Estrategia internacional para la seguridad humana en los desastres naturales

A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales In e na ional S a egy on Human Secu i y in Times o Na u al Disas e s Helena To oja Ma eu1 Uni e sidad de Ba celona (España) Recibido: 19-02-16 Ap obado: 05-04-16 Resumen Es e a ículo p esen a los asgos p incipales de la es a egia in e nacional uni e sal de segu idad humana en casos de desas es na u ales lide ada po la ONU. La es a egia se basa en dos g andes unciones: la p e ención y p epa ación an e desas es na u ales y la mo ilización y coo dinación de la asis encia humani a ia a las íc imas, incluida la de los p opios ó ganos ope acionales de la ONU. Del desa ollo de ambas unciones se enca gan di e sos ó ganos ope acionales (UNISDIR, PNUD, OCHA…). Con espec o a ambas inalidades se han adop ado di ec ices polí icas y no ma i as po la Asamblea Gene al. Des aca en es e sen ido el in e és ac ual de la CDI, quien abaja en un p oyec o de a ículos sob e la p o ección de pe sonas en casos de desas es. Palab as-cla e: Desas es Na u ales, Segu idad Humana, Naciones Unidas, P o ección y Asis encia Humani a ia, P e ención y P epa ación An e Desas es. 1 ([email p o ec ed]) P o eso a ag egada de De echo in e nacional público de la Uni e sidad de Ba celona (Ti ula ANECA); Di ec o a Académica del Cen o de Es udios In e nacionales (UB- MAEC-LaCaixa); Consul o a del ACNUDH. In es igado a isi an e en el Washing on College o Law de la Ame ican Uni e si y (2016). En e sus publicaciones ecien es se encuen an: (con Peleg in, A.) (Ed.), China hoy: cla es pa a en ende su lide azgo en el able o in e nacional (2014) y (con o os au o es) El a ma de moda: impac o del uso de los d ones en las elaciones in e nacionales y el de echo in e nacional con empo áneo (2014). 242 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Abs ac This a icle analyses he p incipal ea u es o he Uni ed Na ion’s in e na ional s a egy on human secu i y in imes o na u al disas e s. This s a egy ocuses on wo main p inciples: p e en ion and p epa edness o na u al disas e s, as well as he mobiliza ion and coo dina ion o humani a ian assis ance o he ic ims, including assis ance p o ided by UN agencies. Se e al agencies a e in cha ge o hese unc ions (UNISDIR, UNDP, OCHA…). The Gene al Assembly has adop ed poli ical and no ma i e guidelines o uphold bo h o hese p inciples. This sheds ligh on he ILC’s cu en wo k, a p ojec o d a a icles on he p o ec ion o pe sons in he e en o disas e s. Key-wo ds: Na u al Disas e s, Human Secu i y, Uni ed Na ions, P o ec ion and Humani a ian Assis ance, P e en ion and P epa edness Fo Disas e s. 1. In oducción A inales de la década de los años sesen a del siglo XX, la O ganización de las Naciones Unidas (ONU en adelan e) hizo suyo el in e és común de los Es ados de omen a la coope ación an e las si uaciones de desas es na u ales. Desde en onces has a nues os días la compe encia ma e ial a ibuida po los Es ados a la O ganización en es e sec o , se ha ido ampliando y consolidando, conc e ándose en di e sas o mas de coope ación in e nacional di igidas a a moniza y coo dina las polí icas y compo amien os es a ales así como a mo iliza y coo dina la p es ación de asis encia humani a ia, p incipalmen e. Es posible po an o a i ma que hoy exis e en la ONU, la o ganización in e nacional uni e sal de la que o man pa e la p ác ica o alidad de los Es ados de la sociedad in e nacional con empo ánea, una es a egia in e nacional pa a p e eni y a on a las consecuencias de los desas es na u ales. Es a es a egia in e nacional, en la medida en que iene en su cen o de mi a la p o ección y asis encia del se humano, puede muy bien denomina se como Es a egia In e nacional pa a la Segu idad Humana en los Desas es Na u ales, al como indica el í ulo de es e a ículo, que ace adamen e –en la elección de la denominación– ha p opues o el coo dinado de es e monog á ico. Las p esen es páginas ienen po obje o iden i ica , analiza y alo a los asgos esenciales de es a es a egia in e nacional uni e sal lide ada po la ONU. En el b e e espacio del que disponemos, no se a a á más que p esen a una sín esis de una es a egia que como al se basa en dos dimensiones: la ins i ucional ope acional a la que nos e e i emos en el apa ado 3 y la no ma i a a la que nos e e i emos en el apa ado 4. P e iamen e ahonda emos en la his o ia pa a en ende la azón y ascendencia de los p incipios ope acionales y no ma i os ac uales, en el apa ado 2. Finaliza emos con unas b e es alo aciones inales sob e es e sis ema. 243 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 2. Un poco de his o ia: la paula ina o mación de la es a egia Cuando se c ea la ONU en 1945, en la Ca a de las Naciones Unidas (en adelan e ambién la Ca