La provincia en los Estatutos de Autonomía y en la L.O.A.P.A. (a propósito del papel de las provincias en la administración de las Comunidades Autónomas)

LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA Y EN LA L.O.A.P.A. (A propósito del papel de las Provincias en la administración de las Comunidades Autónomas) PEDRO ESCRIBANO COLLADO Profesor agregado de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla JOSE LUIS RIVERO YSERN Profesor adjunto de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla SUMARIO I. INTRODUCCION II. EL PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA ADMINISTRACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN LA CONSTITUCION III EL PLANTEAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN EL PROYECTO DE LEY ORGANICA DE ARMONIZACION DEL PROCESO AUTONOMICO 1. Los antecedentes del Proyecto de L.O.A P.A 2. El Proyecto de L.0 A.P.A a) La naturaleza de los preceptos del Proyecto de L.O.A.P.A. b) El contenido de la armonización del Proyecto de L.O.A.P.A. en cuanto a las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Provinciales. IV. LAS RELACIONES COMUNIDAD AUTONOMA-PROVINCIA EN LOS DISTINTOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA 1. Cuestiones previas. a) El reconocimiento de la potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas. b) Disponibilidad sobre el Régimen Local por parte de las Comunidades Autónomas. b-1. Comunidades Autónomas de autonomía plena. b-2. Comunidades Autónomas de autonomía diferida. 2. Análisis de los diferentes Estatutos de Autonomía. a) Comunidades Autónomas de autonomía plena. a-1. Estatuto Vasco. a-2. Estatuto Catalán. a-3. Estatuto Gallego. b) Comunidades Autónomas de autonomía diferida. b-2. Estatuto de Autonomía para Canarias. b-3. Estatuto de Autonomía para Aragón. b-4. Proyectos de Estatutos de Autonomía de Castilla-León y Extremadura. b-5. Estatutos de Autonomía de Castilla-La Mancha y Valencia. c) Estatuto de Autonomía para Andalucía. V. CONCLUSIONES GENERALES 887 - 1. INTRODUCCION Como se ha destacado reiteradamente en sede doctrinal, la Provincia queda configurada por la Constitución como una Entidad local (artículo 141.1), a la vez que división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estatuto (ibídem). El Proyecto de Ley de Armonización del Proceso Autonómico y algunos Estatutos posteriores a los denominados Acuerdos autonómicos que precedieron a aquella, añaden a las conclusiones anteriores la consideración de la Provincia como circunscripción territorial para el ejercicio de las funciones y competencias de las Comunidades Autónomas y como administración indirecta de éstas mediante la transferencia, delegación y gestión ordinaria de sus servicios. A estos planteamientos generales habría que añadir los específicamente contenidos en los Estatutos Vasco, Catalán y Gallego, aprobados con anterioridad a los Acuerdos mencionados, que no participan del mismo esquema anterior. Por último, como fórmula distinta a las anteriores, están aquellas Provincias que en virtud de un mecanismo excepcional han accedido en solitario a la autonomía política, constituyéndose en Comunidad Autónoma uniprovincial. Ante este panorama tan dispar, el objeto de nuestro estudio va a consistir en analizar la misión que cabe asignarles a las Provincias y a sus Diputaciones en el ámbito de la administración de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, como un tema que excede del ámbito indisponible de su autonomía, que aquellas tienen reconocida N. B. Ponencia presentada en las Jornadas de Estudios sobre Comunidades Autónomas celebradas en la Universidad de Sevilla bajo el lema «Provincia y Comunidades Autónomas», durante los días 3 y 4 de febrero de 1983. La redacción de los epígrafes II y III han corrido a cargo del prof. Escribano Collado y h del número IV a cargo del prof. Rivero Ysern. 889 — en la Constitución, y que se engloba en la tarea de reestructuración de la Administración pública española resultante de la instauración del Estado de las autonomías. En el desarrollo del presente tema son varias las cuestiones que aparecen implicadas. De una parte, el papel que cabe asignarles a las propias Comunidades Autónomas en la configuración de la administración regional, cuestión esta en principio englobada en el ámbito de su potestad organizatoria y sobre la que vienen incidiendo los Estatutos de Autonomía a partir de la corrección que en el desarrollo del proceso autonómico supuso la elaboración del Informe de la Comisión de Expertos constituida en el Centro de Estudios Constitucionales y la elaboración del Proyecto de' Ley de Armonización del Proceso Autonómico. De otra parte, está aún pendiente la reforma del Régimen Local, operación que condiciona la puesta en práctica de las fórmulas de descentralización administrativa que puedan ensayar tanto el Estado como las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. No hay que insistir demasiado en la idea, por aceptada, de que es ineludible una previa remodelación de las Entidades locales en aspectos tan esenciales como su régimen de organización y de gobierno o su régimen de financiación, para poder insertarlas con plenas responsabilidades en el seno de la administración de las Comunidades Autónomas, lo cual es especialmente aplicable a las Diputaciones provinciales, víctimas propiciatorias del centralismo administrativo de las últimas décadas. La actual configuración administrativa de éstas no es la más apropiada para asentar sobre ellas una adminsitración de nuevo cuño que, además, por si fuera poco, está en trance de constitución y cuya verdadera dimensión no conocen siquiera las propias Comunidades Autónomas en la mayoría de los casos. No menos importante es el tema de la administración periférica del Estado. Parece claro, a estas alturas, que la construcción de las autonomías políticas se ha hecho o se está haciendo a costa del Estado, esto es, que es éste el que habrá de padecer, en primer lugar, una profunda transformación de su estructura político-administrativa en favor de las nuevas organizaciones territoriales. Adquiere, por ello, primordial importancia en la materia que nos ocupa saber la suerte que va a correr la administración periférica estatal sobre todo en relación con aquellas materias que tiene el Estado compartidas con las Comunidades Autónomas (el Proyecto de Ley de Armonización del Proceso Autonómico no ofrece unos criterios claros sobre el alcance de la necesaria reestructuración que le impone este proceso, artículo 30.c) y d)). Todas estas cuestiones no pueden ser analizadas con ocasión de 890 este trabajo que debe circunscribirse específicamente en torno a la primera de las citadas, si bien planteada en tres niveles distintos. Primeramente en un plano constitucional, del que se deriva claramente que la Comunidad Autónoma no se limita a ser, al modo italiano, un ente de gobierno, cuya administración está constitucionalmente atribuida a otros entes territoriales inferiores. En segundo lugar, en el marco armonizador del Proyecto de Ley de Armonización del Proceso Autonómico, cuya interpretación y análisis se efectúa a reserva de los pronunciamientos que en su día efectúe el Tribunal Constitucional, pero que no por ello hemos querido evitar. Por último, en un plano estatutario, distinguiendo entre los Estatutos que han sido aprobados por la vía del art. 151 de la Constitución de los que lo han sido por la del 143 de la misma, sin olvidar las condiciones «específicas» a las que responde el Estatuto de Autonomía para Andalucía, como se señala en su momento. I I. EL PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA ADMINISTRACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN LA CONSTITUCION La Constitución española no regula expresamente y de una forma general el tema de la organización institucional de las Comunidades Autónomas, excepción hecha de la previsión contenida en el artículo 152.1 para las Comunidades Autónomas plenas o que han plesbicitado su autonomía. En cualquier caso, la Constitución no se pronuncia sobre la organización administrativa de aquellas, cuya determinación y regulación deben entenderse comprendidas dentro del ámbito de la potestad organizatoria que ostentan como manifestación primaria de su autonomía. Queda, pues, determinado como punto de partida de nuestras consideraciones que la organización administrativa general de las Comunidades Autónomas se engloba dentro del ámbito del principio dispositivo del que, en el marco de la Constitución, disponen para configurar su propia estructura interna y organizar sus servicios. Este esquema constitucional contrasta con el establecido en la Constitución italiana para las Regiones de aquél país, lo que es en cierto modo significativo dada la influencia que aquella ha tenido en la elaboración de nuestro texto fundamental. En dicha Constitución, además de establecerse en el art. 121 el diseño institucional básico de la Región (el cual, por otra parte, figuraba de forma semejante en el art. 132 del Anteproyecto de nuestra Constitución), el art. 118.3, justamente famoso tanto por su claridad como por su sistemático incumplimiento por parte de las Regiones, establece el modelo que debe de seguir la administración regional: «La Región ejercerá normalmente sus funciones adminisrativas delegándolas en las Provin891 - cias, en los Municipios o en otras Corporaciones Locales, o valiéndose de sus oficinas.» Frente a lo que establece la Constitución italiana, la española no ha prejuzgado el modelo organizativo de la administración regional, limitándose a establecer un marco general, válido para todas las Administraciones públicas del país, y remitiendo su concreción al nivel autonómico. Con lo dicho, sin embargo, el problema de saber cómo se habrá de estructurar la organización administrativa de las Comunidades Autónomas continúa planteado. En efecto, por lo pronto, hay que precisar a qué nivel debe de determinarse y regularse este aspecto de la organización de las Comunidades Autónomas, al no hacerlo la Constitución; siendo dos las posibles soluciones: a) A nivel Estatutario. b) A nivel de Ley ordinaria de la Comunidad Autónoma. Dentro de la primera alternativa, cabe además distinguir dos posibles opciones: que el Estatuto regule exhaustivamente la estructura administrativa de la Comunidad Autónoma o que se limite-a establecer los criterios generales de la misma e, incluso, las opciones concretas entre las que deberá discurrir el ejercicio de la potestad organizatoria. Ambas posibilidades es preciso valorarlas atendiendo a su repercusión en la autonomía de que disponen las Comunidades Autónomas, especialmente si limitan o recortan su contenido esencial, cifrado, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 148.1.1.' para el ámbito de su organización, en poder disponer de una estructura orgánica propia, en cuanto ha sido determinada y regulada por sí misma, de forma espontánea e independiente, sin ingerencias políticas de otros poderes del Estado. Desde esta perspectiva, el desarrollo de la potestad organizatoria a nivel estatutario presenta el inconveniente de constituir el Estatuto básicamente una norma estatal, en cuya configuración tiene una influencia decisiva el Estado, como se desprende de los distintos procesos parlamentarios para su aprobación, y no el resultado de una potestad estatutaria autónoma, por lo que la Comunidad Autónoma no tiene garantizado que sus criterios organizativos se vayan a respetar. A pesar de ello, esta materia no puede quedar marginada del ámbito estatutario, no sólo por expreso mandato del artículo 147.2.c) de la Constitución, sino porque además la organización administrativa de la Comunidad Autónoma debe de gozar de una mínima coherencia y estabilidad y no quedar al socaire de los vaivenes y alternancias políticas que pudieran impulsar su modificación tras cada proceso electoral, lo que sólo satisface el propio Estatuto, en cuanto norma básica de la Comunidad Autónoma. 892 Esto no debe significar que el Estatuto pueda agotar las posibilidades de ejercicio de la potestad organizatoria de la Comunidad Autónoma. De darse esta posibilidad se estaría privando a la Comunidad de esta potestad, cuyos órganos de autogobierno poco podrían añadir a lo ya establecido en los Estatutos, salvo su puesta en práctica. De aquí que la potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas, en aquellos ámbitos en que la tengan reconocida como manifestación de su autonomía, debe entenderse referida siempre a sus órganos de autogobierno y sometida a un principio de libre disposición política, dentro del marco de la Constitución y del propio Estatuto. De lo dicho se desprende que los Estatutos deben limitarse a la segunda de las opciones anteriormente señaladas, estableciendo los criterios, principios o modelos posibles en los que habrán de inspirarse, a los que habrán de tender o entre los que habrán de optar los órganos de la Comunidad, pero sin llegar ni a imponer un sistema determinado ni a regular exhaustivamente la materia. Dentro de este marco es la ley ordinaria de la Comunidad Autónoma el nivel natural de ejercicio y desarrollo de la potestad organizatoria de la misma. Los Estatutos de Autonomía con total unanimidad establecen como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas la organización de sus instituciones de autogobierno en desarrollo del art. 148.1.1.: de la Constitución. En relación con el ejercicio de esta competencia, la Constitución, como señalamos anteriormente, si bien no establece criterios específicos al respecto, configura un marco general que es de aplicación a todas las Administraciones Públicas del país y que es de competencia exclusiva del Estado el desarrollarlo. No obstante, ningún aspecto de este marco constitucional prejuzga las opciones concretas en que puede desenvolverse la potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas. Dicho marco está delimitado por diversos preceptos, como los contenidos en los siguientes artículos: 9.°, 14, 23, 24, 25.1 y 3, 26, 29, 40, 51, 103, 105 y 106 entre otros, de los cuales es posible inducir unos principios generales que son determinantes para un planteamiento correcto del tema. 1. En primer lugar, el principio de autonomía, que expresa un objetivo de plenitud político-administrativa de la Comunidad Autónoma, de forma que la determinación y regulación de su estructura orgánica sea resultado de una decisión propia e independiente de sus órganos de autogobierno. 2. En segundo lugar, el principio de descentralización administrativa, consagrado en el artículo 103 de la Constitución con un doble carácter: como un instrumento dirigido primeramente al Estado cuya estructura centralizada pretende transformar en favor de los entes 893 - territoriales dotados de autonomía, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios y, en este sentido, como principio vinculante en todo caso en cuanto garantiza la autonomía de los Entes territoriales inferiores. En segundo lugar, como un principio informador de toda organización administrativa y del ejercicio de funciones públicas tanto a nivel estatal, autonómico o local, cuya determinación y puesta en práctica quedan, en principio, sometidas a la valoración política de los órganos de gobierno existentes en cada nivel político-administrativo. De donde la aplicación práctica de esta segunda acepción del principio descentralizador vendría a acrecentar la autonomía de los Entes territoriales inferiores y su participación en la satisfacción de los intereses generales. 