppe Tesauro, Professore f.r. di Diritto dell'UE, Università di Napoli "Federico II" - Presidente Emerito della Corte Costituzionale Antonio Tizzano, Professore Emerito, Università di Roma “La Sapienza” - Vice Presidente Emerito della Corte di giustizia dell’UE Ennio Triggiani, Professore Emerito, Università di Bari Ugo Villani, Professore Emerito, Università di Bari COMITATO EDITORIALE Maria Caterina Baruffi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Verona Giandonato Caggiano, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Alfonso-Luis Calvo Caravaca, Catedrático de Derecho Internacional Privado, Universidad Carlos III de Madrid Pablo Antonio Fernández-Sánchez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Sevilla Inge Govaere, Director of the European Legal Studies Department, College of Europe, Bruges Paola Mori, Ordinario di Diritto dell'Unione europea, Università "Magna Graecia" di Catanzaro Lina Panella, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Messina Nicoletta Parisi, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Catania - già Componente ANAC Lucia Serena Rossi, Ordinario di Diritto dell'UE, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - Giudice della Corte di giustizia dell’UE COMITATO DEI REFEREES Bruno Barel, Associato f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università di Padova Marco Benvenuti, Ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico, Università di Roma "La Sapienza" Raffaele Cadin, Associato di Diritto Internazionale, Università di Roma “La Sapienza” Ruggiero Cafari Panico, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università di Milano Ida Caracciolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università della Campania - Giudice dell’ITLOS Federico Casolari, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna Luisa Cassetti, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico, Università di Perugia Giovanni Cellamare, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Bari Giuseppe D’Angelo, Ordinario di Diritto ecclesiastico e canonico, Università di Salerno Marcello Di Filippo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Pisa Rosario Espinosa Calabuig, Catedrática de Derecho Internacional Privado, Universitat de València Ana C. Gallego Hernández, Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad de Sevilla Pietro Gargiulo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Teramo Giancarlo Guarino, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Elspeth Guild, Associate Senior Research Fellow, CEPS Victor Luis Gutiérrez Castillo, Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Jaén Ivan Ingravallo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Bari Paola Ivaldi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Genova Luigi Kalb, Ordinario di Procedura Penale, Università di Salerno Luisa Marin, Marie Curie Fellow, EUI e Ricercatore di Diritto dell’UE, Università dell’Insubria Simone Marinai, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Pisa Fabrizio Marongiu Buonaiuti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Macerata Daniela Marrani, Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Rostane Medhi, Professeur de Droit Public, Université d’Aix-Marseille Stefano Montaldo, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Torino Violeta Moreno-Lax, Senior Lecturer in Law, Queen Mary University of London Claudia Morviducci, Professore Senior di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Michele Nino, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Criseide Novi, Associato di Diritto Internazionale, Università di Foggia Anna Oriolo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Leonardo Pasquali, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Pisa Piero Pennetta, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Salerno Emanuela Pistoia, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Teramo Concetta Maria Pontecorvo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Pietro Pustorino, Ordinario di Diritto Internazionale, Università LUISS di Roma Santiago Ripol Carulla, Catedrático de Derecho internacional público, Universitat Pompeu Fabra Barcelona Gianpaolo Maria Ruotolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Foggia Teresa Russo, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Salerno Alessandra A. Souza Silveira, Diretora do Centro de Estudos em Direito da UE, Universidad do Minho Ángel Tinoco Pastrana, Profesor de Derecho Procesal, Universidad de Sevilla Chiara Enrica Tuo, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Genova Talitha Vassalli di Dachenhausen, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Alessandra Zanobetti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna COMITATO DI REDAZIONE Francesco Buonomenna, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Angela Festa, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università della Campania “Luigi Vanvitelli” Caterina Fratea, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Verona Anna Iermano, Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Angela Martone, Dottore di ricerca in Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Michele Messina, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Messina Rossana Palladino (Coordinatore), Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Revisione linguistica degli abstracts a cura di Francesco Campofreda, Dottore di ricerca in Diritto Internazionale, Università di Salerno Rivista quadrimestrale on line “Freedom, Security & Justice: European Legal Studies” www.fsjeurostudies.eu Editoriale Scientifica, Via San Biagio dei Librai, 39 - Napoli CODICE ISSN 2532-2079 - Registrazione presso il Tribunale di Nocera Inferiore n° 3 del 3 marzo 2017 Indice-Sommario 2022, n. 3 Editoriale Novae e veteres “frontiere” della cittadinanza europea Angela Di Stasi p. 1 Saggi e Articoli In tema di immunità dello Stato dalla giurisdizione: il complesso bilanciamento tra tutela dei diritti della persona e prerogative della Santa Sede Silvia Cantoni The European Union External Action, Administrative Function and Human Rights Protection under the Lens of the EU Ombudsman and a Recent Strategic Initiative Francesca Martines Libertà di espressione e tutela della dignità delle giornaliste: il contrasto all’online sexist hate speech nello spazio digitale europeo Claudia Morini La normalizzazione della sorveglianza di massa nella prassi giurisprudenziale delle Corti di Strasburgo e Lussemburgo: verso il cambio di paradigma del rapporto privacy v. security Michele Nino Il diritto del minore alla libertà di religione: la recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e il rilievo della Convenzione sui diritti dal fanciullo Giuseppina Pizzolante International Sanctions of the European Union in Search of Effectiveness and Accountability Alfredo Rizzo Commenti e Note La risposta della Commissione europea al “deterioramento” del diritto di asilo in Grecia: riflessioni sull’attenuato attivismo dell’Istituzione “guardiana dei Trattati” Marcella Cometti La migrazione legale per motivi di lavoro a due anni dalla presentazione del “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo”: una riforma (in)compiuta? Francesca Di Gianni p. 16 p. 39 p. 67 p. 105 p. 134 p. 158 p. 175 p. 211 Questioni giuridiche e problemi di tutela dei diritti fondamentali nella risposta dell’Unione europea alle pratiche di strumentalizzazione dei flussi migratori Mirko Forti Environmental Solidarity in the Area of Freedom, Security and Justice. Towards the Judicial Protection of (Intergenerational) Environmental Rights in the EU Emanuele Vannata p. 245 p. 266 Freedom, Security & Justice: European Legal Studies ISSN 2532-2079 2022, n. 3, pp. 211-244 DOI:10.26321/F.DI.GIANNI.03.2022.09 www.fsjeurostudies.eu LA MIGRAZIONE LEGALE PER MOTIVI DI LAVORO A DUE ANNI DALLA PRESENTAZIONE DEL “NUOVO PATTO SULLA MIGRAZIONE E L’ASILO”: UNA RIFORMA (IN)COMPIUTA? Francesca Di Gianni* SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. L’attrazione di competenze e talenti nell’Unione europea: la condizione dei lavoratori altamente qualificati alla luce della riforma della direttiva 2009/50/UE (c.d. “direttiva Carta Blu”). – 3. I pilastri fondamentali di una politica dell’Unione europea in materia di migrazione legale: la creazione di un talent pool dell’UE. – 3.1. E l’implementazione dei partenariati con Stati terzi per l’attrazione di talenti. – 3.2. L’ammissione dei lavoratori provenienti da Stati terzi e la mobilità intraeuropea: la proposta di rifusione della direttiva 2003/109/CE (c.d. “direttiva sui soggiornanti di lungo periodo”). – 3.3. La proposta di rifusione della direttiva 2011/98/UE sul permesso unico (c.d. “direttiva quadro”). – 4. Segue. Il “pilastro orientato al futuro”: prospettive di sviluppo del sistema di migrazione “economica” dell’UE. – 5. Conclusioni. 1. Introduzione Gli eventi susseguitisi negli ultimi due anni hanno confermato più che mai la necessità di riforme strutturali del Sistema europeo comune di asilo (SECA) dell’Unione europea (UE). Il conflitto tra Russia e Ucraina e il conseguente sfollamento di milioni di persone verso l’UE 1 , la continua pressione sulle rotte del Mediterraneo e dei Balcani occidentali, unitamente agli effetti prodotti sulla gestione delle frontiere a seguito dell’abolizione delle restrizioni introdotte per fronteggiare la pandemia da Covid-19 hanno sollevato sfide giuridiche ed operative senza precedenti. Il lavoro svolto dall’Unione nell’ultimo periodo ha sicuramente creato una dinamica positiva che ha reso possibili sostanziali progressi rispetto al programma di riforma Articolo sottoposto a doppio referaggio anonimo. * Dottoressa di ricerca in Diritto internazionale e dell’Unione europea, Università degli studi di Bari “Aldo Moro”; esperta esterna in protezione internazionale e diritti umani, Commissione territoriale di Bari. Indirizzo e-mail: [email protected]. 1 L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati attesta che il numero di sfollati ucraini attualmente presenti in Europa è di circa 7,7 milioni. Dati e statistiche dettagliate sono reperibili al sito: https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 212 prefigurato dal “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo 2 ”, presentato dalla Commissione europea il 23 settembre 2020 e teso a delineare un approccio globale di gestione dei flussi migratori basato sulla “interdipendenza tra le politiche nei settori della migrazione, dell’asilo, della gestione delle frontiere e dell’integrazione” 3 . Un “nuovo quadro europeo” che nasceva non solo dall’esigenza di costruire strumenti per fronteggiare situazioni di crisi e di pressione, ma anche per poter fornire “una risposta adeguata alle opportunità e alle sfide poste dai tempi normali” 4 . In questo contesto si inserisce, inter alia, il necessario intervento sulle annose inadeguatezze del sistema di gestione della migrazione regolare, indispensabile per la costruzione di una politica più solida ed equa in materia di migrazione e asilo, come ribadito, peraltro, dall’ultimo “Rapporto sulla migrazione e l’asilo” presentato dalla Commissione europea il 6 ottobre 2022 5 . Come è noto, il Trattato di Lisbona attribuisce all’Unione europea la competenza a sviluppare una “politica comune dell’immigrazione” che assicuri un equo trattamento dei “cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri”, contribuendo al contempo a prevenire e contrastare l’immigrazione irregolare (art. 79 TFUE). Con specifico riferimento alla migrazione regolare, la norma prevede l’adozione delle misure concernenti le condizioni di ingresso e soggiorno e il rilascio di visti e di titoli di soggiorno di lunga durata (art. 79, par. 2, lett. a TFUE) 6 , nonché la definizione delle condizioni per l’esercizio della mobilità intraeuropea (art. 79, par. 2, lett. b TFUE) 7 . 