Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes

Schellhaaß, Horst-Manfred Article Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Schellhaaß, Horst-Manfred (1988) : Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 108, Iss. 3, pp. 405-421, https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291690 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Sozialwissenschaften (ZWS) 108 (1988), S. 405 - 421 Duncker & Humblot, Berlin 41 Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes Von Horst-Manfred Schellhaaß Der Mißerfolg der bisherigen Vorschläge zur Liberalisierung des Wohnungsmarktes ist ein Indiz dafür, daß die Schwierigkeiten des Übergangs von der Objektin die Subjektförderung unterschätzt worden sind. Der vorliegende Aufsatz analysiert die finanzielle Abwicklung der regulierungsbedingten sunk costs bei Mietern und Vermietern, die Verteilung des in den Sozialwohnungen gebundenen Sozialkapitals sowie den Preis, der für eine politische Mehrheit zugunsten der Liberalisierung des Wohnungsmarktes zu zahlen ist. 1. Problemstellung Angesichts der hohen Subventionen, die im Sozialen Wohnungsbau zur Erzielung einer für einkommensschwache Haushalte tragbaren Sozialmiete eingesetzt werden müssen, hat die Bundesregierung 1985 beschlossen, die Förderung des Neubaus von Sozialwohnungen einzustellen. Mit dieser Entscheidung liegt sie auf der Linie der herrschenden Lehre, die Wohngeldleistungen als ein effizienteres Instrument zur sozialen Sicherung des Wohnens ansieht1. Alle weitergehenden Forderungen, auch die Mietpreisbindungen für die knapp 4 Mio bestehenden Sozialwohnungen sowie die ca, 3,3 Mio gemeinnützigen Wohnungen2 aufzuheben, sind bisher im politischen Raum gescheitert3. Eine der Ursachen für den Mißerfolg dürfte darin zu suchen sein, daß den Bedingungen für den schwierigen Übergang von der Objektin die Subjektförderung bislang nicht die notwendige Aufmerksamkeit gewidmet worden ist. Es ist das Ziel dieses Aufsatzes, ein effizienzorientiertes System von Übergangsbedingungen zu entwickeln, das gleichzeitig verteilungspolitische Besitzstände wahrt. Grundvoraussetzung für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes ist es, die Politiker für diese Idee zu gewinnen. Nach Peltzman (1976) besteht 1 Vgl. Schneider / Kornemann (1977); Struyk / Bendick (1981); Mackscheidt/ Deichmann (1982); Lowry (1983); Mayo (1986). 2 Etwa die Hälfte der Sozialwohnungen gehören gemeinnützigen Wohnungsunternehmen, so daß die Gesamtzahl der preisgebundenen Wohnungen ca. 5.3 Mio Einheiten beträgt. Dies entspricht etwa einem Drittel der Mietwohnungen in der Bundesrepublik Deutschland. 3 z.B. Schneider / Deichmann (1984); Naust / Werth (1984). ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 406 Horst-Manfred Schellhaaß der politische Einfluß auf die Preisstruktur in einer relativ einheitlichen Belastung der Konsumenten. Die größere Streuung knappheitsorientierter Marktmieten schwächt demnach die politische Unterstützung seitens der Mieter ab. Zur Kompensation könnte der Staat einen Teil der Effizienzgewinne zur Subventionierung anderer Gruppen abzweigen, um dort zusätzliche Wählerstimmen zu gewinnen. Dies wäre der Preis, der für das Zustandekommen einer politischen Mehrheit zugunsten der Liberalisierung des Wohnungsmarktes zu zahlen wäre (Kapitel 2). Der Übergang zu einer marktwirtschaftlichen Lösung ist aus einzelund gesamtwirtschaftlicher Sicht um so attraktiver, je höher der zu erwartende Effizienzgewinn ist. Diesem Ziel steht entgegen, daß die Neuverteilung von Eigentumsrechten im Zuge der Deregulierung Anreize zu rent-seekingAktivitäten setzt. Zur Disposition steht das in den Sozialwohnungen gebundene