a) no se le a ibuye compe encia pa a coope a en la solución de los p oblemas en casos de desas es na u ales. Ni si quie a pa a a ende a las consecuencias humani a ias de los mismos. La mención en el a ículo 1 de la Ca a a los “p oblemas in e nacionales de ca ác e humani a io” enía o a inalidad y jus i icación. De las ac as de la Con e encia de San F ancisco se deduce que la olun ad de los Es ados ue da un signi icado amplio al é mino humani a io, como una cole illa que ce aba la lis a de los ipos de p oblemas enunciados en dicho a ículo (económicos, sociales y cul u ales)2. Aho a bien, de ás de la le a de la Ca a se encon aba la ealidad social de una Eu opa de as ada po la gue a, p opiciando la c eación de los p ime os ó ganos ope acionales con ines humani a ios de la O ganización. Los Aliados ya du an e la gue a, en 1943, habían c eado la p ime a O ganización del Sis ema de las Naciones Unidas, con el in de ges iona el soco o y ehabili ación a los e i o ios libe ados: la Adminis ación de las Naciones Unidas pa a el Soco o y Rehabili ación (la UNRRA). Inmedia amen e c eada la ONU, en el p ime pe íodo de sesiones de la Asamblea Gene al, celeb ado en 1946 (en adelan e ambién AG) se es ableció el Fondo de las Naciones Unidas pa a la In ancia- UNICEF (en onces Fondo in e nacional de soco o a la in ancia), a in de asis i a los niños de los países encedo es de la Segunda Gue a Mundial –disc iminación és a que desapa ece á p on o–. En la p ác ica, UNICEF he eda la mayo ía de ondos de la UNRRA a su liquidación. En 1953 se le da un manda o pe manen e y sigue uncionando has a hoy, habiendo ampliado sus unciones ope acionales, incluyendo la p o ección y asis encia a la in ancia as si uaciones de desas es na u ales y o as simila es. También en esos p ime os años, la AG es ablecía el Al o Comisionado de las Naciones Unidas pa a los Re ugiados, en 1950, que eemplazaba a la O ganización In e nacional de Re ugiados (OIR), es ablecida a su ez en 1946 pa a a ende a los e ugiados de la gue a y pe secuciones pos e io es en la URSS y Eu opa del Es e. ACNUR se c ea con manda o empo al y así sigue hoy, eno ándose el manda o de la O icina cada 3 años; hoy p es a p o ección y asis en a a millones de e ugiados y desplazados in e nos (desplazados den o del p opio Es ado), en odo el mundo. Sus unciones aba can ambién a los denominados en la p ác ica, e ugiados y desplazados ambien ales, consecuencias de los desas es na u ales. En 1961, se c ea el e ce ó gano subsidia io ope acional de la ONU con compe encia en el sec o de los desas es na u ales, el P og ama Mundial de 2 Pa a mayo de alle me emi o a To oja Ma eu, H., La asis encia humani a ia en la O ganización de las Naciones Unidas. Fundamen os y pe spec i as ac uales, Ba celona, A elie , 2004, passim. 244 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Alimen os (PMA), c eado conjun amen e en e la ONU y la O ganización pa a la Ag icul u a y Alimen ación (FAO). Se c ea pa a esponde a un p oblema especí ico: el del hamb e. Su inalidad e a es ablece una ese a mundial de alimen os desde donde se canaliza ían a los países más necesi ados po p oblemas de subdesa ollo o po p oblemas de eme gencia humani a ia en sen ido es ic o, con el iempo, incluidas ambién las c isis p o ocadas po desas es na u ales. Se le dio manda o pe manen e en 1963 y sigue uncionando ac i amen e en nues os días. Así, en los p ime os quince años de la O ganización, se habían c eado los ó ganos ope acionales p incipales de asis encia a las íc imas, incluidas la de desas es na u ales, que siguen uncionando hoy. Po esos años, el p oceso de descolonización p o ocó la apa ición de nue os Es ados de ecien e independencia, que en gene al nacían con unas condiciones de desa ollo económico muy in e io es a las de los países indus ializados. Se daba a su ez la coincidencia de encon a se, en su mayo ía, en zonas p opensas a desas es na u ales. Po ello, el Sec e a io Gene al empieza a ecibi solici udes de ayuda po algunos de es os países a mediados de los años sesen a. Es e momen o es des acable po que el p oblema de los desas es na u ales adquie e una en idad p opia y especí ica en la O ganización. Su ges ión pasaba a se un in e és común de los Es ados, una necesidad uncional que conlle a la a ibución de unciones a la O ganización po los Es ados en es e sec o , gene ando los cambios ins i ucionales y no ma i os que e emos. Indiquemos p e iamen e que po aquel en onces la Fede ación de Sociedades Nacionales de la C uz Roja y de la Media Luna Roja, c eada en 1919, enía ya bien consolidada su unción en el sec o de los desas es na u ales. Funcionaba a su ez una o ganización in e nacional, cons i uida con el apoyo de la Sociedad de Naciones, en 1927, dedicada a la in es igación y es udio sob