Koordinations- und Willensbildungsprobleme bei einer direkten Investitionslenkung

Leipold, Helmut Article Koordinationsund Willensbildungsprobleme bei einer direkten Investitionslenkung Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Leipold, Helmut (1977) : Koordinationsund Willensbildungsprobleme bei einer direkten Investitionslenkung, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 97, Iss. 1, pp. 3-30, https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291380 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Koordinationsund Willensbildungsprobleme bei einer direkten Investitionslenkung* Von Helmut Leipold Anlaß der Untersuchung ist die Frage, welche Informationen bei einer zentralen Lenkung und Koordination der Investitionen benötigt werden und welche politischen und bürokratischen Restriktionen im Zuge der lenkungspolitischen Willensbildung zu erwarten sind. Veranschaulicht wird diese Problemstellung an einigen theoretischen Entwürfen zur direkten Investitionslenkung und am konkreten Fall der Investitionspolitik im ungarischen Wirtschaftssystem. I. Einführung Die Investitionslenkungsdiskussion hat sich im Kern an der Auseinandersetzung entzündet, wie die Planungsund Lenkungsordnung zu gestalten ist. Speziell geht es dabei um die Frage, wie die Planungsund Koordinationskompetenzen auf zentrale und dezentrale Entscheidungsträger zu verteilen sind. Es ist wohl kein Zufall, daß die Forderung nach einer weitgehend direkten Investitionslenkung vor dem Hintergrund einer weltweiten Diskussion über Rohstoffknappheit einerseits und einer weltweiten wirtschaftlichen Rezession andererseits aufkam und an Beachtung gewann. Diese äußeren Bedingungen waren jedoch nur die Auslöser der Diskussion. Die eigentliche Ursache und die gemeinsame Basis der Forderung einer Investitionslenkung werden, wie Zinn meint, aus der „Kritik an den Mängeln spätkapitalistischer Marktwirtschaftsordnungen"1 hergeleitet. Die antimarktwirtschaftliche Stroßrichtung der Befürworter einer direkten Investitionslenkung kommt in den Argumenten zum Ausdruck, mit denen die Notwendigkeit einer Lenkung begründet wird. Als Folge der systemspezifischen, auf die Ordnungsbedingungen der privatwirtschaftlichen Marktwirtschaften westlicher Prägung fixierten Perspektive bleiben bereits praktizierte Lenkungskonzeptionen sozialistischer Prägung und die dort gemachten Erfahrungen in den Beiträgen * Überarbeitete Fassung eines Vortrages vor dem Ausschuß zum Vergleich von Wirtschaftssystemen des Vereins für Socialpolitik am 2. und 3. Oktober 1975 in Hamburg. Herrn Professor A. Schüller verdanke ich wertvolle Anregungen. 1 Zinn (1973), S. 302. l* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 4 Helmut Leipold sowohl der Befürworter als auch der Gegner der Investitionslenkung außer beiläufigen Hinweisen ausnahmslos unberücksichtigt. Gerade im letzten Jahrzehnt sind im Zuge von Wirtschaftsreformen in einigen sozialistischen Ländern Osteuropas Planungssysteme konzipiert und praktiziert worden, die ihrer lenkungstechnischen Ausgestaltung nach sehr viele Gemeinsamkeiten mit den im Westen vorgeschlagenen Konzeptionen einer direkten Investitionslenkung aufweisen. Auch wenn einige Befürworter betonen, daß es in der aktuellen Lenkungsdiskussion im Westen nicht um die Übernahme vorfindbarer Modelle und Erfahrungen, z. B. sozialistischer Prägung, sondern um die Entwicklung neuer Planungsformen gehe, kann durch Aufarbeitung und Auswertung der in sozialistischen Ländern vorliegenden Erfahrungen eine Reihe lenkungstheoretischer Einsichten gewonnen werden. Dies soll am Beispiel der ungarischen Investitionslenkung geschehen. Die Ergebnisse, die bei dieser überwiegend direkten Lenkung bisher erzielt wurden, zeigen, daß das Vorhaben, die Investitionsentscheidungen zentral zu koordinieren, offensichtlich auf eine Reihe von Schwierigkeiten stößt, die es zu analysieren gilt. Ferner sollen Probleme der lenkungspolitischen Willensbildung untersucht werden. Wie kommen die Entscheidungsprozesse über Lenkungsziele und -mittel zustande, welche Motivationen der Lenkungsinstanzen sind anzunehmen, welche Interessen werden sich durchsetzen? Zur Beantwortung dieser Fragen wird auf einige Erklärungsansätze der politischen Theorie und der Bürokratietheorie zurückgegriffen. II. Zielkomplexe Die Ziele, die durch direkte Investitionslenkung erreicht werden sollen, sind bei den einzelnen Befürwortern unterschiedlich und darüber hinaus vielfältig. Sie ergeben sich explizit oder implizit meist aus der Umkehrung der Mängel, die unter dem Stichwort vom „Marktversagen" aufgelistet und der marktwirtschaftlichen Ordnung zugeschrieben werden2. Hierbei können drei Zielkomplexe unterschieden werden: 1. Der allokationspolitische Zielkomplex Den Zielen, die diesem Komplex zugeordnet werden, liegen verschiedene Thesen vom Marktversagen zugrunde. Die Marktkoordination versage bei der Verteilung der knappen Ressourcen auf verschiedene Verwendungsoder Bedürfnisrichtungen in mehrfacher Hinsicht. Die Profitorientierung der privaten Produzenten ermögliche keine zufriedenstellende oder wünschenswerte Bedürfnisbefriedigung. Das Profitstreben 2 Einen Überblick über Ziele vermitteln Finking (1975), S. 26 ff., Issing (1975), S. 28 ff., Hamm (1976), S. 137 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 5 stimuliere einseitig die Produktion von privaten Gütern mit einem zweifelhaften Gebrauchswert, weil Bedarfe mittels subtiler Werbungsmethoden und der ständigen Kreation neuer Produkte künstlich geschaffen und befriedigt würden. Hand in Hand damit gehe eine Unterversorgung der Bedürfnisse an öffentlichen Gütern einher, ein Zusammenhang, der mit der These von der öffentlichen Armut bei privatem Reichtum umschrieben wird. Für eine Besserversorgung mit öffentlichen Gütern sei daher das Profitprinzip zugunsten des Bedarfsdeckungsprinzips zurückzudrängen, wodurch gleichzeitig die diagnostizierte Abhängigkeit staatlicher Leistungen von den Imperativen der privaten Verfügungsund Investitionsautonomie gemindert oder beseitigt werde. Daneben sei das Marktsystem in zunehmendem Maße für eine gesellschaftlich wünschenswerte Allokation der Ressourcen in der kurzen, mehr aber noch in der langen Sicht ungeeignet. Marktpreisen komme eine begrenzte Aussagekraft zu, da sie externe Effekte nicht oder nur unvollständig berücksichtigen würden. Außerdem seien sie ex-post-Indikatoren, die lediglich über abgelaufene oder bestehende Angebotsund Nachfragekonstellationen informierten und deshalb zur Allokation der Investititionsvorhaben ausfielen3. Aufgrund dieser „prinzipiellen Begrenzungen" des Marktsystems wird die staatliche Investitionsplanung und -lenkung als Koordinationssubstitut gefordert, um eine planvolle Organisation der Wirtschaftsprozesse zu ermöglichen. 