La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali: la recente giurisprudenza costituzionale (e il dialogo con la Corte di Lussemburgo)

Freedom, Security & Justice: European Legal Studies Rivista giuridica di classe A 2022, n. 2 DIRETTORE Angela Di Stasi Ordinario di Diritto Internazionale e di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Titolare della Cattedra Jean Monnet 2017-2020 (Commissione europea) "Judicial Protection of Fundamental Rights in the European Area of Freedom, Security and Justice" COMITATO SCIENTIFICO Sergio Maria Carbone, Professore Emerito, Università di Genova Roberta Clerici, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale privato, Università di Milano Nigel Lowe, Professor Emeritus, University of Cardiff Paolo Mengozzi, Professore Emerito, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - già Avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’UE Massimo Panebianco, Professore Emerito, Università di Salerno Guido Raimondi, già Presidente della Corte EDU - Presidente di Sezione della Corte di Cassazione Silvana Sciarra, Professore Emerito, Università di Firenze - Giudice della Corte Costituzionale Giuseppe Tesauro, Professore f.r. di Diritto dell'UE, Università di Napoli "Federico II" - Presidente Emerito della Corte Costituzionale Antonio Tizzano, Professore Emerito, Università di Roma “La Sapienza” - Vice Presidente Emerito della Corte di giustizia dell’UE Ennio Triggiani, Professore Emerito, Università di Bari Ugo Villani, Professore Emerito, Università di Bari COMITATO EDITORIALE Maria Caterina Baruffi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Verona Giandonato Caggiano, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Alfonso-Luis Calvo Caravaca, Catedrático de Derecho Internacional Privado, Universidad Carlos III de Madrid Pablo Antonio Fernández-Sánchez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Sevilla Inge Govaere, Director of the European Legal Studies Department, College of Europe, Bruges Paola Mori, Ordinario di Diritto dell'Unione europea, Università "Magna Graecia" di Catanzaro Lina Panella, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Messina Nicoletta Parisi, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Catania - già Componente ANAC Lucia Serena Rossi, Ordinario di Diritto dell'UE, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - Giudice della Corte di giustizia dell’UE COMITATO DEI REFEREES Bruno Barel, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Padova Marco Benvenuti, Ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico, Università di Roma "La Sapienza" Raffaele Cadin, Associato di Diritto Internazionale, Università di Roma “La Sapienza” Ruggiero Cafari Panico, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università di Milano Ida Caracciolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università della Campania - Giudice dell’ITLOS Federico Casolari, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna Luisa Cassetti, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico, Università di Perugia Giovanni Cellamare, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Bari Marcello Di Filippo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Pisa Rosario Espinosa Calabuig, Catedrática de Derecho Internacional Privado, Universitat de València Ana C. Gallego Hernández, Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad de Sevilla Pietro Gargiulo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Teramo Giancarlo Guarino, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Elspeth Guild, Associate Senior Research Fellow, CEPS Victor Luis Gutiérrez Castillo, Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Jaén Ivan Ingravallo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Bari Paola Ivaldi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Genova Luigi Kalb, Ordinario di Procedura Penale, Università di Salerno Luisa Marin, Marie Curie Fellow, European University Institute Simone Marinai, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Pisa Fabrizio Marongiu Buonaiuti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Macerata Daniela Marrani,Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Rostane Medhi, Professeur de Droit Public, Université d’Aix-Marseille Stefano Montaldo, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Torino Violeta Moreno-Lax, Senior Lecturer in Law, Queen Mary University of London Claudia Morviducci, Professore Senior di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Michele Nino, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Anna Oriolo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Leonardo Pasquali, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Pisa Piero Pennetta, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Salerno Emanuela Pistoia, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Teramo Concetta Maria Pontecorvo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Pietro Pustorino, Ordinario di Diritto Internazionale, Università LUISS di Roma Santiago Ripol Carulla, Catedrático de Derecho internacional público, Universitat Pompeu Fabra Barcelona Gianpaolo Maria Ruotolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Foggia Teresa Russo, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Salerno Alessandra A. Souza Silveira, Diretora do Centro de Estudos em Direito da UE, Universidad do Minho Ángel Tinoco Pastrana, Profesor de Derecho Procesal, Universidad de Sevilla Chiara Enrica Tuo, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Genova Talitha Vassalli di Dachenhausen, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Alessandra Zanobetti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna COMITATO DI REDAZIONE Francesco Buonomenna, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Angela Festa, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università della Campania “Luigi Vanvitelli” Caterina Fratea, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Verona Anna Iermano, Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Angela Martone, Dottore di ricerca in Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Michele Messina, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Messina Rossana Palladino ( Coordinatore ), Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Revisione linguistica degli abstracts a cura di Francesco Campofreda , Dottore di ricerca in Diritto Internazionale, Università di Salerno Rivista quadrimestrale on line “Freedom, Security & Justice: European Legal Studies” www.fsjeurostudies.eu Editoriale Scientifica, Via San Biagio dei Librai, 39 - Napoli CODICE ISSN 2532-2079 - Registrazione presso il Tribunale di Nocera Inferiore n° 3 del 3 marzo 2017 Indice-Sommario 2022, n. 2 Éditorial Mandat d’arrêt européen et défaillances de l’État de droit: une analyse en deux étapes Lucia Serena Rossi p. 1 Saggi e Articoli La responsabilità civile dell’impresa transnazionale per violazioni ambientali e di diritti umani: il contributo della proposta di direttiva sulla due diligence societaria a fini di sostenibilità Gabriella Carella La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali: la recente giurisprudenza costituzionale (e il dialogo con la Corte di Lussemburgo) Armando Lamberti Il contenzioso tra Ucraina e Federazione russa davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo Riccardo Pisillo Mazzeschi Dalla protezione internazionale alla protezione immediata. L’accoglienza degli sfollati dall’Ucraina come cartina di tornasole della proposta di trasformazione Emanuela Pistoia Il Consiglio d’Europa e gli effetti giuridico-istituzionali della guerra in Ucraina sul sistema convenzionale Guido Raimondi Luci e ombre della Convenzione di Nicosia Tullio Scovazzi In Search of the Legal Boundaries of an “Open Society”. The Case of Immigrant Integration in the EU Daniela Vitiello Commenti e Note Il difficile bilanciamento tra sicurezza nazionale e tutela dei diritti fondamentali nella “data retention saga” dinanzi alla Corte di giustizia Giovanna Naddeo p. 10 p. 42 p. 88 p. 101 p. 124 p. 140 p. 151 p. 188 La sesta direttiva antiriciclaggio e la sua attuazione nell’ordinamento italiano: alcune considerazioni Matteo Sommella Il Panopticon digitale. I cookies tra diritto e pratica nell’Unione europea Flavia Zorzi Giustiniani p. 218 p. 241 Freedom, Security & Justice: European Legal Studies ISSN 2532-2079 2022, n. 2, pp. 42-87 DOI:10.26321/A.LAMBERTI.02.2022.03 www.fsjeurostudies.eu LA CONDIZIONE GIURIDICA DELLO STRANIERO E IL GODIMENTO DEI DIRITTI SOCIALI FONDAMENTALI: LA RECENTE GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (E IL DIALOGO CON LA CORTE DI LUSSEMBURGO) Armando Lamberti * S OMMARIO : 1. Premessa e delimitazione del campo di indagine. – 2. Dignità, diritti fondamentali e solidarietà: alla ricerca di un paradigma costituzionale per lo straniero. Il percorso della giurisprudenza costituzionale. – 2.1. La centralità della dignità umana nella Carta costituzionale e nel “diritto costituzionale europeo”. Considerazioni preliminari. – 2.2. Lo statuto costituzionale dello straniero e l’interpretazione sistematica dei principi fondamentali nella giurisprudenza della Corte costituzionale. – 3. La giurisprudenza costituzionale nel 2020. – 3.1. La sentenza n. 44 del 2020. – 3.2. La sentenza n. 146 del 2020. – 3.3. La sentenza n. 186 del 2020. 4. La recente giurisprudenza costituzionale (2022) nel dialogo “intermittente” con la Corte di Giustizia dell’Unione Europea. – 4.1. La sentenza n. 19 del 2022. – 4.2. Dall’ordinanza n. 182 del 2020 alla sentenza n. 54 del 2022, “passando” per la Corte di Lussemburgo. – 4.3. La sentenza n. 67 del 2022: ancora una feconda occasione di dialogo tra le Corti. – 5. Conclusioni. 1. Premessa e delimitazione del campo di indagine Il contributo intende approfondire i recenti sviluppi della giurisprudenza della Corte costituzionale sul rapporto tra immigrazione e diritti sociali, nella consapevolezza della centralità del valore dell’inclusione sociale alla luce dei principi costituzionali di solidarietà e di eguaglianza sostanziale, nonché della crescente sensibilità delle istituzioni europee – pur nel rispetto delle competenze nazionali 1 – verso le tematiche dell’integrazione e dell’inclusione, in una prospettiva volta al raggiungimento Articolo sottoposto a doppio referaggio anonimo. * Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico e di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Salerno. Indirizzo e-mail: [email protected]. 1 Ed infatti, sulla base dell’articolo 79, paragrafo 4, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) all’Unione europea è attribuita una competenza di sostegno (il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire misure volte a incentivare e sostenere l’azione degli Stati membri al fine di favorire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio) mentre resta espressamente esclusa qualsiasi forma di armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Armando Lamberti 43 dell’obiettivo di assicurare anche ai migranti il pieno beneficio dal Pilastro europeo dei diritti sociali 2 . Il Patto sull’immigrazione e l’asilo 3 , infatti, dedica un’attenzione particolare al sostegno all’integrazione “per società più inclusive”, sottolineando le criticità esistenti nel contesto attuale e promuovendo, nel quadro delle iniziative da assumere nel più ampio ambito della ricca agenda UE per l’inclusione sociale, un apposito piano d’azione per l’integrazione e l’inclusione per il periodo 2021-2027 4 , unitamente ad un rinnovato partenariato europeo per l’integrazione con le parti sociali ed economiche. L’interesse dell’Unione Europea su questi temi rappresenta un’occasione per riflettere sulla condizione giuridica dello straniero nell’ordinamento italiano alla luce dei principi costituzionali e della recente legislazione. Inoltre, il tema dell’inclusione – presupposta l’onnicomprensività del termine, suscettibile di differenti declinazioni in funzione della platea di “soggetti deboli” cui si rivolge – richiede una disamina dello statuto costituzionale dei diritti sociali, verificandone l’estensibilità alle persone migranti, anche in una prospettiva multilevel 5 . La disamina avrà il suo focus finale sulla più recente giurisprudenza della Corte costituzionale concernente il rapporto tra immigrazione e diritti sociali. Oggetto di attenzione sarà innanzitutto la sentenza n. 44 del 2020, che, sulla scia di numerosi precedenti, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del requisito della residenza protratta sul territorio regionale – sancito da una legge regionale lombarda – ai fini dell’accesso ai servizi abitativi, evidenziandone l’irragionevolezza, con conseguente contrasto con l’articolo 3, primo comma, Cost. per una ingiustificata disparità di trattamento, e rilevando altresì la contrarietà al principio di eguaglianza sostanziale ex art. 3, comma 2, Cost. nella misura in cui le disposizioni censurate snaturano la funzione 2 Il Pilastro europeo dei diritti sociali è stato proclamato e firmato dal Consiglio dell’UE, dal Parlamento europeo e dalla Commissione durante il vertice sociale per l’occupazione equa e la crescita di Göteborg, il 17 novembre 2017. Strumento non vincolante e per lo più ricognitivo dell’acquis europeo in materia sociale, il Pilastro fissa 20 principi che ruotano intorno a tre Capi: “Pari opportunità e accesso al mercato del lavoro”, “Condizioni di lavoro eque”, “Protezione sociale e inclusione”. 