2 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, COM(2020) 609 final, Bruxelles, 23 settembre 2020. 3 Ibid., p. 2. Inoltre, per un approfondimento sul contenuto e la portata del “Nuovo Patto” si vedano, ex multis, R. PALLADINO, Patto sulla migrazione e l’asilo. Verso nuove regole sui rimpatri, in I Post di AISDUE, Focus “La proposta di Patto su immigrazione e silo”, II, 2020, reperibile online: https://www.aisdue.eu/rossana-palladino-patto-sulla-migrazione-e-lasilo-verso-nuove-regole-suirimpatri/; A. DI PASCALE, Il nuovo patto per l’immigrazione e l’asilo: scontentare tutti per accontentare tutti, in Eurojus, 28 settembre 2020; G. MORGESE, La solidarietà tra Stati membri dell’Unione europea nel Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, in I Post di AISDUE, Focus “La proposta di Patto su immigrazione e asilo”, No. 2, 2020, reperibile online: https://www.aisdue.eu/giuseppe-morgese-la-solidarieta-tra-statimembri-dellunione-europea-nel-nuovo-patto-sulla-migrazione-e-lasilo/; D. THYM, European Realpolitik: Legislative Uncertainties and Operational Pitfalls of the ‘New’ Pact on Migration and Asylum, in Eumigrationlawblog.eu, 28 settembre 2020; C. FAVILLI, Il patto europeo sulla migrazione e l'asilo: “c'è qualcosa di nuovo, anzi d'antico”, in Questionegiustizia, 2 ottobre 2020; F. MAIANI, A “Fresh Start” or One More Clunker? Dublin and Solidarity in the New Pact, in Eumigrationlawblog.eu, 20 ottobre 2020; M. BORRACCETTI, Il nuovo Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo: continuità o discontinuità col passato?, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2021, n. 1. 4 Ibid., p. 1. 5 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Report on Migration and Asylum, COM(2022) 740 final, Bruxelles, 6 october 2022, p. 1. 6 “2. Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure nei seguenti settori: a) condizioni di ingresso e soggiorno e norme sul rilascio da parte degli Stati membri di visti e di titoli di soggiorno di lunga durata, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare […]”. 7 “[…] definizione dei diritti dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro, comprese le condizioni che disciplinano la libertà di circolazione e di soggiorno negli altri Stati membri” La migrazione legale per motivi di lavoro 213 La disposizione riferita costituisce il fondamento giuridico del sistema di migrazione legale all’interno dell’UE, settore strettamente connesso alla politica di gestione del fenomeno migratorio. In tal senso, più volte le istituzioni europee hanno evidenziato la necessità di riconoscere alla questione una crescente attenzione, al fine di istituire canali di accesso ordinati, legali e sicuri sul territorio degli Stati membri 8 . Ciononostante, le vie di accesso legale di cittadini provenienti da Stati terzi sono considerate di rilevanza ancora oggi residuale rispetto alle azioni di contrasto della migrazione irregolare 9 . Peraltro, rientrando nell’ambito di una competenza concorrente tra l’UE e gli Stati membri, il corrispondente quadro normativo risulta fortemente frammentario 10 , sia per la reticenza degli Stati avverso l’elaborazione di una normativa uniforme sulle condizioni di ingresso e soggiorno per motivi di lavoro 11 sia per il maggior rilievo accordato alle esigenze di riforma del sistema Dublino e, più in generale, del SECA 12 . Con particolare riferimento ai canali di accesso legali per motivi di lavoro, la disciplina finora delineata risulta uniforme sotto il profilo procedurale, ma manca una normativa sufficientemente armonizzata sulle condizioni per l’ottenimento di un visto di ingresso per ragioni lavorative 13 , in luogo della quale sono state adottate discipline 8 Si vedano, in tal senso, Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Agenda europea sulla migrazione, COM(2015) 240 final, Bruxelles, 13 maggio 2015; Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio, Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa, COM(2016) 197 final, Bruxelles, 6 aprile 2016; Risoluzione del Parlamento europeo del 20 maggio 2021 sui nuovi canali per la migrazione legale di manodopera, Nuovi canali per la migrazione legale di manodopera, P9_TA(2021)0260. 9 Per approfondimenti in merito alla politica di migrazione legale dell’Unione europea si rinvia, ex multis, a M. CONDINANZI, A. LANG, B. NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle persone, Milano, 2006, pp. 226 ss.; G. CAGGIANO, I percorsi giuridici per l’integrazione. Migranti e titolari di protezione internazionale tra diritto dell’Unione e ordinamento nazionale, Torino, 2014; A. ADINOLFI, La libertà di circolazione delle persone e la politica di immigrazione, in G. STROZZI (a cura di), Diritto dell’Unione europea, Torino, 2017, pp. 63 ss.; R. ADAM, A. TIZZANO, Manuale di diritto dell’Unione europea, Torino, 2017, pp. 529 ss.; A. PITRONE, Regimi speciali in materia di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi nell’Unione europea, Napoli, 2018; S. AMADEO, F. SPITALERI, Il diritto dell’immigrazione e dell’asilo dell’Unione europea, Torino, 2019, pp. 187 ss. 10 In proposito si veda, da ultimo, A. M. CALAMIA, M. GESTRI, M. DI FILIPPO, S. MARINAI, F. CASOLARI, Lineamenti di Diritto internazionale ed europeo delle migrazioni, Milano, 2021. 11 La competenza dell’Unione non si estende, invece, alla determinazione dei “volumi di ingresso” dei cittadini provenienti da Paesi terzi, riservata invece agli Stati membri (art. 79, par. 5). 12 In merito al processo di sviluppo del SECA e alle corrispondenti esigenze di riforma si vedano, inter alia, S. PEERS, E. GUILD, D. ACOSTA ARCARAZO, K. GRONENDJIK, V. MORENO-LAX, EU Immigration and Asylum Law, Vol. 2, Leiden-Boston, 2012; L. AZOULAI, K. M. DE VRIES, EU Migration Law: Legal Complexities and Political Rationales, Oxford, 2014; V. CHETAIL, P. DE BRUYCKER, F. MAIANI, Reforming the Common European Asylum System: The New European Refugee Law, Leiden, 2016; G. CAGGIANO, Scritti sul diritto europeo dell’immigrazione, Torino, 2016; P. DE PASQUALE, F. FERRARO, A. CIRCOLO, La politica dell’Unione i tema di immigrazione: recenti sviluppi e prospettive future, Padova, 2018; B. NASCIMBENE, La dimensione interna ed esterna della politica d’immigrazione e asilo. Principi e valori, in Studi sull’integrazione europea, Bari, 2020, pp. 267 ss. 13 A. ADINOLFI, La libertà di circolazione delle persone e la politica di immigrazione, cit., pp. 136-137; P. DE PASQUALE, Il trattamento degli “stranieri lungo soggiornanti” fra libera circolazione e profili economici della parità di trattamento, in S. AMADEO, F. SPITALERI (a cura di), Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, Torino, 2015, pp. 31 ss. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 214 relative a differenti categorie di cittadini stranieri – quali lavoratori altamente qualificati 14 , studenti e ricercatori 15 , lavoratori intrasocietari 16 e lavoratori stagionali 17 . Orbene, il pacchetto di proposte legislative e raccomandazioni che hanno accompagnato la pubblicazione del “Nuovo Patto” – e che, negli auspici della Commissione europea, avrebbero dovuto essere adottate ed attuate in tempi brevi – trovavano la loro ragion d’essere proprio nel dichiarato intento di segnare una concreta inversione di tendenza rispetto alle precedenti legislature, ravvivando l’azione propulsiva che l’Unione europea dovrebbe poter realizzare in questo contesto. Tuttavia, fin dalla prima lettura del testo del Patto è apparso evidente il rischio che un simile cambio di paradigma potesse restare una mera dichiarazione di intenti e che finisse con l’intervenire unicamente per contrastare l’immigrazione irregolare, mancando di colmare la grave lacuna in materia di migrazione legale 18 . Difatti, il richiamo ai canali di accesso legali è riferito in particolare ai beneficiari di protezione internazionale, a cui peraltro è dedicata una raccomandazione della Commissione europea 19 , mentre più limitati sono i riferimenti alla migrazione economica. Relativamente alla mobilità per ragioni lavorative, il Nuovo Patto conferma la tendenza sviluppata negli anni precedenti, limitandosi a ribadire la necessità di procedere al completamento e all’applicazione di proposte preesistenti e riconfermando la sua attenzione per la migrazione di lavoratori altamente qualificati, a discapito di quelli di media e bassa qualifica 20 . 14 Direttiva 2009/50/CE del Consiglio del 25 maggio 2009 sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati, in GUUE, L. 155/17, 18 giugno 2009 e 15 Direttiva 2004/114/CE del Consiglio del 13 dicembre 2004 relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di Paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito, o volontariato, in GUUE, L 375/12, 23 dicembre 2004 e Direttiva 2005/71/CE del Consiglio del 12 ottobre 2005 relativa a una procedura specificamente concepita per l’ammissione di cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica, in GUUE, L 289/15, 3 novembre 2005, poi abrogate e sostituite dalla Direttiva 2016/801/UE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 maggio 2016 relativa alle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di Paesi terzi per motivi di ricerca, studio, tirocinio, volontariato, programmi di scambio di alunni o progetti educativi e collocamento alla pari (rifusione), in GUUE, L 132/21, 21 maggio 2016. 16 Direttiva 2014/66/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014 sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di Paesi terzi nell’ambito di trasferimenti intrasocietari, in GUUE, L 157/1, 27 maggio 2014. 17 Direttiva 2014/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di Paesi terzi per motivi di impiego in qualità di lavoratori stagionali, in GUUE, L 94/375, 28 marzo 2014. 18 M. BORRACCETTI, Il nuovo Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo, cit., pp. 2-3. 19 Raccomandazione della Commissione del 23 settembre 2020 relativa ai percorsi legali di protezione nell’UE: promuovere il reinsediamento, l’ammissione umanitaria e altri percorsi complementari, C(2020) 6467 final, Bruxelles, 23 settembre 2020. 