2. Der stabilitätspolitische Zielkomplex Der marktwirtschaftliche Steuerungsprozeß lasse keine inflationsfreie und kontinuierliche, d. h. zyklenfreie Entwicklung zu. Die Ursache wird primär in der Investitionsautonomie der privaten Produzenten gesehen, welche die Möglichkeiten einer effektiveren Stabilitätspolitik begrenze4. Zur Sicherung der Vollbeschäftigung und der Geldwertstabilität sei daher eine an langfristigen Zielen orientierte staatliche Planung und Lenkung der Investitionstätigkeit notwendig, was eine entsprechende Begrenzung der privaten Investitionsentscheidungen voraussetze. 3. Der machtpolitische Zielkomplex Neben den beiden genannten Zielkomplexen soll mit der Investitionslenkung eine grundlegende Veränderung der gesellschaftlichen Machtverhältnisse erreicht werden. Privatwirtschaftliche Marktwirtschaften seien nach wie vor durch eine ungleiche Machtverteilung zwischen Kapital und Arbeit geprägt. Die Verfügungsrechte über den Einsatz der 3 So vor allem Meißner (1974b), S. 127 ff. 4 Vgl. Zinn (1973), S. 302, Meißner (1974a), S. 132. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 6 Helmut Leipold Produktionsmittel und der menschlichen Arbeit befänden sich dominierend auf der Kapitaloder Eigentümerseite, wo sie innerhalb hierarchischer Entscheidungsstrukturen ausgeübt und wahrgenommen würden6. Dieses Privileg sei zugunsten einer demokratischen Entscheidungsfindung und Kontrolle abzubauen, wozu wiederum die Investitionsplanung und -lenkung institutionelle Möglichkeiten zur Partizipation breiter Gesellschaftskreise eröffne. Hierzu werden verschiedene, parlamentarisch und rätedemokratisch verfaßte Beteiligungskonzepte vorgeschlagen, deren organisatorische Ausgestaltung und Probleme jedoch nur andeutungsweise aufgezeigt werden. Der in knapper Form dargestellte Zielkatalog vermittelt einen Eindruck, welche weitgehenden ökonomischen Ansprüche an die Einführung einer Investitionslenkung geknüpft werden und welche gesellschaftspolitischen Veränderungen damit herbeigeführt werden sollen. Das Anspruchsniveau im Sinne einer möglichst vollständigen Zielrealisierung steigt bei den einzelnen Befürwortern, je umfassender, zwingender und direkter die Investitionslenkung konzipiert ist. Im folgenden werden zunächst einige in der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagene und diskutierte Konzeptionen, anschließend die Grundzüge der ungarischen Investitionslenkung dargestellt. Die Konzeption der indirekten Investitionslenkung wird aus Gründen der Abgrenzung vorangestellt, ohne sie an späterer Stelle zu problematisieren. III. Alternative Lenkungskonzeptionen 1. Entwürfe Es ist in der Literatur üblich, die Konzepte in die beiden Grundformen der indirekten und der direkten Investitionslenkung zu unterteilen, wobei jedoch stets darauf hingewiesen wird, daß die Grenzen fließend seien6. Das Kriterium der Unterscheidung bildet die Eingriffsintensität der Lenkungsinstanzen in die dezentrale Planund Koordinationsautonomie. Gemäß den Konzeptionen einer indirekten Investitionslenkung sollen die privaten oder dezentralen Investoren durch ein finanzielles Anreizund Belastungssystem zu einem Verhalten veranlaßt werden, das zentral gesetzten numerischen Zielen entspricht. Als Mittel kommen z. B. Investitionszulagen, Zinssubventionen, Steuernachlässe oder Strafsteuern in Frage. Gegenüber den bisher in Marktwirtschaften vielfältig 5 Vgl. Zinn (1973), S. 302. 6 Vgl. Steger (1975), S. 80 ff., Meißner (1974a), S. 73 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 7 praktizierten Formen einer indirekten staatlichen Lenkung werden in neueren Vorschlägen ein verstärkter Einsatz und eine bessere Abstimmung der vorhandenen Instrumente, insbesondere zwischen den konjunkturund strukturpolitischen Mitteln, gefordert. Ergänzend sollen ein Bundesentwicklungsplan aufgestellt und Optimierungsmodelle herangezogen werden, um die Interdependenzen zwischen den Zielen und Mitteln durchschaubarer zu gestalten7. Zusätzlich will man die staatlichen Ressorts zu einem besser abgestimmten Vorgehen verpflichten. Weil jedoch nach dieser Konzeption die Entscheidungsautonomie der privaten Investoren und die Marktallokation prinzipiell erhalten bleiben, werden Zweifel geäußert, ob die allokationsund stabilitätspolitischen Ziele der Investitionslenkung erreicht werden können. Statt indirekter, marktkonformer Lenkung wird deshalb die direkte marktkorrigierende oder marktersetzende Lenkung gefordert. Einen ersten Schritt in dieser Richtung bedeutet der Vorschlag einer sektoralen Investitionslenkung8. Hierbei ist an die Einrichtung sektoraler Branchenausschüsse gedacht, die drittelparitätisch von Vertretern der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und der öffentlichen Hand besetzt und denen alle geplanten Investitionen eines Sektors oder einer Branche gemeldet werden sollen. Die Ausschüsse haben Prognosen über die zu erwartende Nachfrageentwicklung zu erarbeiten. Zeichnen sich hierzu aufgrund der angemeldeten Investitionsvorhaben Überkapazitäten und Angebotsüberhänge ab, wird dies den potentiellen Investoren „warnend" mitgeteilt. Zeigen die Warnungen keine Wirkungen, können die Ausschüsse in einem zweiten Schritt bremsend einwirken, indem sie z. B. die Streichung staatlicher Investitionshilfen vorschlagen und realisieren. Schließlich ist daran gedacht, den Ausschüssen das Recht zuzugestehen, Investitionsverbote auszusprechen oder die Inbetriebnahme von Kapazitäten aufzuschieben, womit