3 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europea e al Comitato delle Regioni, Un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, Bruxelles, 23 settembre 2020, COM(2020) 609 final. 4 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Piano d’azione per l’integrazione e l’inclusione 2021-2027, Bruxelles 24.11.2020, COM(2020) 758 final. 5 In un clima di rinnovato dialogo – dopo il noto obiter dictum contenuto nella sentenza 269/17 – tra la Corte costituzionale e la Corte di giustizia dell’Unione europea, come si segnala nel caso dell’ordinanza di rinvio pregiudiziale n. 182/2020 sollevata dalla Corte costituzionale (in ordine all’estensione dell’assegno di natalità e dell’assegno di maternità ai cittadini di paesi terzi, titolari di un permesso unico, ai sensi dell’articolo 2, lettera c, della direttiva 2011/98/CE), fondato sulla consapevolezza che il divieto di discriminazioni arbitrarie e la tutela della maternità e dell’infanzia, salvaguardati dalla Costituzione italiana necessitano di essere interpretati anche alla luce delle indicazioni vincolanti offerte dal diritto dell’Unione europea: “sulla portata e sulla latitudine di tali garanzie, che si riverberano sul costante evolvere dei precetti costituzionali, in un rapporto di mutua implicazione e di feconda integrazione” si concentrano appunto le questioni pregiudiziali poste al vaglio della Corte di giustizia dell’UE. A queste ultime la Grande Sezione della Corte di giustizia ha di recente fornito risposta con la sentenza del 2 settembre 2021, O.D. e a. contro Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), causa C-350/20, ECLI:EU:C:2021:659. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 44 www.fsjeurostudies.eu sociale dell’edilizia pubblica residenziale, in considerazione della rilevanza costituzionale del diritto all’abitazione (di cui è richiamata, altresì, la valenza nel diritto dell’Unione Europea, alla luce dell’articolo 34 della Carta di Nizza, il cui comma 3 espressamente riconosce il diritto all’ “assistenza abitativa”). Meritevole di disamina sarà anche la sentenza n. 146 del 2020, che ha invece dichiarato l’inammissibilità delle questioni sollevate dal giudice a quo con riguardo alla presunta violazione degli articoli 2, 3, 31, 38 e 117 Cost. (quest’ultimo con riferimento ai parametri interposti delle disposizioni della Cedu e della Carta di Nizza) ad opera della disciplina sul reddito di inclusione, nella parte in cui richiede il requisito, per gli stranieri, del possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Ancora, motivo di approfondimento costituirà l’importante sentenza n. 186 del 2020, che ha censurato il divieto di iscrizione all’anagrafe per i richiedenti asilo previsto dal c.d. Decreto Sicurezza – di applicazione giurisprudenziale non incontroversa e fonte di aspri conflitti politico-istituzionali – sottolineando l’“intrinseca irrazionalità” della disciplina impugnata in relazione ai suoi stessi fini (la dichiarata ratio della tutela della sicurezza territoriale). L’attenzione della Corte costituzionale è incentrata in particolare sul parametro dell’art. 3 Cost., con riguardo, oltre che al profilo della irragionevolezza, sia al problema dell’ingiustificata disparità di trattamento nei confronti di una categoria di stranieri, sia alla questione della violazione della “pari dignità sociale”, mentre appare meno valorizzato – rispetto a quanto sarebbe stato auspicabile – il parametro dell’articolo 10, terzo comma, Cost. Saranno, infine, analizzate tre recentissime pronunzie del 2022: la sentenza n. 19, con cui la Corte, con un ragionamento corretto nell’enunciazione di principio ma non esente da critiche nella sua applicazione, ha dichiarato ora inammissibili ora infondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate in relazione alla disciplina del reddito di cittadinanza, nella parte in cui ne esclude dall’accesso gli stranieri non titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo; la sentenza n. 54, con cui la Consulta – a seguito di un fruttuoso dialogo con la Corte di Giustizia dell’Unione Europea – ha censurato la disciplina in materia di assegno di natalità e di maternità per irragionevole disparità di trattamento nei confronti degli stranieri, ora richiedendo il requisito del permesso di soggiorno di lungo periodo ora prevedendo per i cittadini di paesi terzi un regime più gravoso; infine, la sentenza n. 67, che, anch’essa espressione di un rapporto fecondo tra Corti, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina in materia di assegno per il nucleo familiare, caratterizzata da un regime giuridico gravoso, irragionevolmente differenziato, per i cittadini extracomunitari titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Armando Lamberti 45 2. Dignità, diritti fondamentali e solidarietà: alla ricerca di un paradigma costituzionale per lo straniero. Il percorso della giurisprudenza costituzionale 2.1. La centralità della dignità umana nella Carta costituzionale e nel “diritto costituzionale europeo”. Considerazioni preliminari Una riflessione che intenda focalizzarsi sul complesso rapporto tra immigrazione e diritti sociali, nell’ottica dell’integrazione e dell’inclusione sociale, non può prescindere da una ricostruzione preliminare e da una interpretazione sistematica dei principi costituzionali, non soltanto di quelli che contribuiscono a delineare la condizione giuridica dello straniero. È, infatti, opportuno muovere da una (rapida) disamina del principio della dignità della persona umana 6 , che permea di sé il testo costituzionale e – con esso – tutti i gangli dell’ordinamento, assumendo una centralità indiscutibile, tale da indurre autorevole dottrina a parlarne in termini di autentica “bussola” 7 per orientare il giurista anche nei mari più oscuri dell’ordinamento. D’altronde, della centralità della dignità della persona umana – in quanto suo attributo indefettibile – v’è riprova, a monte, nella circostanza che – rispetto ai due modelli alternativi di Costituzione, secondo la ripartizione proposta da Costantino Mortati in relazione al diverso ruolo che può assumervi proprio la persona umana – la Costituzione italiana propende decisamente verso una sua configurazione come “valore-fine in sé”, invece che come “strumento per la realizzazione degli interessi collettivi” 8 . L’uomo come “scopo in se stesso” (Zweck an sichselbst), dunque, per dirla kantianamente. Infatti, solo il riconoscimento della dignità di ogni essere umano – secondo un’opzione che rievoca la tradizione cristiana – “può rendere possibile la crescita comune e personale di tutti” 9 : una prospettiva che vede tutti gli esseri umani in quanto persone “libere ed eguali in dignità e diritti”, ricordando l’articolo 1 della coeva Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo. Una prospettiva per la quale – in quanto tutti gli esseri umani sono eguali nella comune dignità – “non c’è più giudeo né greco; non c’è più 6 Di fronte ad un “concetto multiforme e, per certi versi, nebuloso, connotato da molteplici accezioni assunte sia in senso diacronico che sincronico” (così A. D I S TASI , Brevi considerazioni intorno all’uso giurisprudenziale della nozione di dignità umana da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in Scritti offerti a Claudia Morviducci, Bari, 2019, p. 861), la prospettiva adottata dal presente lavoro non può prescindere da una declinazione della dignità in senso oggettivo, secondo la tradizione europeocontinentale. Cfr. G. M. F LICK , Elogio della dignità (se non ora, quando?), in Rivista AIC, 4/2014. Come noto, la dignità rappresenta un valore centrale anche nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che costruisce intorno ad esso l’intero Titolo I, il cui art. 1 considera la dignità umana come inviolabile: “essa deve essere rispettata e tutelata”. 7 Così G. R OLLA , Profili costituzionali della dignità umana, in E. C ECCHERINI (a cura di), La tutela della dignità dell’uomo, Napoli, 2008, p. 71. 8 Così M. R. M ORELLI , La dignità della persona tra inviolabilità dei diritti fondamentali e doveri di solidarietà, nel quadro del pluralismo delle fonti nazionali e sovranazionali, in Studi Urbinati, V. 67, N. 1-2 (2016), p. 106. 9 C OMPENDIO DELLA DOTTRINA SOCIALE DELLA C HIESA , Città del Vaticano, 2004, p. 76. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 46 www.fsjeurostudies.eu schiavo né libero; non c’è più uomo né donna, poiché tutti voi siete uno in Gesù Cristo” (Gal 3, 28). Ed è attorno al valore centrale della dignità – il quale “permea di sé il diritto positivo” (Corte Cost., sent. 293/2000) – che ruota l’assetto costituzionale, già a partire dall’articolo 2, il quale rivoluziona il rapporto classico tra persona e Stato, demolendo l’impostazione, di marca hegeliana, di una (presunta) superiorità del secondo, nell’ottica – invece – dell’anteriorità dell’uomo e dei suoi diritti inviolabili, che (non a caso) risultano essere ri-conosciuti. L’alto compromesso raggiunto in Assemblea Costituente, cui diede un forte impulso l’ordine del giorno Dossetti del settembre 1946, fu, dunque, alla base del “principio della anteriorità e della precedenza dei diritti rispetto al riconoscimento dello stato, in quanto essi preesistono a questo come bagaglio insopprimibile della personalità individuale (così anche Corte Cost. nn. 1/1956 e 252/1983)” 10 . La dignità 11 , in questo contesto, appare come un attributo inscindibile e indissolubile della persona: in altre parole, essa si atteggia “come valore ultimo e fondante della persona; come clausola che ne riassume le caratteristiche e le qualità” 12 . La dignità, dunque, è protetta in quanto “nucleo duro dell’umano” 13 , che vieta di “degradare l’uomo concreto a oggetto, semplice strumento, entità fungibile” 14 , perché la dignità, qualità e connotato insopprimibile che lo connatura, lo rende altro da una mera “res” 15 . La dignità umana, giuridicamente riconosciuta nella Costituzione italiana, può allora essere “intesa come la premessa della tutela dei diritti fondamentali e come una valvola che assicura alcune esigenze minime di tutela di ciò che è umano di fronte al rischio della sua reificazione” 16 . Dunque, il principio personalistico 17 , quale spicca a partire dall’articolo 2, pone di fatto “la dignità come presupposto implicito di numerosi diritti fondamentali. È un presupposto destinato ad emergere dal riconoscimento, dalla definizione, dalla 10 Così P. R IDOLA , Diritti fondamentali. Un’introduzione, Torino, 2006, p. 126. 11 Come è stato opportunamente evidenziato in dottrina, emergono 5 usi fondamentali della nozione di dignità in senso giuridico: “a) come limite ai diritti fondamentali; b) come fondamento di nuovi diritti; c) come ulteriore sostegno a diritti già riconosciuti; d) come perno del bilanciamento: e) come concetto utilizzato per definire altri concetti”. Così M. O LIVETTI , Diritti fondamentali, Torino, 2018, p. 178. 12 Così G. M. F LICK , Elogio della dignità (se non ora, quando?), cit., p. 11. 13 Così M. O LIVETTI , Diritti fondamentali, cit., p. 178. 14 G. D URIG , Der Grundrechtssatz von der Menschenwürde, in Archiv des öffentlichen Rechts, No. 2 (1956), pp. 117-175, ricordato da J. L UTHER , Ragionevolezza e dignità umana, in POLIS Working paper, n. 79, Ottobre 2006. 15 Ecco, ancora una volta, che risuonano echi cristiani, prima ancora che kantiani: “in nessun caso la persona umana può essere strumentalizzata per fini estranei al suo stesso sviluppo” (C OMPENDIO DELLA DOTTRINA SOCIALE DELLA C HIESA , cit., p. 71). 16 Così M. O LIVETTI , Diritti fondamentali, cit., p. 186. 