El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles

Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 289 Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles* María Teresa Mories Jiménez Profesora titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Sevilla RESUMEN: El artículo 153.1 a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de Haciendas Locales (TRLHL) prevé que las áreas metropolitanas puedan establecer un recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que se devengue sobre los inmuebles situados en el territorio de la entidad, exigible a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto, consistiendo éste en un porcentaje único que recaerá sobre la base imponible del IBI, sin que su tipo pueda superar el 0,2 por ciento. El Área Metropolitana de Barcelona haciendo uso de esa posibilidad mediante la Ordenanza fiscal reguladora del citado recargo, excluye del gravamen a los bienes inmuebles de naturaleza rústica y establece una reducción a la cuota íntegra de dicho recargo no aplicable a los bienes inmuebles de características especiales, excediéndose según el Tribunal Supremo de la habilitación legal prevista en la legislación local. Palabras clave: Impuesto sobre Bienes inmuebles, Ordenanzas fiscales, recargos, Áreas Metropolitanas, principio de reserva de ley. ABSTRACT: Article 153. 1 a) of Royal Legislative Decree 2/2004, of March 5, which approves the Consolidated Text of Local Treasuries (TRLHL) provides that metropolitan areas may establish a tax surcharge on the Local Real Estate Tax payable on real estate located in * Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto: “Las difusas fronteras en la regulación de los distintos procedimientos tributarios. Mejoras técnicas necesarias en su delimitación. Seguridad jurídica versus litigiosidad” (PID2021-125061NB-I00). Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 290 the territory of the entity, This surcharge is payable to the same taxpayers and in the same cases contemplated in the regulations governing this tax, and consists of a single percentage that will be levied on the taxable base of the IBI, and the rate may not exceed 0.2 percent. The Metropolitan Area of Barcelona, making use of this possibility by means of the tax ordinance regulating the surcharge, excludes rustic real estate from the tax and establishes a reduction of the full amount of the surcharge not applicable to real estate with special characteristics, exceeding, according to the Supreme Court, the legal authorization provided for in local legislation. Key words: Local Real Estate tax, Local taxes, Tax surchargue, Metropolitan Areas, principle of legality. 1. EL RECARGO SOBRE EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES COMO INSTRUMENTO DE FINANCIACIÓN DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS 1.1. La configuración legal de las áreas metropolitanas como entidades locales La Constitución Española de 1978 supuso una innovación en el modelo de organización territorial del Estado, previendo en la misma cuatro tipos de entidades territoriales: Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios que se corresponden con los cuatro niveles territoriales de gobierno definidos, con carácter general, para nuestro sistema político. No obstante, la propia CE ofrece base suficiente para la creación de otras entidades locales específicamente encargadas del gobierno de las áreas metropolitanas con los caracteres propios de los entes territoriales. Así el artículo 141.3 CE establece que “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”, y el artículo 152.3 CE dispone que “mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica”. Coherente con esta configuración la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), configurada como norma básica del Estado, fija los límites de la competencia autonómica en esta materia (artículo 149.1.18º CE), y prevé en su artículo 43.1 que “las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos”. La configuración de las áreas metropolitanas como entidades locales queda fuera de toda duda, pues el apartado 2 del citado artículo 43 LRBRL, expresamente define a las áreas metropolitanas como “entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras”; por su parte, el art. 3 LRBRL, Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 291 que enumera las distintas Entidades Locales territoriales, además de referirse al Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario, en el