die Schwelle zur direkten Lenkung beschritten wird. Der direkten Investitionslenkung ist eine Reihe von Vorschlägen eindeutig zuzurechnen, von denen das Modell von Zinn im Mittelpunkt der Diskussion stand9. Nach diesem Vorschlag sollten Planung und Lenkung der Investitionen in verschiedenen Etappen ablaufen: Die Planung beginnt mit der Formulierung einer langfristigen Projektion, in der die zukünftigen Produktionsmöglichkeiten erfaßt und die Bedarfsentwicklung in Form von Komplementärgüterkomplexen geschätzt werden. Aufgrund dieser Projektion ergeben sich nach Bedarfsgruppen disaggregierte Komponenten der makroökonomischen Nachfragegrößen, bei denen besonders die komplementären Beziehungen zwischen privaten und öf7 Vgl. Thoss (1975), S. 125 ff. 8 Vgl. Krüper (1975), S. 16 ff. 9 Vgl. Zinn (1973), S. 301 ff., vgl. auch Meißner (1974a), S. 119 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 8 Helmut Leipold fentlichen Gütern berücksichtigt werden. Im nächsten Schritt werden die Bedarfe über einen demokratischen Abstimmungsprozeß rangmäßig geordnet, wobei gemäß einem früheren Vorschlag an eine Bedarfsordnung in individueller und öffentlicher Grundbedarf, gehobener Individualbedarf, öffentlicher Zusatzbedarf, privater Luxus und Leistungsbilanzüberschüsse gedacht war10. An dieser Bedarfsrangsskala sollen die Ressourcenverwendungen, speziell die Investitionsentscheidungen, orientiert werden. Weiter wird die Aufstellung eines Nationalbudgets und die Verwendung von Input-Output-Modellen gefordert, die eine bedarfsgerechte Allokation der knappen Mittel ermöglichen sollen. Um die Ausrichtung an der Bedarfsrangskala sicherzustellen, sind die geplanten Investitionen einem Investitionskontrollamt zu melden. Kriterien für die Meldeund Genehmigungspflicht können z. B. der Kapitalaufwand, die Inanspruchnahme personeller und materieller Infrastruktur, die Belastung der Umwelt durch Schadstoffe oder der Bedarf an knappen Rohstoffen sein. Die genehmigungspflichtigen Vorhaben werden gemäß diesen Kriterien und gemäß der Übereinstimmung mit der Bedarfsrangskala bewertet. Das Amt kann also einzelne Investitionsanträge je nach Konformität mit den Lenkungszielen (Bedarfen) und den Lenkungskriterien genehmigen oder ablehnen, also die Durchführung auch verbieten. Nach Zinn verspricht dieses Lenkungskonzept nicht nur eine bedarfsund umweltgerechte Allokation, sondern aufgrund der mit der Investitionserfassung verbundenen Übersicht über die Kapazitätenentwicklung in einzelnen Sektoren auch einen ausreichenden Informationsstand über Angebotsund Nachfrageentwicklungen, um eine krisenfreie gleichgewichtige Entwicklung der ökonomischen Prozesse sicherstellen zu können. Gegen den Vorschlag von Zinn können verschiedene Einwände erhoben werden11, von denen nur einer herausgegriffen wird. Dieser Einwand wird hier deshalb hervorgehoben, weil er an späterer Stelle als wesentliche Schwachstelle aller direkten Investitionslenkungskonzepte detaillierter behandelt werden soll und weil dessen Erkenntnis Steger, ebenfalls ein Befürworter der Investitionslenkung, offensichtlich dazu angeregt hat, eine eigene Konzeption zu entwickeln. Der Einwand bezieht sich auf die mangelhafte Verbindung von Bedarfs-, Produktionsund Investitionsplanung, die Ausdruck der Unterschätzung der Interdependenz der ökonomischen Prozesse ist. Die Bedarfsrangskala greift zu kurz, um die Konformität einzelner Investitionsvorhaben auf kon10 Vgl. Meißner, Wieczorek, Zinn (1973), S. 58. 11 Vgl. zur Kritik Gutmann (1975), S. 71 ff., Issing (1975), S. 40 ff., Voigtländer (1975), S. 41 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 9 sumfernen Produktionsstufen bewerten zu können. Bei einzelnen Vorhaben auf Güterstufen höherer Ordnung ist nicht vorhersehbar, in welche Konsumgüterkomplexe die nach Fertigstellung der Investition produzierten Leistungen schließlich eingehen. Ein Beispiel soll diesen Zusammenhang verdeutlichen. Mit Holzverarbeitungsmaschinen, deren Kauf beim Investitionsbundesamt beantragt wird, kann z. B. sowohl ein Schreibtisch, der später in einem öffentlichen Amt benutzt wird und daher nach Maßgabe der Bedarfsrangskala als öffentlicher Grundbedarf einzuordnen wäre, als auch eine breite und luxuriöse Bettliege hergestellt werden, die später in einem Eros-Center landet und die nach der mutmaßlichen Einordnung durch die Lenkungsbeamten als privater Luxus zu deklarieren wäre. Bedarfsrangskala und Investitionskontrolle sind deshalb „nicht integrierte Lenkungsmechanismen"12. Um eine bedarfsgerechte Investitionskontrolle erreichen zu können, schlägt daher Steger vor, die Investitionsplanung in eine alle Bereiche der Volkswirtschaft umfassende und mittelfristig orientierte volkswirtschaftliche Perspektivplanung einzubetten13. Die Investitionslenkung will er auf eine Kernplanung reduzieren, die entweder eine zentrale Planung der Mittel für Ersatz-, Rationalisierungsund Erweiterungsinvestitionen für jeden Sektor, nicht also für jedes Unternehmen, oder aber eine zentrale Lenkung für die 500 größten Unternehmen der Volkswirtschaft sein könnte, wobei im letzteren Fall die Investitionen der kleineren und mittleren Betriebe mittels einer selektiven staatlichen Kreditpolitik zu lenken wären. Mit dieser Konzeption soll nach Steger der angeführte Mangel des Zinnschen Modells aufgehoben werden. Wir werden sogleich am Beispiel der ungarischen Investitionslenkung zeigen, welche Folgen bei dieser Konzeption zu erwarten sind. Einen Schritt über die zuletzt dargestellte Konzeption hinaus geht der Vorschlag der Jungsozialisten, wie er in den Beschlüssen für eine demokratische Planung und Lenkung vorgesehen ist14. Als Mindestbedingung einer direkten Lenkung wird die Vergesellschaftung der Schlüsselindustrien und des Kreditwesens gefordert. Ferner soll ein verbindlicher gesamtwirtschaftlicher Investitionsplan erstellt werden, der alle öffentlichen und privaten Investitionsvorhaben in sektoraler Aufgliederung zu umfassen hat. Mit Ausnahme der Großprojekte wird eine dezentrale Durchführung der Investitionen konzediert, deren Lenkung über eine selektive staatliche Kreditpolitik erfolgen soll. Die Investitionsplanung und -lenkung wird hierbei als Bestandteil einer gesamtwirtschaftlichen Rahmenplanung gedacht, die von Selbstverwaltungs-Planungs-Kom12 Steger (1973), S. 509. 