e la p e ención y p epa ación an e los desas es na u ales: la Unión In e nacional de Soco o (UIS), que segui ía uncionando has a su liquidación en 1968. En onces, los Es ados decidie on a ibui a la Sec e a ia unciones y pode es especí icos en es e ámbi o, c eando un Coo dinado de al o ni el que es a ía al mando de la O icina del Coo dinado de las Naciones Unidas pa a el Soco o en casos de desas es, la UNDRO, c eada median e la Resolución 2816 (XXVI) de la Asamblea Gene al, i ulada “Asis encia en casos de desas es na u ales y o as si uaciones de desas e”, de 14 de diciemb e de 1971. En su adopción se dio ya en onces una ensión subyacen e en e la sobe anía de los Es ados y la a ibución de nue as compe encias a la O ganización, que se epe i á en los años no en a y aún hoy se sigue epi iendo bajo o os con ex os. P eocupaba que la a ibución de compe encias en ma e ia de desas es na u ales y o as si uaciones de desas e pudiese se en endida como una ampliación en ma e ia de con lic os a mados. Temían los países del con inen e su ame icano y asiá ico 245 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 es a dando ca a blanca a la ONU pa a u u as in e enciones humani a ias. Se insis ió en que la UNDRO solo end ía compe encia en casos de desas es na u ales, incluyéndose acciden es indus iales, pe o no en con lic os a mados. Y además ac ua ía sob e la base de la pe ición del país a ec ado, en p incipio. La UNDRO uncionó has a 1991, cuando ue eemplazada po el Depa amen o de Asun os Humani a ios. Sus ein e años de uncionamien o de la UNDRO ue on años de mejo as y consolidación de expe iencias y p incipios en las dos unciones básicas que le ue on a ibuidas: la coope ación en la p e ención y p epa ación an e desas es na u ales po una pa e (con un ue e componen e de p og amas de p es ación de asis encia écnica pa a p e eni y p epa a se an e desas es na u ales), y la mo ilización y coo dinación de los soco os a las íc imas de ales ca ás o es (es deci pedi ondos a los Es ados y coo dina a los ó ganos ope acionales p eexis en es). Los desa ollos ins i ucionales y no ma i os adop ados en 1991 po la AG ue on muy ele an es, como e emos, pe o odos ellos se basa on en la expe iencia an e io , algo que es impo an e des aca . Po su pa e y como siemp e, de ás de es as e o mas de p incipios de los no en a, se encon aban unos hechos sociales y la olun ad de a ios Es ados de a ibui nue as unciones a la O ganización. En 1989 caía el Mu o de Be lín y ue on los pos e io es años de inc emen o de con lic os a mados, esu gi del genocidio en Eu opa y Á ica, con inuidad de g a es desas es na u ales… En consecuencia, se inc emen a on las ac i idades humani a ias y ei indicaciones públicas de lo humani a io. F ancia ue uno de los Es ados pione os en es a cie a moda del humani a ismo. El mo imien o de los ench doc o s3 aboga po econoce no solo un de echo de inje encia humani a ia –que a a lle a les incluso a ac ua con a la olun ad de los Es ados, en ando en su ju isdicción sin isados ni au o ización– sino en eclama el econocimien o de un debe de inje encia4, eclamando a su ez una p o ección ju ídica in e nacional pa a es os sui gene is ac o es humani a ios, que no espe an alguno de los p incipios del humani a ismo mode no –en especial el de neu alidad–. Se pedía econoce in e nacionalmen e, al menos, el de echo de asis i a las íc imas y un de echo de és as a ecibi la asis encia. F ancia ha á suya es a idea y en 1989, su delegación an e la AG pa ocina un p oyec o de esolución que da á luga a la 3 Su o igen es á en la inicia i a de a ios médicos anceses, en su mayo ía de la gene ación de mayo del 68, muy al uis as y que du an e el con lic o de Bia a (in en o de independencia de es a p o incia de Nige ia, en el momen o de su descolonización, en los años 67-70), siendo abajado es de la C uz Roja ancesa, deciden deja de se neu ales y denuncia públicamen e las iolaciones de de echos humanos come idos po el gobie no nige iano. Es o es, en e a neu alidad (ma e ial e ideológica) p e ie en la denuncia pública y po an o posiciona se ideológicamen e po una pa e en el con lic o. Ac úan así, al ma gen de la p o ección ju ídica in e nacional exis en e en el momen o. 4 Debe de inje encia, í ulo de la publicación de las ac as de un cong eso celeb ado en la Uni e sidad de Pa ís-Sud, o ganizado po el P o eso Ma io Be a i y el p ác ico Be na d Kouchne , en 1987. Pos e io men e ans o mado po la exp esión de echo de inje encia: Be a i, M., Le D oi d’ingé ence: Mu a ion de l’o d e in e na ional, Pa is, Odile Jacob, 1996. 