20 A. DI PASCALE, L’immigrazione “legale” nel Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, in I Post di AISUDE, III, Focus “La proposta di Patto su immigrazione e asilo, No. 9, 20 gennaio 2021, p. 144; G. MORGESE, Limitati sviluppi del Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo in materia di percorsi legali di ingresso, in I. CARACCIOLO, G. CELLAMARE, A. DI STASI, P. GARGIULO (a cura di), Migrazioni internazionali. Questioni giuridiche aperte, Napoli, 2022, p. 284. Questo aspetto ha peraltro suscitato un forte criticismo da parte del Parlamento europeo, il quale ha ribadito il suo sostegno alla “cooperazione La migrazione legale per motivi di lavoro 215 Ciò pur nella consapevolezza che le misure di accesso legale all’UE presentano un duplice vantaggio, offrendo a coloro che intendono migrare la possibilità di migliorare la propria condizione e, al contempo, contribuendo a rispondere alle esigenze del mercato del lavoro dei Paesi ospitanti; circostanza che appare utile anche ai fini della realizzazione del processo di transizione verde e digitale dell’Unione europea e di costruzione di società più resilienti e coese. L’ultimo decennio, in particolare, ha messo in luce la positiva influenza che l’immigrazione può esercitare sulla crescita della popolazione e della forza lavoro, contribuendo ad ovviare alla mancanza di competenze specifiche e ad attrarre talenti, nonché a soddisfare le esigenze del mercato del lavoro 21 – come dimostrato dalla pandemia da COVID-19 durante la quale più del 13% dei lavoratori che operavano in settori essenziali era costituito da migranti 22 . Inoltre, nonostante l’avvio di una fase di ripresa del mercato del lavoro europeo 23 , la necessità di nuovi lavoratori, soprattutto in settori con forti carenze strutturali – quali il turismo e il settore alberghiero, l’informatica, la sanità e la logistica – appare quanto mai evidente. La migrazione per motivi di lavoro risulta, quindi, imprescindibile per fronteggiare la carenza di manodopera, di competenze e le loro cause ultime, per accrescere i vantaggi economici, nonché per migliorare la gestione generale della migrazione attraverso un rafforzamento della cooperazione dell’UE con i Paesi di origine e transito, anche al fine di attenuare la dimensione irregolare del fenomeno migratorio 24 . Ciononostante, pur stabilendo che le politiche dell’Unione dovrebbero “promuovere condizioni di parità tra i mercati del lavoro nazionali”, intesi come destinazioni dei flussi migratori, e “contribuire a far sì che l’appartenenza all’UE diventi per gli Stati membri globale e regionale sulla migrazione in quanto costituisce una delle modalità per rafforzare la disponibilità e la flessibilità dei percorsi di migrazione legale”, nella convinzione che il potenziamento degli “opportuni canali di migrazione legale contribuirebbe a ridurre la migrazione irregolare, minare il modello di affari dei trafficanti criminali, ridurre la tratta di esseri umani e lo sfruttamento del lavoro, promuovere pari opportunità per tutti i lavoratori e offrire un percorso legale a quanti prendono in considerazione la possibilità di emigrare nell'Unione”, Nuovi canali per la migrazione legale di manodopera, cit., par. 24. 21 In merito al ruolo positivo riconosciuto alla migrazione per ovviare al complesso problema demografico e alle necessità del mercato del lavoro, si vedano il parere del Comitato economico e sociale europeo, I costi della non immigrazione e non integrazione, C 110/1, 22 marzo 2019 e lo studio intrapreso dal Parlamento europeo, The cost of Non-Europe in the Area of Legal Migration, European Parliamentary Research Service, Bruxelles, March 2019. 22 Tra cui medici, infermieri, personale non qualificato addetto all’agricoltura, alla pesca e all’edilizia. Dati e statistiche sono reperibili al sito: https://ec.europa.eu/eurostat/web/migration-asylum. 23 Informazioni e dati specifici in merito all’andamento del mercato europeo sono reperibili online: https://www.pesnetwork.eu/2022/04/04/european-labour-market-barometer-17/. 24 L’Unione europea registra, inoltre, un forte invecchiamento della popolazione e una diminuzione della popolazione attiva. L’Eurostat stima che entro il 2070 la popolazione in età lavorativa scenderà dal 65 % nel 2019 ad una percentuale del 56 %-54 % della popolazione totale; tendenze che aumentano la pressione sui mercati del lavoro, a discapito di competitività e crescita economica: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/explore/all/popul?lang=en&subtheme=proj&display=list&sort= category&extractionId=PROJ_19NP. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 222 soluzioni proposte dal Parlamento 46 , il 27 aprile 2022 la Commissione ha presentato una Comunicazione con cui definisce i tre pilastri fondamentali di una politica sostenibile dell’UE in materia di migrazione legale 47 . Anzitutto, relativamente all’attrazione di competenze e talenti, viene definito un pilastro “operativo” per far fronte al problema della corrispondenza tra domanda e offerta di lavoro a livello internazionale. A tal proposito, l’Esecutivo europeo propone una chiara tabella di marcia diretta a realizzare due importanti iniziative entro la fine del 2022, vale a dire l’istituzione di un “bacino di talenti” (talent pool) per facilitare e migliorare l’incontro tra i datori di lavoro dell’UE e i lavoratori altamente qualificati, come già prefigurato dal “Nuovo Patto” 48 , e lo sviluppo di partenariati per l’attrazione di talenti con i principali Paesi partner 49 . Il talent pool rappresenterebbe la prima piattaforma di abbinamento a livello dell’Unione in cui sarebbero raccolti candidati provenienti da Paesi terzi, selezionati in base a specifici livelli di competenze e requisiti per la mobilità. Pertanto, la Commissione intende istituire un bacino di talenti a carattere permanente e generale, con il relativo portale web 50 , dedicato a tutti i cittadini di Stati terzi che vogliano vivere e lavorare nell’UE, proponendo una raccomandazione contenente un regolamento e una dettagliata tabella di marcia che ne definisca le fasi di sviluppo 51 . 46 Il Parlamento europeo ha adottato due risoluzioni sulla migrazione legale con cui ha invitato la Commissione a migliorare e sviluppare il quadro giuridico e politico dell’Unione, chiedendole di presentare proposte per l’agevolazione e la promozione dell’ingresso e della mobilità intraeuropea dei cittadini provenienti da Paesi terzi che migrano legalmente, così da semplificare e razionalizzare le procedure. Si vedano, al riguardo, la Risoluzione del Parlamento europeo del 20 maggio 2021 sui nuovi canali per la migrazione legale di manodopera, cit., e la Risoluzione del Parlamento europeo del 25 novembre 2021 recante raccomandazioni alla Commissione europea sulla politica e la legislazione in materia di migrazione legale (2020/2255(INL)). 47 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Attirare competenze e talenti nell’UE, COM(2022) 657 final, Bruxelles, 27 aprile 2022. 48 Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, cit., p. 29. 49 Attirare competenze e talenti nell’UE, cit., p. 8. 50 Attraverso questo portale i candidati dei Paesi terzi potranno creare un profilo online e presentare i documenti necessari per attestare competenze, livello di istruzione ed esperienza professionale. I profili dovrebbero essere sottoposti ad una prima valutazione basata su criteri di ammissione da concordare con gli Stati membri partecipanti, eventualmente legati ad esigenze specifiche individuate nei mercati del lavoro nazionali o regionali o in particolari settori. Superata questa fase di selezione, i datori di lavoro, esaminati i profili di loro interesse, potranno formulare un’offerta di lavoro, a seguito della quale i candidati dovranno richiedere un permesso di soggiorno. Il bacino dovrebbe avvalersi, inoltre, di punti di contatto nazionali all’interno di ciascuno Stato membro partecipante, quali autorità competenti ad esaminare le domande di permesso di soggiorno, e potrebbero essere introdotte funzionalità o componenti supplementari, come un portale di attrazione contenente informazioni mirate per i candidati o una banca dati dei posti disponibili, così da sviluppare un sistema di incontro tra domanda e offerta di lavoro che collegherebbe i profili dei candidati alle offerte di lavoro più idonee. Infine, la Commissione europea valuterà la possibilità di sviluppare sinergie con altri strumenti già esistenti, quali la piattaforma Europass, la piattaforma SER o lo strumento Skill-OVATE del Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale. Ulteriori dettagli in merito agli elementi strutturali del talent pool e alle relative modalità di funzionamento possono rinvenirsi nell’Allegato alla comunicazione della Commissione. 51 Attirare competenze e talenti nell’UE, cit., p. 18. La migrazione legale per motivi di lavoro 223 Indicazioni utili per l’istituzione di questo strumento dovrebbero ricavarsi, peraltro, da un’iniziativa pilota relativa alla creazione di un bacino di talenti dell’Unione per le persone in fuga dalla guerra di aggressione russa contro l’Ucraina 52 . Difronte alla necessità di facilitare l’accesso dei beneficiari di protezione temporanea nel mercato del lavoro UE, la Commissione europea ha proposto di sviluppare un portale web attraverso il quale le persone in fuga dall’Ucraina potranno registrare le proprie competenze e manifestare il proprio interesse a trovare un impiego, favorendo l’incontro tra domanda e offerta 53 ; ciò anche al fine di facilitare il riconoscimento delle qualifiche dei migranti ucraini in linea con la raccomandazione della Commissione sul riconoscimento delle qualifiche delle persone in fuga dalla guerra in Ucraina 54 . 3.1. E l’implementazione dei partenariati con Stati terzi per l’attrazione di talenti Ai fini della realizzazione del suo programma di riforma, il “Nuovo Patto” richiama a più riprese l’attenzione per il rafforzamento delle relazioni dell’Unione europea con i Paesi terzi, alla luce della stretta interconnessione esistente tra le dimensioni interna ed esterna della migrazione 55 . La gestione della migrazione costituisce, infatti, un obiettivo fondamentale sia per l’UE che per gli Stati terzi, “da perseguire attraverso partenariati di vasta portata, equilibrati e mirati” 56 . 52 Ibid., p. 17. 53 Comunicazione della Commissione sugli orientamenti in materia di accesso delle persone in fuga dalla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina al mercato del lavoro, all’istruzione e formazione professionale e all’apprendimento degli adulti, in GUUE C 233/1, 16 giugno 2022, p. 9. 54 Raccomandazione (UE) 2022/554 della Commissione del 5 aprile 2022 relativa al riconoscimento delle qualifiche delle persone in fuga a seguito dell’invasione russa dell’Ucraina, in GUUE L 107 I/1, 6 aprile 2022. 