3. En tercer lugar, el principio de eficacia, consagrado en el artículo 103 de la Constitución y al que viene identificando, en el ámbito organizativo, la doctrina con una reducción progresiva de los niveles administrativos. De acuerdo con este objetivo de simplificación de las estructuras administrativas del país, son varias las opciones posibles:  Suprimir o reducir la administración periférica del Estado, transfiriéndola a las Comunidades Autónomas, que actuarían en aquellas materias de competencia estatal en virtud de los mecanismos previstos en el artículo 150.2 de la Constitución. — Suprimir o reducir la administración periférica de las Comunidades Autónomas que transferirían o delegarían a las Provincias o, en su caso, a los Municipios en virtud de mecanismos semejantes a los previstos para las transferencias o delegaciones del Estado a las Comunidades Autónomas (recogidos sustancialmente en el Proyecto de L.O.A.P.A.). — Reducir la Administración provincial hasta el máximo permitido por su autonomía, teniendo en cuenta los criterios mantenidos por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981. Cada una de estas opciones presenta inconvenientes y ventajas, así como dificultades jurídicas considerables a la hora de articularlas. En nuestra opinión, la solución no está en la aplicación quirúrgica de una de ellas frente a las demás, sino en una labor de coordinación entre todas ellas, favoreciendo los demás principios que presiden la organización administrativa. En cualquier caso no debemos de olvidar la enseñanza que la historia nos ofrece según la cual la centralización constituye un instrumento eficacísimo e ineludible en la configuración de toda nueva organización pública, aunque de carácter transitorio. 894 - 4. Por último, el principio de participación y colaboración, que promueve un acercamiento de la Administración pública a los ciudadanos y una colaboración entre las Administraciones públicas, como instancias representativas de aquellos, en la satisfacción de intereses públicos interdependientes. Este principio refuerza al de descentralización y sirve de fundamento al de eficacia. Sin embargo plantea en el ámbito de las Comunidades Autónomas, entre otras cuestiones, el delicado problema de la disponibilidad por éstas de las entidades locales para la gestión administrativa de sus competencias. Pues, ¿quién define y delimita la participación de aquellas en este ámbito?, ¿qué garantías tienen dichas entidades de que su participación en la Administración de las Comunidades Autónomas va a ser en todo caso respetuosa con su cualidad de Entes dotados de autonomía?, ¿cabe afirmar que éstas puedan resistirse al ejercicio de funciones o cometidos que menoscaben o dificulten su autonomía? Otras preguntas parecidas podrían aún formularse. Habría que pensar en el establecimiento de un mecanismo institucional que permitiera la participación de las entidades locales en la valoración y negociación de las transferencias de funciones y servicios procedentes de las Comunidades Autónomas, como fórmula de compromiso político de aquellas en la asunción de nuevas competencias. Se evitaría así la posibilidad de que las entidades locales recurrieran a la vía extrema de incumplir con la transferencia o delegación, obligando a la Comunidad Autónoma a asumir su ejercicio en vía de sustitución, lo cual supondría una ruptura de la mayor gravedad en el sistema administrativo del páis y un peligroso precedente de enfrentamiento institucional. III. EL PLANTEAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN EL PROYECTO DE LEY ORGANICA DE ARMONIZACION DEL PROCESO AUTONOMICO Este esquema general que acabamos de examinar, y que se concreta en dos rasgos esenciales, la consideración de la organización interna de las Comunidades Autónomas como una materia propia de su ámbito dispositivo y la competencia de la Ley ordinaria de aquellas como ámbito «natural» de determinación y desarrollo de la misma, fue observado y respetado plenamente en los Estatutos Vasco, Catalán y Gallego, como luego se verá. Baste señalar ahora que los tres establecen un marco flexible y posibilista para los órganos de la Comunidad Autónoma, incluido el Estatuto Vasco que, junto a la acogida de las aspiraciones tradicionales de carácter provincial, remite a decisiones del Parlamento la configuración competencial de los 895 - Territorios Históricos, sin perjuicio de quedar configurados con importantes funciones de autogobierno. La generalización del proceso autonómico a otros territorios y regiones españolas, descargado ya de las tensiones políticas, de las reivindicaciones históricas y de las presiones apremiantes por recuperar rápidamente posiciones perdidas, planteó en unos términos no dramáticos por primera vez la posibilidad de que el Estado dirigiera y ordenara el desarrollo de dicho proceso, sin quebrantar formalmente la Constitución, pero utilizando criterios políticos más restrictivos para la configuración político-administrativa de las futuras Comunidades Autónomas. El resultado formal de esta nueva etapa es el actual Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (en adelante L.O.A.P.A.), objeto de varios recursos ante el Tribunal Constitucional y por lo tanto sub iudice, que incorpora y tecnifica los criterios sustentados por la Comisión de Expertos en su Informe al' Gobierno y los posteriores Acuerdos político-administrativos suscritos entre éste y el Partido Socialista Obrero Español. Conviene, pues, dada la extrecha relación entre uno y otros, destacar sus aspectos esenciales antes de examinar el contenido del Proyecto de L.O.A.P.A. sobre el tema que nos ocupa. 1. Los antecedentes del Proyecto de L.O.A.P.A. El planteamiento general del que parte la Comisión de Expertos consultados por el Gobierno en su Informe es el siguiente: a) Manifiestan, primeramente, su desconfianza ante el principio dispositivo en base al cual las Comunidades Autónomas, existentes hasta ese momento, se venían configurando. Entienden que de la aplicación de dicho principio se deriva una excesiva heterogeneidad en la configuración del Estado autonómico, rechazable en un sistema generalizado de autonomías. En consecuencia, proponen una necesaria ordenación así como racionalización del proceso que permita tender hacia la uniformidad, limitanto la libertad inicial de los territorios que acceden a la autonomía y reduciendo así la diversidad de soluciones proyectadas. b) Proponen que las correcciones al principio dispositivo se articulen a través de dos vías: — Mediante el desarrollo de una serie de principios constitucionales a través de una Ley estatal que defina la voluntad del Estado sobre una serie de aspectos esenciales del proceso autonómico, y - 896 - — La celebración de acuerdos entre las fuerzas políticas que permitieran introducir en los Estatutos algunos principios generales sobre la organización y las competencias de las Comunidades Autónomas. Las propuestas concretas del Informe en que se plasma este planteamiento general afectan a cuestiones tales como la iniciativa autonómica, la organización de las instituciones de autogobierno, las competencias asumibles, el régimen jurídico de sus decisiones, entre otras. Por lo que se refiere al tema organizativo, la Comisión sienta estas dos premisas: a) Constituye un grave inconveniente la reproducción en el espacio territorial de las Comunidades Autónomas de los esquemas organizativos del Estado, en cuanto suponga la creación de una nueva organización administrativa basada en la centralización a nivel