246 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Resolución 43/131, i ulada “Asis encia humani a ia a las íc imas de desas es na u ales y si uaciones de eme gencia simila es”. En 1990, la AG adop aba o a de simila í ulo y con enido, con algunos a ances: la Resolución 45/100. Resoluciones ecomenda o ias, sí, pe o que como luego e emos, sí han enido algunas consecuencias ju ídicas. No es momen o pa a de ene nos aho a en el con enido y desa ollos de ambas esoluciones. Sí des aca emos que no se log a on los obje i os iniciales de los pa ocinado es, u o de las posiciones de los Es ados, celosos de su sobe anía. Así, un impo an e núme o de Es ados, sob e odo la inoame icanos, de ás de las exp esiones asis encia humani a ia, de echo de las íc imas a la asis encia, de echo de acceso a las íc imas de los ac o es, no ie on más que la adicional igu a dela in e ención humani a ia, de la que no pocos habían sido íc imas. Nada más lejos del o igen de es e deba e, pe o ales Es ados p esiona on de al mane a que en las esoluciones ni se incluye el de echo humano de las íc imas a la asis encia, ni se incluye la exp esión de “con lic os a mados” (que queda ía englobada den o de la exp esión si uaciones de eme gencias simila es). Además se insis e en que la esponsabilidad en la iniciación, o ganización, coo dinación y p es ación de la asis encia es de los Es ados a ec ados y no de ins ancias ex e io es. Así se enía haciendo desde 1971 en la e apa de la UNDRO. Incluso las Resoluciones exigen que la asis encia sea p es ada con o me a los p incipios clásicos del de echo in e nacional humani a io, incluida la neu alidad, p ecisamen e lo que no que ían los mo imien os ench doc o s. Pe o es as dos esoluciones ab ie on la pue a y p epa a on la base polí ica de los Es ados pa a ealiza cambios ins i ucionales y no ma i os ele an es. Todo ello en un con ex o donde lo humani a io se ha pues o de moda en la polí ica de los Es ados, en e las o ganizaciones p i adas (se mul iplican las ONG humani a ias en es os años), en la p opia ONU. En 1991, la AG decidía e unda y o alece el sis ema de coo dinación de la asis encia humani a ia de las Naciones Unidas median e su Resolución 46/182, Fo alecimien o de la coo dinación de la Asis encia humani a ia de eme gencia de las Naciones Unidas, ap obada po consenso el 19 de diciemb e de 1991. Como apun amos, la AG es ablecía que la an igua UNDRO, dedicada sólo a desas es na u ales, se ans o mase en el Depa amen o de Asun os Humani a ios, que a a ene unciones de coo dina y lide a el soco o in e nacional an e odas las ca ás o es (es o es, ambién en los con lic os a mados, aunque los Es ados no mencionen la exp esión que queda escondida bajo “o as eme gencias simila es” o “si uaciones complejas de eme gencia”)5. Es un a ance des acable. Es e Depa amen o se á ans o mado, en 1997, po la O icina pa a la Coo dinación de Asun os Humani a ios de la ONU. 5 Los deba es en la Asamblea Gene al dan es imonio de ello. Me emi o a To oja Ma eu, H., op. ci ., pp. 211-213. 247 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Así pues, el sis ema de la ONU pa a p ese a la segu idad humana en casos de desas es na u ales se ha ido o mando p og esi amen e a pa i de la espues a a c isis conc e as o a p oblemas que adquie en ele ancia especial en la sociedad in e nacional. Es o es, de ás de cada nue a ins i ución, de su e o ma o de los g andes deba es en la AG hay un p oblema social humani a io que la ONU hace suyo. P oblemas sociales que ans o man la es uc u a in e na de la O ganización y el con enido y alcance de sus unciones no ma i as. Todo basado en una in e p e ación ex ensi a de la noción de “p oblemas humani a ios” del a ículo 1.3 de la Ca a de las Naciones Unidas, a a és de la p ác ica de los ó ganos compe en es de su desa ollo, la AG y bajo su di ección, el Consejo Económico y Social (ECOSOC), así como la Sec e a ía. 3. O ganig ama ins i ucional basado en unciones Se pueden dis ingui dos g andes ámbi os de la coope ación in e nacional en o no a los desas es na u ales: el de la p e ención y p epa ación an e desas es po una pa e, y el de la mo ilización y coo dinación de los soco os, po o a. En base a ello se puede iden i ica el o ganig ama ins i ucional de la ONU que cumple unciones en es e sec o . 3.1. La unción de coope ación pa a la p e ención y p epa ación an e desas es Hay una di ec iz polí ica undamen al que inspi a es a unción de coope ación pa a la p e ención y p epa ación an e desas es que pasamos a expone . Se basa en la dis inción en e el enómeno na u al (los iesgos en sí mismos, como hu acanes, ma emo os, e emo os, sequías, ciclones, e c.) y el desas e na u al en sí (las consecuencias o el impac o de es e enómeno sob e una comunidad dada)6. Ello es así po que no siemp e que acon ece un enómeno na u al iene luga un desas e na u al; y, si lo iene, no son siemp e equipa ables, en abs ac o, las magni udes de su e en ual impac o en dis in os luga es. Es deci , se conside a que el desas e na u al no es el enómeno ísico en sí, sino los cos es humanos, económicos y sociales p o ocados po és e. En al con ex o, se cons a a que cie os países suelen su i con ecuencia desas es na u ales, siendo muy a menudo países en ías de desa ollo. Son los conocidos como países p opensos o p ocli es a desas es na u ales7. El 6 UN, In o me del SG, A/32/64, 1977, p. 15. 