Mandat d’arrêt européen et défaillances de l’État de droit: une analyse en deux étapes

Freedom, Security & Justice: European Legal Studies Rivista giuridica di classe A 2022, n. 2 DIRETTORE Angela Di Stasi Ordinario di Diritto Internazionale e di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Titolare della Cattedra Jean Monnet 2017-2020 (Commissione europea) "Judicial Protection of Fundamental Rights in the European Area of Freedom, Security and Justice" COMITATO SCIENTIFICO Sergio Maria Carbone, Professore Emerito, Università di Genova Roberta Clerici, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale privato, Università di Milano Nigel Lowe, Professor Emeritus, University of Cardiff Paolo Mengozzi, Professore Emerito, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - già Avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’UE Massimo Panebianco, Professore Emerito, Università di Salerno Guido Raimondi, già Presidente della Corte EDU - Presidente di Sezione della Corte di Cassazione Silvana Sciarra, Professore Emerito, Università di Firenze - Giudice della Corte Costituzionale Giuseppe Tesauro, Professore f.r. di Diritto dell'UE, Università di Napoli "Federico II" - Presidente Emerito della Corte Costituzionale Antonio Tizzano, Professore Emerito, Università di Roma “La Sapienza” - Vice Presidente Emerito della Corte di giustizia dell’UE Ennio Triggiani, Professore Emerito, Università di Bari Ugo Villani, Professore Emerito, Università di Bari COMITATO EDITORIALE Maria Caterina Baruffi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Verona Giandonato Caggiano, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Alfonso-Luis Calvo Caravaca, Catedrático de Derecho Internacional Privado, Universidad Carlos III de Madrid Pablo Antonio Fernández-Sánchez, Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Sevilla Inge Govaere, Director of the European Legal Studies Department, College of Europe, Bruges Paola Mori, Ordinario di Diritto dell'Unione europea, Università "Magna Graecia" di Catanzaro Lina Panella, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Messina Nicoletta Parisi, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Catania - già Componente ANAC Lucia Serena Rossi, Ordinario di Diritto dell'UE, Università "Alma Mater Studiorum" di Bologna - Giudice della Corte di giustizia dell’UE COMITATO DEI REFEREES Bruno Barel, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Padova Marco Benvenuti, Ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico, Università di Roma "La Sapienza" Raffaele Cadin, Associato di Diritto Internazionale, Università di Roma “La Sapienza” Ruggiero Cafari Panico, Ordinario f.r. di Diritto dell’Unione europea, Università di Milano Ida Caracciolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università della Campania - Giudice dell’ITLOS Federico Casolari, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna Luisa Cassetti, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico, Università di Perugia Giovanni Cellamare, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Bari Marcello Di Filippo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Pisa Rosario Espinosa Calabuig, Catedrática de Derecho Internacional Privado, Universitat de València Ana C. Gallego Hernández, Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad de Sevilla Pietro Gargiulo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Teramo Giancarlo Guarino, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Elspeth Guild, Associate Senior Research Fellow, CEPS Victor Luis Gutiérrez Castillo, Profesor de Derecho Internacional Público, Universidad de Jaén Ivan Ingravallo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Bari Paola Ivaldi, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Genova Luigi Kalb, Ordinario di Procedura Penale, Università di Salerno Luisa Marin, Marie Curie Fellow, European University Institute Simone Marinai, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Pisa Fabrizio Marongiu Buonaiuti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Macerata Daniela Marrani,Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Rostane Medhi, Professeur de Droit Public, Université d’Aix-Marseille Stefano Montaldo, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Torino Violeta Moreno-Lax, Senior Lecturer in Law, Queen Mary University of London Claudia Morviducci, Professore Senior di Diritto dell’Unione europea, Università Roma Tre Michele Nino, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Anna Oriolo, Associato di Diritto Internazionale, Università di Salerno Leonardo Pasquali, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Pisa Piero Pennetta, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Salerno