17 Per quanto attiene al principio personalista, è significativa la sentenza della Cassazione civ., I sez., del 16 ottobre 2007, n. 21748, in cui si legge che esso “anima la nostra Costituzione, la quale vede nella persona umana un valore etico in sé, vieta ogni strumentalizzazione della medesima per alcun fine eteronomo e assorbente, concepisce l’intervento solidaristico e sociale in funzione della persona e del suo sviluppo e non viceversa, e guarda al limite del ‘rispetto della persona umana’ in riferimento al singolo individuo, in qualsiasi momento della sua vita e nell’integralità della sua persona, in considerazione del fascio di convinzioni etiche, religiose, culturali e filosofiche che orientano le sue determinazioni volitive”. Armando Lamberti 53 fondamentale” economica prevista dai Trattati, “tramite la nozione di ordine pubblico che la costituzione nazionale intende assicurare nel proprio territorio” 57 ) attraverso il “filtro delle tradizioni costituzionali comuni” 58 . In tal modo, la dignità della persona intesa in senso oggettivo-relazionale – ovverosia “nei rapporti che la persona istituisce con gli altri consociati” 59 –, il cui riconoscimento è presupposto ineludibile e indefettibile di tutti i diritti fondamentali, ivi compresi i diritti sociali, accolti nel catalogo di Nizza, viene ad atteggiarsi quale il fondamento dell’intero edificio comunitario 60 . Un edificio chiamato ad abbandonare la logica del mercato in favore della dimensione della persona umana, nella concretezza dei suoi bisogni e nella sua concretezza di vita. Questa valenza della dignità della persona, invero, trascende la stessa dimensione comunitaria, se guardiamo agli strettissimi rapporti, nel quadro di un costituzionalismo sempre più multilevel 61 , che intercorrono tra la CDFUE e la Convenzione Europea per la 57 Ibidem. Afferma, sul punto, M. C ARTABIA , L’ora dei diritti fondamentali nell’Unione Europea, in ID. (a cura di), I diritti in azione. Universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee, Bologna, 2007, p. 47, che “il caso avrebbe potuto essere interamente risolto argomentando unicamente in base ad esigenze di ordine pubblico. Ma la Corte ha voluto utilizzare il lessico dei diritti fondamentali, ha voluto cogliere l’occasione per affermare che la dignità umana non è solo uno dei valori fondamentali della Costituzione tedesca, ma è parte dei valori tutelati dall’ordinamento comunitario. La Corte di Giustizia ha voluto sottolineare il committment dell’Unione Europea per il rispetto della dignità umana, tanto è vero che ha esplicitamente fatto rinvio alle ampie considerazioni svolte dall’avvocato generale Stix-Hackl nelle sue conclusioni, relative al riconoscimento della dignità umana negli strumenti internazionali di tutela dei diritti umani, nelle Costituzioni europee e nella giurisprudenza delle Corti costituzionali europee, oltre che in vari strumenti del diritto comunitario, tra cui la Carta dei diritti fondamentali che si apre proprio con l’affermazione della tutela della dignità umana come valore inviolabile”. 58 T. G ROPPI , I diritti fondamentali in Europa e la giurisprudenza “multilivello”, in E. P ACIOTTI (a cura di), I diritti fondamentali in Europa, Roma, 2011, p. 27. 59 Così G. A LPA , Art. 1, in R. M ASTROIANNI , O. P OLLICINO , S. A LLEGREZZA , F. P APPALARDO , O. R AZZOLINI (a cura di), Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Milano, 2017, p. 19. Cfr. anche M. O LIVETTI , Art. 1, in R. B IFULCO , M. C ARTABIA , A. C ELOTTO (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna, 2001, p. 38 ss. 60 Cfr. I. P ERNICE , The Treaty of Lisbon and Fundamental Rights, in (eds.) G RILLER , Z ILLER , The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Wien N.Y., 2008, p. 703. 61 Le dottrine del costituzionalismo multilivello e del relativo concetto di Europäischer Verfassungsverbund si inquadrano nelle diverse letture della post-national constellation di Jürgen Habermas (cfr. Die postnationale Konstellation und die Zukunft der Demokratie, in I D ., Die postnationale Konstellation. Politische Essays, Frankfurt/Main, 1998, p. 91 ss.), e fanno riferimento inevitabilmente alla riflessione teorica di Ingolf Pernice (cfr. Multilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European constitutionmaking revisited, in Common Market Law Review 1999, p. 703 ss.; I D ., Multilevel constitutionalism in the European Union, in European Law Review 2002, p. 511 ss.; I. P ERNICE - F. M AYER , La Costituzione integrata dell’Europa, in AA.VV., Diritti e Costituzione nell’Unione Europea, a cura di G. Z AGREBELSKY , Roma-Bari, 2003, p. 43 ss.; I. P ERNICE , The Treaty of Lisbon: multilevel constitutionalism in action, in Columbia Journal of European Law 2009, p. 349 ss.). Più in generale, cfr. N. M AC C ORMICK , Beyond the Sovereign State, in The Modern Law Review 1990, p. 1 ss.; D.M. C URTIN , Postnational democracy: the European Union in search of a political philosophy, The Hague-London-Boston 1999, p. 41 ss.; J. S HAW , Postnational constitutionalism in the European Union, in Journal of European Public Polity 1999, p. 579 ss.; N. W ALKER , Postnational constitutionalism and the problem of translation, in AA.VV., European Constitutionalism Beyond the State, a cura di J.H.H. W EILER - M. W IND , Cambridge 2003, p. 27 ss.; G. DE B ÚRCA , O. G ERSTENBERG , The Denationalization of Constitutional Law, in Harvard International Law Journal 2006, p. 244 ss. Nella dottrina italiana, e pluribus, talora in senso critico rispetto al nuovo paradigma di una costituzione senza (o oltre lo) Stato, cfr. M. L UCIANI , Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in Giur. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 54 www.fsjeurostudies.eu salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Questi fruttuosi rapporti si instaurano tanto sotto il profilo testuale quanto sotto il profilo dell’applicazione giurisprudenziale. Sotto la prima prospettiva, può rammentarsi la straordinaria influenza che la CEDU – resa un living instrument nell’interpretazione offerta dalla Corte di Strasburgo – ha esercitato sui redattori della Carta di Nizza: a titolo meramente esemplificativo, con riferimento specifico al Titolo I della CDFUE dedicato alla dignità, è bastevole sottolineare la formulazione identica dell’articolo 4 (“Nessuno può essere sottoposto a tortura, né a pene o trattamenti inumani o degradanti”) e dell’articolo 3 della CEDU. Sotto la seconda prospettiva, analizzando la copiosa giurisprudenza tanto della Corte di Lussemburgo quanto della Corte di Strasburgo, appare manifesto come la dignità si configuri quale punto nevralgico di una reciproca influenza ed alimentazione semantica tra le Corti nell’ottica di una cross-fertilization dei diritti fondamentali. 2.2. Lo statuto costituzionale dello straniero e l’interpretazione sistematica dei principi fondamentali nella giurisprudenza della Corte costituzionale Se, dunque, il rapporto tra dignità della persona, uguaglianza, solidarietà e riconoscimento dei diritti fondamentali – diritti civili e sociali – è costituzionalmente qualificante la nostra forma di Stato, dobbiamo ora chiederci in che modo queste interconnessioni siano messe alla prova dalla figura dello straniero e, in particolare, del migrante. Il problema non è di poco momento, in quanto ci induce a toccare il problema della stessa idea di cittadinanza in rapporto alla valenza potenzialmente universale dei diritti, cost., 2006, p. 1643 ss.; L. M ONTANARI , I diritti dell’uomo nell’area europea tra fonti internazionali e fonti interne, Torino 2002; C. A MIRANTE , Multilevel constitutionalism? Il costituzionalismo europeo del novecento tra maturità e crisi, in I D ., Costituzionalismo e Costituzione nel nuovo contesto europeo, Torino, 2003, 1 ss.; P. B ILANCIA - F.G. P IZZETTI , Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, Milano, 2004; AA.VV., Tutela dei diritti fondamentali e costituzionalismo multilivello: tra Europa e Stati nazionali, a cura di A. D’Atena e P. Grossi, Milano, 2004; F. S ORRENTINO , La tutela multilivello dei diritti, in Riv. it. dir. pubbl. comp. 2005, p. 79 ss.; A. D’A TENA , Costituzionalismo multilivello e dinamiche istituzionali, Torino, 2007; A. R UGGERI , Riconoscimento e tutela “multilivello” dei diritti fondamentali, attraverso le esperienze di normazione e dal punto di vista della teoria della Costituzione, in www.associazionedeicostituzionalisti, 8 giugno 2007, nonché I D ., Costituzione, sovranità, diritti fondamentali, in cammino dallo Stato all’Unione europea e ritorno, ovverosia circolazione dei modelli costituzionali e adattamento dei relativi schemi teorici, in www.federalismi.it, 1 giugno 2016; AA.VV., La tutela multilivello dei diritti sociali, a cura di E. B ALBONI , Napoli, 2008; V. S CIARABBA , Tra fonti e Corti. Diritti e principi fondamentali in Europa: profili costituzionali e comparati degli sviluppi sovranazionali, Padova ,2008; S. B ARTOLE , Costituzione e costituzionalismo nella prospettiva sovranazionale, in Quad. cost. 2009, p. 590 ss.; S. G AMBINO , Diritti fondamentali e Unione europea, Milano, 2009; AA.VV., Multilevel constitutionalism tra integrazione europea e riforme degli ordinamenti decentrati, a cura di G. D’I GNAZIO , Milano, 2011; A. C ARDONE , Diritti fondamentali (Tutela multilivello), in Enc. dir., Annali, IV, Milano, 2011, p. 335 ss., nonché I D ., La tutela multilivello dei diritti fondamentali, Milano, 2012; V. Z AGREBELSKY , R. C HENAL , L. T OMASI , Manuale dei diritti fondamentali in Europa, Bologna, 2022, ultima edizione. E ancora, sulla prospettiva della formazione di un vero e proprio «diritto costituzionale europeo» v. P. H ÄBERLE , Riflessioni sul senso delle Costituzioni, in Nomos, 2009, p. 17 ss. Armando Lamberti 55 una questione – invero – antica quanto il costituzionalismo, se si considera la “scissione” tra homme e citoyen già proclamata nel titolo, ma invero non chiara nelle disposizioni, della celebre Dichiarazione Universale del 1789. Come conciliare l’universalità dei diritti – e, aggiungiamo con lo sguardo del costituzionalismo del Secondo Dopoguerra, della dignità – con l’angusto limite nazionalstatale della cittadinanza? E come ri-conciliare l’homme – oggi punto di riferimento della disciplina internazionalistica sui diritti umani (al punto che la Dichiarazione Onu del 1948 guarda, sin dal suo titolo, all’uomo in quanto tale) – con il citoyen dello Stato nazionale (la cui sovranità è ritenuta in crisi da almeno un secolo, ma che non ha conosciuto veri sostituti giuridico-politici)? E, ancora, come interpretare il riconoscimento, nelle Costituzioni contemporanee, della libertà di emigrare (si consideri, a titolo esemplificativo, l’ultimo comma dell’art. 35 della nostra Costituzione) a fronte della mancanza di un diritto “ad immigrare”? Questi problemi si acutizzano laddove, in considerazione del contrasto tra la vocazione universalista dell’articolo 2 (che riconosce i diritti inviolabili dell’uomo, ecco di nuovo l’homme in quanto tale, senza barriere né distinzioni) e la ineliminabile presenza dello status civitatis, si sottolinei la mancanza di definitiva chiarezza della nostra Costituzione, se è vero che “presi alla lettera, i diritti dell’uomo sono distinti dai diritti del cittadino: ma quando si tenta di elencarli si finisce con l’identificarli, se non con tutti, almeno con i principali fra i diritti riconosciuti agli artt. 13 e ss. (…). Queste incertezze che caratterizzano il lessico costituzionale hanno offerto alla Corte costituzionale un’ampia libertà nella costruzione delle analogie e delle differenze di trattamento tra cittadini e stranieri 62 , ossia di quelle due parti che formano il genere che l’art. 2 evoca 62 Sul tema della condizione giuridica dello straniero e sul problema del riconoscimento dei diritti degli stranieri, v., inter alia, G. D’O RAZIO , Lo straniero nella Costituzione italiana. Asilo – Condizione giuridica – Estradizione, Padova, 1992; P. B ONETTI , La condizione giuridica del cittadino extracomunitario, Rimini, 1993; M. C UNIBERTI , La cittadinanza. Libertà dell’uomo e libertà del cittadino nella Costituzione italiana, Padova, 1997; G.U. R ESCIGNO , Note sulla cittadinanza, in Diritto pubblico, 2000; C. C ORSI , Lo Stato e lo straniero, Padova, 2001, G. B ASCHERINI , Immigrazione e diritti fondamentali. L’esperienza italiana tra storia costituzionale e prospettive europee, Napoli, 2007; M. B ENVENUTI , Il diritto d’asilo nell’ordinamento costituzionale italiano. Un’introduzione, Padova, 2007; A. D I S TASI , Straniero (voce), in Enciclopedia giuridica del Sole 24 Ore, Milano, 2007, p. 449 ss.; AA.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino, Napoli, 2010, Atti del XXIV Convegno AIC; A. R UGGERI , Note introduttive a uno studio sui diritti e sui doveri costituzionali degli stranieri, in Rivista AIC, 2/2011; M.C. L OCCHI , I diritti degli stranieri, Roma, 2011; R. C HERCHI , Lo straniero e la costituzione. Ingresso soggiorno e allontanamento, Napoli, 2012; F. S CUTO , I diritti fondamentali della persona quale limite al contrasto dell’immigrazione irregolare, Milano, 2012; AA.VV., Metamorfosi della cittadinanza e diritti degli stranieri, a cura di C. P ANZERA , A. R AUTI , C. S ALAZAR , A. S PADARO , Napoli, 2016; AA.VV., Il diritto in migrazione. Studi sull’integrazione giuridica degli stranieri, a cura di F. C ORTESE , G. P ELACANI , Trento, 2017; A. P ITINO , Gli stranieri nel diritto pubblico italiano. Profili attuali della parità di trattamento con i cittadini tra Stato, autonomie e Unione europea, Torino, 2018; AA.VV., Fenomeni migratori ed effettività dei diritti. Asilo, minori, welfare, a cura di L. C ORAZZA , M. D ELLA M ORTE , S. G IOVA , Napoli, 2018. Per un esauriente quadro delle open legal questions in tema di migranti, v. I. C ARACCIOLO , G. C ELLAMARE , A. D I S TASI , P. G ARGIULO (a cura di) Migrazioni internazionali. Questioni giuridiche aperte, Napoli, 2022; v. anche il numero monografico “Verso un quadro comune europeo ed una nuova governance della migrazione e dell’asilo” della Rivista Freedom Security & Justice: European Legal Studies, n. 2/2021. Sia consentito, altresì, rinviare ad A. L AMBERTI , “Sostenere l’integrazione per società più inclusive”: immigrazione e La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 56 www.fsjeurostudies.eu quando parla di diritti inviolabili dell’uomo e coincide con i “tutti” ai quali certi diritti vengono riconosciuti” 63 . Non bisogna omettere, poi, di ricordare che non esiste, nonostante il riferimento costituzionale alla “condizione giuridica dello straniero” – inteso come un unicum