apartado 2, establece: “gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales: […] b) Las Áreas Metropolitanas”. Esta consideración como entidades locales, como veremos en las páginas siguientes, será fundamental para aplicar límites a su capacidad normativa ejercida a través de ordenanzas fiscales, siendo predicable de estas toda la interpretación doctrinal y jurisprudencial que, en el ámbito de la concreción de los principios de autonomía local, suficiencia y reserva de ley se viene realizando en el ámbito de la Hacienda municipal (ALONSO MAS) Por último, es importante señalar que el apartado 3 del artículo 43 LRBRL, dado que las áreas metropolitanas carecen de potestad legislativa, remite a la legislación de la Comunidad Autónoma que será la que “determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución”. Esta configuración normativa explica la escasa implementación de esta solución institucional a los problemas de gobierno de las áreas metropolitanas y la triste historia que ha seguido su decurso en nuestro país (MARTÍN CUBAS), pues los entes de carácter territorial metropolitano en el caso español no tienen verdadera autonomía o, al menos, no la tienen garantizada pues están sometidos a la voluntad de otro ente o nivel de gobierno: su creación, competencias y financiación dependen de la libre voluntad de las Comunidades Autónomas, que deberán recoger esta facultad en los respectivos Estatutos. Esta posición subordinada desde el punto de vista normativo se viene a sumar a los problemas que ya de por sí presenta este tipo de soluciones institucionales, especialmente en lo referido a la distribución competencial y de fuentes de financiación entre actores plurales y diversos en cuanto a su capacidad y poder real. 1.2. La naturaleza del recargo sobre el IBI de las áreas metropolitanas Como cualquier otra entidad local, las áreas metropolitanas necesitan de recursos para financiar las actuaciones que pueden llevar a cabo, entre los cuales aparece la figura del “recargo sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales” (art. 2.b) TRLHL). Así el art. 38.2 TRLHL referido genéricamente a impuestos y recargos de las entidades locales, indica “fuera de los supuestos expresamente previstos en esta ley, las entidades locales podrán establecer recargos sobre los impuestos propios de la respectiva comunidad autónoma y de otras entidades locales en los casos expresamente previstos en las leyes de la comunidad autónoma”. Por su parte, el artículo 153 TRLHL en su apartado primero establece que las áreas metropolitanas, además de las subvenciones de carácter finalista previstas en los Presupuestos Generales del Estado para la financiación de aquellos servicios específicos que constituyan su objeto, tienen la posibilidad de establecer “un re- Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 292 cargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles sitos en el territorio de la entidad que se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto, y consistirá en un porcentaje único que recaerá sobre la base imponible de este, y su tipo no podrá ser superior al 0,2 por ciento”; y en su apartado 2 precisa que: “las leyes de las comunidades autónomas que, de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, creen en su territorio áreas metropolitanas determinarán los recursos de sus respectivas haciendas de entre los enumerados en el párrafo a) del apartado anterior de este artículo y en el artículo 152”, entre los que se alude al citado recargo. De esta regulación del recargo sobre el IBI en favor de las Áreas metropolitanas (a juicio de POVEDA BLANCO, excesivamente parca y no muy afortunada), podemos extraer las siguientes consideraciones: a) La facultad para el establecimiento del recargo por parte de un área metropolitana sobre el IBI debe reconocerse a través de una ley autonómica, aunque posteriormente sea la propia área metropolitana la que decida si hace uso o no de dicha facultad, limitándose a concretar lo establecido al respecto en la legislación local estatal y autonómica. Así se ha procedido en el caso del área Metropolitana de Barcelona, creada por Ley del Parlamento Catalán, 31/2010, de 3 de agosto, que entre los recursos enumerados para su financiación en su artículo 40.b) recoge: “el recargo sobre el impuesto sobre bienes inmuebles, establecido por la legislación de haciendas locales para las áreas metropolitanas”, limitándose a señalar en su artículo 41 que “el recargo metropolitano sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles no debe exceder el porcentaje fijado por la legislación de haciendas locales y debe recaer sobre el valor catastral que constituye la base imponible de dicho impuesto”, así como que “la gestión del recargo metropolitano sobre el impuesto sobre bienes inmuebles debe ser conjunta con la del mismo impuesto sobre el que recae” fundamentalmente por razones de agilidad y eficacia. b) Conviene recordar que estamos ante un “recargo” de los que menciona el artículo 58.2 d) LGT exigible legalmente sobre las bases o las cuotas, a favor del Tesoro o de otros entes públicos, que es distinto a los recargos por declaración extemporánea y los recargos del período ejecutivo, que incrementan la cuota a ingresar por retrasos o incumplimiento de ciertas obligaciones. c) El recargo sobre el IBI de las áreas metropolitanas, como ocurre con otros recargos de características similares, tiene naturaleza tributaria en tanto que responde a los rasgos que definen el tributo, pues se configura como una prestación patrimonial de carácter público, exigida por un ente público y con una finalidad contributiva. (RUÍZ DE VELASCO). GARCÍA FRÍAS se refería a esta figura como “impuesto propio” ya en los albores de su creación, tal y como lo conocemos hoy. Su carácter accesorio, hace que se “mimetice con el tributo sobre el que se proyecta, constituyendo un aditamento (ya sobre la base, ya sobre la cuota) de una figura tributaria creada previamente y de la que depende su existencia” (VARONA ALABERN). El recargo genera una obligación tributaria distinta pero dependiente de la obligación tributaria derivada del Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 293 tributo principal, en nuestro caso el IBI, de manera que, si la obligación principal no nace, tampoco nacerá el recargo 1. d) Al ser un recargo que se devenga en relación con el IBI, concretamente sobre la base de este impuesto, hay que tomar en consideración todos los elementos esenciales del IBI, con especial atención a los que se mencionan expresamente en el artículo 153.1 a) TRLHL: exigencia del recargo a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora de este impuesto; y cuantía del recargo limitada, pues el tipo de gravamen deberá consistir en un porcentaje único no superior al 0,2 por ciento que recaerá sobre la base imponible del IBI. Es evidente que en ningún caso estamos ante un cheque en blanco en favor de las áreas metropolitanas, sino ante una figura cuyo régimen jurídico se configura en relación con el IBI, lo que implica que será la regulación de este impuesto la que delimitará la concreción de la competencia que puedan ejercer las áreas metropolitanas por lo que, entendemos que cualquier regulación a través de ordenanza fiscal que exceda de los límites que marca el TRLHL, supondrá una extralimitación de la habilitación a la regulación del recargo por parte de la entidad metropolitana y será por ello contraria al ordenamiento. Para el Tribunal Supremo, como seguidamente veremos en la Sentencia 810/2023, de 16 de junio (Rec. casación núm. 8433/2021, ECLI: ES:TS:2023:2737), “resulta claro que, como obligación accesoria del impuesto participa de su régimen jurídico y, evidentemente, de los principios de reserva de ley, generalidad e igualdad, predicables de este último” (FD 4º), claves para comprender los problemas que el alcance de la habilitación legal en relación con este recargo tiene para las áreas metropolitanas que decidan crearlo para coadyuvar a la obtención de mayores recursos para sus arcas municipales. 1.3. La ordenanza del área metropolitana de barcelona reguladora del tributo metropolitano Aprobada por la Ley del Parlamento Catalán núm. 31/2010, de 3 de agosto la creación del Área Metropolitana de Barcelona y prevista en ésta el recargo potestativo sobre el IBI, el Consejo Metropolitano de Barcelona ha hecho uso de esa habilitación legal para exigir el recargo sobre el IBI de los inmuebles situados en su territorio, mediante la Ordenanza Fiscal del Área Metropolitana de Barcelona (AMB) reguladora del “tributo metropolitano” –es la denominación que se utiliza para este recargo en el texto de la Ordenanza fiscal–, para así obtener mayores recursos que puedan servir para destinarse a algunas de las finalidades que indica la propia Área Metropolitana de Barcelona 2: 1 No podemos extendernos en estas páginas, pero sí nos parece oportuno señalar que este tipo de recargos solo resultan aplicables a los impuestos, ya que no tienen sentido en las tasas ni en las contribuciones especiales, dado que estas categorías tributarias se exigen directamente relacionadas con una actividad administrativa cuyo coste guarda relación con la cuantía del tributo, por lo que de exigirse un recargo sobre ellas se desvirtuaría la naturaleza de ambas figuras. 