regional de sus funciones y en la desconcentración de parte de ella con la constitución de órganos periféricos. h) Se debe evitar la burocratización de las Comunidades Autónomas a través de dos vías: — No creando, bajo ningún concepto, servicios periféricos de las Comunidades Autónomas. — Limitando los Servicios centrales a algunos de los siguientes fines: • Asistencia a los órganos políticos. • Ejercicio de funciones de planificación y coordinación. • Atención, con carácter excepcional, de servicios que deban gestionarse a nivel territorial más amplio que el provincial. La fórmula concreta más idónea de administración regional consiste para la Comisión de Expertos en utilizar a las Corporaciones Locales, especialmente a las Diputaciones Provinciales, para que ejerzan ordinariamente las competencias administrativas que pertenezcan a las Comunidades Autónomas, constituyendo el escalón administrativo intrarregional básico. Más que la fórmula concreta propuesta, llama la atención la forma prevista para instrumentarla y, especialmente, el carácter vinculante 897 con que se la pretende dotar sin violentar la Constitución. Es aquí donde hace su aparición la necesidad de unos acuerdos políticos que permitan influir decisivamente en la elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía, única norma que puede limitar o reducir el alcance y la efectividad del principio dispositivo. Junto a esta recomendación, se propone, además, la incorporación de las propuestas de carácter organizativo a la propia Ley estatal prevista, como fórmula orientadora para la iniciativa autonómica, así como criterio interpretativo de principios constitucionales que son de aplicación al proceso autonómico. Los Acuerdos político-administrativos, posteriormente, incluyeron tres fórmulas concretas de articulación de las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Provinciales:  La articulación de la gestión ordinaria de los servicios periféricos propios de las Comunidades Autónomas a través de las Diputaciones Provinciales. — La posibilidad de que las Comunidades Autónomas transfieran o deleguen en las Diputaciones Provinciales facultades correspondientes a materia de su competenLa  ,ncluse, rnsDeicrp de las transferidas o delegadas por el Estado. — La coordinación por las Comunidades Autónomas de las funciones propias de las Diputaciones Provinciales que sean de interés general comunitario. Con posterioridad, el Título II del Proyecto de L.O.A.P.A. incorporó gran parte de las propuestas contenidas en el Informe de la Comisión de Expertos y en los Acuerdos políticos, incluso en su primitiva redacción, por lo que en ocasiones hay una coincidencia casi literal entre algunos preceptos del Proyecto de L.O.A.P.A. y el contenido de aquellos documentos. 2. El Proyecto de L.O.A.P.A. Si bien de estos antecedentes del Proyecto se deduce claramente que, en el ámbito organizativo de las Comunidades Autónomas, existe un intento de reducir el alcance del ámbito dispositivo de que gozan constitucionalmente, mediante la negociación política de fórmulas concretas de organización para su posterior incorporación a los Estatutos y al propio texto de la L.O.A.P.A, los preceptos concretos que las articulan exigen una interpretación jurídica rigurosa con el fin de determinar su verdadero alcance en el seno del Derecho público del Estado y de cara a configurar la organización institucional 898 de cada Comunidad Autónoma. En Concreto, se tratra de comprobar, primeramente, qué naturaleza tienen las previsiones contenidas en el Título II del Proyecto de L.O.A P.A y, con posterioridad, cuál es el contenido de tales previsiones generales. a) La Naturaleza de los preceptos del Proyecto de L 0.A.P A. Respecto de la primera cuestión, el Proyecto de L.O.A.P.A. pretende ser, como indica su nombre, una Ley de armonización de las previstas en el artículo 150.3 de la Constitución y, por tanto, dirigida a la legislación ordinaria de las Comunidades Autónomas Es preciso, por ello, examinar las características fundamentales de estas leyes, estatales para poder obtener conclusiones concretas respecto del proyecto que comentamos. Como es sabido, la esencia de la técnica prevista en el artículo 150.3 de la Constitución es la de habilitar al Estado para dictar leyes que armonicen mediante principios necesarios las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas por razones de interés general. Aún cuando el Tribunal Constitucional no ha sentado doctrina sobre este tipo de leyes estatales, cuyos perfiles constitucionales son bastante imprecisos, es posible en nuestra opinión resaltar algunas de sus notas esenciales:  En primer lugar, el objeto de la armonización. El artículo 150.3 de la Constitución no excluye, en principio, ninguna materia o 'ambito competencial de las Comunidades Autónomas de la posibilidad de la armonización. Es más, aclara que ésta puede recaer sobre «competencias propias» de aquellas, con lo que se despeja la duda de si han de entenderse incluidas las materias asumidas en los Estatutos con carácter exclusivo. Ahora bien, aunque ninguna materia de competencia de las Comunidades Autónomas quede a resguardo de esta técnica de armonización, la Constitución la condiciona a que así lo exija el interés general, con lo cual se está señalando, en primer lugar, que la regulación por las Comunidades Autónomas de la materia en cuestión debe trascender por su influencia y relevancia del ámbito estricto de cada Comunidad Autónoma para afectar o confundirse con el interés general del Estado. En caso contrario, las razones de interés general no existirían y la armonización sería un atentado intolerable a la autonomía de las Comunidades. Más, en segundo lugar, se está implícitamente exigiendo que se determinen los aspectos o cuestiones concretas que en relación con la regulación por las Comunidades Autónomas de la materia objeto de la armonización deben entenderse como específicamente de interés general y, por tanto, de necesario sometimiento a los principios a que se refiere el - 899 artículo 150.3 de la Constitución. Este precepto no permite suponer que el Estado pueda ejercitar este poder sin determinar específicamente los supuestos que precisan de armonización.  Como segunda nota a destacar el alcance de la armonización, sin duda la cuestión más delicada que plantea esta técnica. Esto es, ¿qué pronunciamientos pueden contener las leyes estatales de armonización frente a las leyes de las Comunidades Autónomas? El artículo 150.3 de la Constitución habla de principios, por lo que cabe entender que las leyes de armonización no pueden consistir en normas articuladas que vengan a sustituir o suplir los preceptos de las leyes de las Comunidades Autónomas, lo cual significa que aquellas deben de respetar y no anular la independencia política y la libertad de decisión de los órganos autonómicos, siempre que respeten el ámbito o marco definido por los principios estatales. En resumen, las potestades normativas de las Comunidades Autónomas no deben quedar reducidas a un mero expediente formal, vacío de contenido político, pues ello iría contra el contenido esencial de la autonomía  política que les está reconocida.  