13 Steger (1973), S. 510 ff. 14 Beschlüsse der Jungsozialisten (1974), S. 226 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 10 Helmut Leipold missionen zu erstellen sei. Mit einer derartig demokratisierten Planung werde das „kapitalistische Verwertungsprinzip" überwunden. Die bisher dargestellten Konzeptionen sind offensichtlich mehr oder weniger unvollständige Entwürfe und Absichtserklärungen, in denen vor allem die Organisationsform der Lenkung unklar bleibt. Dies erschwert eine Beurteilung, weil gegen jede kritische Analyse der Vorwurf erhoben werden kann, sie berücksichtige nicht die wesentlichen von den Befürwortern gewollten Ziele und Formen, und sie analysiere und urteile deshalb einseitig. Um solche potentiellen Vorwürfe zu entkräften, liegt es nahe, sich an Tatsachen zu halten. Deshalb soll im folgenden am ungarischen Beispiel eine bereits seit einigen Jahren praktizierte Investitionslenkungskonzeption dargestellt und analysiert werden. Das ungarische Modell bietet sich an, weil es von allen praktizierten Modellen in Ost und West diejenige Lösung repräsentiert, die dem in der bundesrepublikanischen Lenkungsdiskussion vorgeschlagenen direkten Lenkungsverfahren bezüglich des Aufbaus und des Ablaufs der Planung am nächsten kommt. Ferner wird es von einigen Befürwortern als mögliches Alternativmodell ausdrücklich empfohlen und vorgestellt15. Auch wenn die anders gearteten Ausgangsverhältnisse und ordnungspolitischen Rahmenbedingungen in Ungarn zu berücksichtigen sind, die einen Vergleich mit den soeben dargestellten, von den Bedingungen privatwirtschaftlicher Marktwirtschaften ausgehenden Investitionslenkungsmodellen nur in engen Grenzen zulassen, liegt es dennoch nahe, die hier gemachten Erfahrungen auszuwerten und mit den Zielkomplexen zu konfrontieren, die in den Lenkungskonzeptionen zugrunde gelegt werden. 2. Investitionslenkung in Ungarn In Ungarn wurde 1968 nach langjähriger Vorbereitung der „Neue Wirtschaftsmechanismus" eingeführt, der eine Transformation der bis dahin praktizierten zentralen Wirtschaftsplanung in ein dezentralisiertes Planungsund Lenkungssystem bedeutete. Im Zuge dieser einschneidenden Wirtschaftsreform, die in ihren Grundzügen heute noch besteht, wurde auch die Investitionslenkung reformiert. Wie Jävorka betont, war die ökonomisch effiziente Allokation der Investitionsmittel eines der Hauptziele der Wirtschaftsreform: „Im Interesse dieses Zieles mußte man die planmäßige Lenkung der Investitionen elastischer machen, sie von bürokratischen Zügen befreien und dem Gewinn und Marktimpulsen eine größere Holle sichern18." 15 So bei Steger (1973), S. 510 und (1975), S. 97 f., Krüper (1975), S. 14 f. 16 Jävorka (1972), S. 138. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 17 reiche erstrecken, vollständig zu erkennen. Sie können sich dabei auch nur beschränkt auf bisherige und bekannte Verflechtungswerte stützen, da neue Investitionen jeweils neue Verflechtungen implizieren28. Neben den komplementären Beziehungen ist das zeitliche Ineinandergreifen der Investitionen zu berücksichtigen. Zur Durchführung von Investitionen werden Ressourcen benötigt, deren Zulieferung sicherzustellen ist. Deshalb sind zunächst die Investitionsbedarfe von Zulieferungsbetrieben zu erfassen. Reichen die vorhandenen Kapazitäten dieser Betriebe nicht aus, um die Bedarfe bei den Primärinvestitionen zu befriedigen, sind hier zunächst Neuinvestitionen einzuplanen. Die Fertigstellung neuer Kapazitäten und damit die Sicherung von Zulieferungen beanspruchen eine bestimmte Ausreifungszeit, die wiederum entsprechende zeitliche Verschiebungen bei der Investitionsplanung der empfangenden Produktionsstufen bedingen. Aber selbst wenn es gelingen sollte, die für geplante Investitionsvorhaben benötigten Bedarfe an Ressourcen exakt zu ermitteln und deren Produktion sicherzustellen, wäre dies noch keine Gewähr für die Beseitigung von Engpässen, denn in der Regel konkurrieren auch laufende, nicht als Investitionen eingestufte oder angemeldete Produktionszwecke um die knappen Ressourcen. Da in den Vorschlägen einer direkten Investitionslenkung keine vollständige zentrale Planung und Bilanzierung der gesamten Wirtschaftsprozesse angestrebt wird, kann das zentrale Planungsoder Lenkungsamt auch keine vollständigen und lückenlosen Informationen über solche konkurrierenden Nachfragen haben. Sein Informationsstand ist also selbst bei einer Erfassung sämtlicher geplanter Investitionsvorhaben unvollständig und unsicher, weil die Konkurrenz der laufenden, nicht als Investition eingestuften Produktionszwecke unbeachtet bleibt. Aufgrund dieses Sachverhaltes wird man die mit der Investitionslenkung verbundene Erwartung über einen besseren Informationsstand zu relativieren haben. So erwartet Zinn, daß die mit der „Investitionserfassung verbundene Ubersicht über die Investitionsund Kapazitätsentwicklung der Wirtschaft auch eine raschere Information über (drohende) Überkapazitäten und Engpässe als der Markt (ermöglicht), dessen Daten erst nach Ausreifung der Investitionen Fehlentwicklungen indizieren"29. Diese Hoffnung könnte nur dann erfüllt werden, wenn die Lenkungsinstanzen einen vollständigen Überblick über sämtliche Investitionsvorhaben und deren Verflechtungen, über sämtliche vorhandenen Kapazi28 Der hohe Aggregationsgrad der Informationen in den Verflechtungsmodellen schränkt hierbei deren Anwendung ein. Zu Planungsproblemen und -methoden in Ungarn vgl. Gdnczer (1973), S. 43 ff. 29 Zinn (1973), S. 305. 