2 Vid. Información sobre este recurso: https://tributmetropolita.amb.cat/es/ (consulta: 21 julio 2023). Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 294 a) Financiar las actuaciones necesarias para alcanzar un territorio metropolitano más ordenado y vertebrado en materia de espacio público e infraestructuras necesarias para la articulación, conectividad, movilidad y funcionalidad del territorio. Dicho impuesto garantiza la cohesión social y la reducción de las desigualdades en la metrópolis de Barcelona. b) En el ámbito del espacio público contribuye a la gestión y el mantenimiento de espacios naturales como la sierra de Collserola, los ríos Besòs y Llobregat, los 30 km de playas metropolitanas y la red de 51 parques metropolitanos. Este conjunto de espacios naturales abiertos e interconectados forman parte de la infraestructura verde metropolitana. c) En materia de movilidad posibilita un transporte público de calidad y una movilidad más sostenible, que responda a las necesidades de desplazamiento de los habitantes metropolitanos. Dispone de un sistema tarifario integrado que facilita los desplazamientos a mejor precio, favoreciendo la movilidad de colectivos especialmente sensibles como la gente mayor, las personas con discapacidad, los niños de 4 a 16 años y las familias numerosas. d) Contribuye al mantenimiento y conservación de las rondas de Barcelona como elemento básico de la red viaria metropolitana. Dicha ordenanza ha sido objeto de varias modificaciones, tras diversos pronunciamientos de los Tribunales, que han considerado que algunos de sus artículos excedían de los presupuestos legales del TRLHL y de la ley 31/2010. La que actualmente está vigente desde el 1 de enero de 2023, fue aprobada el 21 de diciembre de 2022 3, y como veremos, deberá ser objeto de nuevas modificaciones para adaptarse a los recientes pronunciamientos del TS que seguidamente serán objeto de nuestro comentario. 2. HECHOS DE LOS QUE TRAE CAUSA LA SENTENCIA COMENTADA El litigio inicial trae su causa en la formulación por parte de NATURGY GENERACIÓN, S.L.U. –NATURGY– de un recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de aprobación de la Ordenanza fiscal reguladora del denominado “tributo metropolitano” sobre el IBI –recargo, para ser más exactos–, por parte del Consejo Metropolitano del Área Metropolitano de Barcelona, el 17 de diciembre de 2019 4 (por tanto, una versión anterior a la actualmente vigente). Se hacían valer tres motivos de impugnación: a) En primer lugar, se alegaba que los artículos 3 y 4 de la Ordenanza fiscal contravenían el principio de reserva de ley tributaria en la medida en que, 3 Vid. La nueva versión aprobada el 21 de diciembre de 2022 vigente desde el 1 de enero de 2023 (https://docs.amb.cat/alfresco/api/-default-/public/alfresco/versions/1/nodes/457e0956-f3d4-4325-b4923c2f5bb9253b/content/Traduccipor cientoC3por cientoB3npor ciento20Ordenanzapor ciento20Fiscalpor ciento20tributopor ciento20metropolitano_ES-para-2023.PDF?attachment=false&mimeType=application/pdf&sizeInBytes=131912 (consulta: 21 julio 2023). 4 Véase: Ordenança Tribut Metropolita 2020 BOPB 24_des_2019.pdf (amb.cat). Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 295 en contra de lo dispuesto en el artículo 153.1.a) del TRLHL, exceptuaban de tributación a los sujetos pasivos que fueran titulares de bienes rústicos, a los que sí se exigía el IBI; se indicaba además que dicha distinción de trato suponía una discriminación contraria al principio de igualdad. b) En segundo lugar, se alegaba que el artículo 6 de la Ordenanza fiscal establecía un tipo impositivo del 0,2 por ciento para el recargo correspondiente a los bienes inmuebles de características especiales (en adelante, BICEs 5), mientras que el artículo 5 de la misma Ordenanza fijaba un tipo del 0,168 por ciento para los bienes inmuebles urbanos; a juicio de NATURGY el establecimiento de dos tipos vulneraba la exigencia de que el recargo sobre el IBI consistiera en un porcentaje único conforme el artículo 153.1.a) del TRLHL. c) Por último, se denunciaba que el artículo 7 de la Ordenanza fiscal preveía la aplicación de una reducción en la cuota íntegra del Tributo