Sozialkapital4, das entweder den Eigentümern als Vermieterrenten oder den einkommensschwachen Haushalten als Verstärkung der Individualf örderung zufließen kann. Abhilfe schafft eine neue Definition der Liberalisierungsgewinnabgabe, die in Anlehnung an einen Vorschlag von Buchanan (1983) den ressourcenverzehrenden Verteilungskampf zwischen den Gruppen der Mieter und Vermieter auf den reinen Effizienzgewinn beschränken soll. Diese Begründung einer Liberalisierungsgewinnabgabe unterscheidet sich wesentlich von der verteilungspolitischen Argumentation, wie sie beispielsweise den Vorschlägen von Schneider / Kornemann5 oder Naust / Werth6 unterliegt (Kapitel 3). Schließlich geht es um die Bewältigung der Nachteile, die Mietern und Vermietern aufgrund der durch die Kostenmiete fehlgesteuerten, irreversiblen Investitionen bei einem Übergang in die Marktwirtschaft erwachsen. Für die Eigentümer von preisgebundenen Wohnungen ist vor allem entscheidend, in welchem Umfang sie für regulierungsbedingte Ineffizienzen haften müssen. Meyer / Tye (1985) plädieren für Wettbewerbsbeschränkungen in der Übergangszeit, um den etablierten Unternehmen die Amortisation ihrer sunk costs aus der Regulierungszeit zu ermöglichen. Dieses Problem läßt sich auf dem Wohnungsmarkt durch eine geeignete Wahl der Bemessungsgrundlage für die Liberalisierungsgewinnabgabe elegant und effizient lösen (Kapitel 4). Für die einkommensschwachen Haushalte steht die Frage nach der sozialen Abfederung der liberalisierungsbedingten Mietsteigerungen im Vordergrund. Mieter, die im Vertrauen auf den Fortbestand der Kostenmiete ineffi4 Die Finanzierung des Sozialen Wohnungsbaus erfolgt in der Weise, daß die anfänglichen Subventionen wesentlich höher als die gleichzeitigen Mietvorteile sind. Unter dem gebundenen Sozialkapital versteht man den Barwert des Überschusses der zukünftigen Mietvorteile über die zukünftigen Subventionen. 5 Schneider / Kornemann (1977), 144f. e Naust / Werth (1984), 53 f. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes 407 ziente Standortentscheidungen getroffen haben, können diese nicht kostenlos revidieren. Es wird zu prüfen sein, in welcher Form die Abfederung sozialer Härten erfolgen soll, um die Lenkungsfunktion der Mieten sowie die Wirksamkeit einer marktmäßigen Kostenkontrolle nicht zu beeinträchtigen (Kapitel 5). Im letzten Kapitel werden einige empirische Angaben zur Höhe der bei der Liberalisierung des Wohnungsmarktes eröffneten verteilungspolitischen Spielräume präsentiert (Kapitel 6). 2. Die politischen Kosten der Liberalisierung Der typische politische Beitrag zu einer Preisstruktur besteht in der Lockerung des Zusammenhangs zwischen Preisen und Kosten, so daß die Konsumenten mit einheitlicheren Preisen als auf dem freien Markt konfrontiert werden7. Folglich werden die Parteien die Liberalisierung des Wohnungsmarktes nur unterstützen, wenn sie den durch die größere Streuung knappheitsgerechter Mietpreise induzierten Stimmenverlust durch Wahlgeschenke an andere Interessengruppen zumindest kompensieren können. Faktisch bedeutet dies, daß ein nicht unbeträchtlicher Teil der Effizienzgewinne nicht zur Erhöhung des Wohngeldes verwendet, sondern für eine stärkere Begünstigung anderer Wählergruppen abgezweigt wird8. Angesichts dieser Kompensationswünsche sind die Chancen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes um so größer, je mehr sich die relative Effizienz des Wohngeldes im Zeitverlauf verbessert. In den ersten zwei Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg hat die Objektförderung keine nennenswerten Effizienznachteile aufgewiesen, da jede Wohnung unabhängig von ihrem Standort und Mietvorteil, ihrer Bauweise, Umweltbelastung