2 Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften 1977/1 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 18 Helmut Leipold täten und über alle geplanten Produktionsziele aller nicht-investierenden Betriebe der gesamten Volkswirtschaft hätten. Es ist offensichtlich, daß diese Transparenz in lenkungstheoretischer Hinsicht nur dann bestehen kann, wenn die gesamten Wirtschaftsprozesse zentral durchgeplant und bilanziert würden. Zu der gleichen Folgerung kommt Welter aufgrund seiner Analysen der Fehllenkungen in der deutschen Kriegswirtschaft: „Aber ohne Vorliegen einer Ubersicht über alle Programme ist eine fundierte Investitionsplanung überhaupt nicht möglich. Ohne Kenntnis sämtlicher Endprodukte, die erzeugt werden sollen, und ohne Kenntnis aller konkurrierenden Programme für Endprodukte und sämtlicher Produktionsmittel aller Stufen bleibt insbesondere jede Investitionsplanung, die viele für eine selbständige Spezialaufgabe halten, leichtfertiges Pfuschwerk80." Durch die jahrzehntelangen Erfahrungen in den sozialistischen Ländern ist hinreichend belegt, daß es für die Lenkungsinstanzen selbst bei zentraler Planung der Wirtschaftsprozesse unmöglich ist, eine derartige Ubersicht zu bekommen, weshalb Fehllenkungen und unvorhergesehene Engpässe in Produktionsprozessen an der Tagesordnung sind31. Solche Fehlentscheidungen sind deshalb auch bei einer direkten Investitionslenkung zu erwarten, die auf einem vergleichsweise unvollständigeren Informationsstand basiert. In den bisherigen Ausführungen wurde unterstellt, daß es sich bei der Erfassung der geplanten Investitionsvorhaben um bekanntes und zugängliches Wissen handele, das zudem tatsachengerecht an die zentralen Lenkungsinstanzen weitergegeben werde. Mit dieser Prämisse wurde das Koordinationsproblem in mehrfacher Hinsicht vereinfacht: Denn einmal müssen die Interessen der dezentralen Entscheidungsträger berücksichtigt werden. Es ist anzunehmen, daß die Informationen bei der zentralen Erfassung und Aggregation gemäß den Interessen der jeweiligen Investoren manipuliert und verfälscht werden, worauf wir an späterer Stelle noch zurückkommen werden. Andererseits repräsentieren Investitionsvorhaben vielfach neues innovatives Wissen, das zum Zeitpunkt der Investitionsplanung nur unvollständig oder noch nicht verfügbar ist. Das zur Durchführung der Investitionen und zur Abstimmung mit Zulieferern und Abnehmern notwendige Wissen ergibt sich teilweise erst in der Realisierungsphase, also im Zuge von Fehlschlägen und Lernprozessen, von laufenden Umstellungen und neuen Verfahrensweisen, die als Reaktion auf nicht vorhersehbare Probleme erarbeitet werden32. Solche Anpassungen bei einzelnen Investitio80 Welter (1954), S. 60. 31 Vgl. Soós (1975), Hahn (1967), S. 201 ff. 82 Vgl. Röpke (1976), S. 232 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 19 nen an neue Probleme erfordern jedoch auch Umstellungen bei den Zulieferern, die wiederum auf andere Wirtschaftseinheiten und Stufen weiterwirken, bedingen also laufende Enttäuschungen früherer Pläne und laufende Veränderungen geplanter Verflechtungen. Die spontanen Störungen sind in der Phase der Planung oder der vorwegzunehmenden Koordination nicht absehbar, weil das Wissen sowohl über die sich stellenden Probleme als auch über die Problemlösungen noch nicht vorhanden ist. Die zentrale Koordination muß deshalb Stückwerk bleiben, und es ist wahrscheinlich, daß sie von spontanen dezentralen Anpassungen unterlaufen und ständig überholt wird. Wollte man diese spontanen Abstimmungen und Anpassungen verhindern und die dezentral erarbeiteten Problemlösungen zentral erfassen, verwerten und planmäßig abstimmen, würde das eine laufende Korrektur der zentralen Pläne mit entsprechenden Anpassungsveränderungen erfordern. Die spontanen Anpassungen würden also dann lediglich eine Stufe höher auf die Ebene der zentralen Instanzen verlagert. Der Anspruch der Planmäßigkeit bestünde nur noch in verbaler Form. Für eine direkte Investitionslenkung gilt deshalb im selben Maße jene Beschränkung, die auch das Vorhaben einer zentralkoordinierten Einführung von Neuerungen charakterisiert: „Die zentrale Koordination der Produktion neuen Wissens und der Einführung und Durchsetzung dieses Wissens im Wirtschaftssystem in Form von Produktund Verfahrensneuerungen scheint bereits an der Lösung des Informationsproblems zu scheitern. Im Umfang der Zentralisierung ökonomischer Aktivitäten sinken die Möglichkeiten, wirtschaftliche Entwicklung durch Produktion und Ausbreitung neuer Ideen zu erreichen83." V. Probleme der lenkungspolitischen Willensbildung Die bisherigen Ausführungen bezogen sich auf planungsund lenkungstechnische Probleme und gehörten insofern in den Bereich einer Theorie der rationalen Lenkung von Wirtschafts-, speziell von Investitionsprozessen. Neben einer primär entscheidungslogisch orientierten Theorie der rationalen Lenkung, in deren Aufgabenbereich z. B. die Entwicklung von Optimierungsmodellen gehört, ist jedoch eine Theorie der praktischen Lenkung notwendig. Hierbei geht es nicht um den Nachweis, was lenkungstechnisch rational oder wünschenswert wäre, sondern was praktisch möglich ist. Es ist also danach zu fragen, wie Entscheidungen über Lenkungsziele und den Einsatz von Mitteln zustande kommen, welche Interessen in den Entscheidungsprozessen wirksam und welche durchgesetzt werden, wie Informationen gesammelt, verarbeitet und weitergeleitet werden. Lenkungsinstanzen treffen ihre Entscheidungen 88 Röpke (1976), S. 234. 2* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 20 Helmut Leipold nicht in einem interessenfreien Raum, sondern immer innerhalb eines politischen Kräftefeldes und innerhalb eines Netzes institutioneller Bedingungen und sozialer Beziehungen, die wiederum die Möglichkeiten rationalen Handelns beschränken. Diese Erkenntnis findet aber in der Mehrzahl der planungsund lenkungstheoretischen Ansätze und Konzeptionen aufgrund der entscheidungslogischen Perspektive nicht die notwendige Beachtung, woraus sich der technokratische Optimismus erklärt, dem auch die Befürworter der Investitionslenkung aufsitzen. Deren Optimismus wird zusätzlich von der in den Vorschlägen immer wieder durchschimmernden Hoffnung getragen, daß mit der Eindämmung der privaten Kapitalinteressen und der beklagten Profitorientierung sowie mit der stärkeren Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen an den Entscheidungsprozessen auch die Orientierung an „gesellschaftlichen" Interessen oder Bedürfnissen sukzessive die Oberhand gewinnen würde. Der geringe Realitätsbezug solcher