Metropolitano solo aplicable a los bienes inmuebles urbanos y no a los BICEs, considerando que tal previsión suponía una improcedente distinción de trato no permitida por la norma legal. El recurso se tramitó bajo el número 904/2020 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que fue estimado parcialmente por sentencia de 20 de septiembre de 2021, considerando de los tres motivos de impugnación planteados, que solo era disconforme a Derecho el establecimiento de un tipo agravado del 0,2 por ciento para los BICEs recogido en el art. 6 de la Ordenanza fiscal, al entender que la regulación de las Haciendas locales prevé un tipo único, de manera que sólo puede aplicárseles el establecido en general del 0,168 por ciento, recogido en el art. 5 para todos los bienes inmuebles urbanos que resulten objeto de tributación conforme al art. 4. Notificada la sentencia a las partes, la empresa NATURGY preparó el recurso de casación que fue admitido por la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo a través del auto de 22 de junio de 2022, apreciando la concurrencia del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en estos términos: “[…] Determinar si un área metropolitana puede establecer, mediante la ordenanza fiscal reguladora del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, una exención en dicho recargo para determinados sujetos pasivos que se encuentren sujetos y no exentos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Determinar si un área metropolitana puede establecer, mediante la ordenanza fiscal reguladora del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, una reducción a la cuota 5 El Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI), clasifica los bienes inmuebles en urbanos, rústicos y de características especiales. El artículo 8 del citado texto legal, establece que “los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble. Se consideran bienes inmuebles de características especiales los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares; las presas, saltos de agua y embalses, incluido su lecho o vaso, excepto las destinadas exclusivamente al riego; las autopistas, carreteras y túneles de peaje; y los aeropuertos y puertos comerciales”. Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 296 íntegra de dicho recargo con amparo en la previsión legal de un beneficio fiscal en el ámbito del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y, en particular, en la contenida en el artículo 74.2 del TRLHL. En caso de responder afirmativamente, determinar si la ordenanza fiscal puede excluir la aplicación de tal reducción para determinados bienes inmuebles en atención a su naturaleza […]”. Finalmente, NATURGY, interpuso recurso de casación el 8 de septiembre de 2022 (núm. 8433/2021) 6, en el que se pide lo siguiente: “[…] dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, case la sentencia impugnada y, resolviendo dentro de los términos en que se planteó el debate en la demanda deducida en el recurso contencioso-administrativo, anule los artículos 3, 4 y primer fragmento del artículo 7 de la ordenanza, y señale que, tras la anulación del artículo 6 de la ordenanza, no procede tributación por el recargo sobre el IBI en relación con los BICEs […]”. 3. DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO El alto Tribunal en la Sentencia núm. 810/2023 de 16 de junio (Recurso de casación núm. 8433/2021; ECLI:ES:TS:2023:2737), tras analizar el texto de la ordenanza y en respuesta a las dos cuestiones planteadas en el auto de admisión, fija la siguiente doctrina: “1) Un área metropolitana no puede establecer, mediante la ordenanza fiscal reguladora del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, conforme con la habilitación establecida en el artículo 153.1.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, una exención en dicho recargo para determinados sujetos pasivos que se encuentren sujetos y no exentos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, como lo son los bienes inmuebles rústicos. 2) Por las mismas razones, un área metropolitana no puede establecer, en la ordenanza fiscal reguladora del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, una reducción a la cuota íntegra del dicho recargo con amparo en la previsión contenida en el artículo 74.2 TRLHL. En cualquier caso, es improcedente excluir determinadas clases de bienes, como los BICEs, de ese sistema de reducciones”. 4. PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY, GENERALIDAD E IGUALDAD COMO LÍMITES A LA CAPACIDAD NORMATIVA DEL GOBIERNO METROPOLITANO PARA REGULAR EL RECARGO SOBRE EL IBI A TRAVÉS DE ORDENANZA FISCAL Los principales problemas que se ponen de manifiesto en la sentencia objeto de nuestro comentario y las posteriores que abordan la misma cuestión, parten de 6 Hay que indicar que de forma coetánea se plantearon otros dos recursos de casación por idénticos motivos por las empresas: ENAGAS TRANSPORTE, S.A.U. (Recurso de casación núm. 8741/2021) y ENDESA GENERACIÓN, S.A. (Recurso de casación núm. 77/2022) que reproducen los mismos argumentos que el anteriormente citado núm. 8433/2021. Estos recursos han sido resueltos en la STS 811/2023, de 19 de junio 2023 (Recurso de casación núm. 8741/2021, ECLI:ES:TS:2023:2744) y STS 823/2023, de 20 de junio (Recurso de casación núm. 77/2022, ECLI:ES:TS:2023:2740), utilizando igualmente los mismos argumentos que los de la STS 810/2023 a los que nos remitimos. Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 297 la consideración de que la regulación establecida por la Ordenanza Fiscal impugnada se aparta del esquema previsto por el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que, como hemos indicado anteriormente en su artículo 153.1 a), prevé la posibilidad de que las áreas metropolitanas establezcan un recargo sobre el IBI de los inmuebles situados en su territorio. Creemos que debemos partir de una consideración previa expuesta inicialmente en estas páginas, y es que según el art. 3.2 LRBRL, las áreas metropolitanas gozan de la condición de Entidades Locales, siendo de aplicación lo establecido en el artículo 133.2 CE, que limita su capacidad para establecer y exigir tributos, no sólo de acuerdo con la Constitución misma, sino también de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Pese al carácter relativo de la reserva de ley en el ámbito local (STC 19/1987, de 17 de febrero, ECLI:ES:TC:1987:19; STC 233/1999, de 16 de diciembre, ECLI:ES:TC:1999:233 y STC 73/2011, de 19 de mayo, ECLI:ES:TC:2011:73), no podemos perder de vista que “las leyes a las que alude el art. 133.2 CE no son, por lo que a las Corporaciones Locales se refiere, meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al Estado. Son también leyes ordenadoras –siquiera de modo parcial, en mérito de la autonomía de los municipios– de los tributos así calificados de “locales”, porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece en su art. 31.3” (STS Sentencia 310/2022 (FD4ª). Por otro lado, somos conscientes de que “la garantía de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia –como los tributos locales– donde está claramente presente el interés local” [STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 5]» (vid. ATC 123/2009, de 30 de abril, FJ 3º), y en el ámbito municipal la concreción de los elementos configuradores del tributo previstos en la ley estatal requiere la correspondiente ordenanza fiscal (vid. STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10º, y ATC 123/2009, de 30 de abril, FJ 3º); ahora bien, esta ordenanza fiscal tendrá que concretar y delimitar de forma precisa los elementos de los citados tributos, con sometimiento a las previsiones que se contienen en las leyes que rigen el régimen tributario local y no en contradicción con estas. Por ello, nos corresponde analizar si estas previsiones se cumplen o no en la ordenanza reguladora del recargo sobre el IBI. 4.1. La ordenanza fiscal se extralimita al establecer supuestos de exención en la aplicación del recargo metropolitano para determinados sujetos pasivos gravados por el IBI Para comprender el alcance de esta cuestión es preciso acudir al texto de los artículos 3 y 4 de la Ordenanza fiscal reguladora del recargo. El primero establece que el recargo “se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora del impuesto sobre bienes inmuebles, con las excepciones que se señalan en el artículo 4 de esta ordenanza”; el artículo 4 indica que “no serán gravados […] los bienes de naturaleza rústica a los que se Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 304 el IBI, no tiene sentido reducir el recargo. Si no lo está, carece de sentido que el complemento accesorio del impuesto vaya más allá de lo que va éste mismo”. Rechazada esta posibilidad de establecer reducciones sobre el recargo, la segunda cuestión planteada decae pues sólo tendría sentido si hubiera sido viable aplicar las citadas reducciones, en cuyo caso se debería estudiar si cabe o no excluir a