7 El SG los de ine en onces como “los países con un his o ial de desas es na u ales epe idos. Dichos países [son] (...) los países que o man el a co que bo dea el Ma de la China Me idional suelen su i i ones; la Bahía de Bengala, ciclones; y el A lán ico occiden al, la egión del Ca ibe y el Gol o de México, hu acanes. Una anja donde con ecuencia ocu en e emo os se ex iende desde el I án 248 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 bajo ni el de desa ollo económico y social de es os países –que se aduce en in aes uc u as no p epa adas a desas es epen inos, ma e iales de cons ucción endebles, edi icios colocados en zonas poco p opicias, e c.– les con ie e además en especialmen e ulne ables a sus consecuencias, más desas osas que en los países más indus ializados. Con ello cla o se cons a a una segunda p emisa: en e los miemb os de la comunidad in e nacional, exis e la capacidad ecnológica y inancie a necesa ia pa a educi las consecuencias de es os desas es en ales países. Un e emo o, po ejemplo, no a ec a igual a la población de Japón que a la de India. El p ime o, a di e encia del segundo, ha aplicado la in es igación cien í ica y ecnológica pa a palia sus e ec os (desde la cons ucción especial de edi icios y ca e e as, la elabo ación de planes de e acuación, la adopción de una legislación que lexibilice la acción de la adminis ación y o os ac o es acaecido el desas e, has a la adopción de mecanismos de ale a emp ana sob e u u os seísmos, po ejemplo). Es deci , hay medios ecnológicos y cien í icos su icien es pa a educi los e ec os de los desas es y és os se han de compa i en e odas las naciones. És a es la posición écnica de la ONU, basada en los es udios ya iniciados po la UIS y seguidos po la UNDRO. Posición que a i man y hacen suya los Es ados que deciden p oclama el decenio de 1990-2000 como Decenio In e nacional pa a la Reducción de los desas es na u ales y desde en onces has a nues os días sigue siendo una es a egia en la ONU. Conc e ando más, cabe indica que las ac i idades de p e ención se “ e ie en a los aspec os cien í icos y de ingenie ía de la educción de los casos de desas es y la legislación conexa”8. Las segundas, las ac i idades de p epa ación (o plani icación) incluyen “la p epa ación de planes pa a si uaciones de ale a y e acuación an e un pelig o inminen e, así como el esca e y el suminis o de alimen os y i ienda a las íc imas una ez ocu ido el desas e”9. Es as dos inalidades de la coope ación son a ibuidas a di e en es ó ganos que inciden en su ealización a a és de di e en es unciones espec i amen e: la de a monización de polí icas y compo amien os de los Es ados a a és de es udios, campañas y con e encias; y la de la acción ope acional ins i ucionalizada, p es ando asis encia écnica. Veamos qué ó ganos son y qué hacen. has a Yugosla ia, pasando po Tu quía y G ecia; y la o a, a lo la go de la cos a occiden al de Amé ica. Po úl imo hay una anja a lo la go del bloque sep en ional del Á ica donde suelen p oduci se desas es” (UN, In o me del SG, E/4994, 1971, p. 11, pá . 18). 8 Po ejemplo, es o incluye “la es imación de la ecuencia y magni ud de los u u os pelig os, la delimi ación de las zonas de al o iesgo, la de e minación de las es icciones que hab ía que impone en la u ilización de la ie a y la u banización en esas zonas y el o alecimien o de es uc u as pa a que esis an a los mayo es pelig os que sea azonable p e e ” (UN, In o me del SG, A/45/271-E/1990/78, 1990, p. 14, pá . 34). 9 Ibidem. Hay aspec os conexos a es a plani icación que comp enden el es ablecimien o de c i e ios pa a adop a la decisión de aplica los di e sos elemen os del plan, la capaci ación de unciona ios locales y la educación de la población en las zonas de al o iesgo (ibid., p. 14, pá .34). 