Emanuela Pistoia, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Teramo Concetta Maria Pontecorvo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Pietro Pustorino, Ordinario di Diritto Internazionale, Università LUISS di Roma Santiago Ripol Carulla, Catedrático de Derecho internacional público, Universitat Pompeu Fabra Barcelona Gianpaolo Maria Ruotolo, Ordinario di Diritto Internazionale, Università di Foggia Teresa Russo, Associato di Diritto dell'Unione europea, Università di Salerno Alessandra A. Souza Silveira, Diretora do Centro de Estudos em Direito da UE, Universidad do Minho Ángel Tinoco Pastrana, Profesor de Derecho Procesal, Universidad de Sevilla Chiara Enrica Tuo, Ordinario di Diritto dell’Unione europea, Università di Genova Talitha Vassalli di Dachenhausen, Ordinario f.r. di Diritto Internazionale, Università di Napoli “Federico II” Alessandra Zanobetti, Ordinario di Diritto Internazionale, Università “Alma Mater Studiorum” di Bologna COMITATO DI REDAZIONE Francesco Buonomenna, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Angela Festa, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università della Campania “Luigi Vanvitelli” Caterina Fratea, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Verona Anna Iermano, Ricercatore di Diritto Internazionale, Università di Salerno Angela Martone, Dottore di ricerca in Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Michele Messina, Associato di Diritto dell’Unione europea, Università di Messina Rossana Palladino ( Coordinatore ), Ricercatore di Diritto dell’Unione europea, Università di Salerno Revisione linguistica degli abstracts a cura di Francesco Campofreda , Dottore di ricerca in Diritto Internazionale, Università di Salerno Rivista quadrimestrale on line “Freedom, Security & Justice: European Legal Studies” www.fsjeurostudies.eu Editoriale Scientifica, Via San Biagio dei Librai, 39 - Napoli CODICE ISSN 2532-2079 - Registrazione presso il Tribunale di Nocera Inferiore n° 3 del 3 marzo 2017 Indice-Sommario 2022, n. 2 Éditorial Mandat d’arrêt européen et défaillances de l’État de droit: une analyse en deux étapes Lucia Serena Rossi p. 1 Saggi e Articoli La responsabilità civile dell’impresa transnazionale per violazioni ambientali e di diritti umani: il contributo della proposta di direttiva sulla due diligence societaria a fini di sostenibilità Gabriella Carella La condizione giuridica dello straniero e il godimento dei diritti sociali fondamentali: la recente giurisprudenza costituzionale (e il dialogo con la Corte di Lussemburgo) Armando Lamberti Il contenzioso tra Ucraina e Federazione russa davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo Riccardo Pisillo Mazzeschi Dalla protezione internazionale alla protezione immediata. L’accoglienza degli sfollati dall’Ucraina come cartina di tornasole della proposta di trasformazione Emanuela Pistoia Il Consiglio d’Europa e gli effetti giuridico-istituzionali della guerra in Ucraina sul sistema convenzionale Guido Raimondi Luci e ombre della Convenzione di Nicosia Tullio Scovazzi In Search of the Legal Boundaries of an “Open Society”. The Case of Immigrant Integration in the EU Daniela Vitiello Commenti e Note Il difficile bilanciamento tra sicurezza nazionale e tutela dei diritti fondamentali nella “data retention saga” dinanzi alla Corte di giustizia Giovanna Naddeo p. 10 p. 42 p. 88 p. 101 p. 124 p. 140 p. 151 p. 188 La sesta direttiva antiriciclaggio e la sua attuazione nell’ordinamento italiano: alcune considerazioni Matteo Sommella Il Panopticon digitale. I cookies tra diritto e pratica nell’Unione europea Flavia Zorzi Giustiniani p. 218 p. 241 Freedom, Security & Justice: European Legal Studies ISSN 2532-2079 2022, n. 2, pp. 01-09 DOI:10.26321/L.S.ROSSI.02.2022.01 www.fsjeurostudies.eu Éditorial MANDAT D’ARRÊT EUROPÉEN ET DÉFAILLANCES DE L’ÉTAT DE DROIT: UNE ANALYSE EN DEUX ÉTAPES Lucia Serena Rossi* SOMMAIRE: 1. Le Mandat d’arrêt européen: entre confiance mutuelle et protection des droits fondamentaux. – 2. MAE et défaillances systémiques de l’État de droit. – 3. Réflexions sur l’analyse en deux étapes. 