55 Sul ruolo riservato ai partenariati nell’ambito del processo di riforma del sistema di governance della migrazione prefigurato dal “Nuovo Patto” si rimanda, segnatamente, a E. GUILD, Negotiating with Third Countries under the New Pact: Carrots and Sticks?, in EU Immigration and Asylum Law and Policy, 27 novembre 2020, reperibile online al sito https://eumigrationlawblog.eu/negotiating-with-third-countriesunder-the-new-pact-carrots-and-sticks; L. TEODORESCU, Il Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo: l’approccio multidimensionale dei partenariati internazionali e la sfida del coordinamento, in ADIM Blog, Analisi e Opinioni, Aprile 2021, reperibile online ; A. DI PASCALE, cit.; D. MUSMECI, Sul partenariato UEStati terzi in ambito migratorio: le proposte del Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo in tema di rafforzamento delle capacità di border management, in questa Rivista, 2021, n. 2, pp. 194-214. 56 Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, cit., p. 2. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 224 Orbene, lo sviluppo delle talent partnership dovrà avvenire a partire dall’esperienza maturata con alcuni progetti pilota già realizzati nell’ambito della Mobility Partnership Facility (MPF) 57 – un’iniziativa avviata a gennaio 2016 tesa a rafforzare il dialogo e la cooperazione in materia di migrazione legale 58 – e del programma Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa (THAMM) 59 , previsto all’interno dell’EU Trust Fund for Africa. Muovendo dai risultati così raggiunti, la Commissione europea intende realizzare una combinazione tra il sostegno diretto ai programmi di mobilità per motivi di lavoro o formazione e lo sviluppo di capacità e competenze di cui possano beneficiare le comunità imprenditoriali ed i destinatari dei partenariati sia degli Stati membri che dei Paesi partner. Inoltre, i partenariati dovrebbero prevedere diverse tipologie di mobilità – vale a dire temporanea, a lungo termine e circolare – favorire la partecipazione di più Stati 57 Si tratta di un’iniziativa che si colloca nell’ambito del Global Approach to Migration and Mobility (GAMM), il quadro generale della dimensione esterna della politica migratoria dell’Unione europea. Si veda in proposito la Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità, COM(2011) 743 def, Bruxelles, 18 novembre 2011. 58 Ad oggi, attraverso questo strumento sono stati finanziati più di 40 progetti che hanno visto il coinvolgimento di 15 Stati membri e 12 Paesi partner. Tra i molteplici progetti realizzati, possiamo ricordare il progetto Digital Explorers (DE), un programma di avanzamento di carriera in Lituania per giovani specialisti ICT provenienti dalla Nigeria che ha aperto la strada a un nuovo modo di elaborare le domande di visto tra i due paesi e ha migliorato le capacità e le competenze degli specialisti nigeriani, il tutto contribuendo a collegare meglio le economie digitali di Lituania e Nigeria; il Pilot Project Addressing Labour Shortages through Innovative Labour Migration Models (PALIM), diretto ad affrontare la carenza di manodopera attraverso modelli innovativi di migrazione per ragioni lavorative con cui si è inteso fornire formazione a giovani laureati marocchini per fornirgli le competenze necessarie per poter lavorare nei settori ICT di Belgio e Marocco; l’High Opportunity for Mediterranean Executive Recruitment (HOMERe) che ha offerto opportunità di stage in Francia a studenti provenienti dal Marocco e dalla Tunisia; lo Young Generations as Change Agents (YGCA) che ha permesso a giovani laureati marocchini di conseguire un master in Spagna. La combinazione di un’intensa formazione prima della partenza, di accompagnamento linguistico e all’imprenditorialità e di un ampio sostegno al reinserimento per i migranti di ritorno ha consentito ai partecipanti di dare un contributo importante allo sviluppo delle loro comunità di origine. Conclusa a maggio 2022 la prima fase di progetti pilota, sono stati avviati cinque nuovi progetti (WAFIRA, PEM-WECCO, Move_Green, MENTOR II, Digi Talents) con cui si intende continuare a sostenere la dimensione esterna della migrazione dell’UE attraverso il rafforzamento di percorsi legali di accesso per l’attrazione di talenti e competenze. Informazioni dettagliate sui risultati raggiunti grazie ai progetti già conclusi e sugli ulteriori progetti che verranno realizzati nell’ambito del MPF sono disponibili sul sito ufficiale: https://www.migrationpartnershipfacility.eu/mpf-projects. 59 Il programma è stato avviato nel 2018 con l’obiettivo generale di promuovere la migrazione legale e la mobilità reciprocamente vantaggiose, in linea con l’azione prioritaria 2 dell’EU Trust Fund for Africa. Al contempo, persegue alcuni obiettivi specifici, quali lo sviluppo di quadri politici, legislativi, istituzionali e regolamentari in materia di migrazione legale e mobilità nei paesi del Nord Africa; il miglioramento di meccanismi di valutazione, certificazione, convalida e riconoscimento delle competenze e delle qualifiche dei migranti sono migliorati; l’ampliamento delle conoscenze relative alla migrazione e la gestione dei dati nel campo della migrazione legale e della mobilità; la creazione o il rafforzamento di schemi di mobilità con alcuni Paesi selezionati del Nord Africa (Egitto, Marocco e Tunisia); il miglioramento della cooperazione tra le parti interessate nel campo della migrazione legale e della mobilità, con particolare riferimento all'inserimento lavorativo. Per approfondimenti è possibile consultare il sito: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/region/north-africa/regional/towards-holistic-approach-labourmigration-governance-and-labour_en. La migrazione legale per motivi di lavoro 225 membri ad un unico partenariato e consentire anche la “cotitolarità” degli stessi per la realizzazione di una cooperazione reciprocamente vantaggiosa. Nello specifico, verranno istituiti dapprima alcuni partenariati per l’attrazione di talenti con Paesi del Nord Africa – quali Egitto, Tunisia e Marocco, già partner dell’UE nei precedenti “progetti pilota” – con l’obiettivo di renderli operativi entro la fine del 2022, e successivamente se ne avvieranno di nuovi con altri Paesi dell’Africa e dell’Asia – in particolare con Pakistan, Nigeria, Bangladesh e Senegal. Nel complesso, sia la creazione del talent pool dell’UE che il rafforzamento della cooperazione attraverso l’instaurazione di partnership su misura per l’attrazione di talenti mirano ad accrescere il livello di competenze all’interno dell’UE e ad aumentare l’attrattività dell’Unione, agevolando l’incontro tra domanda e offerta di competenze e, al contempo, proteggendo i lavoratori migranti dallo sfruttamento grazie al sostegno diretto a programmi di mobilità regolare per motivi di lavoro o formazione. Dunque, attraverso queste iniziative la Commissione europea intende gettare le basi di un approccio comune e sostenibile alla migrazione dei lavoratori per fornire una risposta a lungo termine alle esigenze dell’UE, offrendo a coloro che intendono emigrare l’opportunità di migliorare la propria situazione e stimolando l’economia, a vantaggio di tutti. Di fatti, come dichiarato dalla Commissaria per gli Affari interni, Ylva Johansson, in occasione della presentazione della Comunicazione in esame, “la migrazione legale è essenziale per la ripresa economica, la transizione digitale e la transizione verde e per creare canali sicuri verso l’Europa, riducendo nel contempo la migrazione irregolare” 60 . A tal fine, appare pertanto imprescindibile semplificare le procedure che permettono di vivere e lavorare negli Stati membri, “dando vita ad una soluzione solida per attrarre nuovi talenti nell’UE nel presente e nel futuro” 61 . 3.2. L’ammissione dei lavoratori provenienti da Stati terzi e la mobilità intraeuropea: la proposta di rifusione della direttiva 2003/109/CE (c.d. “direttiva sui soggiornanti di lungo periodo”) Nell’evidenziare le principali carenze della disciplina della migrazione di matrice economica, il “Nuovo Patto” ha riconosciuto non solo la necessità di attirare i talenti di cui l’UE ha bisogno, ma anche di dover agevolare l’ammissione di lavoratori dotati di differenti livelli di competenze e la mobilità tra gli Stati membri dei lavoratori di Paesi terzi già presenti nel territorio dell’Unione 62 . Dunque, al fine di promuovere un quadro più efficace per i percorsi legali verso l’Unione europea, oltre ai suindicati interventi 60 Si veda il comunicato stampa relativo alla comunicazione della Commissione europea “Attirare competenze e talenti nell’UE” (COM(2022) 657 final) reperibile online: https://italy.representation.ec.europa.eu/notize-ed-eventi/notizioe/migrazione-legale-attirare-competenzee-talenti-nellue-2022-04-27_it. 61 Ibid. 62 Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, COM(2020) 609 final, cit., p. 29. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 226 operativi, la Comunicazione adottata dalla Commissione definisce un complesso di misure legislative dirette a semplificare le procedure di ammissione dei lavoratori e ad agevolare la mobilità intraeuropea 63 . In questa prospettiva, il “Nuovo Patto” ha previsto di migliorare la gestione della migrazione legale da parte dell’UE, da un lato, realizzando una revisione della direttiva 2003/109/CE sui soggiornanti di lungo periodo 64 , in quanto considerata “sottoutilizzata” e “inadeguata rispetto all’esigenza di conferire un diritto effettivo alla mobilità all’interno dell’Unione” 65 ; dall’altro, operando una revisione della direttiva 2011/98/UE sul permesso unico 66 , alla luce del mancato raggiungimento dell’obiettivo di semplificazione delle procedure di ammissione per tutti i lavoratori di Paesi terzi 67 . Posto che i due atti legislativi non hanno realizzato pienamente gli obiettivi alla base della loro iniziale adozione, anche la Commissione europea considera indispensabile, nella sua Comunicazione, una rifusione generale delle direttive in parola con l’obiettivo di ridurre costi e oneri amministrativi per i datori di lavoro, prevenire lo sfruttamento dei lavoratori e favorire una maggiore integrazione e mobilità intraeuropea dei cittadini di Paesi terzi che soggiornano e lavorano legalmente nell’UE 68 , allegando le relative proposte di modifica. Come è noto, la direttiva 2003/109/CE nasceva con l’obiettivo di realizzare un ravvicinamento dello status giuridico dei cittadini di Stati terzi a quello dei cittadini degli 63 Attirare competenze e talenti nell’UE, COM(2022) 657 final, cit., p. 8. 