oder Mieterstruktur sofort vermietet werden konnte. Die eingeschränkten Wahlmöglichkeiten der Objektförderung werden erst stärker wahrgenommen, seit die Wohnungssuchenden auf global ausgeglichenen Märkten angemessenen Wohnraum ohne Knappheitsrenten anmieten können. Ähnliches gilt für die Anbieterseite. Solange in den Jahren überhöhter Baukonjunktur ein Bauherr froh war, wenn Handwerker überhaupt kamen, waren die Möglichkeiten einer wirksamen Kostenkontrolle sehr begrenzt. Bei Überschußkapazitäten in der Bauindustrie und im Handwerk kommen 7 Vgl. Peltzman (1976), 239. 8 Für ein Subventionsgleichgewicht gilt, daß der politische Grenznutzen der Staatsausgaben in allen Verwendungsrichtungen gleich sein soll. Durch den Übergang auf die politisch weniger ergiebige Individualförderung sinkt der politische Nutzen der Wohnungssubvention, so daß eine Verstärkung der Finanzhilfen in anderen Sektoren rational ist. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 408 Horst-Manfred Schellhaaß dagegen die Anreizunterschiede zwischen freiem und preisgebundenem Wohjiungsbestand hinsichtlich der Kostenüberwachung voll zum Tragen. "General market conditions h'ave changed in such a way in both Germany and the United States that the comparative efficiency of leasing (and thus of consumer-oriented programs) and building (and thus producer-oriented programs) has changed fundamentally over the past two decades"9. Den ökonomischen Vorteilen der Individualförderung werden in Zukunft abnehmende Erträge einer politischen Intervention auf dem Wohnungsmarkt gegenüberstehen. Denn je mehr die regionalen und strukturellen Disparitäten der Wohnungsversorgung abgebaut werden, um so weniger weichen knappheitsgerechte Mieten von politisch gewollten Preisstrukturen ab. Insofern verbessern sich mit dem Erreichen eines Wohnungsmarktgleichgewichts die Chancen, daß die Nivellierung der Mietenstruktur mittels des Sozialen Wohnungsbaus als verzichtbar erscheint. Dann kann die Aussage von Becker, wonach der Effizienzvorteil einer Maßnahme ein Faktor ist, der im Wettbewerb um politische Mehrheiten positiv zu Buche schlägt, zum Tragen kommen10. 3. Rahmenbedingungen für die Liberalisierung Ziel der Objektförderung ist es, einkommensschwachen Haushalten Wohnungen mit einem gewissen Mietvorteil anzubieten. Zu diesem Zweck werden den Bauherren von Sozialwohnungen auf der einen Seite Subventionen gewährt und auf der anderen Seite Mietbindungen auferlegt. Das verteilungspolitische Hauptproblem der Liberalisierung des Wohnungsmarktes liegt darin, daß mit einem Teil der Subventionen Anwartschaften auf künftige sozialpolitische Leistungen angekauft worden sind. Dieses gebundene Sozialkapital kann entweder den Eigentümern als Vermieterrente belassen oder via Abschöpfung auf die Individualförderung übertragen werden. Solange Ungewißheit über die Identität der potentiellen Nutznießer des gebundenen Sozialkapitals herrscht, erzeugt Deregulierung die gleichen Anreize zu rent-seeking-Aktivitäten wie andere Änderungen von Eigentumsrechten. Diesen funktionslosen Ressourcenverzehr einzuschränken, ist eine Aufgabe effizienter Übergangsbedingungen. Den ungewöhnlichen Tatbestand der Vorfinanzierung von Subventionen verdanken wir den inkompatiblen Kalkulationsverfahren für Marktund 9 Mayo (1986), 246 f. 10 Becker's Einschränkung, daß eine effizientere Subventionsmethode dann keine Mehrheit findet, wenn sie den Empfängern die Ausübung größeren politischen Drucks erlaubt, trifft auf die Liberalisierung des Wohnungsmarktes nicht zu. Die gemeinsame Interessenvertretung von Sozialmietern und Eigentümern als Nutznießer der Objektförderung ist vermutlich einflußreicher als die Gruppe der Wohngeldempfänger im System der Individualförderung; vgl. Becker (1983), 384 - 386. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes 409 Kostenmiete. Die zulässige Miete im Rahmen des Sozialen Wohnungsbaus wird durch den Betrag angegeben, den der Eigentümer zur Deckung der periodisierten Ausgaben für Zinsen, Abschreibungen und Betriebskosten benötigt („Kostenmiete vor Subvention" EN in Abb. 1). Zinsen und Abschreibungen werden stets auf der Basis der historischen Herstellungskosten berechnet, so daß die Kostenmiete vor Subvention im Zeitablauf weitgehend konstant ist11. Eine Folge dieser Kalkulationsvorschriften besteht darin, daß die Kostenmiete vor Subvention in dem Zeitraum von 0 bis nicht am Markt durchsetzbar ist. Vergleichbare freifinanzierte Wohnungen sind billiger, weil der Wettbewerb zwischen alten und neuen Wohnungen zunächst keine ausgabendeckenden Neubaumieten zuläßt. Die Marktmiete BR entspricht dem tatsächlichen Ressourcenverzehr, nämlich den realen Zinsen und Abschreibungen auf der Bemessungsgrundlage des jeweils aktuellen Immobilienwertes. Dadurch erfolgt der marktgemäße Inflationsausgleich über einen intertemporal ansteigenden Deckungsbeitrag12. 11 Änderungen der Betriebskosten und Modernisierungsaufwendungen können hier vernachlässigt werden, da sie sich auf Marktund Kostenmiete vergleichbar auswirken. Detaillierte Erläuterungen der Berechnungsweise der Kostenmiete finden sich in Winter / Barth / Schlemmermeyer (1982). 12 Bei der Kostenmiete erhält der Vermieter durch das Ansetzen der Nominalzinsen von Anfang an einen Inflationsausgleich in der Miete (BE im Zeitpunkt der Fertigstellung). ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 410 Horst-Manfred Schellhaaß Aufgrund der unterschiedlichen Methoden des Inflationsausgleichs erfordert die Objektförderung neben einer - aus der Sicht des Vermieters durchlaufenden - Mietersubvention ANHB eine zusätzliche Eigentümersubvention in Höhe von BHE. Letztere soll in der Periode von bis T2 in Form der Mietvorteile HNR an die Mieter „weitergegeben" werden13. Liberalisierung des Wohnungsmarktes bedeutet, daß die Besitzer von Sozialwohnungen - je nach dem Zeitpunkt der Bindungsfreigabe - ganz oder teilweise von der Verpflichtung befreit werden, die Eigentümersubvention in Form von Mietvorteilen zurückzuzahlen. Ersatzweise können die noch ausstehenden Gegenleistungen durch eine Liberalisierungsgewinnabgabe mobilisiert und als Verstärkung der Individualförderung der eigentlichen Zielgruppe wieder zur Verfügung gestellt werden. Jedoch werden die bisherigen Vorstellungen zur Abschöpfung der Vermieterrenten diesem Ziel wenig gerecht. Schneider / Kornemann wollen durch niedrige Abschöpfungssätze Anreize zu einer freiwilligen Liberalisierung der bisher gebundenen Wohnungsbestände setzen, ohne „diese letzten Endes durch den Anstieg der Bauund Bodenpreise ermöglichte Liberalisierungsrente ganz dem Eigentümer zu belassen"14. Noch weiter von der Idee des Nachteilsausgleichs entfernen sich Naust / Werth: „Es mag nach alledem sein, daß das Aufkommen aus der Liberalisierungsgewinnabschöpfung in keinem vernünftigen Verhältnis zum nötigen Verwaltungsaufwand steht. In diesem Falle könnte erwogen werden, auf jegliche Abschöpfung zu verzichten15." Solche Äußerungen sind eine Einladung an die Eigentümer von preisgebundenen Wohnungen, Ressourcen auszugeben, um die Abschöpfung der Vermieterrenten als juristisch problematisch, verwaltungskostenintensiv und politisch abträglich darzustellen. Je erfolgreicher sie dies tun, um so näher kommen sie dem Ziel des rent-seeking, nämlich dem völligen Verzicht auf eine Abschöpfung. Diese Aktivitäten zwingen wiederum die Mieterorganisationen, Ressourcen