Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte. Verursacher- versus Gemeinlastprinzip?

Brandt, Ulrich Article Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte. Verursacherversus Gemeinlastprinzip? Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Brandt, Ulrich (1977) : Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte. Verursacherversus Gemeinlastprinzip?, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 97, Iss. 3, pp. 251-260, https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291390 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte Verursacherversus Gemeinlastprinzip?* Von Ulrich Brandt Verursacherund Gemeinlastprinzip als unterschiedliche Konzepte der Internalisierung negativer externer Effekte werden auf ihre Wirkung unter allokationsund distributionspolitischen Aspekten analysiert und einander gegenübergestellt. Die Diskussion über die Internalisierung negativer externer Effekte kreist um die Anwendung zweier unterschiedlicher Konzepte. Während die positiven Allokationswirkungen des Verursacherprinzips unbestritten sind, wird aufgrund der vermeintlich regressiven Wirkung dieses Konzepts dem Gemeinlastprinzip der Vorzug gegeben, obwohl eine positive allokative Wirkung nicht von ihm ausgeht. Im folgenden sollen die Wirkungen beider Konzepte kurz diskutiert werden, wobei insbesondere die These der regressiven Verteilungswirkungen des Verursacherprinzips untersucht wird. Obwohl über die Existenz negativer externer Effekte sowie die Notwendigkeit ihrer Internalisierung mehr oder weniger Einmütigkeit herrscht, ist die Frage, auf welche Art und Weise diese Internalisierung durchgeführt werden soll, noch nicht eindeutig geklärt, da sich unterschiedliche Wirkungen hinsichtlich der Allokation von Ressourcen und der Distribution der Einkommen bei Anwendung verschiedener Konzepte ergeben. 1. Das Verursacherprinzip Dieser Ansatz der Internalisierung geht davon aus, daß die negativen externen Effekte soweit als möglich direkt bei ihrem Verursacher berücksichtigt werden sollen; d. h., daß das einzelne Wirtschaftssubjekt gezwungen werden soll, die durch seine Aktivitäten verursachten negativen Externalitäten in seine „interne" Kostenrechnung einfließen zu lassen. Dies soll mit Hilfe von speziellen Umweltsteuern, gesetzlich vor- * Für ihre kritischen Anmerkungen danke ich Herrn Prof. Dr. H. Schneider und meinem Kollegen, Herrn Dr. Axel Seil. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 252 Ulrich Brandt geschriebenen Standards und/oder Eigentumsrechten an der Umwelt erreicht werden, die durch ihren Kostencharakter eine Veränderung der Preisrelationen zuungunsten der umweltschädigenden Güter herbeiführen1. Die erhöhten Kosten sollen zumindest teilweise auf die Preise durchschlagen und damit eine Mengenreduzierung verursachen. Ergänzende Impulse, wie sie z. B. durch „moral suasion" hervorgerufen werden, ermöglichen darüber hinaus eine Veränderung der Käuferpräferenzen, d. h. eine Verschiebung der Nachfragefunktionen zugunsten der umweltneutralen Güter. Die Produzenten umweltschädigender Güter sollen dadurch veranlaßt werden, ihre Güter bzw. die Produktion ihrer Güter umweltfreundlicher zu gestalten. Gelingt dies nicht, so werden sich neben den durch die allgemeine Überwälzungsproblematik auftretenden Gewinnminderungen bzw. Verlusten i. d. R. zusätzlich Einbußen aufgrund der Mengenreduzierung bei den Produzenten einstellen2, die langfristig den Marktaustritt zur Folge haben können. Diese Art der Internalisierung hätte zur Folge, daß sich die volkswirtschaftlichen Knappheitsrelationen des bisher zum größten Teil zum Preise Null verwendeten Faktors „Umwelt" auch in den Preisen widerspiegeln würden3. Die sich daraus ergebende Änderung der relativen Preise würde somit zu einer ökonomischeren Verwendung und tendenziell zur optimalen Allokation der Ressourcen führen. 