64 Direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre 2003 relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, in GUUE L 16/44, 23 gennaio 2004. In materia, si rinvia, ex multis, a E. CRESPO NAVARRO, La Directiva 2003/109/CE del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros estados residentes de larga duración y la normativa española en la materia, in Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2004, maggio-agosto, p. 531 ss.; S. PEERS, Implementing equality? The Directive on long-term resident third-country nationals, in European Law Review, No. 4, 2004, p. 437460; L. MANCA, Lo status dei cittadini di Paesi terzi residenti di lungo periodo nell’Europa allargata: problemi e prospettive, in M.R. SAULLE, L. MANCA (a cura di), L’integrazione dei cittadini di Paesi terzi nell’Europa allargata, Napoli, 2006, pp. 27-38; D. ACOSTA ARCARAZO, The Long-Term Residence Status as a Subsidiary form of EU Citizenship: an Analysis of Directive 2003/109, Leiden-Boston, 2011; K. GROENENDIJK, cap X, in S. PEERS ET AL., EU Immigration and Asylum Law: Texts and Commentary, vol. 2, II ed., Leiden, 2012; P. DE PASQUALE, Il trattamento degli “stranieri lungo soggiornanti” fra libera circolazione e profili economici della parità di trattamento, in S. AMADEO, F. SPITALERI, (a cura di), Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, Torino, 2015, p. 33 ss.; A. DI STASI, La “sfida” dell’integrazione dei soggiornanti di lungo periodo nella giurisprudenza della Corte di giustizia ed in quella delle Corti italiane, in L. PANELLA (a cura di), Le sfide dell’Unione europea a 60 anni dalla Conferenza di Messina, Napoli, 2016, p. 291 ss.; A. DI STASI, L’(in)effettività dello statuto del soggiornante di lungo periodo. Verso la riforma della direttiva 2003/109/CE fra criticità applicative e prassi giurisprudenziale, in Papers di diritto europeo, pp. 10-44, reperibile online: https://www.papersdidirittoeuropeo.eu/wp-content/uploads/2021/12/PAPERS-DI-DIRITTOEUROPEO_2021_2_Di-Stasi.pdf; D. THYM, Long Term Residents Directive 2003/109/EC, in D. THYM, K. KAILBRONNER (eds.), EU Immigration and Asylum Law, III ed., München-Oxford-Baden-Baden, 2022, p. 540 ss. 65 Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, COM(2020) 609 final, cit., p. 29. 66 Direttiva 2011/98/UE del parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, in GUUE L 343/1, 23 dicembre 2011. 67 Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, COM(2020) 609 final, cit., p. 29. 68 Attirare competenze e talenti nell’UE, cit., p. 9. La migrazione legale per motivi di lavoro 227 Stati membri e garantire ai soggiornanti di lungo periodo, legalmente residenti, una serie di diritti uniformi e quanto più simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’Unione europea 69 , coerentemente con l’idea che l’integrazione dei migranti costituisca uno strumento utile per il conseguimento degli obiettivi fondamentali dell’UE 70 . Tuttavia, la rifusione della direttiva 2003/109/CE contenuta nella proposta presentata dalla Commissione europea il 27 aprile 2022 71 trova la sua causa ultima proprio nel mancato raggiungimento degli obiettivi indicati 72 . In particolare, da un lato, la proposta nasce dalla consapevolezza che i migranti legalmente soggiornanti nell’UE possono contribuire a rispondere alle sfide economiche e demografiche, a ridurre le carenze di competenze e ad aumentare il dinamismo del mercato del lavoro dell’Unione europea, come evidenziato, peraltro, dalla “Agenda per le competenze per l’Europa” recentemente aggiornata 73 ; dall’altro, da una serie di lacune, incongruenze e carenze derivanti dall’applicazione della direttiva da parte degli Stati membri, già rilevate dalla Commissione europea nelle due “Relazioni sull’applicazione della direttiva 2003/109/CE” presentate rispettivamente nel 2011 e nel 2019 74 e su cui la stessa ha fondato il progetto di revisione dell’atto considerato. Tali lacune, infatti, hanno determinato molteplici ostacoli al riconoscimento dello status di lungo soggiornante, 69 Direttiva 2003/109/CE, considerando 2. 70 Lo stesso ‘considerando’ 4 della direttiva statuisce che “[L’] integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri costituisce un elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato”. In tal senso, A. DI STASI, L’(in)effettività dello statuto del soggiornante di lungo periodo. Verso la riforma della direttiva 2003/109/CE fra criticità applicative e prassi giurisprudenziale, cit., pp. 12-13; D. ACOSTA ARCARAZO, The Long-Term Residence Status as a Subsidiary form of EU Citizenship: an Analysis of Directive 2003/109, cit., p.163 ss. Al contempo, parte della dottrina ritiene che la direttiva abbia mancato di realizzare l’obiettivo dell’integrazione. In tal senso si vedano, segnatamente, G. CELLAMARE, La disciplina dell’immigrazione nell’Unione europea, Torino, 2006, pp. 184 ss.; A. BÖCKER, T. STRIK, Language and Knowledge Test for Permanent Residents Rights: Help or Hindrance for Integration?, in European Journal of Migration and Law, 2011, n. 13, pp. 157-184; A. LANG, Social Integration: The Different Paradigms for EU Citizens and Third Country Nationals, in European Papers, 2018, n. 3, pp. 665-669; M. GERBAUDO, The X Case: The Influence of the Resource Requirement on Long-term Residents’ Integration and National Authorities’ Discretionary Powers, in European Papers, 2019, n. 3, pp. 801-808. 71 European Commission, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Concerning the Status of Third-country Nationals who are Long-Term Residents (Recast), COM(2022) 650 final, 2022/0134 (COD), Bruxelles, 27 April 2022. 72 Sulle ragioni alla base della prefigurata riforma della direttiva 2003/109/CE si rinvia a A. DI STASI, La prevista riforma della direttiva sul soggiornante di lungo periodo: limiti applicativi e sviluppi giurisprudenziali, in I. CARACCIOLO, G. CELLAMARE, A. DI STASI, P. GARGIULO (a cura di), Migrazioni internazionali, cit., pp. 437 ss. 73 Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Un’Agenda per le competenze per l’Europa per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza, COM(2020) 274 final, Bruxelles, 1 luglio 2020, pp. 12-13. 74 Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini dei Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, COM(2011) 585 def, Bruxelles 28 settembre 2011 e Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa all’implementazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, COM(2019) 161 final, Bruxelles, 29 marzo 2019. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 228 all’integrazione nell’Unione, per la mancanza di chiarezza e coerenza dei diritti riconosciuti in virtù di tale status, nonché alla mobilità intraeuropea 75 . Dunque, alla luce dei limiti rilevati, la proposta di rifusione mira a creare un sistema più efficace, coerente ed equo per l’acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo, a promuovere l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi che si siano stabiliti legalmente e a lungo termine nell’UE, a rafforzare i diritti dei beneficiari di detto status e dei loro familiari, nonché a consentire ai cittadini di Paesi terzi già residenti di lungo periodo in uno Stato membro di cambiare lavoro e trasferirsi in un altro Stato membro 76 . Innanzitutto, la principale modifica attiene all’ambito di applicazione ratione personae. Se, infatti, la proposta di rifusione continua a prevedere, all’art. 3, che la direttiva si applichi a tutti i cittadini di Paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio di uno Stato membro, coerentemente con quanto previsto dalla disciplina attuale, al contempo innova il contenuto del par. 2, lett. e) della disposizione, relativo ai limiti applicativi. In particolare, viene eliminata l’esclusione relativa ai “casi in cui il permesso di soggiorno è stato formalmente limitato” 77 , ritenendo che proprio l’interpretazione di questa disposizione abbia determinato incertezza giuridica nel recepimento e nell’attuazione da parte degli Stati membri 78 . In secondo luogo, nel tentativo di promuovere la mobilità intraeuropea dei cittadini di Paesi terzi, la proposta di rifusione introduce, all’art. 4, par. 3, un importante cambiamento al requisito “temporale” necessario per il riconoscimento dello status in esame. Nello specifico, la proposta prevede la possibilità di cumulare periodi di soggiorno in Stati membri diversi, a condizione che gli interessati “abbiano accumulato due anni di soggiorno legale e continuativo nel territorio dello Stato membro in cui è stata presentata la domanda per lo status di soggiornate di lungo periodo”, peraltro specificando che ai fini del cumulo dei periodi di soggiorno in Stati membri diversi, non si debba tener conto dei “periodi di soggiorno in qualità di titolare di un permesso di soggiorno concesso sulla base di qualsiasi tipo di investimento in un altro Stato membro” 79 . Tale modifica appare rilevante per due ordini di ragioni. Da un lato, rileva nella misura in cui consente di acquisire lo status in parola in un periodo di tempo più breve e interviene ad estendere l’applicazione della direttiva anche ad alcune ipotesi dapprima escluse. Difatti, la proposta chiarisce che “[A]ny period of residence spent as a holder of a long-stay visa or residence permit issued under Union or national law, […], shall be 75 Commission Staff Working Document. Impact Assessment Report, Accompanying the Document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Concerning the Status of Thirdcountry Nationals who are Long Term Residents (Recast), SWD(2022) 651 final, Bruxelles, 27 April 2022, pp. 5-6. 76 Ibid., p. 2. 77 Si legge, infatti, che “2. This Directive does not apply to third-country nationals who: […] (e) reside solely on temporary grounds such as au pair or seasonal worker, or as workers posted by a service provider for the purposes of cross-border provision of services, or as cross-border providers of services […]”. 78 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Concerning the Status of Thirdcountry Nationals who are Long-Term Residents (Recast), cit., p. 10. 79 La disposizione di cui all’art. 4 della direttiva 2003/109/CE prevede, invece, che “il cittadino dello Stato terzo deve vantare la permanenza legale ed ininterrotta sul territorio del Paese ospitante con riferimento ai cinque anni immediatamente antecedenti alla presentazione della domanda”. La migrazione legale per motivi di lavoro 229 taken into account for the purposes of calculating the period referred to in paragraph 1, where the third-country national concerned has acquired a title of residence which will enable him/her to be granted EU long-term resident status” 80 . Dunque, gli Stati membri devono tener conto di qualsiasi periodo di soggiorno trascorso in qualità di titolare di un visto per soggiorni di lunga durata o di un permesso di soggiorno rilasciato ai sensi del diritto dell’Unione o nazionale, compresi i periodi di soggiorno per motivi di studio o di formazione professionale, di beneficiario di protezione nazionale o temporanea o basato esclusivamente su motivi temporanei, esclusi dalla disciplina attualmente in vigore 81 . Dall’altro lato, poiché gli Stati membri dovrebbero garantire il rispetto del requisito del soggiorno “legale e continuativo”, l’art. 4 introduce al par. 2 un sistema di monitoraggio teso ad evitare il rischio di un’acquisizione abusiva dello status di soggiornante di lungo periodo; rischio che si pone, in particolare, con riferimento a quei cittadini di Paesi terzi titolari di un permesso di soggiorno rilasciato sulla base di qualsiasi tipo di investimento in uno Stato membro, posto che la concessione di simili permessi non sempre è subordinata all’obbligo di una presenza fisica continua nello Stato membro 82 . In relazione a questa ipotesi, infatti, ai fini del cumulo dei periodi di soggiorno lo Stato membro “shall not take into account periods of residence as a holder of a residence permit granted on the basis of any kind of investment in another Member State” (par. 3) 83 . Passando ad esaminare le condizioni necessarie per l’acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo, fermo restando che “i cittadini di Paesi terzi devono comprovare di disporre, per sé e per i loro familiari, di risorse stabili e regolari, sufficienti al sostentamento” (art. 5), la proposta introduce nuove disposizioni dirette a chiarire, ma anche a limitare, la discrezionalità attualmente riconosciuta agli Stati membri in merito alla richiesta di una serie di requisiti ulteriori 84 . Relativamente all’elemento della disponibilità di risorse per il sostentamento, la proposta di rifusione si pone in linea con la più recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), in particolare con la posizione espressa nella sentenza X v. Belgische Staat del 3 ottobre 2019 85 . 