Por último, como tercera nota las relaciones entre la Lev de armonizar:ion y las leyes autonernicas. Visto el alcance que aquellas leyes deben de tener, la relación funcional entre ambas instancias normativas se concreta en que la Ley de armonización viene a delimitar un ámbito normativo dentro del cual las Comunidades Autónomas gozan de un régimen de libre disposición. Se trata, pues, de una definición positiva del conjunto de opciones que tiene la Comunidad Autónoma a la hora de regular una determinada materia, dentro del cual es obligatorio operar a nivel de ley autonómica. La Ley de armonización no sustituye a la Ley autonómica, simplemente delimita su ámbito disponible. Fuera del mismo, se incurre en un supuesto de inconstitucionalidad (artículo 28.1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Poniendo en conexión estas notas con los preceptos del Proyecto de L.O.A.P.A relativos a las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Provinciales se deduce que estos: a) Manifiestan la necesidad de armonizar este aspecto de la organización administrativa de las Comunidades Autónomas por trascender la posición de las Diputaciones Provinciales en el ámbito de la Administración autonómica del mero interés de cada Comunidad Autónoma para insertarse en el interés general del Estado, en cuanto entidades territoriales básicas de la organización estatal prevista en la Constitución (artículo 137) y entidades de carácter representativo dotadas de autonomía; b) No sustituyen ni anulan la potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas en la materia, y c) Determinan un ámbi- - 900 -- to funcional en el que pueden desenvolverse libremente la legislación autonómica, extremos éstos que precisan de una más concreta explicación. b) El contenido de la armonización del Proyecto de L.O.A.P.A. en cuanto a las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Provinciales. El objetivo del Proyecto de L.O.A.P.A. no es el de delimitar el ámbito de ejercicio de la potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas en cuanto a su organización administrativa, materia ésta excesivamente amplia, como para poder ser objeto sin ulteriores precisiones o acotamientos de una armonización estatal. Por otra parte en ella no se aprecia nítidamente la existencia de un interés general que justifique la armonización, ya que la organización administrativa de un Ente territorial dotado de autonomía política parece antetodo un asunto privativo suyo y, por ende, de su interés exclusivo, antes que de interes general. De aquí que el objetivo inmediato del Proyecto de L O A.P.A. sea mas reducido y acorde con los fines de la armonización. A nuestro modo de ver consiste en establecer en el ámbito disponible de la organización administrativa de las Comunidades Autónomas el principio de la participación necesaria de las Diputaciones Provinciales en la misma, para cuya articulación el propio Proyecto define una serie de fórmulas y de técnicas entre las cuales puede optar cada Comunidad Autónoma, sin que en concreto sea ineludible ninguna de ellas. Se abren así diversas posibilidades de incorporar a las Diputaciones Provinciales a la Administración regional, de forma que la aceptación de todas o cualquiera de ellas supondrá el sometimiento de la legislación autonómica a la armonización definida por el Estado. Sin embargo, la realidad es que varios Estatutos, como consecuencia de la puesta en práctica de los Acuerdos político-administrativos en su procedimiento de aprobación. han establecido para algunas Comunidades Autónomas la necesidad de aplicar algunas de estas fórmulas, desvirtuando por superación los criterios más flexibles del Título II del Proyecto de L.O.A.P.A. Llama la atención en este sentido la referencia que el artículo 11 del Proyecto contiene respecto de estos Estatutos y en lo tocante a la gestión ordinaria por las Diputaciones Provinciales de los servicios propios de la Administración autónoma en el territorio de cada Provincia. En tales Comunidades el problema de la articulación entre su legislación ordinaria y la L.O.A.P.A. se traslada en este tema primeramente a un nivel estatutario, en cuanto hay que interpretar el alcance exacto de lo estableci901 - Dentro del respeto asimismo a los principios y normas básicas estatales, corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructura de su propia Administración pública (artículo 28-1 y 39 del Estatuto de Autonomía para Galicia). Partiendo de estas premisas el Estatuto afronta el tema de las relaciones Comunidad Autónoma-Provincia. Afronta el tema y lo resuelve a nuestro juicio, de forma sumamente satisfactoria. El artículo 41 del Estatuto establece: «La Comunidad Autónoma ejercerá sus funciones administrativas por órganos y Entes dependientes de la Junta de Galicia. También podrá delegarlas en las provincias, municipios y demás entidades locales reconocidas en este Estatuto.» Se parte por tanto a nuestro juicio, de una premisa clara; la Comunidad Autónoma reafirma su potestad organizatoria en cuanto puede libremente determinar su propia estructura. Sentado este principio no se renuncia a una colaboración eficaz, a una mutua interrelación entre la Provincia —e incluso otros Entes locales— y la Comunidad Autónoma. Esta interrelación parte sin embargo de un principio dispositivo en favor de la Comunidad Autónoma; es a ella a quien corresponde decidir si gestiona con su propia estructura sus competencias o si lo hace a través de transferencias y delegaciones al Ente local. La solución nos parece realmente acertada. b) Comunidades Autónomas de autonomía diferida. Rompemos en este punto, tal como expusimos al inicio de este estudio, el sistema cronológico que hemos venido siguiendo. Siguiendo este criterio procedería analizar el Estatuto de Autonomía de Andalucía. No vamos a hacerlo así y lo dejaremos para el final. Procedemos de esta manera, por las peculiaridades de este Estatuto y por cuanto estimamos puede ayudarnos a dar una valoración sobre el mismo el análisis de los Estatutos de Autonomía diferida. b.1. Comunidades Autónomas uniprovinciales. Un primer grupo de Comunidades Autónomas de autonomía diferida viene constituido por las Comunidades Autónomas uniprovincia - les. Dentro de este capítulo cabría citar a Cantabria (L.O. 30-XII-81 ia ), Asturias (L.O. 7-30-XII-81), la Rioja (L.O. 3-9-junio-198 2 ) y Murc (L.O. 4-9-junio-198 2 ). No plantean realmente estas Comunidades Autónomas problemas en sus relaciones con la Provincia por cuanto de hecho se produce una absorción de la Provincia por la Comunidad Autónoma. Las Diputaciones provinciales se integran en la organización política de la Comunidad Autónoma y sus servicios administrativos seguirán siendo la base de la nueva administración regional. Así lo preveía el informe de la Comisión de expertos y la propia L.O.A.P.A. (artículo 15). La Comunidad Autónoma tiene así el carader de Corporación represen - tativa a la que se refiere el artículo 141-2 C.E. La St. del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 así lo resuelve igualmente entendiendo que en estos casos la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de todas las funciones de la Diputación Provincial no infringe la garantía institucional de la Provincia. En estos supuestos, la Provincia como ámbito de autonomía no solo no pierde su carácter básico sino que accede a un nivel superior de autonomía pudiendo recabar mayores competencias y estando confiado su Gobierno y Administración a la Comunidad. b 2. Estatuto de Autonomía para Canarias. Para comentar, siquiera sea brevemente el caso Canario hay que hacer una referencia a la peculiar organización administrativa canaria antes del Estatuto de Autonomía (L.O. 10-8-1982). El archipiélago canario estructuraba su división provincial en dos grandes Provincias Tenerife y Las Palmas. Estas Provincias agrupaban varias islas. Las islas de cada provincia constituían una mancomuni - dad interinsular (ente territorial sin generalidad de fines y con las competencias propias de estos entes (artículo 240 R.O.F.). La isla se constituye a partir de un Cabildo insular, órgano éste que asume las funciones, obligaciones y derechos de las Diputaciones