dall’art. 10, comma 2, Cost. –, una categoria unitaria, né tantomeno esiste, nella legislazione, uno status univoco del migrante (escludendo un nucleo essenziale di diritti riconosciuti nell’ordinamento interno attraverso la “porta” della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie). La rottura dell’unitarietà dello status di straniero, in effetti, sembrerebbe essere altresì agevolata dalla considerazione autonoma che viene oggi riconosciuta al fenomeno dell’immigrazione – alla luce dei profondi mutamenti sociali indotti dai processi di globalizzazione – dal novellato articolo 117 Cost., che – al secondo comma, lettera b) – definisce la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “immigrazione”, con ciò distinguendola dalla potestà – anch’essa esclusiva – spettante allo Stato nella materia, inter alia, del “diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” (art. 117, secondo comma, lettera a). Si potrebbe, in qualche modo, evidenziare che la distinzione delle materie, da un punto di vista oggettivo, è prodromica ad una scomposizione della stessa figura soggettiva dello straniero, in virtù della quale andrebbe ad assumere così una valenza autonoma e differenziata la categoria dell’immigrato. Invero, si è a ragione sottolineato che non è riscontrabile neppure “un’unica categoria di immigrati giacché gli ordinamenti (ai diversi livelli) attribuiscono loro status differenziati, che determinano una forma di stratificazione civica: clandestini, irregolari, titolari di permesso di soggiorno, di permesso di soggiorno (di lungo periodo) UE, rifugiati; a cui occorre aggiungere i cittadini dell’Unione che soggiornano nel territorio degli Stati membri” 64 , senza obliare i diritti sociali nella recente giurisprudenza costituzionale, in I. C ARACCIOLO , G. C ELLAMARE , A. D I S TASI , P. G ARGIULO (a cura di), Migrazioni internazionali. Questioni giuridiche aperte, cit., p. 521-548. Con riguardo alla giurisprudenza costituzionale, v. M. S AVINO , Lo straniero nella giurisprudenza costituzionale: tra cittadinanza e territorialità, in Quad. cost., 1/2017, p. 41 ss.; G. R OMEO , Il cosmopolitismo pragmatico della Corte costituzionale tra radicamento territoriale e solidarietà, in AA.VV., I sistemi di welfare alla prova delle nuove dinamiche migratorie, a cura di L. M ONTANARI - C. S EVERINO , Napoli, 2018, nonché in www.rivistaaic.it, 1/2018, 30 marzo 2018; M. C ARTABIA , Gli «immigrati» nella giurisprudenza costituzionale: titolari di diritti e protagonisti della solidarietà, in C. P ANZERA , A. R AUTI , C. S ALAZAR , A. S PADARO (cur.), Quattro lezioni sugli stranieri, Napoli, 2016, p. 1 ss. Sul dialogo tra le Corti, v. A. P AJNO , Rapporti tra le Corti. Diritti fondamentali e immigrazione, in Federalismi.it, 21/2017, Editoriale, p. 2 ss. 63 G. C ORSO , La disciplina dell’immigrazione tra diritti fondamentali e discrezionalità del legislatore nella giurisprudenza costituzionale, Relazione del 26 ottobre 2012, p. 2 del dattiloscritto. 64 Così A. G ARILLI , Immigrati e diritti sociali: parità di trattamento e tutela multilivello, in Diritti Lavori Mercati, Vol. 15, 2017, p. 13. V. anche L. M EZZETTI , I sistemi sanitari alla prova dell’immigrazione. L’esperienza italiana, in G. C ERRINA F ERONI (a cura di), Sistemi sanitari e immigrazione: percorsi di analisi comparata, Torino, 2019, specie pp. 139-140: “Con l’avvento dell’UE e con l’affermazione della cittadinanza europea, lo status della persona migrante viene a ‘slegarsi’ dall’appartenenza al singolo ordinamento dello Stato membro dell’UE. Si assiste, così, alla frammentazione dello status dello straniero, sul piano sia terminologico sia regolativo. Sotto il primo versante, viene in rilievo la moltiplicazione definitoria del soggetto ‘straniero’: accanto ai cittadini europei, esiste la categoria dei cittadini extra-UE regolarmente soggiornanti, quella dei cittadini extra-UE privi di permesso di soggiorno, quella dei rifugiati Armando Lamberti 57 richiedenti asilo, sui quali torneremo infra con riguardo alla recente sentenza n. 186 del 2020 della Corte costituzionale. Ricostruire allora un eventuale status di straniero – e di migrante –, onde comprendere quali diritti siano riconoscibili a questa figura, richiede un lavoro ermeneutico di non poco momento, che non può prescindere da un’interpretazione sistematica delle norme costituzionali. Oltre all’articolo 2, altro punto di riferimento per un ragionamento siffatto è senz’altro l’articolo 10 della Carta costituzionale 65 , che – subito dopo aver enunciato al primo comma il principio di adattamento automatico del diritto interno al diritto internazionale generale (il celebre “trasformatore permanente” di cui parlava Perassi) – si sofferma, al secondo comma, sulla condizione giuridica dello straniero, introducendo una riserva di legge rinforzata per contenuto: detta condizione è “regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”, affermazione – quest’ultima – che oggi si consolida alla luce del novellato art. 117, primo comma. Il terzo comma dell’art. 10 Cost., poi, riconosce il diritto di asilo 66 nel territorio della Repubblica allo “straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana”. Il quadro delle disposizioni costituzionali si chiude, poi, con l’art. 11 e con il novellato art. 117 Cost., il cui 1° comma esplicita i limiti alla potestà legislativa statale e regionale, individuandoli nella Costituzione e nei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo e dagli obblighi internazionali. Appare evidente, allora, l’importanza di ampliare il discorso nella direzione dei principi gius-internazionalistici in materia di diritti umani. Spicca, in questa prospettiva, l’articolo 26 della Convenzione Internazionale delle Nazioni Unite per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale (ICCPR), adottata nel 1965 ed entrata in vigore nel 1969, che garantisce tanto l’eguaglianza innanzi alla legge quanto il diritto ad una eguale tutela da parte della legge. Il Comitato dei diritti umani, alla luce del combinato disposto dell’art. 2, par. 1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici, e del citato art. 26 ICCPR, ha sostenuto che – pur in mancanza di una espressa previsione nel novero dei motivi di discriminazione vietati – le discriminazioni operate sulla base della stessa cittadinanza cadono sotto il divieto generale, considerando così la cittadinanza quale una delle “altre condizioni” di discriminazione cui si riferiscono i periodi finali di entrambe le menzionate disposizioni. Nel suo Commento Generale n. 15 sulla condizione giuridica degli stranieri, il Comitato ha conseguentemente affermato che i diritti sanciti nel Patto si politici e quella dei richiedenti asilo. (…) [La] differenziazione [sul piano regolativo, ndr] involge tre diversi profili: quello della fonte della disciplina rilevante per il trattamento giuridico dello straniero; quello della qualificazione soggettiva dello straniero ad opera della legislazione medesima e, da ultimo, quello del territorio, a seconda delle diverse visioni politico-culturali delle maggioranze responsabili dei relativi livelli di governo in materia di accesso al welfare locale dei migranti”. 65 Sul tema, cfr. A. C ASSESE , Artt. 10-12, in G. B RANCA (cur.), Commentario alla Costituzione, BolognaRoma, 1975. 66 Su cui, cfr. M. B ENVENUTI , Il diritto d’asilo nell’ordinamento costituzionale italiano. Un’introduzione, Padova, 2007; P. P ISICCHIO , Ordinamenti giuridici e gestione dei flussi migratori, Bari, 2021, p. 19 ss. e p. 88 ss. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 58 www.fsjeurostudies.eu applicano con riguardo a “tutti”, indipendentemente da condizioni di reciprocità e dalla nazionalità/cittadinanza o apolidia 67 . Sicché, tramite l’art. 26 ICCPR il principio di non discriminazione “viene ad essere esteso a materie e diritti (ad es. quelli economici, sociali e culturali) non coperti in quanto tali dal trattato” 68 . A ben vedere, però, i principi di eguaglianza e non discriminazione non implicano una assoluta irrilevanza della cittadinanza e, conseguentemente, una automatica illegittimità, dal punto di vista della conformità agli obblighi internazionali, di ogni trattamento differenziato tra cittadini e stranieri: come lo stesso Comitato ha affermato (ad esempio nel Commento generale n. 18), “una distinzione che persegua obiettivi legittimi”, “fondata su criteri ragionevoli e oggettivi” e “proporzionata agli scopi perseguiti”, non determina una violazione del principio, con ciò evidenziandosi una separazione tra il concetto di ragionevole “distinzione” e quello di “arbitraria discriminazione” 69 . Una differenza, in fondo, affine a quella operata, come si vedrà meglio infra, sotto il profilo interno, dalla Corte costituzionale, e che finisce col far leva pressoché esclusivamente sul principio di ragionevolezza. Secondo un filone interpretativo, inoltre, il principio di eguaglianza tra cittadini e stranieri farebbe parte anche del diritto internazionale generale. La Corte Interamericana dei diritti umani lo ha affermato, ad esempio, in un parere consultivo del 2003 sul tema della condizione giuridica e sui diritti dei migranti irregolari, spingendosi finanche ad attribuire natura di ius cogens al principio, con la conseguenza di una piena estensione ai lavoratori migranti non soltanto di tutti i diritti riconducibili al rapporto di lavoro in quanto tale (divieto di lavori forzati, divieto di discriminazione salariale) ma anche di diritti quali la libertà di associazione sindacale, il diritto all’equa retribuzione, il diritto alla sicurezza sociale. Una affermazione, questa, senza dubbio importante, ma che al più potrebbe essere considerata come rivelatrice di una tendenza, piuttosto che di una corrispondenza (in mancanza di ulteriori conferme) allo stato dell’arte del diritto internazionale consuetudinario (e, a maggior ragione, del diritto cogente). L’interpretazione sistematica dei principi costituzionali (e dei principi di diritto internazionale) appare, pertanto, ineludibile, ed è lungo questo percorso ermeneutico, d’altronde, che la Corte costituzionale è andata costruendo la sua giurisprudenza in materia. Ad essere valorizzato, sin dalla storica sentenza 120/1967, è proprio il combinato disposto degli articoli 10 e 2, di talché può affermarsi che “i diritti che la Costituzione proclama inviolabili spettano ai singoli non in quanto partecipi di una determinata 67 Cfr. M. G ESTRI , Obblighi internazionali di protezione dello straniero e tutela dei diritti ‘universali’ della persona, in A. M. C ALAMIA , M. G ESTRI , M. D I F ILIPPO , S. M ARINAI , F. C ASOLARI (a cura di), Lineamenti di diritto internazionale ed europeo delle migrazioni, Milano, 2021, p. 295. 68 Ivi, p. 296. Si segnala, sul punto, la decisione nel caso Ibrahima Gueye et al. c. Francia, n. 196/1985, 3 aprile 1989, con cui il Comitato ha ritenuto non conforme agli obblighi internazionali la previsione, da parte di una disposizione di legge francese, di un trattamento sfavorevole quanto al riconoscimento del diritto sociale alla pensione, rispetto ai cittadini francesi, nei confronti di militari di origine senegalese che avevano prestato regolare servizio nelle forze armate francesi e che, dopo la proclamazione d’indipendenza del Senegal, avevano acquisito la cittadinanza del nuovo Stato. 69 Ivi, p. 296. Armando Lamberti 59 comunità politica, ma in quanto esseri umani” (così la sent. 105/2001) e che, conseguentemente, “lo straniero è titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona” (sent. 148/2008). Si è così valorizzata, attraverso il richiamo all’art. 10, ai fini dell’estensione del principio di eguaglianza, anche l’evoluzione della tutela dei diritti umani in ambito internazionale 70 . Ancora, “tale lettura sistematica si completa con il riferimento all’art. 3 Cost., il quale sebbene testualmente riferito ai ‘cittadini’ deve ritenersi applicabile a ogni persona” 71 , dal momento che “quando viene in gioco il riferimento al godimento dei diritti inviolabili dell’uomo (…), il principio costituzionale di eguaglianza in generale non tollera discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello straniero” (sent. 54/1979). Insomma, una lezione chiara alla Corte a partire dalla già citata sentenza 120/1967, il cui passo nodale, a partire dal vaglio della disciplina dell’arresto, può considerarsi sintetico delle precedenti considerazioni: “Il raffronto tra la disposizione contenuta nell'art. 139 della legge doganale, secondo cui deve essere mantenuto nello stato di arresto lo straniero finché non abbia prestato idonea cauzione o malleveria, e l’art. 3 della Costituzione non deve farsi con questa norma, isolatamente considerata, ma con la norma stessa in connessione con l’art. 2 e con l’art. 10, secondo comma, della Costituzione, il primo dei quali riconosce a tutti, cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo, mentre l’altro dispone che la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Ciò perché, se è vero che l’art. 3 si riferisce espressamente ai soli cittadini, il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattasi di rispettare (i) diritti fondamentali”. In questo senso, i principi or ora analizzati finiscono col relegare in situazione di mera residualità, anche rispetto allo straniero extracomunitario, la condizione di reciprocità di cui all’articolo 16 delle preleggi e, soprattutto, rappresentano un limite netto alla sia pur ampia discrezionalità di cui gode il legislatore in materia. Se è vero che appare “incontestabile, in effetti, che il potere di disciplinare l’immigrazione rappresenti un profilo essenziale della sovranità dello Stato, in quanto espressione del controllo del territorio” (Corte cost., sent. n. 250/2010), è vero anche che la disciplina legislativa volta a regolamentare i fenomeni migratori, e segnatamente l’ingresso e il soggiorno degli stranieri entro il territorio della Repubblica, in quanto connotata di significativa discrezionalità nel bilanciare interessi pubblici differenti (sovente di pari rango costituzionale: dalla solidarietà alla tutela dell’ordine pubblico o della salute pubblica), manifestandosi nel porre limiti all’ingresso nel territorio nazionale, può essere sindacata dalla Corte “nel caso in cui le scelte operate si palesino manifestamente irragionevoli” (sent. n. 250/2010) così da ritenere violati gli artt. 2-3-10 Cost. 70 M. G ESTRI , Obblighi internazionali di protezione dello straniero e tutela dei diritti ‘universali’ della persona, cit., p. 298. 