einzusetzen, um das bisher von den Mietvorteilen gestiftete Nutzenniveau zu erhalten. Diese Ressourcen könnten eingespart werden, wenn sich die Regierung bei der Liberalisierung des Wohnungsmarktes eindeutig auf pareto-superiore Lösungen festlegen würde. In dem Umfange, in dem eine finanzielle Kompensation der im Zuge der Deregulierung zuwachsenden oder entgehenden Eigentumsrechte ex ante festgelegt sind, würden sich rent-seeking-Aktivitäten zur Minimierung der Verluste bzw. zur Maximierung der Gewinne nicht mehr lohnen (Buchanan 1983). Dadurch würden die zur Erhaltung des Status-quo-Nutzenniveaus erforderlichen Transferzahlungen aus dem Ver13 Vgl. Schellhaaß / Schulz (1987), 64 - 71. 14 Schneider / Kornemann (1977), 144 f. 15 Naust / Werth (1984), 55. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes 411 teilungskampf herausgenommen, so daß nur noch die Effizienzgewinne der Deregulierung zur verteilungspolitischen Disposition der Akteure stünden. Das Instrument zur Vermeidung unkompensierter Transfers ist die Liberalisierungsgewinnabgabe. Durch sie soll der Teil der Eigentümersubvention, für den die sozialpolitische Gegenleistung in Form von Mietvorteilen noch nicht erbracht worden ist und wegen der Aufhebung der Marktspaltung auch nicht mehr erbracht werden kann, geldmäßig auf die Individualförderung übertragen werden. Insofern ist die Abschöpfung der Vermieterrenten ein entscheidendes Bindeglied zum Gelingen der Liberalisierung des Wohnungsmarktes. 4. Vorteilsausgleich bei den Vermietern Bei der verwaltungsmäßig einfachsten Variante einer Abschöpfung würde die Differenz zwischen dem Gesamtbetrag der ausgezahlten Subventionen und den tatsächlich gewährten Mietvorteilen die Bemessungsgrundlage für die Liberalisierungsgewinnabgabe darstellen. Bei einer Systemumstellung in Ti würde AFHE die gewährten Subventionen, AFHB die sozialpolitische Gegenleistung und BHE die Bemessungsgrundlage für die Abschöpfung angeben. Der Vorteil dieser Vorgehensweise läge neben einer hohen Ergiebigkeit in einer relativ sicheren Kalkulationsgrundlage, da für die Ermittlung der hypothetischen Marktmieten der Sozialwohnungen ausschließlich auf ex-post Daten zurückgegriffen werden müßte. Gegen diese Berechnungsweise wird vorgetragen, daß regulierte Unternehmen nicht nur eine politisch bestimmte Preisstruktur, sondern auch systembedingte Ineffizienzen aufweisen. Renditebeschränkungen haben die Nebenwirkung, daß eine begrenzte Ansammlung überflüssiger Kosten den Gewinn nicht schmälert, so daß das Interesse des Eigentümers an einer wirksamen Kostenkontrolle erlahmt16. Beispielsweise fördern öffentliche Ausschreibungen von Bauleistungen die Bildung von Submissionskartellen, indem sie durch die Leistungsbeschreibung das Produkt homogenisieren, durch das Verbot der Nachverhandlung Absprachen erleichtern und durch die öffentliche Bekanntgabe der Angebote die Identifizierung von Außenseitern ermöglichen17. Angesichts der Kostenzuschlags-Mentalität im Sozialen Wohnungsbau kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Wohnungsunternehmen den Kartellierungsbestrebungen wirksamen Widerstand entgegengesetzt haben18. Diesem Verhalten ist die Politik noch entgegengekom16 Vgl. Kaufer (1981), 102 - 108. 17 Finsinger (1984), 582, schätzt die preistreibende Wirkung der Submissionskar^ teile auf 11% der Auftragssumme. 