80 C.vo aggiunto. 81 L’art. 4, par. 2 della direttiva 2003/109/CE statuisce che “[A]i fini del calcolo del periodo di cui al paragrafo 1 non si tiene conto dei periodi di soggiorno per i motivi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettere e) e f). Per i casi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a) […] di lungo periodo, i periodi di soggiorno per motivi di studio o di formazione professionale possono essere computati soltanto per metà nel calcolo della durata del periodo di cui al paragrafo 1”, escludendo quindi le ipotesi prese in considerazione dalla proposta di rifusione. 82 “2. Member States shall establish appropriate control mechanisms to ensure that the requirement of legal and continuous residence is duly monitored, with particular regard to applications submitted by thirdcountry nationals holding and/or having held a residence permit granted on the basis of any kind of investment in a Member State”. 83 C.vo aggiunto. 84 Sul punto, A. ROSENTHAL, Gli status sociali dei cittadini di Paesi terzi nel diritto derivato dell’Unione europea, in P. GARGIULO (a cura di), Politica e diritti sociali nell’Unione europea. Quale modello sociale europeo?, Napoli, 2011, pp. 362363. 85 Corte di giustizia, sentenza del 3 ottobre 2019, X v. Belgische Staat, Causa C-302/18. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 230 La causa originava da una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Commissione per il contenzioso in materia di stranieri (Raad voor Vreemdelingenbetwistingen) del Belgio sull’interpretazione dell’art. 5, par. 1, lett. a) della direttiva 2003/109/CE, rilevante ai fini della risoluzione della controversia sorta tra il ricorrente, X, e lo Stato belga (Belgishce Staat) a seguito del rigetto della domanda di autorizzazione di residenza e di ottenimento dello status di soggiornante di lungo periodo 86 . Nello specifico, il giudice del rinvio chiedeva alla Corte di stabilire se le “risorse” a cui fa riferimento la disposizione in parola debbano intendersi unicamente come “risorse proprie” del cittadino del Paese terzo; se sia sufficiente che dette risorse siano a disposizione del cittadino di un Paese terzo, senza ulteriori condizioni relative alla provenienza delle medesime, cosicché queste possono essere messe a disposizione dell’interessato anche da un familiare o da un altro terzo; e dunque, in caso di risposta affermativa a quest’ultima questione, se l’impegno assunto da un terzo di garantire che il richiedente lo status di soggiornante di lungo periodo “disponga per sé e per i familiari a carico di risorse stabili e regolari, sufficienti al sostentamento suo e dei suoi familiari, per evitare di fare ricorso allo Stato”, sia sufficiente a comprovare che il richiedente disponga delle risorse necessarie ai sensi dell’art. 5, par. 1, lett. a) della direttiva 2003/109” 87 . Orbene, richiamando l’attenzione sull’ambiguità del termine “risorse”, la Corte ha evidenziato la difficoltà di stabilirne con precisione il significato, con ciò affermando che la formulazione dell’art. 5, par. 1, lett. a) “non consente, di per sé, di determinare né la natura né l’origine delle risorse ivi menzionate” 88 . In secondo luogo, la Corte ha ricordato che l’obiettivo ultimo della direttiva 2003/109/CE è “l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabilmente residenti negli Stati 86 Nello specifico, il sig. X, cittadino camerunese, nel dicembre 2016 presentava una domanda per l’ottenimento dello status di soggiornante di lungo periodo e a supporto della richiesta, presentava come prova di mezzi di sussistenza stabili, regolari e sufficienti, contratti di lavoro, un avviso fiscale e buste paga a nome di suo fratello, nonché un documento firmato da suo fratello, con cui quest’ultimo si impegnava a provvedere affinché l’interessato disponesse di risorse stabili e regolari, sufficienti al sostentamento suo e dei suoi familiari, in modo da non diventare un onere per lo Stato (parr. 16-17). La domanda veniva però respinta dal delegato del segretario di Stato per l’asilo e la migrazione, incaricato della semplificazione amministrativa (Gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administratieve Vereenvoudiging) secondo il quale l’interessato menzionava risorse del fratello, dovendo invece dimostrare “di disporre di mezzi di sussistenza sufficienti per sé stesso in modo da non diventare un onere per lo Stato belga” (par. 18). Dunque, X proponeva ricorso avverso la decisione di rigetto dinanzi alla Commissione per il contenzioso in materia di stranieri (Raad voor Vreemdelingenbetwistingen), sostenendo che la stessa era fondata su un errore interpretativo della condizione relativa ai mezzi di sussistenza di cui all’art. 5, par. 1, della direttiva 2003/109, disposizione recepita dall’art. 15 bis della legge sugli stranieri belga, che non richiederebbero che siano presi in considerazione soltanto i mezzi propri del ricorrente (parr. 19-20). Ciononostante, il delegato sosteneva che il fatto che X era preso in carico dal fratello non implicava il possesso di un reddito regolare e stabile e che la valutazione delle risorse nell’ambito di una procedura di ricongiungimento familiare non può effettuarsi nello stesso modo di quella effettuata nell’ambito di una procedura di ottenimento dello status di soggiornante di lungo periodo. Inoltre, nel caso di un ricongiungimento familiare relativo ad un cittadino dell’Unione, potrebbero essere presi in considerazione soltanto i redditi di quest’ultimo (par. 21). 87 Ibid., parr. 22-23. 88 Parr. 27-28. La migrazione legale per motivi di lavoro 231 membri” 89 e che tale integrazione “risulta dalla durata del soggiorno legale e ininterrotto per cinque anni che attesta il radicamento della persona di cui trattatasi nel Paese” 90 . Pertanto, alla luce dell’obiettivo perseguito e attestato tale radicamento, non solo la provenienza delle risorse non costituisce un “criterio decisivo” 91 , ma non consente, in linea di principio, di stabilire condizioni supplementari relative alla provenienza delle stesse 92 . In altri termini, dall’esame del tenore letterale, dell’obiettivo e del contesto della disposizione in esame, secondo la Corte la provenienza delle risorse non costituisce un criterio determinante per verificare se le risorse contemplate siano “stabili, regolari e sufficienti” 93 . Ciò che rileva, invece, è una valutazione da parte dello Stato membro interessato della situazione individuale del richiedente che permetta di stabilire se le risorse in questione presentino o meno un carattere di permanenza e continuità, così da non diventare un onere per lo Stato membro ospitante 94 . Di conseguenza, qualora siano stabili, regolari e sufficienti, anche le risorse messe a disposizione da un terzo o da un familiare possono essere ricomprese tra le risorse cui fa riferimento l’art. 5, par. 1, lett. a) della direttiva 2003/109/CE 95 . Orbene, muovendo da questa impostazione, la proposta di rifusione stabilisce che il termine “risorse” non deve essere riferito unicamente alle “risorse proprie” del richiedente, ma che le stesse possono includere anche quelle messe a disposizione da un terzo, a condizione che siano “stabili, regolari e sufficienti” 96 . Al contempo, gli Stati membri possono stabilire una certa somma come importo di riferimento, ma non possono fissare un livello di reddito minimo che, se non soddisfatto, determini il rigetto delle domande di riconoscimento dello status di soggiornante di lungo periodo (art. 5, par. 2), limitando di fatto la discrezionalità statale rispetto alla definizione di condizioni ulteriori in merito alla provenienza delle risorse considerate. Al fine di promuovere la migrazione circolare e permettere ai soggiornanti di lungo periodo un temporaneo ritorno nei loro Paesi di origine anche per circostanze personali e familiari, una modifica di non poco conto viene apportata in relazione alle modalità di revoca o perdita dello status in parola disciplinate dall’art. 9, laddove viene estesa la possibilità di assentarsi dal territorio dell’Unione senza perdere detto status per 24 mesi, in luogo degli attuali 12 mesi. Peraltro, in caso di assenze più lunghe, gli Stati membri dovrebbero istituire una procedura semplificata per il riacquisto dello status in parola non 89 In tal senso, si veda, inter alia, la sentenza del 18 ottobre 2012, Singh, causa C-502/10, par. 45. 90 A tal proposito, si veda la sentenza del 17 luglio 2014, Tahir, causa C-469/13, par. 33 e giurisprudenza ivi citata. 91 Parr. 29-30. 92 Parr. 31. 93 In relazione alla necessità che l’espressione “risorse” debba essere interpretata alla luce del tenore letterale della disposizione di cui trattasi, nonché del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte, si veda la sentenza del 9 novembre 2017, Maio Marques da Rosa, causa C-306/16, par. 38. 94 Parr. 41-42. 95 Parr. 43-44. Per una puntuale analisi della questione si veda, A. DI STASI, L’(in)effettività dello statuto del soggiornante di lungo periodo, cit., pp. 30-31. 96 COM(2022) 650 final, p. 11. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 238 La domanda di pronuncia pregiudiziale verteva sull’interpretazione dell’art. 12, par. 1, lett. e), della direttiva 2011/98/UE proposta nell’ambito di una controversia tra l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) italiano e WS in relazione al rigetto di una domanda di assegno familiare per periodi durante i quali la moglie e i figli dell’interessato avevano risieduto nel loro Paese terzo di origine 119 . Nel caso di specie, la Corte ha riconosciuto la contrarietà al diritto dell’Unione europea della normativa dello Stato membro “in forza della quale, ai fini della determinazione dei diritti a una prestazione di sicurezza sociale, non vengono presi in considerazione i familiari del titolare di un permesso unico, ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della medesima direttiva, che risiedano non già nel territorio di tale Stato membro, bensì in un paese terzo, mentre vengono presi in considerazione i familiari del cittadino di detto Stato membro residenti in un paese terzo” 120 . Ciò premesso, la modifica prefigurata dalla proposta si orienta nel senso di un’estensione del beneficio della parità di trattamento nell’accesso alla sicurezza sociale anche ai familiari del titolare del permesso unico soggiornanti in un Paese terzo. Infine, sempre nell’intento di un potenziamento dei diritti, si propone l’eliminazione della possibilità per gli Stati membri, contemplata dalla lett. b), par. 2 dell’art. 12, di limitare la parità di trattamento in relazione all’accesso alle prestazioni familiari per i cittadini di Paesi terzi “che sono stati autorizzati a lavorare nel territorio di uno Stato membro per un periodo non superiore a sei mesi, ai cittadini di paesi terzi che sono stati 119 Il ricorrente, WS, era un cittadino di Paese terzo titolare, dal 9 dicembre 2011, di un permesso di soggiorno per lavoro subordinato e, a partire dal 28 dicembre 2015, di un permesso unico di lavoro ai sensi del decreto legislativo n. 40/2014. Nel periodo intercorrente tra gennaio e giugno 2014 e tra luglio 2014 e giugno 2016, la moglie e i due figli avevano risieduto nel loro Paese d’origine, lo Sri Lanka. Dal momento che l’INPS aveva rifiutato, sulla base dell’art. 2, co. 6 bis, della legge n. 153/1988, il versamento dell’assegno familiare relativamente ai periodi indicati, WS aveva proposto ricorso dinanzi al Tribunale del lavoro di Alessandria, sostenendo che vi era stata una violazione dell’art. 12 della direttiva 2011/98 e che tale diniego risultava discriminatorio. Avendo il Tribunale respinto il ricorso, WS impugnava la decisione di rigetto dinanzi alla Corte d’appello di Torino, che lo accoglieva ritenendo che non vi fosse stata la corretta trasposizione dell’art. 12 della direttiva 2011/98 nel diritto interno e che l’art. 2, co. 6 bis, della legge n. 153/1988 non era compatibile con tale direttiva. Avverso tale decisione, l’INPS proponeva ricorso dinanzi alla Corte suprema di cassazione, sulla base della falsa applicazione dell’art. 12 della direttiva quadro e del decreto legislativo n. 40/2014. La Suprema Corte ha ritenuto che la soluzione della controversia principale dipendeva dall’interpretazione dell’art. 12, par. 1, lett. e), della direttiva 2011/98 e che si si doveva stabilire se la stessa implichi che i familiari del cittadino di un Paese terzo titolare di un permesso unico e del diritto all’erogazione dell’assegno familiare, di cui all’articolo 2 della legge n. 153/1988, dovessero essere inclusi nel novero dei familiari beneficiari di tale prestazione pur risiedendo fuori dal territorio italiano. Dunque, è in questo contesto che la Corte di cassazione decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia UE la seguente questione pregiudiziale: “Se l’articolo 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98 (…) nonché il principio di parità di trattamento tra titolari di permesso unico di soggiorno e di lavoro e cittadini nazionali, debbano essere interpretati nel senso che ostano a una legislazione nazionale in base alla quale, al contrario di quanto previsto per i cittadini dello Stato membro, nel computo degli appartenenti al nucleo familiare, al fine del calcolo dell’assegno per il nucleo familiare, vanno esclusi i familiari del lavoratore titolare del permesso unico ed appartenente a Stato terzo, qualora gli stessi risiedano presso il paese terzo d’origine”. Sul procedimento principale e sulla questione pregiudiziale si vedano i parr. 13-21 della sentenza. 120 Par. 47. Per una puntuale analisi della sentenza si veda S. GIUBBONI, N. LAZZERINI, L’assistenza sociale degli stranieri e gli strani dubbi della Cassazione, in Questione giustizia, 6 maggio 2021, reperibile online. https://www.questionegiustizia.it/articolo/l-assistena-sociale-degli-stranieri-e-gli-strani-dubbi-dellaCassazione. La migrazione legale per motivi di lavoro 239 ammessi a scopo di studio o ai cittadini di paesi terzi cui è consentito lavorare in forza di un visto”, a cui pure tale diritto verrebbe riconosciuto, favorendo la piena realizzazione di quella parità di trattamento che, altrimenti, risulterebbe significativamente compromessa 121 . Parità che dovrebbe essere ulteriormente rafforzata attraverso la previsione, a norma dell’art. 13 della proposta di rifusione (intitolato “Monitoraggio, valutazione del rischio, ispezioni e sanzioni”), di misure preventive avverso eventuali violazioni e di sanzioni “efficaci, proporzionate e dissuasive” nei confronti dei datori di lavoro da parte degli Stati membri in caso di violazione delle disposizioni nazionali, adottate sulla base dell’art. 12 della direttiva in esame, contribuendo a rafforzare la protezione dallo sfruttamento di tutti i lavoratori di Paesi terzi interessati dalla direttiva. 4. Segue. Il “pilastro orientato al futuro”: prospettive di sviluppo del sistema di migrazione “economica” dell’Unione europea Il terzo ed ultimo tassello della politica sostenibile dell’Unione europea in materia di migrazione legale delineata nella Comunicazione della Commissione europea è costituito dal c.d. “pilastro orientato al futuro”. A complemento delle misure legislative e operative sopra descritte, la Commissione considera indispensabile continuare a valutare ulteriori possibilità di migrazione legale verso l’UE nel medio e lungo termine e ravvisa la possibilità di concentrare le politiche orientate al futuro intorno a tre priorità d’azione, quali l’assistenza, la gioventù e l’innovazione 122 . Questi tre settori di intervento corrispondono ad altrettante priorità politiche su cui ha richiamato l’attenzione anche il Parlamento europeo nella risoluzione del 25 novembre 2021 sulla politica e la legislazione in materia di migrazione legale 123 , ponendosi in evidente antitesi rispetto al “Nuovo Patto” che, nonostante l’importanza dedicata alla necessità di un rafforzamento di misure che facilitino l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, nulla prevede in merito alla agevolazione della mobilità dei lavoratori bassamente o mediamente qualificati, facendo prevalere ancora una volta l’attenzione per i lavoratori high skilled 124 . 121 In materia, si veda C. COLOSIMO, Stranieri dei Paesi terzi e assegno per il nucleo familiare: parità di trattamento e integrazione nel dialogo tra le Corti, in Giustizia insieme, 29 gennaio 2021, reperibile online: https://www.giustiziainsieme.it/it/news/123main/diritto-ue/1499-stranieri-dei-paesi-terzi-e-assegno-per-ilnucleo-familiare-parità-di-trattamento-e-integrazione-nel-dialogo-tra-le-corti. 122 COM(2022) 657 final, cit., p. 9. 123 Cfr. nota 44. 124 In tal senso, M. BORRACCETTI, Le vie legali di accesso all’Unione nel nuovo Patto su asilo e migrazione della Commissione europea, in I Post di AISDUE, Focus “La Proposta di Patto su immigrazione e asilo”, dicembre 2020, n. 7, pp. 97-118, in particolare p. 113, reperibile online: https://www.aisdue.eu/marcoborraccetti-le-vie-legali-di-accesso-allunione-nel-nuovo-patto-su-asilo-e-migrazione-della-commissioneeuropea. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 240 Come precedentemente indicato, fondamentale appare l’attrazione di tutti i lavoratori provenienti da Paesi terzi, inclusi quelli scarsamente e mediamente qualificati, per colmare le carenze e rispondere alle esigenze di manodopera di alcuni settori particolari, come l’assistenza a lungo termine. A ciò si aggiunge l’esigenza di creare maggiori opportunità per i giovani provenienti dall’interno e dall’esterno dell’UE e promuovere l’innovazione e l’imprenditorialità, anche attraverso un forte investimento nella sovranità tecnologica dell’Unione europea. Sotto il primo profilo, muovendo dalla revisione della direttiva “Carta Blu UE”, la Commissione intende realizzare uno studio diretto a stabilire quali siano le modalità più idonee per migliorare la capacità di attirare i lavoratori poco qualificati e promuovere un ampliamento dei talent partnership e del bacino di talenti anche a coloro che sono dotati di medie e basse competenze 125 , ricorrendo ad un approccio graduale che muova, in primo luogo, dall’intervento in un settore in cui l’azione europea presenta un chiaro vantaggio, cioè l’assistenza a lungo termine. A tal proposito, al di là delle notevoli differenze esistenti tra i diversi sistemi nazionali di assistenza a lungo termine all’interno dell’UE, tutti gli Stati membri devono affrontare sfide comuni, tra cui la carenza di personale, costituito per più del 4,5% da lavoratori migranti, in specie donne 126 . Dunque, considerate le difficoltà attuali nell’attrarre e trattenere i lavoratori del settore dell’assistenza a lungo termine, si prevede di accrescere le offerte di lavoro per i lavoratori di questo settore entro il 2030, in particolare l’offerta di servizi di assistenza all’infanzia 127 , coerentemente con gli obiettivi di Barcellona 128 , e di realizzare una valutazione dei risultati che potrebbero seguire allo sviluppo di una normativa univoca dell’Unione europea per l’accesso legale degli operatori dell’assistenza 129 . Sempre nell’ottica di un’implementazione dell’attrattività dell’Unione europea, con specifico riferimento ai giovani la Commissione considera opportuno valutare la fattibilità di un “programma europeo di mobilità giovanile” da istituire sulla base di accordi o intese di reciprocità con i Paesi terzi e finalizzato ad offrire ai giovani, sia europei che extra-UE, la possibilità di vivere, lavorare ed acquisire nuove competenze all’interno dell’UE, seppur per un periodo di tempo limitato. Un simile programma 125 In linea generale, si registra una notevole rigidità del mercato del lavoro dell’UE per questi livelli di competenze. Si tratta di una categoria di lavoratori composita, che include i lavoratori agricoli e i conducenti di mezzi pesanti, fino ai tecnici informatici. Indicazioni più dettagliate sulla composizione di questa categoria di lavoratori e sulle carenze e/o le eccedenze di manodopera rilevate nei diversi settori in cui operano possono rinvenirsi nel Report on Labour Shortages and Surpluses, European Labour Autorithy, Bratislava, November 2021, reperibile online: https://www.ela.europa.eu/en/media/725. 126 Eurofound, Long-term Care Workforce: Employment and Working Conditions, 2020, p. 1, reperibile online: https://www.eurofound.europa.eu/publications/customised-report/2020/long-term-care-workforceemployment-and-working-conditions. 127 COM(2022) 657 final, cit., pp. 21-22. 128 Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Obiettivi di Barcellona. Lo sviluppo dei servizi di cura della prima infanzia in Europa per una crescita sostenibile e inclusiva, COM(2013) 322 final, Bruxelles, 29 maggio 2013. 