71 Così F. B IONDI DAL M ONTE , La condizione giuridica dello straniero. Alcune chiavi di lettura, in F. B IONDI DAL M ONTE , E. R OSSI (a cura di), Diritti oltre frontiera. Migrazioni, politiche di accoglienza, integrazione, Pisa, 2020, p. 25. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 60 www.fsjeurostudies.eu Dunque, è indubitabile che “lo Stato non può […] abdicare al compito, ineludibile, di presidiare le proprie frontiere: le regole stabilite in funzione di un adeguato flusso migratorio vanno dunque rispettate, e non eluse […] essendo poste a difesa della collettività nazionale e, insieme, di tutti coloro che le hanno osservate e che potrebbero ricevere danno dalla tolleranza di situazioni illegali” (sent. n. 353/1997). La disciplina dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri nel territorio dello Stato è, infatti, “collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad esempio, la sicurezza e la sanità pubblica, l’ordine pubblico, i vincoli di carattere internazionale e la politica nazionale in materia di immigrazione” (sentt. 148/2008, n. 206/2006 e n. 62/1994 richiamate dalla citata sent. 250/2010; da ultimo, sent. n. 172/2012). Ma, per l’appunto, la discrezionalità legislativa non può spingersi oltre i limiti sopra descritti. Il problema si complica allorquando si inizia ad affrontare il tema specifico dei diritti sociali 72 , sebbene la piena equiparazione tra i medesimi ed i diritti civili, unitamente alla “fondamentalità” ed “inclusività” 73 insiti nella vocazione universale dei diritti, faccia ritenere inequivoco prima facie un pieno riconoscimento dei medesimi anche in capo agli stranieri. Tuttavia, il Testo Unico sull’immigrazione (d. lgs. 286/1998 e successive modificazioni) – dopo aver affermato all’art. 2, primo comma, in conformità alla lettura sistematica dei principi costituzionali sopra esposta, che “allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai princìpi di diritto internazionale generalmente riconosciuti” – dedica il suo Titolo V ai diritti sociali, distinguendo varie fattispecie e prevedendo per talune (come nel caso delle cure mediche di cui all’articolo 35, comma 3, oppure dell’obbligo scolastico per i minori) una piena equiparazione tra il cittadino e lo straniero, “comunque presente sul territorio italiano”, per altre invece condizionando il godimento del diritto al regolare soggiorno ovvero ad un dato tipo ovvero ad una determinata durata del permesso di soggiorno. L’approccio del legislatore, verosimilmente influenzato dalla preoccupazione di evitare l’aggravio di costi per le casse dello Stato che deriverebbe dal riconoscimento generalizzato dei diritti sociali – diritti di prestazione per eccellenza – in capo agli 72 Su cui, inter alia, B. P EZZINI , Una questione che interroga l’uguaglianza: i diritti sociali del non cittadino, in AA.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino, cit., p. 163 ss.; S. B UDELLI , Immigrazione: salute, sicurezza, sussidiarietà, Torino, 2012; F. B IONDI DAL M ONTE , Dai diritti sociali alla cittadinanza. La condizione giuridica dello straniero tra ordinamento italiano e prospettive sovranazionali, Torino, 2013; E. V. Z ONCA , Cittadinanza sociale e diritti degli stranieri. Profili comparatistici, Padova, 2016; P. M ASALA , L’inclusione sociale degli immigrati e i limiti alle politiche di esclusione, in Rivista AIC, 1/2022, p. 12 ss.; C. P ANZERA , A. R AUTI (a cura di), Dizionario dei Diritti degli Stranieri, Napoli, 2020: v., in particolare, i contributi nel volume di E. V IVALDI , Abitazione, pp. 1-16, E. L ONGO , Assistenza, pp. 67-84, W. C HIAROMONTE – M. D. F ERRARA , Previdenza, pp. 521-541, F. B IONDI DAL M ONTE , Salute, pp. 654-673. 73 Le espressioni sono riprese da A. R UGGERI , I diritti sociali al tempo delle migrazioni, in Osservatorio Costituzionale, 2/2018, v. par. 4. Sul tema della “inclusività” dei diritti, cfr. A. L OLLO , Eguaglianza e cittadinanza. La vocazione inclusiva dei diritti fondamentali, Milano, 2016. Armando Lamberti 61 stranieri, è stato pertanto quello di distinguere tra le fattispecie, ritenendo evidentemente possibile individuare un discrimine tra diritti riconducibili alla stessa categoria. La Corte costituzionale, invero, ha più volte chiarito in proposito che, quando la prestazione legislativamente prevista per i cittadini rappresenta “un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento di ‘bisogni primari’ inerenti alla sfera di tutela della persona umana, che è compito della Repubblica promuovere e salvaguardare” (sent. n. 187/2010), lo straniero deve essere pienamente equiparato al cittadino. Occorre operare una distinzione, in altri termini, tra bisogni primari o essenziali e bisogni ulteriori; rispetto ai primi, la tutela della persona umana in quanto tale e il perseguimento dell’eguaglianza sostanziale assumono una netta prevalenza, divenendo un limite invalicabile per la discrezionalità del legislatore, di talché i diritti immediatamente riconducibili al soddisfacimento di questi bisogni, in quanto intrinsecamente connessi alla dignità umana, sono riconosciuti a tutti, stranieri compresi, potendo così essere inquadrati in termini di “inviolabilità” ai sensi dell’art. 2 Cost.; rispetto ai secondi, non essenziali, il legislatore può legittimamente individuare dei requisiti ai fini del godimento da parte degli stranieri. Questa chiave ermeneutica è stata utilizzata più volte nella giurisprudenza costituzionale, al punto che di recente la Corte – nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale di una norma di legge subordinante il riconoscimento del diritto al c.d. assegno sociale alla titolarità del permesso di soggiorno UE di lungo periodo – ha sostenuto che “il legislatore può legittimamente prevedere specifiche condizioni per il godimento delle prestazioni assistenziali eccedenti i bisogni primari della persona, purché tali condizioni non siano manifestamente irragionevoli né intrinsecamente discriminatorie, com’è appunto nella specie la considerazione dell’inserimento sociogiuridico del cittadino extracomunitario nel contesto nazionale, come certificata dal permesso di soggiorno UE di lungo periodo” (sent. 50/2019). In sostanza, a fronte di un nucleo “duro” di diritti sociali, sussistono diritti, corrispondenti a prestazioni “eccedenti i bisogni primari della persona” (ammesso che sia possibile individuare con chiarezza cosa sia “primario” e cosa non lo sia 74 ), rispetto al cui godimento il legislatore può operare distinzioni e fissare condizioni, purché ragionevoli e non discriminatorie. Ancora, la predetta distinzione finisce col proiettarsi anche su un altro piano, vale a dire quello della differenziazione interna ad un medesimo diritto, sì che la Corte viene a ricorrere alla categoria del “contenuto essenziale” per giustificare la diversità di regimi a seconda della natura della prestazione – riconducibile o meno, per l’appunto, al contenuto essenziale del diritto – presa in considerazione. In particolare, in materia di diritto alla 74 Sottolineano, difatti, L M ONTANARI , F.E. G RISOSTOLO , I diritti degli stranieri di fronte al giudice costituzionale italiano. Il ruolo della questione incidentale nel complesso del sistema della tutela dei diritti, in C. S EVERINO , H. A LCARAZ (a cura di), Systèmes de contrôle de constitutionnalité par voie incidente et protection des personnes en situation de vulnerabilité. Approche de droit comparé, Aix en Provence, 2021, p. 375, che “Il perimetro dei «bisogni primari» a cui accenna la Corte si presta, ovviamente, a una diversità, di interpretazioni e richiederà necessariamente un’ulteriore opera di specificazione caso per caso da parte dei giudici costituzionali”. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 62 www.fsjeurostudies.eu salute, dove risulta essere maggiore lo “spazio per soluzioni differenziate” 75 , la Corte costituzionale ha così asserito come occorra “rilevare che, secondo un principio costantemente affermato dalla giurisprudenza (…), il diritto ai trattamenti sanitari necessari per la tutela della salute è ‘costituzionalmente condizionato’ dalle esigenze di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, salva, comunque, la garanzia di ‘un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto’... ” (sent. 252/2001). Nucleo irriducibile, dunque, “che deve (…) essere riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio” (ivi), per cui anche lo straniero che sia presente irregolarmente sul territorio italiano ha “diritto di fruire di tutte le prestazioni che risultino indifferibili ed urgenti (…), trattandosi di un diritto fondamentale della persona”. La Corte, dunque, recupera la nozione di “nucleo irriducibile” di un diritto, o – se si preferisce alla tedesca – di “contenuto essenziale”, elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza in materia di bilanciamento 76 . Detta nozione, impiegata sovente nella giurisprudenza della Consulta, anche sulla scia del concetto di Wesengehalt da tempo affermato nella dottrina e nella giurisprudenza tedesche, emerge in particolare sul terreno del bilanciamento dei diritti, ponendosi come limite costituzionale che il legislatore non può oltrepassare, “pena la compressione della loro soglia di effettività” 77 . La garanzia del contenuto essenziale dei diritti fondamentali, ivi compresi i diritti sociali, è infatti strutturalmente ed indefettibilmente connessa con il valore supremo della dignità della persona, quale è scolpito negli artt. 2-3 Cost., come tale intangibile in ogni operazione di bilanciamento. Il criterio della ragionevolezza, allora, tradizionalmente impiegato dalla giurisprudenza costituzionale, finisce – nei giudizi aventi ad oggetto disposizioni di leggi od atti aventi forza di legge che limitino l’erogazione di prestazioni sociali – proprio con l’identificarsi nella soglia minima di godimento dei diritti che non può non riconoscersi alla persona umana, a pena di incorrere in una violazione della sua dignità. È d’uopo chiarire, incidentalmente, che il bilanciamento deve pur sempre operare tra entità fra loro omogenee: quest’affermazione non è certo di secondaria importanza, giacché ci consente di ridimensionare – o quanto meno di guardare attraverso una luce diversa – la questione del rapporto tra diritti sociali e vincoli di bilancio: difatti, “non si 75 L. M ONTANARI , La giurisprudenza costituzionale in materia di diritti degli stranieri, in Federalismi.it, 2/2019, p. 74. 76 Concetto proprio anche dell’ordinamento europeo: l’art. 52, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nell’ammettere eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà da essa riconosciute, stabilisce che dette limitazioni debbano essere previste dalla legge e “rispettare il contenuto essenziale” dei diritti e delle libertà. 77 Così E. P ESARESI , La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la materia tutela della salute: la proiezione indivisibile di un concetto unitario di cittadinanza nell'era del decentramento istituzionale, in Giur. cost., 2006, p. 1741. Armando Lamberti 69 strettissimo con la dignità della persona – dell’uomo in quanto uomo –, fanno presupporre invero l’esito della decisione. Più avanti, la Corte si interroga, giungendo a conclusione affermativa, circa la violazione del canone di ragionevolezza: “se infatti non vi è dubbio che la ratio del servizio è il soddisfacimento del bisogno abitativo, è agevole constatare che la condizione di previa residenza protratta dei suoi destinatari non presenta con esso alcuna ragionevole connessione”. L’irragionevolezza del requisito si coglie, analizzando il cristallino argomentare della Corte, nell’incongruità del medesimo rispetto al fine (cioè la funzione del servizio), non essendo esso in grado di rappresentare un indice rivelatore di una situazione rilevante ai fini del “bisogno che il servizio intende soddisfare”. In questo modo, pertanto, introducendo una “condizione di generalizzata esclusione dall’accesso al servizio” – ragionamento, questo, replicato anche rispetto all’analogo ed equipollente requisito della previa occupazione ultraquinquennale – la disposizione finisce col negare “in radice la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica”, snaturando nella sua essenza il diritto costituzionale all’abitazione e divenendo così essa stessa fonte di un ostacolo al pieno sviluppo della persona umana (in netta antitesi con il principio di eguaglianza sostanziale affermato dall’art. 3, 2° comma, Cost.). 