18 Kaufer (1981), 104, erwähnt ein vergleichbares Beispiel aus dem Bereich der regulierten Versorgungsunternehmen: „Als Mitglieder der amerikanischen ElektroinZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 412 Horst-Manfred Schellhaaß men, indem sie die kostenbedingten Tendenzen zu einer Anhebung der Sozialmiete durch verstärkte Subventionen aufgefangen hat, die wiederum den Spielraum für weitere Baukostensteigerungen erweitert haben19. Auch bei den Betriebskosten läßt sich die mangelnde Kostenkontrolle gewinnregulierter Unternehmen nachweisen. Nach den Ergebnissen der Hamburger Mietspiegelerhebung liegen die Betriebskosten der Sozialwohnungen um 0,20 bis 0,25 DM/qm über denjenigen des freien Bestands; ähnliche Betriebskostennachteile (ca. 10 - 12%) gelten für das übrige Bundesgebiet als wahrscheinlich20. Die kumulierten Kostenineffizienzen beim Bau und Betrieb von preisgebundenen Wohnungen verschieben die Kostenmiete vor Subvention von dem unter Marktbedingungen möglichen Niveau DL auf das tatsächliche Niveau EN. Größe, Lage und Bauform der Sozialwohnungen haben sich lange Zeit stärker am Ziel der Standardisierung als an den Präferenzen der Mieter orientiert. Die GEWOS hat die Wohnwertnachteile der Sozialwohnungen auf bis zu 3 DM/qm in Einzelfällen taxiert, im Schnitt ergibt sich ein rechnerischer Mietabschlag von 0,30 bis 0,50 DM/qm21. Der durch die Objektförderung geschaffene wettbewerbsgeschützte Spielraum hat die Wohnungsanbieter vor den üblichen Sanktionen des Marktes gegenüber einem nicht nachfragegerechten Angebot bewahrt, jedoch müssen sich die Sozialmieter mit vergleichsweise geringen Mietvorteilen begnügen. Ohne die Wohnwertnachteile würde CV statt BR (in Abb. 1) die Marktbewertung für Sozialwohnungen widerspiegeln. Gäbe es keine sunk costs, so müßten - bei einer Liberalisierung in Ti - die nach den Vorschriften der Zweiten Berechnungsverordnung kalkulierten Kosten der Sozialwohnungen auf das Niveau GL sinken und die Mieten auf das Niveau KV vergleichbarer freifinanzierter Wohnungen steigen. Diese Referenzsituation liegt den traditionellen Vergleichen zwischen Subjektund Objektförderung, die dem Wohngeld eine hohe Überlegenheit attestieren, zugrunde. Lowry hat beispielsweise im Rahmen des Experimental Housing Allowances Program ermittelt, daß beim Wohngeld 89% und bei der Objektförderung 34% der aufgewandten Mittel beim Mieter ankommen22. Diese Studien berücksichtigen nicht, daß sich die durch eine Liberalisierung dustrie Ende der 1950er Jahre geheime Preisabsprachen für elektrische Ausrüstungsgüter trafen, da wurden sie in ihrem Bemühen, die Preise zu erhöhen, dadurch unterstützt, daß die Public Utilities kein besonderes Interesse daran hatten, preisgünstig einzukaufen. Öffentliche Regulierung nährt eine Kostenzuschlags-Mentalität, weil das Schlimmste, das einer Firma mit steigenden Kosten passieren kann, in der manchmal peinvollen Mühe besteht, eine Tariferhöhung rechtfertigen zu müssen." 19 Vgl. Mackscheidt / Deichmann (1982), 47. 20 GEWOS (1987), 90 f. 21 GEWOS (1987), 102 f. 22 Vgl. Lowry (1983), 171; ähnlich Mayo (1986), 243. ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 Übergangsbedingungen für eine Liberalisierung des Wohnungsmarktes 419 wohnungsbestandes (3,95 Mio Einheiten in 1985) nicht mehr den förderungsrechtlichen Preisund Belegungsbindungen unterworfen sein. Damit entfällt auch die Rechtsgrundlage für eine Abschöpfung von Vermieterrenten. Tabelle 2 Freigabe von Sozialwohnungen von 1986 bis 1992 zum 1.1. des Jahres Auslaufen der Bindungen Bindungsfreigaben seit 1.1.1986 zum 1.1. des Jahres aufgrund vorzeitiger Rückzahlungen aufgrund planmäßiger Rückzahlungen insgesamt Bindungsfreigaben seit 1.1.1986 1986 53800 — 53800 53800 1987 99 900 264100 364000 417800 1988 134400 207900 342300 760100 1989 135900 388000 523 900 1284000 1990 135000 197100 332100 1616100 1991 135000 376100 511100 2127200 1992 135000 181900 316900 2444100 Quelle: DICK (1985), Anlage 1. Die Verteilung des Effizienzgewinns aus der Systemumstellung wird für