2. Das Gemeinlastprinzip Im Gegensatz zum Verursacherprinzip, das unmittelbare Auswirkungen auf die Preise hat, betrachtet das Gemeinlastprinzip eine Kompensation der negativen externen Effekte als öffentliche Aufgabe. Durch entsprechende Investitionen der „öffentlichen Hände" sollen negative externe Effekte beseitigt bzw. verhindert werden, wobei die dafür notwendigen finanziellen Mittel über allgemeine Steuern aufgebracht werden. Damit werden aber auch Fragen der interpersonellen und interregionalen Steuerlastverteilung aufgeworfen, denn es ist durchaus nicht sicher, daß über den Weg des Gemeinlastprinzips eine „akzeptable" Lastverteilung erzielt wird. Aus den genannten Gründen ist es notwendig festzustellen, welche Einnahmen zur Finanzierung der Umweltschutzinvestitionen herange1 Zu den Instrumenten und ihrer Wirkungsweise vgl. Frey (1972), S. 109 ff. 2 Das Ausmaß einer möglichen Überwälzung sowie einer Absatzminderung wird im Einzelfall u. a. durch die Höhe der Angebotsund Nachfrageelastizitäten bestimmt. 3 Voraussetzung dafür wäre die Ermittlung der „richtigen" Umweltkosten. Ansätze dazu finden sich im Rahmen einer Nutzen-Kosten-Analyse u. a. bei Cicchetti and Smith (1976) und Krutilla and Fisher (1975). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte 253 zogen werden sollen. So wird die Finanzierung über eine progressiv gestaltete Einkommensteuer positiv im Sinne einer die einkommensschwachen Gruppen begünstigenden Redistributionspolitik wirken, eine Finanzierung über eine indirekte Steuer dagegen regressiv. Zudem ist noch — bezogen auf die Verhältnisse der Bundesrepublik — den unterschiedlichen Ebenen der Gebietskörperschaften und dem zwischen ihnen stattfindenden Finanzausgleich Rechnung zu tragen, da eine „progressive" Lastverteilung nur erreicht werden kann, wenn den Kommunen, bei denen die Hauptlast der Ausgaben im Rahmen einer Internalisierung anfällt4, über den vertikalen Finanzausgleich die erforderlichen Mittel aus der progressiven Bundeseinkommensteuer zur Verfügung gestellt werden. Folgt man in der Argumentation dem Äquivalenzprinzip, empfiehlt sich für die Finanzierung der erforderlichen Investitionen im Bereich der Kommunen — da das Gros dieser Investitionen den Haushalten zugute kommen würde — ein Zuschlag zur Umsatzsteuer5. Diese Entscheidung impliziert aber eine „regressive" Verteilungswirkung. Über die distributionspolitische Wirkung des Gemeinlastprinzips kann generell also keine Aussage gemacht werden. Vielmehr gilt es, im Einzelfall die Art der Finanzierung der erforderlichen Umweltprojekte und der damit verbundenen Inzidenzproblematik zu berücksichtigen. Hinsichtlich des Allokationsaspektes sind vom Gemeinlastprinzip keine positiven Wirkungen zu erwarten. Dazu fehlt es an den notwendigen Anreizen, die die Wirtschaftssubjekte veranlassen könnten, sich umweltschädigender Aktivitäten zu enthalten. Im Gegenteil, es wird bewußt in Kauf genommen, daß die Preise der einzelnen Güter nicht ihre tatsächlichen Knappheitsrelationen widerspiegeln und somit ein „negativer" Anreiz zur Verschwendung dieser Ressourcen gegeben wird. Deshalb ist es auch nicht angebracht, im Zusammenhang mit dem Gemeinlastprinzip von einer Internalisierung negativer externer Effekte zu sprechen; denn eine Berücksichtigung externer Kosten in den „internen" Kostenrechnungen der betreffenden Wirtschaftssubjekte wird durch die Kompensationsmaßnahmen seitens der öffentlichen Hände nicht erreicht. Mit anderen Worten, die notwendige Erweiterung des Datenkranzes der Wirtschaftssubjekte, die bei ihren individuellen ökonomischen Entscheidungen eine Übereinstimmung zwischen einzelwirtschaftlichund gesamtwirtschaftlich-rationalem Verhalten erzielen würde — und wie dies beim Verursacherprinzip der Fall ist —, findet nicht statt. 