Vorstellungen wird offensichtlich, wenn erkannt und berücksichtigt wird, daß der im Rahmen einer Investitionsplanung und -lenkung ablaufende Willensbildungsund Kontrollprozeß politischen Charakter hat. Diese Prozesse unterliegen deshalb den Eigenarten politischer Entscheidungsprozesse, weil mit dem Übergang von der Marktallokation zu einer „demokratischen Planung und Lenkung", wie er in den Konzeptionen vorgesehen ist, die Willensbildung über die Ressourcenallokation vom wirtschaftlichen in das politische Teilsystem verlagert wird. Sobald die Entscheidungskompetenzen über die Lenkung der Ressourcen von den dezentralen Entscheidungsträgern, also den jeweiligen Anbietern und Nachfragern, losgelöst und an zentrale Lenkungsinstanzen — seien es parlamentarisch legitimierte Gremien, Wirtschaftsund Sozialräte oder Planungsfunktionäre — delegiert werden, folgen die so zustande kommenden Entscheidungen den spezifischen Merkmalen und Eigenarten politischer Entscheidungsprozesse, die von jenen der Marktprozesse abweichen. Die Analyse der Investitionslenkung wird deshalb auch auf Erklärungsansätze der politischen Theorie zurückgreifen müssen. Im folgenden wird das Modell eines politischen Systems zugrunde gelegt, wie es von Easton entwickelt worden ist. Nach Easton besteht das besondere Merkmal politischen Handelns in der autoritativen Allokation von Werten für die Gesellschaft84. Die Verteilung von Werten ist autoritativ, weil sie durch den Rückgriff auf legitime physische Gewalt durchgesetzt werden kann. Die den politischen Entscheidungsinstanzen zustehende Kompetenz, bindende und gebietssouveräne Entscheidungen zu treffen, wodurch die Outputseite des politischen Systems charakterisiert wird, garantiert eine reibungslose Durchführung der Entscheidungen. 34 Vgl. Easton (1965), S. 21. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 21 Damit ist das politische System noch nicht vollständig beschrieben, denn die Output-Entscheidungen repräsentieren in aller Regel einen Kompromiß zwischen verschiedenen Interessen. Die Prozesse der Konflikthandhabung und der Konsensbildung sind deshalb charakteristische Merkmale der Phase der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung. An die politischen Entscheidungsträger werden miteinander rivalisierende Forderungen in Verbindung mit verschiedenen Formen der Unterstützung gerichtet, womit Easton die beiden Variablen der Inputseite des politischen Systems beschreibt. Forderungen sind Ausdruck von Interessentenwünschen bezüglich der Outputleistungen. Sie werden zusammen mit Unterstützungen, wie z. B. Wahlstimmen, Geldzahlungen oder sonstigen Vergünstigungen, an politische Instanzen herangetragen und im Zuge politischer Auseinandersetzungen zu einem Output, zur autoritativen Allokation von Werten, verarbeitet. Dieses Funktionsmodell des politischen Systems soll im folgenden der Analyse der Willensbildungsprozesse über Lenkungsziele und -mittel zugrunde gelegt werden. Der autoritativen Verteilung von Werten entspricht in den direkten Lenkungskonzeptionen die Allokation der Investitionsmittel auf verschiedene Verwendungsrichtungen. Da die Vorschläge zur Organisationsform in den einzelnen Lenkungskonzeptionen unterschiedlich ausfallen und zudem jeweils unklar bleiben, sei unterstellt, daß sowohl die Auswahl der Lenkungsinstanzen als auch die Form der Willensbildung über Ziele und Mittel der Lenkung demokratischpluralistischen Spielregeln und Verfahren folgen sollen. Es wird also davon ausgegangen, daß die Interessen über gewählte, ohne bindenden Auftrag handelnde Repräsentanten wahrgenommen werden und daß prinzipiell alle Individuen oder Gruppen der Gesellschaft Zugang zum politischen Willensbildungsprozeß haben, hier ihre Interessen und Bedürfnisse artikulieren, vertreten und in Konkurrenz miteinander realisieren können. Die generelle Annahme, daß verschiedene Interessen um die Lenkung der Investitionen konkurrieren, bedarf keiner detaillierten Begründung. Investitionsentscheidungen präformieren die zukünftige Struktur und Effektivität der Wirtschaftsprozesse, sie bestimmen also zukünftige Einkommens-, Arbeitsund Lebenschancen von Individuen oder Gruppen. Es ist deshalb davon auszugehen, daß Teilinteressen, seien sie regionaler, sektoraler, branchen-, berufsoder schichtenspezifischer Art, in den Willensbildungsprozeß einfließen. Vielfalt, Divergenz und Dringlichkeit der Teilinteressen sind nicht an eine bestimmte Ordnung der ökonomischen Verhältnisse gebunden. Auch in sozialistischen Systemen mit überwiegend staatlichem oder gesellschaftlichem Eigentum an Produktionsmitteln muß mit der Existenz OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 22 Helmut Leipold vielfältiger und divergierender Interessen gerechnet werden. Nach Shilling, der die Ergebnisse der vergleichenden Gruppentheorie resümiert, gibt es keinen Zweifel, „daß die kommunistische Gesellschaft, trotz der monolithischen und homogenen Fassade, in Wirklichkeit ebenso komplex und stratifiziert ist wie jede andere und in Klassen und andere Kategorien zerfällt... Jede Gruppe hat ihre eigenen Werte und Interessen, jede ihre scharfen Unterschiede, und alle sind unvermeidlich in Konflikte mit anderen Gruppen verwickelt"35. Es ist offensichtlich, daß die Gruppentätigkeit in straff zentralisierten Gesellschaftssystemen, in denen freie Wahlen und autonome Gruppenund Verbandsbildungen untersagt sind, besondere Formen annimmt. Interessen werden hier in Form lokkerer und informeller Gruppierungen organisiert und über verschiedene nichtinstitutionalisierte Methoden der Einflußnahme durchzusetzen versucht. Diese Besonderheiten liegen in der zentralisierten Organisation der politischen Systeme in sozialistischen Ländern begründet, in denen die Mindestbedingungen des Pluralismus nicht erfüllt sind. Würden diese Bedingungen zugelassen, z. B. in den Formen, die bei den Konzepten der Investitionslenkung vorgesehen sind, so wäre auch bei sozialistischen Eigentumsverhältnissen mit analogen Verlaufseigenarten und Besonderheiten pluralistischer Entscheidungsprozesse zu rechnen, wie sie bisher im Rahmen westlich-marktwirtschaftlicher