129 COM(2022) 657 final, cit., p. 22. La migrazione legale per motivi di lavoro 241 permetterebbe di disciplinare, a livello europeo, condizioni e procedure di ammissione e di definire gli specifici diritti da riconoscere a coloro che vi prendono parte e, eventualmente, di favorirne la mobilità intraeuropea senza la necessità di dover richiedere un visto per ciascun Paese in cui i giovani coinvolti vogliano recarsi 130 . Infine, coerentemente con il programma prefigurato dalla “Agenda europea per l’innovazione e l’imprenditorialità nell’Unione europea” 131 , necessario appare un intervento diretto a facilitare ulteriormente l’accesso degli imprenditori e dei fondatori di start-up all’interno del mercato europeo, prevedendo condizioni e procedure di ammissione e creazione delle relative imprese che contribuirebbero a promuovere l’innovazione e l’imprenditorialità, nonché l’attrazione di nuovi talenti. Questo intervento, nelle intenzioni della Commissione, potrebbe assumere la forma di un sostegno ai programmi nazionali, anche attraverso l’agevolazione degli scambi di dati e informazioni, e di un nuovo visto dell’UE per gli imprenditori più promettenti ed innovativi 132 . 5. Conclusioni Alla luce di quanto precedentemente indicato, non può non notarsi che nonostante le dichiarazioni di intenti contenute nel “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo” in merito alla necessità di creare nuovi percorsi legali di accesso all’Unione europea, pochi sono i passi concreti realizzati a due anni dalla sua presentazione e molti quelli ancora da compiere. Una circostanza che si contrappone alle esigenze di riforma del sistema di migrazione legale, dettate dalle sue carenze intrinseche, quali la frammentazione 130 Ibid., pp. 22-23. Il processo di valutazione e di creazione di questo programma, nelle intenzioni della Commissione europea, dovrebbe avere inizio entro la fine del 2022, in occasione del “Forum europeo sulla migrazione”. 131 L’iniziativa mira a sostenere il sistema delle start-up europee, supportando lo sviluppo e l’immissione sul mercato di nuove tecnologie necessarie a far fronte alle principali sfide sociali. L’Unione europea intende, dunque, rafforzare il suo ruolo nel processo di transizione verde e digitale attraverso il sostegno a soluzioni in grado di rispondere alle sfide attuali, come il cambiamento climatico e le minacce informatiche. Le soluzioni prospettate, se sviluppate, potrebbero avvantaggiare tutti i settori (dalle energie rinnovabili all’agri-tech, dall’edilizia alla mobilità e alla salute), permettendo di gestire diverse problematiche, quali la sicurezza alimentare, la riduzione della dipendenza energetica, il miglioramento della salute delle persone, e rendendo più competitive le economie europee. Nello specifico, l’Agenda prevede la realizzazione di 25 azioni specifiche nell’ambito di cinque iniziative, vale a dire il finanziamento delle scale-up, l’introduzione di spazi di sperimentazione normativa e appalti pubblici, il rafforzamento dell’innovazione, l’attrazione di talenti deep tech e, infine, il miglioramento degli strumenti di elaborazione delle politiche. Per un approfondimento in merito alle azioni e alle iniziative delineate nell’Agenda per l’innovazione, si veda la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Una nuova agenda europea per l’innovazione, COM(2022) 332 final, Strasburgo, 5 luglio 2022. 132 Di queste e di ulteriori soluzioni si discuterà anche nell’ambito del Consiglio europeo per l’innovazione, (European Innovation Council - EIC), istituito dalla Commissione europea per il periodo 2021-2027 col compito di promuovere tecnologie ed innovazioni rivoluzionarie, dotate del potenziale per crescere sul piano internazionale. Tutte le informazioni al riguardo sono reperibile al sito: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_21_1185. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 242 normativa, il suo limitato ambito di applicazione e l’incoerenza tra le molteplici direttive e procedure di cui si compone; carenze che andrebbero affrontate mediante misure tese ad una migliore applicazione della normativa in parola o alla creazione di una nuova legislazione. D’altronde, le limitate azioni fino ad oggi realizzate costituiscono la ragione alla base della menzionata Comunicazione della Commissione europea. A fronte degli scarsi risultati raggiunti, infatti, ha ritenuto opportuno ribadire, a due anni dall’adozione del Patto, la necessità di definire ed attuare un approccio pragmatico e graduale verso una politica ambiziosa e sostenibile dell’Unione europea in materia di migrazione legale, in grado non solo di attrarre competenze e talenti indispensabili per far fronte alle carenze di manodopera e ai cambiamenti demografici in Europa, ma anche di intervenire in quei settori da sempre trascurati dalla legislazione europea. Vanno sicuramente riconosciuti i positivi risultati raggiunti sul fronte dell’agevolazione dell’ammissione e della mobilità intraeuropea per i lavoratori altamente qualificati provenienti da Paesi terzi, alla luce della recente rifusione della direttiva “Carta Blu UE”, a conferma del riguardo da sempre manifestato per questa categoria. In particolare, da un lato, l’effetto che la disciplina così posta dovrebbe determinare in termini di estensione del suo ambito di applicazione, essendovi ora ricondotti i beneficiari di protezione internazionale e, grazie all’abbassamento della soglia di retribuzione, un numero maggiore di lavoratori dotati di elevate qualifiche; dall’altro, la predisposizione del nuovo sistema “datori di lavoro” che dovrebbe contribuire ad accelerare e semplificare le procedure di domanda e a garantire un’adeguata protezione avverso possibili abusi della direttiva. Peraltro, di non poco conto appare l’impegno profuso dall’Unione europea, in specie dalla Commissione, nella realizzazione di un “bacino di talenti” e nella implementazione delle talent partnership dirette ad istituire strumenti che potrebbero dimostrarsi utili per affrontare le esigenze del mercato del lavoro legate alle tendenze demografiche attuali e alle carenze di competenza nell’UE e a prepararsi alle sfide future. Al contempo, non può non constatarsi l’esiguità dell’azione dell’Unione sul piano dello sviluppo di canali legali di ingresso per i lavoratori meno qualificati, a conferma delle tendenze del passato 133 , rispetto al quale la realizzazione della proposta rifusione della direttiva 2003/109/CE sui soggiornanti di lungo periodo e della modifica della direttiva 2011/98/UE sul permesso unico, ormai da tempo oggetto di dibattito, potrebbero segnare un decisivo cambiamento. La rifusione della direttiva sui lungo-soggiornanti contribuirebbe ad agevolare la mobilità intraeuropea dei titolari di detto status grazie alla riduzione da cinque a tre anni del periodo di soggiorno legale e continuativo necessario ai fini della presentazione della domanda, della prevista possibilità di cumulare i periodi di soggiorno maturati in Stati membri diversi e alle modifiche relative alle condizioni di acquisizione dello stesso, in specie con riferimento al requisito delle “risorse”. Di fatti, non può non notarsi che, se 133 In tal senso, G. MORGESE, Limitati sviluppi del Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo in materia di percorsi legali di ingresso, cit., p. 294. La migrazione legale per motivi di lavoro 243 realizzata, la rifusione produrrebbe un impatto economico e sociale di non poco conto poiché, da un lato, un numero maggiore di cittadini di Paesi terzi avrebbe accesso allo status di lungo-soggiornante e ai diritti connessi e godrebbe dei vantaggi derivanti dalla semplificazione della mobilità intraeuropea che, a sua volta, comporterebbe un aumento delle entrate dell’Unione europea, della produttività e dei consumi e una maggiore crescita economica. Dall’altro, sarebbe pienamente in linea con gli obiettivi politici definiti nel “Nuovo Patto” e contribuirebbe alla realizzazione di una parte delle misure di integrazione ed inclusione contemplate dal “Piano d’azione sull’integrazione e l’inclusione 2021-2027” 134 . A sua volta, la rifusione della direttiva 2011/98/UE, laddove realizzata, avrebbe il positivo effetto di semplificare la procedura di rilascio del permesso unico, rafforzando allo stesso tempo alcuni dei diritti che da tale permesso discendono e la protezione degli interessati attraverso la garanzia di una reale parità di trattamento rispetto a quello riservato ai cittadini dello Stato membro interessato; in particolare, sul piano dell’assistenza abitativa e dell’accesso alla sicurezza sociale, dando seguito ai più recenti sviluppi della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE. Ad ogni buon conto, per quanto il “Nuovo Patto europeo su migrazione e asilo” rappresenti una riforma ambiziosa, la realtà di tutti gli Stati membri richiede di prestare una maggiore attenzione a quei settori che invece il Patto non ha adeguatamente considerato, col rischio di ostacolare l’azione tesa ad accrescere la competitività e l’attrattività della forza lavoro di cui l’Unione europea ha bisogno, mancando di creare i necessari percorsi legali di accesso per ragioni lavorative che pure contribuirebbero a disincentivare la migrazione irregolare. ABSTRACT: Il presente contributo intende analizzare, da un lato, le misure legislative e le azioni fino ad oggi realizzate dall’Unione europea rispetto al programma di riforma prefigurato dal “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo” del 2020 nel contesto del processo di sviluppo delle vie legali di accesso all’UE per ragioni lavorative; dall’altro, illustrare gli interventi che, seppur previsti dal Patto, non sono ancora stati attuati e le ulteriori misure che, alla luce dei più recenti avvenimenti, appaiono quanto mai necessarie per la concreta realizzazione di una nuova governance della migrazione. KEYWORDS: migrazione legale – Nuovo Patto migrazione e asilo – lavoratori altamente qualificati – soggiornanti di lungo periodo – permesso unico. 134 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, Piano d’azione per l’integrazione e l’inclusione 2021-2027, COM(2020) 758 final, Bruxelles, 24 novembre 2020. Francesca Di Gianni www.fsjeurostudies.eu 244 LEGAL MIGRATION FOR WORK REASONS TWO YEARS AFTER THE PRESENTATION OF THE “NEW PACT ON MIGRATION AND ASYLUM”: AN (IN)COMPLETE REFORM? ABSTRACT: This contribution means to analyze, on the one hand, the legislative measures and actions carried out to date by the European Union with respect to the reform program envisaged by the “New Pact on Migration and Asylum” of 2020 in the context of legal access to the EU for work reasons; on the other hand, it aims to illustrate the interventions that, although provided for by the Pact, have not yet been implemented and the additional measures that, in the light of the most recent events, appear to be extremely necessary for the concrete implementation of a new migration governance. KEYWORDS: Legal migration – New Pact on migration and asylum – highly skilled workers – long-term residents – single permit.