4 Vgl. Ackermann, Geschka und Karsten (1971), S. 612. s Vgl. Nowotny (1974), S. 17G. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 254 Ulrich Brandt 3. Die Distributionswirkungen des Verursacherprinzips Da neben Allokationswirkungen auch die Verteilungswirkungen wirtschaftspolitischer Maßnahmen einen hohen Stellenwert haben, wie die Diskussion des Gemeinlastprinzips zeigte, ist es erforderlich, auch diese Seite des Verursacherprinzips näher zu untersuchen. Die gängige These bezüglich der Einkommensverteilungswirkungen des Verursacherprinzips geht davon aus, daß dieses Internalisierungsprinzip in seiner Wirkung dem regressiven Charakter von Verbrauchssteuern entspricht, während das Gemeinlastprinzip, sofern es über progressiv gestaltete Steuern finanziert wird, positiv i. S. einer „gerechten Einkommensverteilung"6 wirkt7. Im folgenden soll diese These etwas eingehender überprüft werden. Zu diesem Zweck ist es sinnvoll, den Wirtschaftsbereich mit der höchsten Umweltbelastung bzw. dementsprechend mit dem höchsten Investitionsbedarf für Umweltschutzprojekte für eine Untersuchung heranzuziehen und festzustellen, inwieweit Produkte dieses Wirtschaftsbereiches direkt in die Warenkörbe der einzelnen Haushalte eingehen. Nach dem Umweltgutachten ist dieses mit Abstand der Bereich der chemischen Industrie im weiteren Sinne, der innerhalb von fünf Jahren Nettoinvestitionen für Umweltschutz in Höhe von DM 6,792 Mrd. bei einem gesamtwirtschaftlich erforderlichen Volumen von 27,791 Mrd. tätigen soll8. Betrachtet man nun die für die einzelnen privaten Haushalte9 detailliert aufgeführten Ausgaben und überprüft andererseits die Produktionsstatistik der chemischen Industrie auf Produkte, die direkt Eingang in die erfaßten Warenkörbe der ausgewählten Haushalte finden, so stößt man auf folgende Produktgruppen: 1. flüssige Brennstoffe, 2. Reinigungsund Pflegemittel, 3. Kraftstoffe, 4. Güter für Körperpflege, 5. Güter für Gesundheitspflege. 6 Als gerechte Einkommensverteilung wird die durch das progressive Steuersystem angestrebte Einkomensverteilung angesehen. 7 Vgl. Siebert (1973), S. 137 und Zimmermann (1974), S. 859 f. 8 Vgl. Ackermann, Geschka und Karsten (1971), S. 609. 9 Zugrundegelegt werden die folgenden vom Statistischen Bundesamt verwendeten Haushaltstypen: 1. Zwei-Personen-Haushalt von Rentenbzw. Sozialhilfeempfängern mit Bruttoeinkommen von ca. 850,— DM, 2. Vier-Personen-Arbeitnehmerhaushalt mit Bruttoeinkommen zwischen 1 450,— DM und 2 250,— DM, 3. Vier-Personen-Haushalt von Beamten bzw. Angestellten mit Bruttoeinkommen zwischen 2 900,— DM und 3 800,— DM. Vgl. Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1975, S. 480. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte 255 Da bei diesen Produktgruppen (vgl. Tabelle 1) die Verbindung von Produktion und Konsum relativ eng ist, werden sich Preissteigerungen, die auf erhöhte Kosten zurückzuführen sind, wie sie z. B. durch Umweltschutzmaßnahmen hervorgerufen werden, relativ schnell zeigen. Tabelle 1 Zusammensetzung und Produktionswerte der einzelnen Warengruppen des Jahres 1975, ausgedrückt in 1000 DM 1. Flüssige Brennstoffe (leichtes Heizöl) ... 6 707 220 2. Reinigungsu. Pflegemittel, 3 310 731 Waschu. Reinigungsmittel 2 658 651 Putzund Pflegemittel 652 080 3. Kraftstoffe 7 605 605 Motorenbenzin 5 175 490 Dieselkraftstoff 2 430 115 4. Körperpflegemittel 3 647 292 Seifen 376 816 Duftwasser (Rasier) 368 813 Parfüms 29 788 Hautpflegemittel 646 472 Puder 37 574 Mundpflegemittel 396 814 Haarpflegemittel 1 157 816 Schönheitspflegemittel ... 