1. Le Mandat d’arrêt européen: entre confiance mutuelle et protection des droits fondamentaux Le principe de la confiance mutuelle entre les États membres de l’Union, qui est à la base de la coopération judiciaire dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, va bien au-delà de la reconnaissance mutuelle1 des standards en matière de produits ou des contrôles administratifs effectués par les autres États membres. La confiance liée à la reconnaissance presque automatique et à l’exécution des jugements et des actes en matière civile et – surtout – pénale implique en effet une sorte de «saut dans le noir» et requiert que, à l’arrivée de ce saut, il y ait un réseau de protection des droits fondamentaux et ainsi, en définitive, la confiance que ce saut dans le noir ne soit pas un saut dans un vide de protection des droits fondamentaux. Comme la Cour de justice de l’Union européenne l’a précisé dans l’arrêt Jawo2, ce principe nécessite, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, que chaque État membre «considère, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union3», tout particulièrement les droits fondamentaux et les valeurs communes sur lesquels l’Union est fondée, comme cela est prévu à l’article 2 TUE, et que les ordres juridiques nationaux respectifs soient * Juge à la Cour de Justice de l’Union européenne. Les opinions exprimées dans le présent article sont strictement personnelles et n’engagent d’aucune manière la Cour de justice. Cet article est une version mise à jour de l’article publié sur L’Observateur de Bruxelles n°128. 1 Ainsi K. L ENAERTS , The Principle of Mutual Recognition in the Area of Freedom, Security and Justice, in Il Diritto dell’Unione europea, 2015, issue 3, p. 525 ss. 2 Cour de justice, arrêt du 19 mars 2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218. 3 Ibid., points 80 et 81. Voir aussi Cour de justice, arrêt du 19 mars 2019, Ibrahim e.a., C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 et C‑438/17, EU:C:2019:219, points 83 et 84. Lucia Serena Rossi www.fsjeurostudies.eu 2 capables d’assurer une protection équivalente et effective des droits fondamentaux reconnus par la Charte. En effet, comme l’a écrit le Président de la Cour, la confiance mutuelle ne peut pas être…une confiance aveugle4. À partir de l’arrêt Melloni5, la Cour de justice a clarifié que la décision-cadre sur le mandat d’arrêt européen6 (ci-après le «MAE»), ayant effectué une harmonisation complète de tous les aspects de la matière, ne permet pas d’adopter des exceptions différentes de celles prévues par ladite décision-cadre. Par conséquent, les États membres et leurs autorités judiciaires ne peuvent invoquer leur propres dispositions nationales (même de rang constitutionnel) de protection des droits fondamentaux afin de refuser l’exécution d’un MAE. En effet, l’essence même du principe de la confiance mutuelle, vraie pierre angulaire du MAE, est que le standard de protection des droits fondamentaux de l’État d’émission soit reconnu comme suffisant par l’État d’exécution. Toutefois, la Cour a développé, sur la base du droit de l’Union (et non pas des droits nationaux), une approche qui, tout en préservant l’autonomie et la primauté de l’ordre juridique de l’Union, permet aux autorités nationales, à titre exceptionnel, de refuser l’exécution d’un MAE pour éviter des violations des droits fondamentaux de la personne concernée. Ainsi, dans l’arrêt Aranyosi, la Cour a admis que des limitations au principe de confiance mutuelle entre les États membres peuvent être reconnues lorsque la procédure de remise entraîne pour la personne recherchée un risque réel de subir des traitements inhumains et dégradants, au sens de l’article 4 de la Charte7. Selon la Cour, «en présence d’éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés» témoignant de l’existence de défaillances soit systémiques ou généralisées, soit touchant certains groupes de personnes, soit encore certains centres de détention dans l’État membre d’émission, l’autorité judiciaire d’exécution doit vérifier, de manière concrète et précise, s’il existe «des motifs sérieux et avérés8» de croire que la personne concernée par un mandat d’arrêt européen courra, en raison des conditions de sa détention dans cet État membre, un risque réel de traitement inhumain ou dégradant, au sens de l’article 4 de la Charte, en cas de remise. Partant, si le recours par l’État d’exécution aux standards nationaux de protection des droits fondamentaux est interdit et seulement ceux de l’État d’émission s’appliquent, une telle application est, en tout état de cause, subordonnée au respect de la Charte. 4 K. L ENAERTS , La vie après l’avis: exploring the principle of mutual (yet not blind) trust, in Common Market Law Review, 2017, vol. 54, issue 3, pp. 805-840. 5 Cour de justice, arrêt du 26 février 2013, Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107. 