249 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 3.1.1. UNISDR (Sec e a ía): la p omoción de la p e ención y p epa ación an e desas es En 1999, la AG decidió es ablece la Es a egia in e nacional pa a la educción de Desas es, es ableciendo el UNISDR en la Sec e a ía como en idad compe en e de su ealización. Se conside a hoy el ó gano cen al del sis ema pa a asegu a la coo dinación y sine gias de odas las ac i idades de educción de los iesgos de los desas es, así como de las ac i idades en el ámbi o socioeconómico y humani a io10. E a una mane a de da con inuidad a los a ances log ados po el Decenio In e nacional pa a la Reducción de los desas es na u ales (1999-2000), es ablecido an e io men e po la AG11. La es a egia se basa en la cul u a de la p e ención que se ha ido e o zando a a és de di e sas con e encias celeb adas pos e io men e. Así, la Con e encia in e nacional de Kobe sob e la p e ención de ca ás o es na u ales (18 a 22 de ene o de 2005), donde se adop ó la Decla ación Hyogo y Plan de Acción 2005- 2015. Y pos e io men e eemplazado en la e ce a con e encia mundial sob e Reducción de los Riesgos de Desas es, celeb ada el 18 de ma zo de 2015 en Sendai, Japón, donde se adop a la Decla ación y Plan de Acción Sendai pa a la Reducción de los Riesgos de Desas es 2015-2030. Se a a de un acue do no inculan e que es ablece una es a egia con un en oque de segu idad humana, al es a basado en las pe sonas como el cen o, y que sus i uye al an e io Plan de Acción de Hyogo. El UNISDIR cumple unciones de p omoción de la p e ención y p epa ación an e desas es median e la ealización de campañas, la in o mación, la de ensa de los p incipios de la p e ención y la coo dinación de p og amas de in o mación12. 3.1.2. PNUD (AG): p og amas de asis encia écnica pa a la p e ención y p epa ación an e desas es Desde la e o ma de 1997, los pode es ope acionales pa a el eje cicio de la unción de coope ación pa a la p e ención y p epa ación an e desas es pasan a eje ce se po el PNUD13, en luga de po la OCAH. O igina iamen e es ás unciones las había desempeñado la UNDRO, que ealizaba di ec amen e ac i idades de asis encia écnica en ma e ia de p e ención y p epa ación a los países que lo solici en. A inales de su exis encia, g an pa e de es as ac i idades de asis encia se inanciaba con ca go a un Fondo Fiducia io pa a las ac i idades de coope ación écnica de la UNDRO. Dada su es echa elación con la coope ación in e nacional al desa ollo, en la p ác ica el PNUD en a a 10 UN, AG, Resolución 56/195, de 21 de ene o de 2002. 11 UN, AG, Resolución 44/236, de 22 de diciemb e de 1989. 12 h p://www.unisd .o g/ 13 UN, AG, Resolución 52/12 B, de 9 de ene o de 1998. 256 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Desde un pun o de is a doc inal se pod ía conside a que los Es ados más pode osos debe ían es a obligados a soco e a las poblaciones a ec adas de los Es ados menos a o ecidos. Así lo a i ma alguna doc ina y de la in e p e ación p opues a de la Ca a de las Naciones Unidas, pod ía de i a se la exis encia de una obligación en al sen ido. Pe o, la p ác ica de los Es ados a muy en sen ido con a io, po lo que no es oy segu a de que exis a al obligación in e nacional. An es bien pa ece que los Es ados p es an la asis encia humani a ia po que quie en p es a la en de e minadas ocasiones, pe o no po que cumplan una obligación in e nacional. Ejemplo indi ec o de ello es que las con ibuciones pa a inancia los p og amas de soco o, son olun a ias. 4.1.3. Obligaciones de la comunidad in e nacional a a és de la ONU Cabe po úl imo p egun a se si la ONU en an o que ac o au ónomo de las elaciones in e nacionales (y quien dice ONU aho a es á pensando en UNICEF, ACNUR, PMA, el Coo dinado de Asun os Humani a ios) es á obligada a p es a sus se icios humani a ios. En algún momen o el Sec e a io Gene al Ko i Annan ha hablado de un “debe mo al” de la ONU de p es a al asis encia. Pe o no puede hace se es a in e p e ación. En la eo ía gene al de las O ganizaciones in e nacionales se a i ma que la a ibución de compe encias po los Es ados a la O ganización es p ecisamen e lo que jus i ica su exis encia. A di e encia de los Es ados, que no han de jus i ica su p opia exis encia, las O ganizaciones in e nacionales sí; es o es, lo que las jus i ica son sus unciones y és as se han de cumpli ; así lo ha señalado la Co e In e nacional de Jus icia24. Po lo an o, si la ONU iene a ibuida po los Es ados una unción de ealiza la coope ación in e nacional en la es e a humani a ia, como hemos is o, ello quie e deci que es á obligada a su eje cicio. Lo que implica que al menos es á obligada a p epa a se y o ece sus se icios. No es un de echo solamen e, sino un debe . C eo que es o es una idea impo an e po que cuando la ONU p es a asis encia a a és de ACNUR, PMA, UNICEF o la OCHA no es á haciendo humani a ismo (o ca idad o bene icencia o como se quie a llama ...), sino que es á cumpliendo con un debe , una unción ju ídica, lo que es algo muy dis in o. Incluso no es necesa io que la O ganización espe e la pe ición de un país a ec ado. Du an e años, las esoluciones de la Asamblea Gene al insis ían en la necesidad de es a pe ición. Pe o en 1991, se log a in oduci un ma iz en su edacción (“en p incipio”), que pe mi i ía en ende que puede inicia a o ece sus se icios sin espe a a la pe ición. Aho a bien, la ONU siemp e se a a encon a con el lími e de la sobe anía del Es ado a ec ado. Ello es un aspec o gene al pa a odas las ac i idades 24 Opinión consul i a sob e la epa ación de daños su idos al se icio de las Naciones Unidas, 11 de ab il de 1949, CIJ, Recueil, 1949. 