120 679 Badezusätze 230 262 Deodorant u. Körperpflegemittel 282 258 5. Gesundheitspflegemittel 9 629 648 Antibiotika 75 195 Sera und Impfstoffe 111 672 Vitamine und Hormone 430 369 Enzyme 8 461 Alkaloide 313 860 Homöopathische Präparate 74 274 Humanpharmazeutische Spezialitäten .. 8 615 817 Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Fachserie D, Industrie und Handwerk, Reihe 3, Industrielle Produktion 1975, Stuttgart, Mainz 1976, S. 8 und S. 19 ff. Unterstellt man, und dies erscheint durchaus realistisch, daß die Bereiche der chemischen Industrie, die die genannten fünf Produktgruppen erstellen und immerhin 26,6 %> der chemischen Gesamtproduktion repräsentieren, mindestens genauso wie die übrigen Bereiche der chemischen Industrie, die hier nicht erfaßt worden sind, von den zu tätigenden Ausgaben für Umweltschutz betroffen sind, so ist ein preiserhöhender Effekt zu erwarten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 256 Ulrich Brandt Eine Regressivität des Verursacherprinzips läge dann vor, wenn die einkommensschwachen Haushalte von diesen, durch den Umweltschutz hervorgerufenen Preiserhöhungen überproportional getroffen würden. Überprüft man nun die Warenkörbe der drei Haushaltstypen auf die relativen Anteile der ermittelten Warengruppen, wobei die Werte der beiden letzteren bereits um die Dienstleistungen für Körperbzw. Gesundheitspflege bereinigt wurden, so zeigt sich, daß die Ausgaben für diese Warengruppen insgesamt relativ und absolut mit steigendem Einkommen zunehmen (vgl. Tabelle 2). Tabelle 2 Prozentualer Anteil ausgewählter Ausgabearten an den Gesamtausgaben unterschiedlicher Haushalte Haushaltstyp Ausgabearten 1 1 2 3 Flüssige Brennstoffe (Heizöl) 0,9 0,9 1,1 Reinigungsund Pflegemittel 1,4 1,4 1,1 Kraftstoffe (Benzin) 0,2 3,0 3,4 Güter für Körperpflege 1,4 1,5 1,4 Güter für Gesundheitspflege 0,9 0,5 1,1 Summe 4,8 7,3 8,1 Quelle: Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1975, S. 484 f. Diese Zahlen sind für die hier anzustellenden Beobachtungen allerdings nicht ausreichend, da sie nur auf die Ausgaben abgestellt sind und die Ersparnis der Haushalte außer acht lassen. Um auch die Ersparnis zu berücksichtigen, ist es erforderlich, die prozentualen Anteile der Ausgaben für die ausgewählten Produktgruppen am Einkommen zu beachten. Dabei finden die Zahlen aus Tabelle 2, wenn auch in abgeschwächter Form, Bestätigung (vgl. Tabelle 3). Unterstellt man, die Umweltschutzinvestitionen würden z. B. eine Preiserhöhung bei den genannten Produktgruppen von 10 °/o auslösen, und nimmt man weiter an, die Nachfragemenge bliebe konstant, so ergibt sich für die drei Haushaltstypen folgender relativer Anteil dieser Ausgaben am Gesamteinkommen: Typ 1 4,55 °/o; Typ 2 6,55 %; Typ 3 6,75 °/o (vgl. auch Tabelle 3). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 Zur Problematik der Internalisierung negativer externer Effekte 257 Bildet man nun die Differenz aus diesen und den vor der Preiserhöhung ermittelten relativen Werten, so ergeben sich folgende zusätzliche Belastungen, ausgedrückt als relative Anteile am Gesamteinkommen für die einzelnen Haushalte: Typ 1 0,42 °/o; Typ 2 0,60 %; Typ 3 0,62 <Vo (vgl. Tabelle 3). Tabelle 3 Anteil ausgewählter Ausgabearten am Gesamteinkommen unterschiedlicher Haushalte Haushaltstyp Ausgaben i 1 2 3 Gesamteinkommen 858,98 1 934,01 3 375,85 Ausgaben in DM 35,50 115,08 207,09 in % 4,13 5,95 6,13 Erhöhung der Ausgaben um 10 Vo in DM 3,55 11,51 20,71 neue Ausgabenhöhe in DM 39,05 126,59 227,80 in ®/o 4,55 6,55 6,75 Zusätzliche Belastung des Einkommens in °/o 0,42 0,60 0,62 Quelle: Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1975, S. 482 f. und eigene Berechnungen. Es zeigt sich also — zumindest was diesen ausgewählten Bereich von