6 2002/584/JAI: Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres. 7 Cour de justice, arrêt du 5 avril 2016, Aranyosi et Căldăraru, C-404/15 et C-659/15 PPU, EU:C:2016:198; voir K. L ENAERTS , La vie après l’avis: Exploring the principle of mutual (yet not blind) trust, cit., en particulier p. 83 ss. 8 Ibid., point 104. Mandat d’arrêt européen et défaillances de l’Etat de droit: une analyse en deux étapes 3 2. MAE et défaillances systémiques de l’État de droit Suite aux réformes judiciaires intervenues en Pologne, qui ont conduit la Commission à adopter une proposition motivée sur la base de l’article 7, paragraphe 1, TUE, ainsi qu’aux nombreux arrêts de la Cour concernant le respect de l’État de droit et l’indépendance des juges en Pologne, la question de l’existence de défaillances systémiques dans l’État d’exécution, qui était par ailleurs déjà mentionnée dans l’arrêt Aranyosi, est devenue de plus en plus actuelle, y compris en référence au MAE émis par les autorités dudit État. L’arrêt Juízes Portugueses9 avait souligné que «la confiance mutuelle entre les États membres et, notamment, leurs juridictions est fondée sur la prémisse fondamentale selon laquelle les États membres partagent une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée10». L’indépendance des juges des États membres de l’Union relève de la valeur de l’État de droit qui, selon l’article 2 TUE, fait partie des valeurs communes aux États membres ainsi que de l’article 19 TUE, qui concrétise l’article 2 TUE. Cette indépendance est aussi nécessaire afin de garantir aux individus, dans le cadre de l’application du droit de l’Union, le droit fondamental à un juge indépendant et impartial au sens de l’article 47 de la Charte, qui «revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union11». La question qui se pose est si, et dans quelle mesure, en présence des violations systémiques de l’État de droit, un manque d’indépendance des juges de l’État d’émission peut entraîner la disparition de la confiance mutuelle et, en conséquence, permettre de refuser l’exécution d’un MAE. On peut rappeler, à ce propos, que, au sens du considérant 10 de la décision-cadre, «le mécanisme du mandat d’arrêt européen repose sur un degré de confiance élevé entre les États membres. La mise en œuvre de celui-ci ne peut être suspendue qu’en cas de violation grave et persistante par un des États membres des principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, constatée par le Conseil en application de l’article 7, paragraphe 1, dudit traité avec les conséquences prévues au paragraphe 2 du même article». La Cour a d’abord examiné ladite question dans l’arrêt LM (Minister for Justice and Equality)12. Elle rappelle que le principe de la reconnaissance mutuelle représente la «pierre angulaire» de la coopération judiciaire en matière pénale; partant, si l’exécution du MAE est la règle, le refus de donner exécution est une exception, qui, en tant que telle, doit être interprétée restrictivement. 9 Cour de justice, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117. 10 Ibid., point 30. 11 Cour de justice, arrêt du 9 juillet 2020, Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, point 45 et jurisprudence citée. 12 Cour de justice, arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586. Lucia Serena Rossi www.fsjeurostudies.eu 4 En ce qui concerne la possibilité de déroger aux mécanismes de la décision-cadre 2002/58413 en cas de non-respect des valeurs de l’article 2 TUE par l’État d’émission, l’arrêt LM clarifie quel est l’impact possible sur l’exécution du MAE des procédures prévues aux premier et deuxième paragraphes de l’article 7 TUE, en identifiant une distinction importante14. C’est seulement si l’État membre d’émission a fait l’objet d’une décision du Conseil européen, aux conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 2, TUE et avec les conséquences prévues au paragraphe 3 du même article, constatant «une violation grave et persistante dans l’État membre d’émission des principes énoncés à l’article 2 TUE, tels que ceux inhérents à l’État de droit, suivie de la suspension par le Conseil de l’application de la décision-cadre 2002/584 au regard de cet État membre», que l’autorité judiciaire d’exécution «serait tenue de refuser automatiquement d’exécuter tout mandat d’arrêt européen émis par ledit État membre, sans devoir procéder à une quelconque appréciation concrète du risque réel couru par la personne concernée de voir affecter le contenu essentiel de son droit fondamental à un procès équitable15». En revanche, si l’État membre d’émission n’a fait l’objet que d’une proposition motivée de la Commission, adoptée sur le fondement de l’article 7, paragraphe 1, TUE, afin que le Conseil constate qu’il existe un risque évident de violation grave des valeurs énoncées à l’article 2 TUE, en particulier celle de l’État de droit, en raison d’atteintes à l’indépendance des juges nationaux et si l’autorité judiciaire d’exécution dispose d’éléments en mesure de prouver l’existence de défaillances systémiques, en ce qui concerne ces valeurs au niveau du pouvoir judiciaire de cet État, une évaluation concrète au cas par cas est nécessaire. Dans cette hypothèse, ce n’est qu’à titre