3.2. La sentenza n. 146 del 2020 Simile questione, ma con esito diverso, è quella al centro della sentenza n. 146 del 2020 della Corte costituzionale. In tale occasione, ad essere stata eccepita, dal giudice rimettente, è la violazione degli artt. 2, 3, 31, 38, 117 della Costituzione (quest’ultimo con riguardo alle norme interposte rappresentate dall’art. 14 Cedu e dagli artt. 20, 21, 33, 34 CDFUE) ad opera della disposizione di cui all’art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del decreto legislativo n. 147 del 2017, il quale – nell’individuare i requisiti necessari ai fini del diritto all’ottenimento del reddito di inclusione – richiedeva agli stranieri il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Le argomentazioni del giudice a quo appaiono affini a quelle supra analizzate con riguardo alla sentenza n. 44 del 2020 e, in effetti, richiamano principi consolidati nella giurisprudenza della Corte. In particolare, il tribunale rimettente sostiene che il reddito di inclusione, nel frattempo abolito, era legislativamente definito in termini di “misura unica a livello nazionale di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale”: questa immediata qualificazione teleologica è eletta, allora, ad indice della natura di “prestazione essenziale” del reddito di inclusione, sicché tale provvidenza è direttamente riconducibile alle prestazioni volte al soddisfacimento di “bisogni primari”. La conseguenza di questa impostazione, sulla scia del consolidato indirizzo giurisprudenziale della Consulta, dovrebbe allora essere – secondo il giudice rimettente – il pieno riconoscimento del diritto sociale de quo, in quanto relativo a bisogni essenziali inerenti alla tutela della persona umana (e della sua dignità), in capo ai soggetti stranieri, senza distinzione alcuna. Una volta che viene istituito un collegamento inscalfibile tra la misura legislativamente prevista e lo stesso nucleo dei diritti inviolabili dell’articolo 2, nell’ottica di assicurare La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 70 www.fsjeurostudies.eu alla persona umana un’“esistenza libera e dignitosa”, qualsiasi regime giuridico differenziato tra cittadini italiani e stranieri si pone in situazione di chiara incostituzionalità. Il ragionamento del giudice rimettente non si ferma qui (ché anzi si arricchisce di profili di ulteriore interesse): quand’anche, infatti, il reddito di inclusione fosse incluso nel novero delle prestazioni esterne al nucleo dei bisogni essenziali, l’introduzione di requisiti limitativi dovrebbe pur sempre rispondere al canone di ragionevolezza, in presenza – cioè – di una “ragionevole correlazione tra la richiesta e le situazioni di bisogno o di disagio, in vista delle quali le singole prestazioni sono state previste”. Il che, secondo il condivisibile sentire del giudice a quo, non avverrebbe nel caso di specie, in quanto l’esclusione, legislativamente prevista, degli stranieri privi del permesso di soggiorno UE di soggiornanti di lungo periodo finirebbe col “penalizzare proprio i nuclei familiari più bisognosi, tradendo l’intento dichiarato dal legislatore”. Insomma, un chiaro esempio di incongruità e di incoerenza rispetto al fine, che macchia di irragionevolezza la disposizione impugnata, giacché introduce un criterio discretivo arbitrario. Nondimeno, nel caso di specie, la Corte non ha potuto spingersi neppure fino alla valutazione nel merito della questione, dichiarata – difatti – inammissibile a seguito dell’accoglimento delle eccezioni opposte dall’Avvocatura dello Stato e dall’Inps. Il giudice a quo, ad avviso della Corte, ha del tutto omesso di considerare l’avvenuta abrogazione del Capo II del decreto legislativo n. 147 del 2017 ed il conseguente superamento del modello del reddito di inclusione, sostituito dal reddito di cittadinanza. La “radicale modifica del quadro normativo” non è affrontata dal tribunale rimettente, così da porre nel nulla le questioni di legittimità costituzionale da esso prospettate. In particolare, “la totale mancanza di una benché minima argomentazione sulla portata della norma transitoria (…) e sulla permanente applicabilità della norma censurata nei giudizi pendenti si traduce in una omessa motivazione sulla rilevanza di tutte le questioni, con la conseguenza della loro inammissibilità”. 3.3. La sentenza n. 186 del 2020 Di particolare rilievo ai fini della discussione generale sul rapporto tra immigrazione e diritti fondamentali appare, senza dubbio, la sentenza n. 186 del 2020 91 , che ha censurato una disposizione – da tempo discussa anche nell’opinione pubblica e nel dibattito politico generale – del c.d. decreto Sicurezza. La Corte costituzionale, con la pronunzia in commento, ha difatti dichiarato l’illegittimità dell’articolo 4, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 142 del 105, come introdotto dall’articolo 13, comma 1, lettera 91 Su cui, cfr. C. M ORSELLI , La Consulta boccia l’art. 13 d.l.113/2018 (c.d. decreto Sicurezza) sul veto di iscrizione anagrafica del richiedente asilo, ma lo scrutinio ablativo risulta monopolizzato dal parametro dell’art. 3 C. (in un cono d’ombra l’art. 10, co. 3, C.), in Federalismi.it, 26/2020, p. 110 ss.; A. R. S ALERNO , Poteri, diritti e conflitti intorno alla sentenza n. 186 del 2020 sul “decreto sicurezza”, in Nomos – Le attualità nel diritto, 3/2020; N. C ANZIAN , L’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo dopo la sentenza n. 186/2020 della Corte Costituzionale, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 1/2021, p. 49 ss. Armando Lamberti 71 a), numero 2), del decreto legge n. 113 del 2018, e – in via consequenziale – delle altre disposizioni dell’articolo 13 del decreto in questione. Le questioni, sollevate da tre tribunali di merito, vertevano sulle disposizioni del c.d. decreto Sicurezza riguardanti l’inidoneità del permesso di soggiorno per richiesta di asilo ai fini dell’iscrizione anagrafica [“il permesso di soggiorno (…) non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica (…)”]. La Corte costituzionale, in proposito, aderisce all’opzione ermeneutica della disposizione impugnata propria dei tribunali rimettenti, secondo la quale essa debba essere interpretata nel senso di una preclusione diretta per il titolare di permesso di soggiorno per richiesta di asilo di iscriversi all’anagrafe, diversamente – invece – da un filone interpretativo, fatto proprio in sede giurisprudenziale da alcune corti di merito, propenso a considerare la mera insufficienza del possesso del permesso de quo ai fini dell’iscrizione anagrafica. L’interpretazione accolta dalla Corte e dai giudici rimettenti – che conduce al giudizio di incostituzionalità – è ampiamente giustificata dai lavori preparatori e dalla relazione illustrativa del decreto legge così come della legge di conversione, nonché dalla prassi amministrativa frattanto consolidatasi e dall’interpretazione sistematica della norma con le disposizioni del Testo Unico sull’immigrazione. Preliminarmente, merita un cenno la questione prospettata dal Tribunale di Milano con riguardo all’articolo 77 Cost., che contesta la sussistenza dei presupposti straordinari di necessità e di urgenza del c.d. decreto Salvini. La Corte rigetta tale questione, nella misura in cui appaiono pienamente rispettati i criteri sulla base dei quali essa è chiamata a sindacare la conformità dei decreti legge alla disposizione costituzionale di riferimento (vale a dire, la “coerenza della norma rispetto al titolo del decreto e al suo preambolo”, l’ “omogeneità contenutistica o funzionale della norma rispetto al resto del decreto legge”, l’ “utilizzo dei lavori preparatori”, il “carattere ordinamentale o di riforma della norma”). Quanto al nucleo duro della questione, la Corte condivide le censure prospettate dai tribunali rimettenti in relazione all’articolo 3 della Costituzione. La disposizione impugnata, infatti, risulta affetta da una radicale “irrazionalità intrinseca”, dovuta alla “sua incoerenza rispetto alle finalità” stesse perseguite dal decreto legge emanato nel 2018. “Il legislatore”, osserva acutamente la Corte, “contraddice la ratio complessiva del decreto-legge”, giacché, “a dispetto del dichiarato obiettivo dell’intervento normativo di aumentare il livello di sicurezza pubblica” – che connota il decreto sin dal suo (discutibile) titolo –, la norma impugnata (“impedendo l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo”) finisce col “limitare le capacità di controllo e monitoraggio dell’autorità pubblica sulla popolazione effettivamente residente sul suo territorio, escludendo da essa una categoria di persone, gli stranieri richiedenti asilo, regolarmente soggiornanti sul territorio italiano”. Il canone di ragionevolezza delle leggi, che discende dall’articolo 3 della Carta costituzionale, risulta pertanto violato manifestamente dalla disposizione del c.d. decreto Sicurezza, al punto che – in luogo di accrescere la sicurezza complessiva del territorio – il divieto di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo al contrario rischierebbe di aumentare ulteriormente i problemi legati al monitoraggio degli stranieri, vanificando – La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 72 www.fsjeurostudies.eu per giunta – la portata dell’articolo 5 del d. lgs. 142/2015, che impone l’obbligo di comunicare il proprio domicilio alla questura competente, perché la conoscibilità della permanenza sul territorio dello straniero verrebbe di fatto impedita ai Comuni. In questa prospettiva, potremmo pacificamente affermare, nonostante il silenzio della Corte sul punto, che la disposizione censurata, in quanto idonea ad accrescere i problemi di funzionalità delle pubbliche amministrazioni, si pone altresì in contrasto con l’articolo 97 della Costituzione, e segnatamente con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, in termini di efficacia, efficienza ed economicità (cfr. art. 1 legge 241/1990). A queste considerazioni, inoltre, si aggiunge l’“irragionevole disparità di trattamento che la norma censurata determina tra stranieri richiedenti asilo e altre categorie di stranieri legalmente soggiornanti sul territorio italiano, oltre che con i cittadini italiani”. Come si è visto sin dall’analisi della storica sentenza 120 del 1967, infatti, “se è vero che l’art. 3 si riferisce espressamente ai soli cittadini, il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattasi di rispettare (i) diritti fondamentali”, sicché una causa di distinzione nei regimi giuridici applicabili, che dovesse risultare irrazionale o arbitraria, si pone in chiaro contrasto con l’articolo 3 della Costituzione. Ed è proprio questo connotato di arbitrarietà che si ravvisa nel caso di specie, in quanto – se la “registrazione anagrafica è semplicemente la conseguenza del fatto oggettivo della legittima dimora abituale in un determinato luogo” – il dato che “si tratti di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente asilo, comunque regolarmente insediato, non può presentare alcun rilievo”. Ancora, è interessante notare che la Corte valorizza – nell’economia dell’art. 3 Cost. quale parametro nel giudizio di legittimità costituzionale della disposizione impugnata – il riferimento alla “pari dignità sociale”, che trascende gli angusti confini della cittadinanza. Si potrebbe a ragione sostenere, pertanto, che – in occasione della pronunzia in commento – la Corte abbia fatto valere quella naturale vocazione universale della dignità umana di cui più volte si è disquisito supra. È, dunque, da accogliere con favore il fatto che la Corte abbia affermato quanto segue: “per la portata e per le conseguenze anche in termini di stigma sociale dell’esclusione operata con la norma” censurata, “di cui non è solo simbolica espressione l’impossibilità di ottenere la carta d’identità, la prospettata lesione dell’art. 3, primo comma, Cost. assume in questo contesto – al di là della stessa violazione del principio di uguaglianza – la specifica valenza di lesione della connessa ‘pari dignità sociale’”. Ciò si comprende ulteriormente alla luce della circostanza che, tenuto conto di una valutazione ordinamentale complessiva, sovente l’iscrizione anagrafica costituisce un elemento rilevante ai fini dell’accesso a servizi sociali immediatamente volti al soddisfacimento dei bisogni essenziali della persona umana. Conseguentemente, il diniego di iscrizione anagrafica di cui alla disposizione impugnata finisce col negare in radice quel diretto rapporto tra dignità della persona e diritti sociali fondamentali che si è cercato più volte di mettere in evidenza. Armando Lamberti 73 Pertanto, può asserirsi che la norma oggetto della questione prospettata alla Corte si pone in immediato contrasto anche con lo stesso articolo 2 (fondamento del principio personalista e angolo visuale di riferimento per sostenere la natura inviolabile dei diritti fondamentali) e con l’articolo 3, comma 2 della Costituzione, risultando il diniego de quo un ostacolo giuridico al pieno sviluppo della persona umana e, dunque, alla liberazione umana dalle catene del bisogno e del disagio sociale. Occorre, infine, puntualizzare, che – nonostante la questione venga ritenuta dalla Corte assorbita nella precedente – sarebbe stato opportuno valorizzare, in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 della Costituzione, anche l’art. 10, comma 3, che fonda il riconoscimento costituzionale del diritto di asilo. Infatti, se – come si è rilevato – la preclusione di iscriversi negli elenchi anagrafici per i richiedenti asilo titolari del relativo permesso di soggiorno rappresenta un ostacolo all’esercizio effettivo dei diritti inviolabili della persona umana in quanto tale, allora il contrasto con l’articolo 10, comma 3, appare pacifico, giacché la norma censurata contribuisce a rendere di fatto ineffettive quelle “libertà democratiche garantite dalla Costituzione” – violate nel Paese di provenienza del richiedente asilo – in ragione del cui godimento il Costituente ha previsto lo stesso riconoscimento del diritto di asilo. La “ratio” di tutela dell’articolo 10, comma 3, Cost., conseguentemente, finisce con l’essere svuotata dall’irragionevole disposizione del c.d. decreto Sicurezza. 