Provinciales. Este era el diseño local canario diseño que la Constitución respeta. La Constitución prevee efectivamente (artículo 141-4) que en los archipiélagos, las islas tendrán además una Administración propia en forma de Cabildos o Consejos. La Constitución respeta por tanto la peculiar organización canaria pero manteniendo («además») la Provincia. Si ésto es oportuno y eficaz, o no, es opinable pero éste es a nuestro juicio el contenido del precepto sin olvidar que el artículo 137 C.E. organiza territorialmente el Estado, sin excepciones, en Provincias. Insistimos en estos planteamientos, por que es fácil, partiendo de la incontestable lógica del hecho insular, olvidar que, hasta en - 915 - - 914 - Canarias, la Provincia es un Ente local necesario. Y decimos esto porque lisa y llanamente la Provincia desaparece en el Estatuto canario y desaparece implícita y explícitamente. Implícitamente porque el Estatuto ni siquiera la menciona. Explícitamente porque en la disposición transitoria 7. a del Estatuto se indica expresamente que las competencias, medios y recursos que de acuerdo con el ordenamiento vigente corresponde a las Mancomunidades provinciales Interinsulares serán traspasadas a las Instituciones de la Comunidad Autónoma. La bondad de la medida no se discute; mantener en las Islas una Adminsitración local de nivel municipal, una Administración insular, otra provincial, otra regional y finalmente otra estatal trae consigo obviamente una complicación burocrática absurda y un riesgo grave de ineficacia pero ¿en base a qué precepto Constitucional puede suprimirse una de esas instancias? Aquí el mantenimiento de la Provincia parece insostenible; en Cataluña era indeseable. Él Tribunal Constitucional insiste sin embargo, en que la Provincia es un Ente necesario «a menos que la Constitución sea modificada». Estas reflexiones no son especulación teórica; surgen y se confirman con la lectura del diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (números 83 y 246 de 1982) donde la discusión sobre el tema fue especialmente intensa entre los grupos Socialistas y Mixto y Coalición Democrática, triunfando, como hemos expuesto, la primera opción y reconociendo sus defensores que la Provincia quedaba en el Estatuto en términos de «no pronunciamiento». Una segunda cuestión de interés en el Estatuto Canario es precisamente la relativa a las relaciones entre la Comunidad Autónoma y los Cabildos Insulares. Ello es especialmente interesante en el caso canario por cuanto el Estatuto se aprueba tras los acuerdos autonómicos e incluso tras la aprobación y ulterior recurso ante el Tribunal Constitucional del texto de la L.O.A.P.A. En este contexto se establece un sistema de articulación Comunidad Autónoma-Cabildos Insulares que parte de la autonomía de la Comunidad Autónoma en orden a ejercer directamente a través de sus órganos administrativos sus competencias, o transferirlas o delegarlas en la Provincia (artículo 22-3 del Estatuto de Autonomía de Canarias). No hay por tanto, tal como preveían los acuerdos autonómicos, una obligatoria gestión por las Diputaciones Provinciales de los servicios ordinarios de la Comunidad Autónoma. El texto es respetuoso con el proyecto de L.O.A.P.A. y da una gran libertad a la Comunidad Autónoma sobre la utilización de los Entes locales pese a no ser esta una competencia asumible por este tipo de Estatutos, tal como ya señalamos al comienzo de este estudio. - 916 - b.3. Aragón. Es este uno de los Estatutos más claramente influidos por la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico e incluso por los propios acuerdos autonómicos previos a la L.O.A.P.A. La autonomía organizatoria de la Comunidad Autónoma queda en este Estatuto mermada en gran parte en favor de la Provincia. El artículo 45 del Estatuto obliga, efectivamente, a la Comúnidad Autónoma a articular sus servicios periféricos a través de las Diputaciones Provinciales en los términos que establezca una Ley de Cortes de Aragón en el marco de la legislación del Estado. Tal previsión es ajena a la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico que configura la gestión de servicios ordinarios a la Comunidad Autónoma como una competencia que podrá opcionalmente asumir la Comunidad Autónoma o gestionarla a través de las Diputaciones Provinciales. El precepto es fruto y consecuencia no de la L.O.A.P.A. sino de los Pactos Autonómicos donde, concretamente en la base 16, se establecía que en la redacción de los Estatutos de las Comunidades pluriprovinciales habría de preveerse que las Diputaciones Provinciales «gestionarán ordinariamente los servicios confiados a la Comunidad Autónoma bajo su dirección y control». La Comunidad Autónoma puede en este Estatuto asimismo delegar e incluso transferir a las Diputaciones Provinciales, facultades correspondientes a materias de su competencia. Esta transferencia y delegación es sin embargo facultativa para la Comunidad Autónoma. La transferencia y delegación se prevé no solo en favor de las Diputaciones Provinciales sino también de los Ayuntamientos. La Comunidad Autónoma finalmente se presenta como coordinadora de las funciones propias de las Diputaciones Provinciales que sean de interés general a la Comunidad (artículo 45-2). A nuestro juicio, tal posibilidad lejos de ampliar las facultades de la Comunidad Autónoma las reduce; No acertamos a entender en qué forma la titularidad de una competencia de interés regional puede otorgarse a las respectivas Diputaciones Provinciales quedando la Comunidad Autónoma con simples funciones de coordinación. Tales competencias debieran ser a nuestro juicio asumidas por la Comunidad Autónoma sin perjuicio de que posteriormente ésta pudiera transferirlas o delegarlas en las Diputaciones Provinciales. La autonomía política frente a la simple autonomía administrativa de la Comunidad Autónoma así lo exige, al menos a nuestro juicio. En cualquier forma éste es un tema —igual, quizá que algunos de los anteriores— en que evidentemente hubiera sido preferible un claro pronunciamiento previo por parte de la Ley de Régimen Local. 917 1 b.4. Proyecto de Estatuto de Autonomía de Castilla-León y Extremadura. En los mismos términos que el Estatuto de Autonomía de Aragón se encuentran los Proyectos de Estatutos de Castilla-León (6) y de Extremadura (artículo 15 del proyecto de Estatuto de Autonomía para Extremadura) (7). En estos Estatutos de la Comunidad Autónoma en el marco de una Ley de su Parlamento, habrá preceptivamente de articular la gestión ordinaria de sus servicios a través de las Diputaciones Provinciales. La delegación y transferencias de competencias de la, Comunidad Autónoma a las Diputaciones Provinciales se configuran con carácter potestativo, pero en cuanto a la gestión ordinaria de sus servicios no es disponible para la Comunidad Autónoma una gestión autónoma de carácter directo. Se establece un sistema de administración indirecta. Como decíamos anteriormente al comentar el Estatuto de Autonomía de Aragón, la redacción de este grupo de Estatutos obedece no a previsiones constitucionales ni de la propia L.O.A.P.A. sino a unos acuerdos políticos no recogidos a nivel de Ley Orgánica ni ordinaria. No es éste sin embargo, el planteamiento de los restantes Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 143 de la Constitución. b.5. Estatutos de Autonomía de Castilla-La Mancha y Valencia. El Estatuto de Autonomía para Castilla-La Mancha (LO. 9-1982 de 10 de agosto) no establece, a nuestro juicio, un planteamiento similar. El Estatuto contempla en este sentido, la transferencia y delegación de facultades de la Comunidad Autónoma a las Diputaciones Provinciales con carácter potestativo. Por otra parte en lo relativo a la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la Comunidad Autónoma no creemos que pueda hablarse en el Estatuto de una obligatoria gestión periférica de los servicios de la Comunidad a través de las Diputaciones Provinciales. El artículo treinta indica textualmente que: «Corresponderá a las Diputaciones, dentro del ámbito de sus respectivos territorios y en el marco de lo establecido por la legislación del Estado y de la región: c) La gestión ordinaria de los servicios de la Adminsitración de la región. A estos efectos y en 161 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados número 97. Sesión correspondiente al día 21 de junio de 1982. 