Produktgruppen betrifft und unter den auf S. 7 gemachten Annahmen —, daß durch das Verursacherprinzip ausgelöste Preissteigerungen nicht regressiv wirken. Im Gegenteil, bei den ausgewählten Ausgabearten ist sogar eine progressive Tendenz des Verursacherprinzips zu erkennen. Da die betrachteten Produktgruppen zudem aus dem Bereich mit den höchsten Umweltschutzinvestitionen stammen, muß trotz des geringen Anteils der dafür getätigten Ausgaben am Gesamteinkommen der einzelnen Haushalte die bisher postulierte regressive Verteilungswirkung des Verursacherprinzips — zumindest für den betrachteten Bereich — als nicht zutreffend angesehen werden. 4. Schlußfolgerungen Zieht man ein Resümee aus dem Vorangegangenen, so läßt sich folgendes hinsichtlich der Internalisierung negativer externer Effekte feststellen: 1. Hinsichtlich des Allokationsaspektes ist das Verursacherprinzip dem Gemeinlastprinzip eindeutig überlegen, da nur von ihm Impulse 17 Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften 1977/3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22 258 Ulrich Brandt über den Preismechanismus ausgehen und somit die Ressourcen einer effizienteren und ihren Knappheitsrelationen entsprechenden Verwendung zuführen. 2. Bezüglich des Distributionsgesichtspunktes konnte eine regressive Wirkung des Verursacherprinzips nicht nachgewiesen werden; es deutet sich bei den hauptsächlich betroffenen Produktgruppen sogar das Gegenteil an. Das Gemeinlastprinzip hingegen wirkt nur bei Finanzierung aus einer progressiv gestalteten Einkommensteuer verteilungspolitisch „positiv", wobei für einen Großteil der Investitionen aber eine Finanzierung aus einer indirekten Steuer vorgeschlagen wird (vgl. oben S. 253). Damit ist zumindest theoretisch die Entscheidung für die Anwendung des Verursacherprinzips gefallen; denn unter Verteilungsgesichtspunkten ist es dem Gemeinlastprinzip durchaus ebenbürtig, und unter Allokationsaspekten ist es eindeutig überlegen. Wo das aus administrativen und/oder politischen Gründen nicht möglich ist, wie z. B. bei den privaten Haushalten zur Verfügung zu stellenden Einrichtungen wie kommunale Abwasserund Abfallbeseitigung sowie unvorhersehbaren Emissionen, fällt die Kompensation negativer externer Effekte sowieso dem Gemeinlastprinzip zu10. Zusammenfassung Für die Internalisierung negativer externer Effekte existieren zwei Konzepte: das Verursacherund das Gemeinlastprinzip. Es wird gezeigt, daß das Verursacherprinzip positive Allokationseffekte bewirkt. Beim Gemeiniastprinzip treten nur im Falle der Finanzierung durch eine progressive Einkommensteuer positive Verteilungseffekte auf. Aber gerade im Rahmen einer Anwendung des Gemeinlastprinzips wird für einen Teil der Investitionen eine Finanzerung über indirekte Steuern vorgeschlagen. Die behauptete regressive Verteilungswirkung des Verursacherprinzips konnte für den Bereich der chemischen Industrie nicht nachgewiesen werden. Deshalb sollte das Verursacherprinzip, da es unter verteilungspolitischem Aspekt offenbar keine Nachteile gegenüber dem Gemeinlastprinzip aufweist, aufgrund seiner Überlegenheit im allokativen Bereich vorgezogen v/erden. Summary There are two concepts to internalize negative externalities: the polluterpays-principle (p-p-p) and the taxpayer-pays-princile (t-p-p). It is shown that the p-p-p generates positive allocation effects. The distributive effects of the t-p-p are positive only in the case of financing by a progressive in10 Das Umweltgutachten spricht in diesem Zusammenhang immerhin von ca. 55 •%) der insgesamt erforderlichen Nettoinvestitionen. Vgl. Ackermann, Geschka und Karsten (1971), S. 612. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.97.3.251 | Generated on 2023-04-04 11:54:22