Gesellschaften bekannt sind. Das prägende Merkmal pluralistisch verfaßter politischer Systeme besteht in der freien Organisation, Artikulation und Durchsetzung von Teilinteressen. Die Chancen einer erfolgreichen Wahrnehmung werden größer, wenn Interessen verbandsmäßig organisiert werden. Auch wenn die bloße Existenz von Verbänden und die Verbandsarbeit noch keine Garantie dafür sind, politische Entscheidungsprozesse gemäß den Teilinteressen beeinflussen zu können, deuten doch eine Vielzahl theoretischer und empirischer Untersuchungen darauf hin, daß pluralistisch verfaßte politische Systeme die Inputs organisierter gegenüber jenen der nichtorganisierten Interessen bevorzugt aufnehmen und intern verarbeiten36. Organisierbar sind vor allem die materiellen Interessen deutlich abgrenzbarer, homogener Gruppen, deren Mitglieder aufgrund ihrer vergleichbaren sozialen Position an der Vertretung ihrer speziellen Bedürfnisse interessiert sind37. Dagegen sind allgemeine Bedürfnisse, die bestimmte Statusgruppen nicht unmittelbar betreffen und nicht direkt zuzuordnen sind, nur schwer oder überhaupt nicht organisierbar. Hierzu sind vor allem jene Bedürfnisse zu rechnen, die im Bedarfsgruppensche85 Shilling (1974), S. 20 f. 86 Dies belegt Scharpf (1970), S. 29 ff. 87 Vgl. Offe (1972), S. 135 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 23 ma von Meißner, Wieczorek und Zinn in den Rubriken „öffentlicher Grundbedarf" und „öffentlicher Zusatzbedarf" einzuordnen wären. Organisierte Interessen können in parlamentarischen Demokratien vergleichsweise besser vertreten werden, weil Verbände Wählerstimmen, Geldzuwendungen und andere Unterstützungen mobilisieren, weil sie über eigene Kommunikationsmedien die öffentliche Meinung beeinflussen und weil sie über eigene Vertreter in den Parteien und legislativen sowie exekutiven Zentren direkt repräsentiert werden können. Die spezifische Selektivität des politischen Systems zugunsten der organisierten Interessen ist eindeutiger, je längerfristiger die politische Planung orientiert ist. Dieser Zusammenhang, der von Scharpf als „demokratisches Dilemma"38 der politischen Planung bezeichnet wird, ergibt sich aus folgenden Gründen: Bei einer mehrjährig ausgerichteten Planung verlieren die wichtigsten politischen Einflußnahmen der nichtorganisierten Interessen, z. B. das Wahlverhalten und spontane Proteste, an Bedeutung und Durchsetzungskraft. Gleichzeitig verbessern sich die Chancen einer erfolgreichen Wahrnehmung der organisierten Interessen, weil anzunehmen ist, daß sie aufgrund des Verbandsapparates Informationsvorteile und eine längerfristige Zukunftssicherung besitzen, zumal sie sich auf spezialisierte Funktionärskader und planungstechnische Methoden stützen können. Die bei der längerfristig orientierten Investitionsplanung zu erwartende überlegene Durchsetzungspotenz der organisierten Interessen schließt nicht aus, daß bei einer Konkurrenz der Parteien um Wählerstimmen auch die Interessen nichtorganisierter Wähler in Einzelfällen gleichgewichtig oder sogar vorrangig beachtet werden. Auch dann aber werden Entscheidungen über Lenkungsziele und -mittel das Ergebnis von Konfliktlösungsund Konsensbildungsprozessen sein. Diese, die politischen Willensbildungsprozesse prägenden Merkmale gilt es im Zusammenhang mit den angestrebten Zielkomplexen zu beachten. Es ist anzunehmen, daß die im Zuge einer „demokratischen Planung und Lenkung" zustande kommenden Entscheidungen über die Verwendung von Ressourcen keine irgendwie als optimal erachteten, den Entscheidungsrechnungen einer Planungselite entsprechenden Lösungen, sondern vielmehr den Querschnitt von Teilinteressen repräsentieren, die im einzelnen über unterschiedliche Machtpotentiale verfügen. Deshalb ist es auch fraglich, ob das von den Befürwortern einer direkten Lenkung in Aussicht gestellte jeweilige Anspruchsniveau bezüglich der allokations-, stabilitätsund machtpolitischen Zielkomplexe tatsächlich erreicht werden kann. Realistischer erscheint uns die Annah88 Scharpf (1970), S. 85, derselbe (1973), S. 46 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 24 Helmut Leipold me, sowohl beim allokationspolitischen Ziel der vorrangigen Berücksichtigung gesellschaftlicher Bedürfnisse als auch beim stabilitätspolitischen Ziel einer gleichgewichtigen Entwicklung und schließlich beim machtpolitischen Ziel der Partizipation breiter Bevölkerungskreise an den Planungsund Lenkungsprozessen Abstriche zu machen und jeweils ein Anspruchsniveau vorauszusetzen, das Ausdruck einer „begrenzten politischen Rationalität" ist. VI. Bürokratische Restriktionen Innerhalb des politisch gesetzten Rahmens einer Investitionslenkung, der neben der Festlegung von Lenkungszielen und -kriterien der Investitionen auch —wie oben gezeigt wurde — die Festlegung von Produktionszielen der nichtinvestierenden Betriebe, somit eine umfassende volkswirtschaftliche Rahmenplanung erfordern würde, sind detaillierende Lenkungsentscheidungen notwendig, die in den Kompetenzbereich der einzurichtenden Planungsoder Investitionskontrollämter gehören. Diese Ämter haben die vorgesehenen Investitionen zu erfassen, die Konformität mit den politisch vorgegebenen Lenkungskriterien zu überprüfen, zu entscheiden und die genehmigten Vorhaben zu koordinieren. Es ist zu fragen, welchen informationellen und bürokratischen Restriktionen deren Handeln unterliegt. Da bereits auf planungstechnische Anforderungen der Investitionslenkung hingewiesen wurde, soll hier das Informationsproblem in allgemeiner Weise erörtert werden. Gemäß dem „Gesetz der erforderlichen Varietät" hat die Varietät der Planungsinstanzen der Varietät der realen ökonomischen Prozesse zu entsprechen, d. h. die realen Größen und Interdependenzen sind von den Lenkungsbehörden in Form kognitiver Verknüpfungsmuster zu reproduzieren39. Bei dezentraler und marktkoordinierter Planung ist die Einlösung dieser Forderung vergleichsweise problemlos. Die Betriebe können sich auf die Verhältnisse einzelner Märkte und damit volkswirtschaftlicher Teilbereiche konzentrieren. Der Informationsstand beruht auf eigenen Marktforschungen. Je weiter jedoch