171 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados número 95. Acta correspondiente a la Sesión del día 16 de junio de 1982. 918— el marco del régimen jurídico aplicable a las Diputaciones, éstas actuarán bajo la dirección del Consejo de Gobierno.» Más que un mandato imperativo para la Comunidad Autónoma de articular a través de las Diputaciones Provinciales la gestión ordinaria de sus servicios, el precepto parece habilitar simplemente a las Diputaciones Provinciales para gestionar los servicios que la Comunidad Autónoma, de conformidad con la legislación del Estado y en virtud de una Ley regional, decida encomendarle, servicios sobre los que la Comunidad Autónoma se reserva amplias facultades de tutela (suspender la transferencia o delegación, ejecutar por sí misma la competencia, etc.). Más explícito es aún el Estatuto de Autonomía para Valencia (LO. 5-1-julio-1982). El Estatuto efectivamente reconoce a la Comunidad Valenciana competencia exclusiva en lo relativo a: «organización de las instituciones de autogobierno, en el marco del presente Estatuto» (artículo 31-1) y, lo que resulta más peculiar habida cuenta que nos encontramos ante una Comunidad Autónoma de autonomía diferida, «competencia exclusiva en materia de Régimen Local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1) del artículo 149 de la Constitución.» Partiendo de este planteamiento, la Comunidad Valenciana asume en el Estatuto una amplia disponibilidad en orden a su propia autoorganización y a la instrumentalización de la Provincia. Las Cortes Valencianas pueden en este sentido, con carácter opcional transferir o delegar en las Diputaciones Provinciales la ejecución de aquellas competencias que no sean de interés general de la Comunidad Valenciana especialmente en áreas de Obras Públicas, Sanidad, Cultura y Asistencia Social. Se sienta sensu contrario, por tanto, un principio de asunción directa, por parte de la Comunidad Autónoma, de las competencias de interés general. Nótese por otra parte cómo las competencias delegables coinciden con las actualmente asumidas por las Diputaciones provinciales. En los supuestos de delegación, las Diputaciones Provinciales actuarán como instituciones de la Generalidad Valenciana sometidas a la tutela e inspección de la Generalidad que, a través de su Gobierno, puede obligar a las Diputaciones al cumplimiento forzoso de sus obligaciones. Se reconoce a su vez unas competencias propias de las Diputaciones Provinciales sin especificarse cuáles sean éstas, dada la exclusiva competencia estatal en orden a la determinación. Estas competen919 cias provinciales pueden ser coordinadas por la Comunidad Autónoma Valenciana en forma semejante a la prevista en el Estatuto de Autonomía de Aragón, anteriormente citado, en el marco de la legislación del Estado y por Ley de las Cortes Valencianas aprobada por mayoría absoluta (artículo 47-3). Finalmente el Estatuto de Autonomía para Valencia no contiene —contrariamente a lo que sucede en otros Estatutos— previsión alguna en orden a la forma de llevarse a cabo la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la Comunidad Autónoma. Esta ausencia no puede interpretarse a nuestro juicio, sino como el reconocimiento implícito de una libertad de determinación por parte de la Comunidad Autónoma para escoger la más idónea forma de organización y gestión. c) Comunidad Autónoma para Andalucía. Hemos pospuesto el examen del Estatuto de Autonomía de Andalucía al final de nuestro estudio por cuanto entendemos que la regulación que el mismo hace de las relaciones Comunidad Autónoma-Diputaciones Provinciales distorsiona en el contexto de los restantes Estatutos de Autonomía a los que ya hemos hecho referencia. El Estatuto regula el tema en su artículo 4. 9 . Del examen de este precepto se obtiene que la Comunidad Autónoma puede transferir competencias a la Provincia en virtud de una Ley regional de desarrollo de la legislación básica del Estado (artículo 4-3-a) del Estatuto) así como delegarle competencias para su ejercicio bajo la dirección y control de la Comunidad Autónoma (artículo 4-3-b) del Estatuto). El artículo cuarto contiene junto a éstas, dos previsiones de interés, si se tiene en cuenta el contexto constituticional del Estatuto de Autonomía de Andalucía. La primera es la contenida en el apartado cuarto. En este apartado se establece que “En los términos de una Ley del Parlamento Andaluz y en el marco de la Legislación del Estado, la Comunidad Autónoma articulará la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales. La Ley establecerá los mecanismos de dirección y control por parte de la Comunidad». El último párrafo del precepto indica finalmente que: «5. La Junta de Andalucía coordinará la actuación de las Diputaciones, en lo que se refiere a las competencias recogidas en el apartado a) del número 3 del presente artículo, en materias de interés general para Andalucía. La apreciación del interés general y las fórmulas de coordinación se establecerán por una Ley aprobada por mayoría absoluta del Parlamento de Andalucía y en el marco de lo que disponga la legislación 920 básica del Estado. En todo caso, la Comunidad Autónoma coordinará los planes provinciales de Obras y Servicios.» Esta posibilidad de coordinación por la Comunidad Autónoma de las competencias propias de las Diputaciones Provinciales, la hemos ya contemplado en otros Estatutos. Nos remitimos a lo expuesto anteriormente, insistiendo en que a nuestro juicio, tal solución no es satisfactoria. Si estamos en presencia de materias de interés general para la Comunidad Autónoma la competencia debía ser asumida por ésta. Si por el contrario la competencia es específicamente provincial, las funciones de coordinación que se encomiendan a la Comunidad Autónoma no pueden sino constituir una injerencia en la autonomía provincial. La definición de esas competencias propias, es a nuestro juicio, objeto de regulación por la legislación básica del Estado. (Ley de Régimen Local) sin que quepa una regulación de la Comunidad Autónoma en este sentido. El Proyecto de Ley de Régimen Local no contempla por otra parte esta posibilidad de coordinación de competencias. El apartado sin embargo más distorsionante del artículo 4.