4. La recente giurisprudenza costituzionale (2022) nel dialogo “intermittente” con la Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4.1. La sentenza n. 19 del 2022 Ulteriori conferme degli indirizzi giurisprudenziali esaminati si rinvengono anche nelle recentissime sentenze pronunciate nel 2022 dalla Corte costituzionale. Particolare interesse riveste la sentenza n. 19/2022 92 , con cui la Corte – in materia di reddito di cittadinanza – ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l. 4/2019, convertito in legge 26/2019, in relazione ai parametri degli artt. 31, 38 e 117, 1° comma, della Costituzione, e ha dichiarato altresì infondate le questioni – aventi ad oggetto la medesima disposizione – con riguardo ai parametri degli artt. 2, 3 e 117, 1° comma, Cost. (quest’ultimo in relazione all’art. 14 Cedu). Nel caso di specie, il Tribunale di Bergamo aveva eccepito l’incostituzionalità della disposizione impugnata, nella parte in cui, individuando i requisiti necessari per l’ottenimento delle prestazioni del reddito di cittadinanza, richiede agli stranieri la titolarità del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Appellandosi 92 Per un primo commento alla sentenza, v. D. L OPRIENO , Riflessioni sul reddito di cittadinanza e gli stranieri alla luce della sent. n. 19 del 2022 della Corte Costituzionale, in Osservatorio AIC, 3/2022, pp. 1-22. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 74 www.fsjeurostudies.eu alla consolidata giurisprudenza supra ricostruita, il giudice a quo aveva sostenuto che il reddito di cittadinanza fosse “riconducibile nell’alveo dei diritti essenziali”, volti, cioè, al soddisfacimento dei bisogni primari della persona e, dunque, al suo sostentamento, con la conseguenza che l’introduzione – da parte del legislatore – di un trattamento differenziato, tale da richiedere agli stranieri il possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo quale requisito indefettibile ai fini della prestazione in questione, si sarebbe posta in violazione degli artt. 2 e 3 Cost. (oltre che delle specifiche disposizioni costituzionali a tutela della famiglia e del lavoro), nonché dell’art. 117, 1° comma, in relazione al parametro interposto dell’art. 14 Cedu e degli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, “in tema di principi di eguaglianza e non discriminazione”. Secondo la prospettazione del tribunale rimettente, inoltre, quand’anche il reddito di cittadinanza non fosse configurabile alla stregua di una prestazione essenziale, nondimeno si sarebbe potuta ravvisare una violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., non essendo sussistente alcuna correlazione ragionevole “tra la condizione cui è subordinato il beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne definiscono la ratio, cioè tra il requisito posto e le situazioni di bisogno che la provvidenza è volta a fronteggiare”. Si segnala, inoltre, un aspetto interessante nell’individuazione dei parametri: la parte del processo a quo, costituitasi nel giudizio costituzionale, aggiungeva a queste censure anche la lamentata violazione dell’art. 31 Cost., in quanto “il numero dei familiari incide sulle possibilità di accesso al Rdc e sul suo importo, mentre per gli stranieri si innescherebbe un circolo vizioso ancora più illogico, giacché più alto è il numero dei familiari, più alto è il reddito necessario per conseguire il permesso di lungo periodo e, dunque, più difficile sarebbe ottenere il reddito di cittadinanza”. Veniamo al ragionamento della Corte. In primo luogo, sono state (giustamente) dichiarate inammissibili le questioni basate sugli artt. 20 e 21 CDFUE, non essendo stato illustrato dal giudice rimettente il presupposto di applicabilità della Carta di Nizza, vale a dire in che modo, eventualmente, le norme in materia di reddito di cittadinanza potessero considerarsi attuative del diritto dell’Unione europea (secondo l’art. 51 CDFUE). Parimenti inammissibili sono state ritenute le questioni fondate sugli articoli 38 (attesa la mancata motivazione sul punto da parte del giudice a quo) e 31 Cost. (anche in tal caso per l’assenza di specifica motivazione: probabilmente, se la corte rimettente avesse argomentato in maniera puntuale, alla stregua di quanto prospettato – come si è visto – dalla stessa parte ricorrente nel giudizio principale, le conclusioni della Corte sarebbero state diverse). Ora, secondo la Corte, devono considerarsi infondate le questioni prospettate in relazione agli artt. 2 e 3 Cost.: la disciplina del reddito di cittadinanza – pur avendo, evidentemente, una natura ancipite – sarebbe tesa, in prima battuta, a definire un percorso di reinserimento nel mondo del lavoro, prima ancora che ad intervenire su situazioni di bisogno, differentemente da altre provvidenze sociali. Conseguentemente, non potendo il Rdc essere accostato alle ordinarie misure di contrasto all’indigenza, non avrebbe la natura di prestazione essenziale, diretta al Armando Lamberti 75 soddisfacimento di esigenze primarie di sostentamento della persona, con il logico corollario che non potrebbero applicarsi i consolidati principi giurisprudenziali a tutela degli stranieri, e potendo il legislatore – al contrario – ragionevolmente differenziare il trattamento giuridico dei destinatari della misura. Secondo la Corte, verso questa conclusione militerebbero due argomenti decisivi: a far propendere verso l’esclusione della natura di provvidenza assistenziale del reddito di cittadinanza – di talché detta misura è volta in primo luogo a perseguire articolati obiettivi di politiche attive del lavoro – sarebbero la “temporaneità della prestazione” ed il suo “carattere condizionale” (cioè l’assunzione di specifici impegni da parte dei destinatari a seguito della sottoscrizione di appositi Patti). Analogamente, è da ritenere infondata anche la questione della violazione dell’art. 117, 1° comma, Cost., in relazione al parametro interposto dell’art. 14 Cedu, proprio perché, nel caso di specie, non ci si trova di fronte a provvidenze socioeconomiche destinate “a far fronte al sostentamento della persona”, ragion per cui – trattandosi di prestazioni non essenziali – verrebbe meno il presupposto necessario per l’applicazione del divieto di discriminazione di cui all’art. 14 Cedu. Infine, secondo la Corte, non si potrebbe neppure sostenere l’irragionevolezza intrinseca della disposizione impugnata (per cui è da escludere anche la lamentata lesione dell’art. 3 Cost.), sussistendo, invece, una ragionevole correlazione tra il requisito fissato dalla norma impugnata e la “ratio” del reddito di cittadinanza: in particolare, “l’orizzonte temporale della misura non è (..) di breve periodo, considerando sia la durata del beneficio sia il risultato perseguito. Gli obiettivi dell’intervento implicano infatti una complessa operazione di inclusione sociale e lavorativa, che il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, non irragionevolmente ha destinato agli stranieri soggiornanti in Italia a tempo indeterminato. In questa prospettiva di lungo o medio termine del reddito di cittadinanza, la titolarità del diritto di soggiornare stabilmente in Italia non si presenta come un requisito privo di collegamento con la ratio della misura concessa”. Orbene, questa pronunzia appare certamente confermativa di un indirizzo fondamentale, vale a dire quello della distinzione tra prestazioni essenziali all’assolvimento dei bisogni primari della persona, – per le quali non è costituzionalmente ammissibile alcuna forma di trattamento differenziato tra cittadini e non cittadini – e prestazioni “ulteriori”, per le quali il legislatore resta libero di esercitare la sua discrezionalità, nei limiti del principio di ragionevolezza, nell’individuazione dei destinatari delle misure. Il punto, però, nel caso di specie, è capire se questo consolidato principio di diritto sia stato correttamente applicato. A ben vedere, infatti, la Corte costituzionale ha sottovalutato la natura ancipite del reddito di cittadinanza e, soprattutto, non ha considerato (ma qui, evidentemente, ci sono anche responsabilità del giudice rimettente, che avrebbe dovuto prospettare un contrasto con gli artt. 4 e 35 Cost.) i profili attinenti alla tutela del diritto al lavoro. Quand’anche si ritenesse il Rdc come esclusivamente (o almeno prevalentemente) rivolto a realizzare obiettivi di politica attiva del lavoro, dovremmo infatti chiederci, a questo punto, se esso possa considerarsi – alla luce dell’intento del legislatore – una La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 76 www.fsjeurostudies.eu “prestazione essenziale”, non già, in questo caso, a fini socio-assistenziali, ma comunque per l’assolvimento di un bisogno primario della persona umana, quale il lavoro. Se il lavoro è un diritto inviolabile (alla luce del combinato disposto degli artt. 2 e 4 Cost.), espressione della dignità della persona e architrave dell’impianto sociale tracciato dalla Costituzione, le condizioni per rendere effettivo questo diritto, allora, debbono essere promosse e garantite non soltanto nei confronti dei cittadini, ma anche degli stranieri che si trovino per un certo periodo temporale a risiedere nel nostro territorio, anche in assenza di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Per di più, “non si deve dimenticare che per moltissimi stranieri lo svolgimento di una attività lavorativa che consenta il proprio sostentamento e quello dei propri familiari si configura come la prima condizione per ottenere (e conservare) la regolarità del soggiorno, tanto che è comune nella letteratura (….) la constatazione che per il migrante il lavoro, prima di essere un diritto, si pone come un dovere” 93 . Peraltro, il radicamento territoriale dei beneficiari del Rdc è già oggetto del requisito della residenza decennale in Italia: la presenza di tale requisito, allora, induce a ritenere, evidentemente, che l’esclusione dello straniero risulti collegata soltanto alla mancanza del reddito. Il che, a ben vedere, rappresenta un “contro-senso”, visto che la prestazione del reddito di cittadinanza è finalizzata proprio a garantire una forma di sostentamento economico a chi non ha occupazione e, al contempo, alla realizzazione di politiche attive del lavoro attraverso la ricerca di un’occupazione. Se consideriamo, allora, che tra i requisiti per l’ottenimento del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo vi sono un reddito minimo e un alloggio idoneo (che, evidentemente, presuppongono lo svolgimento di un’attività lavorativa dignitosa), allora impedire – alla luce del doppio requisito della residenza decennale e del permesso di soggiorno de quo quali condizioni per il Rdc – l’accesso ad uno strumento, quale il reddito di cittadinanza, pensato per agevolare la ricerca di un’occupazione (laddove l’occupazione è “doverosa” ai fini della regolarità del soggiorno) sarebbe decisamente irragionevole, oltre a rappresentare un ostacolo (ulteriore) all’integrazione dello straniero 94 . 93 Ivi, p. 22. 