eine effizienzorientierte Liberalisierung des Wohnungsmarktes durch die folgenden Ungleichungen eingeschränkt: (1) Mieter: Nutzenzuwachs durch das zusätzliche Wohngeld ^ Nutzenentgang durch die entfallenden Mietvorteile; (2) Staat: Eingesparte Objektförderung + Abschöpfung ^ zusätzliche Wohngeldleistungen; (3) EigenMieterhöhungspotential - Abschöpfung tümer: ^ entfallende Objektförderung. Den einkommensschwachen Haushalten wird de facto das gebundene Sozialkapital bar ausgezahlt, so daß sie diesen Betrag - wirksam durch die Lenkungsfunktion und die Kostenkontrolle des Marktes unterstützt - in einer nutzenmaximierenden Weise für Wohnzwecke ausgeben können. Sie erhöhen ihren Nutzen, falls das Wohngeld über den reinen Nachteilsausgleich hinaus verstärkt wird. Dies wird durch die Aufteilung der Abschöpfungserträge zwischen Wohngeld und anderen Budgetpositionen entschieden. Die Eigentümer von Sozialwohnungen stellen sich trotz der Abschöpfung gegenüber der Status-quo-Entwicklung besser, falls sie einen Teil der ZWS 108 (1988) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.108.3.405 | Generated on 2023-04-04 12:11:15 420 Horst-Manfred Schellhaaß Vermieterrenten behalten können. Ihr Anteil am Effizienzgewinn wird durch die Höhe des Abschöpfungssatzes festgelegt. Die Vorteile des Staates sind darin zu sehen, daß er seine Aufwendungen für die soziale Sicherung des Wohnens einschränken kann, weil die Subventionen wirksamer eingesetzt werden. Für die Funktionsfähigkeit dieses Systems ist es nur notwendig, daß die Summe aus Wohngeldverbesserungen, einbehaltenen Vermieterrenten und eingesparten Haushaltsmitteln nicht den Effizienzgewinn der Subventionsumstellung übersteigt. Zusammenfassung Kernpunkt dieses Aufsatzes ist ein pareto-superiores System von Übergangsbedingungen, durch das sowohl die Gruppen der Mieter und Vermieter als auch der Staat bei dem Übergang von der Objektzu der Subjektförderung - im Gegensatz zu den bisherigen Studien - gewinnen. Die Modifikation der Liberalisierungsgewinnabgabe soll sowohl die rent-seeking-Aktivitäten bei der Neuverteilung von Eigentumsrechten als auch die soziale Symmetrie beim Systemwechsel herstellen. Die Übergangsbedingungen berücksichtigen sowohl die Wettbewerbsnachteile, die als Folge von regulierungsbedingten sunk costs auftreten, als auch die Tatsache, daß für das Zustandekommen einer politischen Mehrheit zugunsten der Liberalisierung des Wohnungsmarktes ein Preis zu zahlen ist. Summary This paper presents a system of pareto-superior conditions for the transition from construction subsidies to housing allowances which make better of all involved parties of the tenants, landlords, and government. The main problem is the emergence of windfall profits during the transition. A modified windfall profit tax will as well reduce rent seeking activities as establish social symmetry between landlords and tenants. The transition mechanism reflects what is considered as the essence of the transition problem from a political as well as an economic perspective: who is to bear the consequences of the "overhang" of sunk costs and what is the price for a political majority in favor of a deregulation of the housing market. Literatur Becker, G. S. (1983), A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence. Quarterly Journal of Economics 98, 371 - 400. Buchanan, J. M. (1983), Rent Seeking, Noncompensated Transfers, and Laws of Succession. Journal of Law and Economics 26, 71 - 85. Dick, E. (1985), Bestand an Mietwohnungen im Sozialen Wohnungsbau. Unveröffentlichtes Manuskript. Bonn. Eekhoff, J. (1987), Wohnungsund Bodenmarkt. Tübingen. Finsinger, J. 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