° del Estatuto, es sin duda el apartado cuatro donde se establece la obligatoriedad para la Comunidad Autónoma de articular la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales; conviene en este sentido hacer unas breves reflexiones. El Estatuto de Autonomía para Andalucía se enmarca en los Estatutos de Autonomía plena. Como tal, y recordando lo expuesto en las páginas iniciales de este trabajo, a la potestad estatutaria de autoorganización se une en estos Estatutos una amplia disponibilidad por parte de la Comunidad Autónoma sobre el Régimen Local. Así lo hace el Estatuto andaluz. El artículo 30-6 indica que le corresponde al Parlamento de Andalucia la ordenación básica de los órganos y servicios de la Comunidad Autónoma. En el artículo 13-3 por otra parte, se reconoce a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre el Régimen Local sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución. En este contexto resulta difícilmente aceptable un mandato imperativo a la Comunidad Autónoma para la articulación de la gestión ordinaria de sus servicios periféricos a través de las Diputaciones Provinciales cercenando la libre disponibilidad de la Comunidad Autónoma a hacerlo así o a crear por el contrario su propia organización periférica. Sólo la cronología del proceso autonómico con sus avatares políticos puede explicar, si no justificar, una previsión semejante. El Estatuto se publica ultimados ya los acuerdos en materia autonómica 921 - pero pendiente aún de aprobación la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico. El Estatuto de Andalucía es fruto en este punto de los pactos autonómicos y no de la L.O.A.P.A. Hemos ya examinado algunos Estatutos donde se contempla tal previsión. Estos Estatutos han sido tramitados, sin embargo, al amparo del artículo 143 y no constituyen por otro lado la regla general, como hemos expuesto. Si en estos Estatutos un precepto de semejante tenor era criticable, por cuanto violentaban sin la debida cobertura legal la potestad organizatoria de la Comunidad Autónoma, en un Estatuto como el andaluz, aprobado por el cauce del artículo 151 C.E. tal precepto es inadmisible. El precepto interpretado literalmente supondría: desconocer el reconocimiento de la competencia del Parlamento en orden a la ordenación básica de los órganos y servicios de la Comunidad Autónoma; desconocer la competencia exclusiva sobre el Régimen Local que en el Estatuto se reconoce en favor de la Comunidad Autónoma; admitir la posibilidad de que un Estatuto tramitado por la vía del artículo 151 sea más restrictivo con la autonomía organizatoria de la Comunidad que gran parte de los Estatutos de Autonomía diferida; admitir, en suma, que el Estatuto contiene una quiebra importante a la potestad organizatoria de la Comunidad Autónoma que del principio de autonomía se deriva y que la Constitución ampara. Una interpretación estricta llevaría por tanto al absurdo y a la inconstitucionalidad del precepto. Por todo ello, estimamos necesaria una interpretación sistemática del precepto en armonía con el resto del Estatuto y en el contexto constitucional y estatutario. Esta interpretación partiría necesariamente de la determinación de los distintos conceptos jurídicos indeterminados, recogidos en el precepto. ¿Qué sentido tiene la expresión «articulará»: se alude con ella a una asignación de servicios? ¿Qué se entiende por y hasta dónde abarca la denominada «gestión ordinaria de los servicios»: se alude a la gestión normal, de cada día o se alude a las distintas fases de esa gestión (planificación, planeamiento y ejecución, etc.) ¿Qué se entiende por «servicios periféricos propios»: es periférico un servicio de la Comunidad Autónoma porque su sede se halle en una provincia distinta de aquella en la que radica la capitalidad de la Comunidad Autónoma? La respuesta a todas estas interrogantes llevaría este trabajo más allá de sus límites. Baste apuntar estas cuestiones y sentar —creo es necesario hacerlo— una clave interpretativa clara para este precepto. Esa clave interpretativa se encuentra en la afirmación y el reconocimiento de la potestad organizatoria de la Comunidad Autónoma andaluza, consecuencia necesaria del reconocimiento de su autono922 mía política. Esta autonomía reclama una disponibilidad de la Comunidad Autónoma sobre su propia estructura organizativa y —excluidas las bases de estos entes (149-1-18-C.E.)— sobre los Entes locales sitos en su territorio. Una interpretación del precepto en esta clave llevaría a traducir el imperativo «articulará» en un «futuro opcional» a utilizar bajo el prisma de la eficacia y el mejor servicio de los intereses públicos. V CONCLUSIONES GENERALES Primera.—De la Constitución Española se puede deducir claramente que la organización administrativa de las Comunidad Autónoma constituye una materia de su exclusiva competencia (artículo 148.1.1. 3 ), cuya determinación y regulación se desarrollará en dos niveles: en un nivel estatutario, mediante la determinación de los principios, criterios o modelos por los que deba aquélla discurrir y posteriormente, a nivel de ley ordinaria de las Comunidad Autónoma a la cual incumbirá expresar la opción o fórmula de organización administrativa escogida. Segunda.—Partiendo del hecho de que toda Ley de armonización estatal ha de tener un contenido normativo y no limitarse a enunciar meras recomendaciones, el Proyecto de L.O.A.P.A. contiene una serie de pronunciamientos de muy distinto alcance y trascendencia a todos los cuales no cabe atribuir el mismo valor. Se impone por tanto averiguar cuál o cuáles son los principios necesarios que la armonización estatal entiende de interés general de cara a la articulación de las Diputaciones Provinciales en la Administración de las Comunidades Autónomas. En nuestra opinión el Proyecto de L.O.A.P.A. expresa el criterio de que aquéllas encuentren cabida en el ámbito de la Administración regional, para lo cual arbitra diversas fórmulas de llevarlo a cabo, ninguna de las cuales serán vinculantes para las Comunidad Autónoma por aplicación de esta Ley. Otra cosa es lo que puedan establecer algunos Estatutos de Autonomía con mayor rigor o concreción que la propia Ley de armonización. Tercera.—Salvo en los Estatutos Catalán y Gallego, la regulación estatutaria de las relaciones Comunidad Autónoma-Diputaciones Provinciales en orden a la gestión de las competencias regiones se articula partiendo de una libertad de la Comunidad Autónoma para optar por un sistema de administración directa o indirecta. La opción se otorga en favor de la Comunidad Autónoma, a nuestro juicio, dado el distinto carácter de la autonomía regional (política) frente a la - 923 - provincial (administrativa). Un principio de racionalidad y eficacia exige sin embargo la consulta y audiencia de las Diputaciones Provinciales afectadas. Cuarta.—Algunos, escasos, Estatutos de Autonomía tramitados por la vía del artículo 143 C.E. y sólo uno, el andaluz, tramitado por la vía del artículo 151 imponen a la Comunidad Autónoma la articulación de la gestión ordinaria de sus servicios a través de las Diputaciones Provinciales. Esta solución carece, a nuestro juicio, de un basamento constitucional, más aún, es contraria a los principios constitucionales. Esto es predicable tanto para los Estatutos tramitados por la vía del artículo 143 C.E. como para los tramitados al amparo del artículo 151 C.E. Para los primeros por cuanto es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma la regulación del Régimen Local y por cuanto las relaciones Comunidad Autónoma-Diputaciones Provinciales no constituyen las bases o principios a los que alude el 149-1-18 C.E.; para las Comunidades Autónomas de autonomía diferida por cuanto no hay una Ley de Régimen Local en este punto que obligue a tal gestión a la Comunidad Autónoma debiendo por tanto prevalecer la potestad organizatoria que lleva consigo el principio de autonomía. Esto es así máxime cuando en el Proyecto de Ley de Régimen Local (artículo 11) la gestión ordinaria por las Diputaciones se configura como opcional para las Comunidades Autónomas. De mantenerse el proyecto de Ley de Régimen Local tal como se encuentra actualmente redactado, la solución recogida por estos Estatutos restrictivos será contraria a la Ley de Régimen Local que es precisamente el marco habilitante previsto en el artículo 148-1-2.° para que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de Régimen Local. - 924 -