los BICEs de su aplicación. El Tribunal Supremo entiende que aplicando la argumentación utilizada al examinar los artículos 3 y 4 de la Ordenanza fiscal, no podría excluirse a este tipo de inmuebles, aplicando los principios de reserva de ley, generalidad e igualdad y capacidad económica. Ahora bien, se planea una cuestión de índole procesal añadida y es que las partes no han pedido que desaparezca o se anule todo el art. 7, sino solo el inciso inicial “[…] Con excepción de los bienes inmuebles de características especiales…” manteniendo el resto del artículo, con la finalidad, no disimulada, de beneficiarse de la reducción, del mismo modo en que lo hacen los titulares de los demás bienes inmuebles. Por ende, si nadie la ha pedido, no se puede declarar la nulidad de todo el artículo 7 de la ordenanza sin incurrir en clara incongruencia. Para el Alto Tribunal solo cabrían, dos opciones: o reconocer el derecho del recurrente a la eliminación del inciso primero, que excluye a los BICES (poniendo el acento en la discriminación padecida, incluso en la infracción del art. 153.1.a) TRLHL, aun teniendo la impresión de que todo el precepto es contrario a Derecho y, por ende, toda reducción, también lo es); o bien está la opción de desestimar íntegramente el recurso en cuanto al art. 7 (lo que sería también injusto y, además, consolidad una situación de injusticia sobre otra). El Tribunal Supremo entiende que lo procedente es anular solo el inciso indicado, según lo pide el recurrente en casación sobre todo porque no ha estado en el debate la nulidad de todo el art. 7 y sí solo el inciso inicial del precepto, en tanto discrimina a los titulares de los BICEs y los excluye de una reducción; y ello aunque el Tribunal Supremo fija como doctrina que un área metropolitana no pueda establecer en la ordenanza fiscal reguladora del recargo, una reducción por carecer de habilitación legal. Por lo que habrá que esperar a que el texto actualmente vigente de la Ordenanza fiscal recoja esta doctrina y elimine la reducción (recogida en los artículos 6 y 7 de la versión de diciembre de 2022), en la que ya no se contiene esa exclusión para los BICEs. 5. CONCLUSIONES El análisis de la sentencia del Tribunal Supremo 810/2023, de 16 de junio de 2023, nos ha permitido acercarnos a un tipo de entidad local más desconocida, pero que puede jugar un papel importante a la hora de gestionar servicios para un colectivo de ciudadanos pertenecientes a diversos municipios, nos referimos a las áreas metropolitanas. Su creación por Ley autonómica y la posibilidad de que entre sus recursos puedan establecer un recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de los bienes situados en su territorio, hace que prestemos especial Jurisprudencia y doctrina administrativa. Comentarios El alcance de la habilitación legal a favor de las áreas metropolitanas para regular el recargo sobre el Impuesto sobre bienes inmuebles (María Teresa Mories Jiménez) Nueva Fiscalidad • Número 3 •Julio-Septiembre 2023 • ISSN: 1696-0173 • DOI: 10.14679/2467 • Páginas 289-305 305 atención al instrumento que pueden utilizar para hacer uso de esa posibilidad que no es otro que una ordenanza fiscal, que deberá ser respetuosa con el principio de reserva de ley, así como con los principios de justicia material que vertebran nuestro sistema tributario a la hora de precisar algunos aspectos de este recargo, que no olvidemos es una obligación tributaria de naturaleza impositiva al estar ligado y depender el IBI. En el caso de la Ordenanza fiscal del Área Metropolitana de Barcelona reguladora del citado recargo, hemos podido constatar una clara extralimitación respecto de los presupuestos establecidos en la legislación local, fundamentalmente recogidos en el artículo 153.1 TRLHL y en el artículo 41 de la Ley 31/2010 del Área Metropolitana de Barcelona, en aspectos tan relevantes como el establecimiento de supuestos de exención para los bienes inmuebles rústicos, la creación de un tipo agravado solo aplicable para los bienes inmuebles de características especiales o la regulación de una reducción sobre la cuota íntegra excluyendo a estos últimos, que son rechazados de pleno por ser contrarios a Derecho. Habrá que esperar a que se introduzcan las modificaciones en la Ordenanza fiscal actualmente vigente para recoger esta doctrina jurisprudencial que debe servir de recordatorio y límite para futuras ordenanzas fiscales que regulen esta materia. 6. 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