94 In una simile contraddizione, a ben vedere, la Corte stessa era caduta nella sentenza 50/2019, laddove, nel rigettare la questione di costituzionalità proposta dal giudice a quo, “salvava” la disciplina legislativa dell’assegno sociale – qualificando l’assegno alla stregua di una prestazione non essenziale, cioè eccedente la soddisfazione dei bisogni essenziali della persona – , non evidenziando, però, l’incoerenza normativa della duplice presenza di un requisito reddituale per il permesso di soggiorno e del requisito del permesso di soggiorno per chi risulta privo di reddito. Armando Lamberti 77 4.2. Dall’ordinanza n. 182 del 2020 alla sentenza n. 54 del 2022, “passando” per la Corte di Lussemburgo Al centro dell’attenzione della decisione della Consulta n. 54 del 2022 95 si trovano due disposizioni di legge in materia di assegno di natalità e di maternità. Con plurime ordinanze (il che ha indotto la Corte costituzionale a riunire i giudizi), infatti, la Corte di Cassazione aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 125, della legge 190/2014 (legge di stabilità per il 2015) e dell’art. 74 del d.lgs. 151/2001, nella parte in cui subordinavano il riconoscimento sia dell’assegno di natalità che dell’assegno di maternità, per i cittadini di Paesi extra-europei, al possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. La Corte rimettente, muovendo dalla configurazione di entrambe le provvidenze quali prestazioni essenziali per il soddisfacimento di un bisogno primario della persona, riconducibile al sostentamento della famiglia e alla tutela del minore, lamentava la violazione degli artt. 3, 31 e 117 Cost. In particolare, in relazione al primo parametro invocato, i giudici di legittimità sostenevano che il legislatore avesse introdotto un requisito irragionevole, “privo di ogni collegamento” con i bisogni “immediati ed indifferibili” che le provvidenze in questione mirano ad affrontare, ed oltretutto con la conseguenza di escludere proprio “chi si trova in situazione di maggior bisogno”, così da porre nel nulla la funzione stessa degli assegni. Ciò determinava, conseguentemente, la violazione dello stesso art. 31 Cost., pregiudicando la tutela della famiglia e del minore. Infine, veniva lamentata la violazione dell’art. 117, 1° comma, Cost., in relazione ai parametri interposti degli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il ragionamento della Consulta è lineare e condivisibile e, soprattutto, è ispirato alle logiche della leale collaborazione e del fecondo dialogo tra le Corti. In prima battuta, infatti, la Corte ricorda di aver emesso l’ordinanza n. 182/2020, con cui aveva promosso il rinvio pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, al fine di verificare la riconducibilità dell’assegno di natalità e dell’assegno di maternità alla tutela riconosciuta dall’art. 34 CDFUE e al connesso principio di parità di trattamento e di divieto di discriminazione previsto in materia di sicurezza sociale. La Corte costituzionale, pertanto, pur evidenziando la “stretta connessione” (ovverosia “mutua implicazione e feconda integrazione”) tra i principi costituzionali e le norme della Carta di Nizza a tutela dei diritti sociali, ha evitato di intraprendere la strada “ri-accentratrice” a suo tempo avviata dalla discussa sentenza 269/2017, ma ha optato per la via del rinvio pregiudiziale, in uno spirito che essa stessa riconosce essere di “leale collaborazione”; 95 Per un commento alla sentenza, v. B. S BORO , Ancora in tema di assegni di natalità e maternità: la sent. 54 del 2022 della Corte costituzionale dopo il verdetto della Corte di giustizia, in Diritti Comparati, 31 marzo 2022; B. N ASCIMBENE , I. A NRÒ , Primato del diritto dell’Unione europea e disapplicazione. Un confronto fra Corte costituzionale, Corte di cassazione e Corte di giustizia in materia di sicurezza sociale, in Giustizia Insieme, 31 marzo 2022; F. F ERRARO – V. C APUANO , Bonus bebè e assegno di maternità: convergenza tra Corti e Carte in nome della solidarietà, in LavoroDirittiEuropa, 1/2022, pp. 1-23. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 78 www.fsjeurostudies.eu “volto a salvaguardare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”. La Corte di Giustizia, con la sentenza 2 settembre 2021, causa C-350/20, nel rispondere alla Corte italiana, ha sottolineato che l’art. 12 della direttiva 2011/98 riconosce ai cittadini di paesi terzi titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo lo stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano in relazione al sistema di sicurezza sociale. Sia l’assegno di natalità sia l’assegno di maternità, potendo entrambi qualificarsi come prestazioni previdenziali e familiari, ricadono nell’ambito di attuazione della disciplina europea sul sistema di sicurezza sociale – oltre che dell’articolo 34 CDFUE sul diritto alla sicurezza e all’assistenza sociali – e, pertanto, le rispettive discipline sono soggette al principio eurounitario di parità di trattamento, non essendosi lo Stato italiano, nell’esercizio della discrezionalità legislativa, avvalso della facoltà di deroga riconosciuta dalla direttiva (non avendo, cioè, manifestato inequivocabilmente la volontà di limitare il campo di applicazione della parità di trattamento 96 ). La pronunzia della Corte di giustizia ha, dunque, ricondotto gli assegni di maternità e di natalità nell’ambito dei settori della sicurezza sociale oggetto del Regolamento n. 883/2004, così da consentire ai cittadini extracomunitari di fruire della parità di trattamento riconosciuta dall’articolo 12, paragrafo 1, lettera e), della citata Direttiva. Tale conclusione è stata affermata all’esito di un percorso motivazionale lineare e condivisibile, che ha fatto ricorso ad un’“interpretazione che ha valorizzato gli elementi costitutivi di ciascuna prestazione, in particolare le sue finalità ed i presupposti per la sua applicazione” 97 . La trama argomentativa della sentenza ha, difatti, privilegiato “la sostanza sulla forma e si è collocata nel solco del diritto dell’Unione, che spesso ha utilizzato una propria terminologia superando gli ostacoli derivanti da rigidi schemi formali o ristrette qualificazioni giuridiche nazionali” 98 . Proprio a partire da questa premessa e da una consolidata interpretazione estensiva della nozione di sicurezza sociale nella giurisprudenza euro-unitaria, la Corte ha potuto chiarire che “la concessione delle prestazioni di cui si discute non dipende da una valutazione individuale e dalle esigenze personali del richiedente, bensì da criteri oggetti e legalmente definitivi” 99 . Segnatamente, quanto all’assegno di natalità, si tratta di un contributo pubblico al bilancio familiare attribuito indipendentemente dal livello del reddito del nucleo familiare, sebbene il suo importo sia computato sulla base dello stesso indicatore economico reddituale; analogamente, l’assegno di maternità “viene concesso sulla base 96 Corte di giustizia dell’Unione europea, sentt. 25 novembre 2020, causa C-302/19, Istituto nazionale della previdenza sociale, punto 27, e 21 giugno 2017, nella causa C-449/16, Kerly Del Rosario Martinez Silva, punto 29. 97 F. F ERRARO – V. C APUANO , Bonus bebè e assegno di maternità: convergenza tra Corti e Carte in nome della solidarietà, cit., p. 9 98 Ibidem. 99 Ivi, p. 10. Armando Lamberti 85 fondamentali quale attributo inalienabile della persona umana, e un progressivo avvicinamento della condizione degli stranieri regolarmente soggiornanti a quella dei cittadini” 118 . Ecco, allora, che – in questa prospettiva teorico-costituzionale – gli stessi doveri inderogabili di solidarietà politica, economia e sociale – che l’art. 2 Cost. connette al riconoscimento dei diritti inviolabili – finiscono con l’acquistare una “quadruplice dimensione”, “declinandosi – oltre che secondo la classica direzione dei doveri di solidarietà dei consociati nei confronti dello Stato-comunità – secondo la direzione della solidarietà che i soggetti pubblici devono realizzare nei confronti dei consociati (cittadini e stranieri, regolari e irregolari, senza alcuna distinzione), secondo la direzione della solidarietà che i soggetti pubblici devono realizzare nei confronti di altri soggetti pubblici (art. 119, 5° comma, Cost.), nonché secondo la direzione della solidarietà che i soggetti privati possono realizzare nei confronti di altri consociati (anche in questo caso, cittadini e stranieri, regolari e irregolari, senza alcuna distinzione) (art. 118, 4° comma, Cost.)” 119 . Può dunque asserirsi che il merito della giurisprudenza più recente sia stato quello di aver valorizzato – anche direttamente come parametro di costituzionalità – il principio della dignità della persona, come attributo indefettibile dell’uomo in quanto tale e presupposto dell’indivisibilità dei diritti fondamentali, evidenziandone, per giunta, le sue molteplici sfaccettature. Il riferimento primario è, senza dubbio, proprio alla sentenza n. 186/2020 della Corte costituzionale, le cui argomentazioni appaiono di particolare rilievo ed interesse nel censurare, per violazione diretta dell’articolo 3 della Costituzione, il divieto di iscrizione anagrafica degli stranieri richiedenti asilo (disposto dal c.d. decreto Sicurezza), ritenuto lesivo della “pari dignità sociale”, riferita – in un’ottica che, lungi dal limitarsi al dato letteral-testuale, guarda inevitabilmente all’articolo 2 – alla “persona” in quanto “persona”. Ed è, quindi, “il ‘pieno sviluppo della persona umana (art. 3, secondo comma, Cost.) la bussola che deve orientare l’azione del legislatore, sia statale sia regionale, specie quando è chiamato a erogare prestazioni e servizi connessi ai bisogni vitali dell’individuo, come quello abitativo”. Pertanto, per esempio, “ogni tentativo di far prevalere sulle condizioni soggettive e oggettive del richiedente valutazioni diverse, quali in particolare quelle dirette a valorizzare la stabile permanenza nel territorio, sia nazionale sia comunale, deve essere (…) oggetto di uno stretto scrutinio di costituzionalità che verifichi la congruenza di siffatte previsioni rispetto all’obiettivo di assicurare il diritto all’abitazione ai non abbienti e ai bisognosi (Corte Cost., sent. 9/2021)”. Le considerazioni che precedono, invero, non debbono indurci a conclusioni affrettate. Quanto osservato a proposito della segnalata (tendenziale) convergenza tra lo statuto del cittadino e quello dello straniero non comporta il venir meno di ogni distinzione tra le due figure, ma non si può fare a meno di rilevare che è l’intrinseca universalità del paradigma della “dignità” della persona, accolto dagli artt. 2-3 della 118 F. B IONDI DAL M ONTE , E. R OSSI , Diritto e immigrazioni. Percorsi di diritto costituzionale, cit., p. 170. 119 L. M EZZETTI , I sistemi sanitari alla prova dell’immigrazione. L’esperienza italiana, cit., p. 166. La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali 86 www.fsjeurostudies.eu Costituzione – letti in combinato disposto – a mettere in crisi, o quantomeno ad erodere, lo stesso istituto della cittadinanza, specie se inteso come rigida barriera distintiva. Proprio per questo, dunque, appare fondamentale il richiamo alla ragionevolezza, principio che – non a caso – tocca trasversalmente tutte le pronunce, menzionate o analizzate in questo scritto, della Corte costituzionale (oltre a rappresentare, più in generale, il parametro per eccellenza usato nella giurisprudenza della Consulta, al punto che la ragionevolezza può essere considerata il nuovo volto dell’eguaglianza). È dunque la ragionevolezza dei trattamenti differenziati o, se si vuole, l’irragionevolezza che sfocia in trattamenti discriminatori, il vero banco di prova per sondare – anche nel prossimo futuro –, attraverso una prospettiva analitica che guardi alla giurisprudenza, l’evoluzione delle relazioni tra lo statuto del cittadino e quello del non cittadino e, conseguentemente, per apprezzare in concreto quel rapporto – complesso e sfaccettato – tra l’istituto della cittadinanza e la vocazione, inevitabilmente universalista, del principio della dignità della persona. ABSTRACT: Analizzando la giurisprudenza della Corte costituzionale – in modo particolare le recenti pronunzie emesse nel corso del 2020 e del 2022 – il contributo evidenzia una lenta, ma progressiva convergenza tra la figura del cittadino e quella dello straniero nel godimento dei diritti, in un’ottica di (solo) parziale superamento della frammentazione della condizione giuridica dello straniero verso una tendenziale “universalizzazione” dei diritti sociali, riferiti alla persona in quanto tale, nonché di mutua implicazione e feconda integrazione tra i principi costituzionali e le norme della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea a tutela dei diritti sociali. KEYWORDS: condizione giuridica dello straniero – diritti sociali fondamentali – Corte costituzionale – Corte di giustizia dell’UE – feconda integrazione. THE LEGAL STATUS OF THE FOREIGNER AND THE ENJOYMENT OF FUNDAMENTAL SOCIAL RIGHTS: THE RECENT CONSTITUTIONAL JURISPRUDENCE (AND THE DIALOGUE WITH THE LUXEMBURG COURT) ABSTRACT: Analyzing the jurisprudence of the Italian Constitutional Court – in particular the recent judgments issued in 2020 and 2022 – the present article highlights a slow, but growing convergence between the position of the citizen and that of the foreigner in the enjoyment of social rights, in a perspective of (only) partial overcoming of the fragmentation of the legal status of the foreigner, towards a sort of “universalization” of social rights, as referred to the person as such. The contribution also underlines a mutual implication and fruitful integration between the Italian Armando Lamberti 87 constitutional principles and the norms of the Charter of Fundamental Rights of the European Union in the field of social rights. KEYWORDS: legal status of the foreigner – fundamental social rights – Italian Constitutional Court – Court of Justice – fruitful integration.