exceptionnel que l’autorité judiciaire d’exécution peut s’abstenir d’exécuter un MAE. À ces fins, la Cour établit un test en deux étapes16. Dans un premier temps, l’autorité judiciaire d’exécution doit examiner dans quelle mesure les défaillances systémiques ou généralisées concernant l’indépendance des juges de l’État membre d’émission sont en mesure d’affecter les juges de cet État membre compétents pour connaître des procédures auxquelles la personne recherchée sera soumise. Dans un second temps, s’il résulte de cet examen que lesdites défaillances sont susceptibles d’affecter ces juridictions, l’autorité judiciaire d’exécution doit encore évaluer, à la lumière des préoccupations spécifiques exprimées par la personne concernée et des informations éventuellement fournies par celle-ci, s’il existe des motifs sérieux et avérés de croire que ladite personne courra un risque réel de violation de son droit fondamental à un tribunal indépendant, «et, partant, du contenu essentiel de son droit fondamental à un procès équitable». À cet égard il faudra considérer la situation 13 2002/584/JAI: Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres. 14 Cour de justice, arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, points 69 à 71. 15 Ibid., point 72. 16 Ibid., points 72 à 76. Mandat d’arrêt européen et défaillances de l’Etat de droit: une analyse en deux étapes 5 personnelle ainsi que la nature de l’infraction et le contexte factuel17. Ladite autorité judiciaire doit, en application de l’article 15, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584, solliciter, auprès de l’autorité judiciaire d’émission, toute information complémentaire qu’elle juge nécessaire. La Cour est ensuite revenue sur la question de l’existence ou de l’aggravation de défaillances systémiques de l’État de droit dans le pays de l’autorité d’émission, en tant que possible motif de refus par les autorités d’un autre État membre d’exécuter le MAE, et sur la nécessité d’une analyse en deux étapes dans l’arrêt L et P Openbaar Ministerie (Indépendance de l’autorité judiciaire d’émission) du 17 décembre 202018. Les précisons fournies par cet arrêt montrent encore une fois l’intention de limiter à des hypothèses tout à fait exceptionnelles une telle possibilité. L’arrêt rappelle, tout d’abord, qu’il revient à chaque État membre, afin d’assurer la pleine application des principes de confiance et de reconnaissance mutuelles qui sont à la base du fonctionnement du mécanisme du MAE, de garantir, sous le contrôle ultime de la Cour, la sauvegarde de l’indépendance de son pouvoir judiciaire, en s’abstenant de toute mesure qui pourrait la compromettre19. Toutefois, le juge de l’exécution, bien qu’il disposerait d’éléments témoignant des défaillances systémiques ou généralisées concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire de l’État membre, ne peut automatiquement nier la qualité d’«autorité judiciaire d’émission», au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre, à tout juge et à tout organe juridictionnel de cet État membre. En effet, d’après la Cour, «l’existence de telles défaillances n’a pas nécessairement une incidence sur toute décision que les juridictions dudit État membre peuvent être amenées à adopter dans chaque cas particulier20». Une interprétation contraire, poursuit la Cour, irait au-delà de ces «circonstances exceptionnelles » qui seules peuvent justifier des limitations aux principes de confiance et de reconnaissance mutuelles, en donnant lieu à une exclusion généralisée de l’application de ces principes dans le cadre du MAE. Par conséquent, même en cas de défaillances systémiques ou généralisées concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire dans l’État membre d’émission, il ne peut pas être présumé un risque réel de violation du procès équitable sans procéder à une vérification concrète et précise de la situation personnelle, de la nature de l’infraction en cause ainsi que du contexte factuel. La Cour, après avoir résumé ce qu’elle avait déjà affirmé dans sa jurisprudence à propos du raisonnement en deux étapes, précise ce que l’autorité judiciaire d’exécution est tenue de faire en ce qui concerne un MAE émis par un État membre en vue de la remise d’une personne recherchée pour l’exécution d’une peine, lorsque, à la suite de son éventuelle remise, cette personne fera l’objet d’une nouvelle procédure juridictionnelle, 17 Cour de justice, arrêt du 25 juillet 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), cit., point 75. 18 Cour de justice, arrêt du 17 décembre 2020, Openbaar Ministerie (Indépendance de l’autorité judiciaire d’émission), C‑354/20 PPU et C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033. 19 Ibid., point 40. 20 Ibid., points 41 et 42.