die Entscheidungen in die Zukunft gerichtet sind, desto größer wird der Unsicherheitsgrad der Informationen, so daß das Risikomoment selbst bei einem abgrenzbaren und überschaubaren Entscheidungsfeld relativ groß ist. Die Interdependenzen auf dem volkswirtschaftlichen Feld interessieren hierbei einzelne Betriebe nicht, da die Koordination über den Marktmechanismus abläuft. Auch die staatlichen Instanzen brauchen sich über die Interdependenzen nicht 59 Vgl. Ashby (1956), S. 202 ff., Scharpf (1973), S. 73 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 Koordinationsund Willensbildungsprobleme 25 den Kopf zu zerbrechen, sofern ihre Eingriffe indirekter oder marktkonformer Art sind. Dies ändert sich bei der direkten Investitionslenkung, die — soll sie nicht ein unverbindliches Rahmenwerk bleiben — in eine gesamtwirtschaftliche Produktionsplanung zu integrieren ist und gesamtwirtschaftliche Interdependenzen zu beachten hat. Bei der Informationserfassung über geplante Investitionsvorhaben sind die zentralen Instanzen auf die Mitarbeit der Betriebe angewiesen. In den Modellen zur Investitionslenkung wird die Erfassung in der Hegel in Form eines Antragswesens vorgestellt. In den Investitionsanträgen sind Angaben erforderlich über Zweck, Umfang, Art, Zeitpunkt der Durchführung, Nachweis der Notwendigkeit, der Wirtschaftlichkeit der geplanten Vorhaben, ferner, soll die Informationserfassung einigermaßen ausreichend sein, Angaben über den benötigten Faktoreinsatz und über Finanzierungsmittel. Diese Angaben sind Mindestbedingungen sowohl für die Beurteilung der Konformität mit den Lenkungskriterien als auch für die Abstimmung zwischen den Investitionsvorhaben. Die Voraussetzungen für eine möglichst vollständige und sichere Wissensbasis der Lenkungsinstanzen sind nicht günstig. Es ist damit zu rechnen, daß die Betriebe die Informationen im Sinne ihrer Eigeninteressen manipulieren. Dieses Streben dürfte aufgrund der vielen Detailinformationen und der geringen bürokratischen Kontrollmöglichkeit auch problemlos gelingen. Die Planungspraxis in den sozialistischen Wirtschaftssystemen, speziell die systemimmanente Praxis der „weichen Pläne", liefert reiches Anschauungsmaterial für eine selektive Informationspolitik. Daneben ist die eigentümliche Ökonomie der Bürokratie zu beachten. Die einzurichtenden Investitionskontrollämter werden mit großer Sicherheit ein bürokratisches Eigenleben entwickeln. Das prägende Interesse von bürokratischen Amtsinhabern besteht in der Sicherung und der Verbesserung der eigenen Position in Verbindung mit einer Ausweitung der verwalteten Budgets. Mangels output-orientierter Leistungsbewertungskriterien steigen Ansehen und Aufstiegschancen, je größer Budget, Kompetenzbereich und unterstellter Mitarbeiterstab sind. Aufgrund der in der Bürokratietheorie allgemein vorausgesetzten und vielfach empirisch bestätigten input-orientierten Motivation der Amtsinhaber neigen Bürokratien zur Selbstvermehrung, zur unrationellen Arbeitsweise und zur mangelhaften bürokratieinternen Abstimmung der einzelnen Aktivitäten40. 40 Vgl. Downs (1967), Niskanen (1971), ferner die Beiträge im Sammelband Mayntz (1971), hier vor allem S. 265 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53 26 Helmut Leipold Das Bestreben, zusätzliche Kompetenzbereiche zu schaffen, erhöht die Aufgabenverteilung, damit aber auch die Unübersehbarkeit bürokratischer Prozesse. Die Konsequenzen einzelner Entscheidungen auf andere Abteilungen oder Ressorts können selbst innerhalb des Apparates nur unvollständig übersehen und abgestimmt werden, oder eine Koordination scheitert an egoistischen Ressortinteressen. Das Handeln innerhalb enger Ressortinteressen ist aus der Sicht einzelner bürokratischer Entscheidungsträger nur verständlich und vernünftig. Da in keiner der vorgeschlagenen Investitionslenkungskonzeptionen vorgesehen ist, daß die Konsequenzen oder negativen Folgen der zentralen Lenkungsentscheidungen direkt den jeweiligen bürokratischen Entscheidungsträgern zugerechnet werden, was auch eine finanzielle Haftung oder Verantwortung für Fehllenkungen implizieren würde, kann auch kein ausgeprägtes ökonomisches Verantwortungsbewußtsein seitens der Lenkungsbürokratie unterstellt werden. Deren verantwortliches Verhalten wird sich vielmehr auf die korrekte Befolgung der jeweiligen Dienstordnung konzentrieren. Bei der Überprüfung der Konformität der Investitionsvorhaben mit den vorgegebenen Lenkungskriterien ist ein schematisches und bürokratisch-korrektes Abhaken wahrscheinlich, ohne die Qualität der betrieblichen Informationen anzuzweifeln und die gesamtwirtschaftlichen Folgewirkungen zu beachten. Wie sollte ein Amtsinhaber auch die betrieblichen Verhältnisse und die Entwicklung auf einer Vielzahl von Märkten übersehen können? Seine Aufmerksamkeit konzentriert sich vielmehr notwendigerweise auf den eigenen, engen Zuständigkeitsbereich. Die realen Prozesse nehmen jedoch auf die per Dienstordnung gezogenen Grenzen keine Rücksicht. Wegen der wahrscheinlichen, mangelhaften Entsprechung der bürokratischen Verknüpfungsmuster mit den realen interdependenten Verknüpfungen wird bei einer direkten Investitionslenkung das Auftreten unbeabsichtigter Folgewirkungen und Fehllenkungen geradezu vorprogrammiert. Die negativen Folgen der Lenkungsentscheidungen zeigen sich in der Realisationsphase, also nach Inbetriebnahme der Investitionsobjekte. Hierbei soll — wie es die Lenkungskonzeptionen vorsehen — die Anerkennungsfunktion des Marktes erhalten bleiben. Die Chancen, daß die durch zentrale Lenkung induzierten Produktionsund Investitionsstrukturen den Bedarfsstrukturen entsprechen werden, sind wegen der aufgezeigten Besonderheiten der politischen Willensbildungsprozesse und aufgrund des unsicheren und unvollständigen Informationsstandes der bürokratischen Lenkungsinstanzen nur gering, woraus folgt, daß die Gefahren der Fehllenkungen in Form von Investruinen, Engpässen, Ladenhütern, überlangen Ausführungszeiten und somit auch von betrieblichen Verlusten sehr groß sind. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.1.3 | Generated on 2023-04-04 11:53:53