257 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 ope acionales de las O ganizaciones in e nacionales en el ma co de la coope ación: necesi an el consen imien o del Es ado ecep o pa a la en ada en su e i o io. Ello quie e deci que la inicia i a de la ONU puede e se us ada si el Es ado a ec ado echaza deja le en a . Pe o a su ez, y po o a pa e, la ONU sólo puede hace lo que los Es ados le dejan hace . Y si és os no le asignan los ecu sos inancie os su icien es, ¿qué puede hace la ONU? Al espec o, la c isis inancie a en el sec o humani a io, su agado en su mayo pa e con con ibuciones olun a ias, ha sido una cons an e en la his o ia de la unción de la ONU en es e ámbi o. A ello añádase una endencia ecien e: en cie as ocasiones los Es ados se salen del ma co mul ila e al onusiano pa a p es a asis encia humani a ia unila e almen e. Po ejemplo, como odo lo que es humani a io ende bien en e a la opinión pública, algunos Es ados poli izan lo que es humani a io, buscando se líde es de la solida idad. En cualquie caso, la asis encia humani a ia debe á p es a se siemp e espe ando los p incipios de humanidad, neu alidad e impa cialidad, ei e ados en las esoluciones de la AG. 4.2. Codi icación y desa ollo p og esi o de las no mas ela i as a la p o ección y asis encia en casos de desas es na u ales Hay dos inicia i as de codi icación de es as no mas. La p ime a, de los años ochen a, no p ospe ó. La segunda, con empo ánea, es á en su segunda ase de elabo ación. 4.2.1. El “P oyec o de Con ención p opues o pa a acele a la p es ación de soco o de eme gencia” de la UNDRO de 1984 La UNDRO in en ó que los Es ados se comp ome ie an con encionalmen e pa a agiliza la p es ación de la asis encia humani a ia en casos de desas es na u ales. Con al in ención, p epa ó un “P oyec o de Con ención p opues o pa a acele a la p es ación de soco o de eme gencia”, p esen ado en 198425. Su ámbi o de aplicación se limi aba únicamen e a los supues os de desas es na u ales, excluyendo exp esamen e el ámbi o de los con lic os a mados. El P oyec o, examinado po un g upo in o mal de expe os y ep esen an es de O ganizaciones In e nacionales y de ONG, se p esen ó al ECOSOC con la in ención de que se decidiese si con enía o no su e isión po expe os gube namen ales. Sin emba go, no uc i icó la idea y la inicia i a quedó us ada. Su con enido e leja un g an de allismo, a ando los p oblemas 25 Publicado en UN, In o me del Coo dinado del Soco o: A/39/267/Add.2-E/1984/96/Add.2, 1984. 258 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 undamen ales de la p es ación de asis encia humani a ia26. Sus disposiciones se basaban en el espe o de la sobe anía del Es ado, no pudiendo se de o a mane a. 4.2.2. El P oyec o de a ículos en p ime a lec u a de la CDI sob e “P o ección de las pe sonas en caso de desas e” de 2014 Es e ema ue iniciado po la Comisión de De echo in e nacional (CDI) en 2008. En 2016, se ap ueba un p oyec o de 18 a ículos con su comen a io, que se emi e a la Asamblea Gene al pa a su conside ación, ecomendando su adopción como a ado in e nacional27. El obje o del p oyec o de a ículos es codi ica y desa olla p og esi amen e las no mas in e nacionales ela i as a la p o ección de las pe sonas en casos de desas es (a . 1), a in de “ acili a una espues a adecuada y e icaz a los desas es, que a ienda las necesidades esenciales de las pe sonas a ec adas espe ando plenamen e sus de echos” (a . 2). El ámbi o de aplicación ma e ial del p oyec o es el de los “desas es”, op ando po una de inición abs ac a y lo más amplia posible de és os, sin deja po ello de ele a el umb al de los mismos a los e ec os de limi a su in e nacionalización. Se e i a segui la dis inción en e el enómeno na u al y el desas e, a mi en ende un e o de la CDI. Volun a iamen e se decide omi i cualquie mención exp esa de la ipología de desas es (desas es na u ales como hu acanes, e emo os, e c., o acciden es indus iales…) y no queda cla amen e esuel o, desde mi pe spec i a, la cues ión de si las si uaciones de con lic o a mado –supues o clásico y o igina io de la egulación in e nacional de la p o ección y asis encia a sus íc imas– en an de ás de la noción de “desas es”. A e ec os p ác icos, el p oyec o sí iene po inalidad aba ca ambién la aplicación a las si uaciones de con lic o a mado donde pueda ene luga una si uación de “desas e”. Cla amen e lo a i ma la CDI en su comen a io al a ículo 1828. 26 Vid. el índice del p oyec o: Pa e I.- Disposiciones Gene ales: A . 1: De iniciones; a . 2: Obje i o de la Con ención; a . 3: P incipios; a . 4: Alcance de la Con ención. Pa e II.- Asis encia: a . 5: Asis encia; a . 6: In e cambio de in o mación; a . 7: P o ección y acilidades; a . 8: Comunicaciones; a . 9: No i icación; a . 10: Ca ác e cuali a i o de la asis encia; a . 11: Embalaje, e ique as y ma cas; a . 12: Iden i icación; a . 13: Expo ación; a . 14: Impo ación; a . 15: Disposiciones inancie as; a . 16: Con abilidad; a . 17: I egula idades; a . 18: Te minación de la asis encia. Pa e III.- T anspo e: a . 19: Facilidades; a . 20: T ánsi o; a . 21: T anspo e aé eo. Pa e IV.- Responsabilidad: a . 22: Responsabilidad; Pa e V.- Disposiciones Finales (a . 23 a 33) Apéndice: Imp eso modelo pa a documen ación de impo ación/expo ación (Ibid.). 27 “D a a icles on he p o ec ion o pe sons in he e en o disas e s, wi h commen a ies”, 2016, A/71/10. 28 Así, se a i ma que “In his manne he p esen d a a icles will con ibu e o illing possible legal gaps in he p o ec ion o pe sons a ec ed by disas e s occu ing du ing an a med con lic ” (CDI, In o me A/71/10, doc. ci ., p. 136). 259 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 En elación al con enido ju ídico –de echos y obligaciones pa a los suje os in e nacionales–, podemos des aca lo siguien e, en compa ación con los p incipios adop ados po la Asamblea Gene al en 1991, y la in e p e ación que he ealizado de los mismos. El p oyec o no hace mención exp esa del “de echo a la asis encia”, ni del “de echo a los alimen os y bienes de subsis encia”, ni exp esión alguna de un “de echo humano a la asis encia humani a ia”. Sí undamen a odo el a iculado en la dignidad inhe en e a la pe sona humana (a . 4) y en el de echo de las pe sonas a ec adas po los desas es al espe o de los de echos humanos (a . 5). El p oyec o iden i ica las siguien es obligaciones y de echos del Es ado a ec ado. Muy ace adamen e, a mi en ende , es ablece el “debe de educi el iesgo de desas es” (a . 9). No es ablecido como al debe en los P incipios ec o es de la AG an es es udiados, e a sin emba go una di ec iz que enía des acándose desde 1971, desde la c eación de la UNDRO. En iendo que se ía una codi icación de un p incipio gene al o una cos umb e p eexis en es. En elación a la p es ación de asis encia humani a ia –u iliza el p oyec o el é mino clásico de p es ación de soco o–, des aca el econocimien o del “debe de p o ección y asis encia a las pe sonas en su e i o io” (a . 10.1), acla ando el comen a io de la CDI que debe lee se en su acepción de “ju isdicción”. También se a a de codi icación de p incipio gene al o cos umb e in e nacional, ya econocido po los P incipios ec o es de la AG. Ace adamen e, se incluye una concepción uncional de la sobe anía, exp esamen e mencionada en es e pá a o p ime o del p oyec o de a ículo 10. Es ablece el “debe del Es ado a ec ado de busca asis encia ex e na” (a . 11), algo no edoso, un a ance de desa ollo p og esi o, sob e lo que nada es ablecían los P incipios ec o es de la Resolución de la AG 46/182 de 1991; si bien, queda sal agua dada la sobe anía del Es ado, ya que la obligación solo es “en la medida en que un desas e supe e mani ies amen e su capacidad nacional de espues a”. Y además la obligación es de “busca ”, que se ía, en iendo, “pedi ”, “solici a ”, o o mula un “llamamien o in e nacional”. Se complemen a es a obligación con la p ohibición de denegación a bi a ia de la asis encia (a . 13.2) y la obligación de comunica , cuando sea posible, la decisión sob e el o ecimien o de asis encia ex e no (a . 13.3). Ambos aspec os se ían un desa ollo p og esi o en el ámbi o de los desas es na u ales cla amen e, y con algunos ma ices en el ma co del De echo in e nacional humani a io. Se obliga al Es ado a ec ado a “ acili a ” la en ada y la p es ación de la asis encia, conc e ándose los ámbi os de es a acili ación en pe sonal, equipo y bienes de soco o (a . 15). Se conc e a a su ez la obligación de p o ección de al pe sonal y bienes (a . 16). Es una conc eción del debe gene al de p o ección bien es ablecido en el De echo in e nacional público. Es a mi 260 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 en ende , codi icación de un p incipio gene al o una cos umb e, undamen ado en el p incipio gene al del De echo in e nacional ela i o al Debe gene al de p o ección que iene el Es ado con elación a los bienes y pe sonas que se encuen an bajo su ju isdicción. Se es ablece ambién el debe de consul a y dialogo en elación a la e minación de la asis encia ex e na en e el Es ado a ec ado y los Es ados y o os ac o es que p es an la asis encia (a . 17). En cuan o a los de echos del Es ado a ec ado, se econoce su de echo a inicia , di igi y lide a la p es ación de soco o y asis encia (a . 10.2). Se ía una codi icación de un p incipio gene al, siguiendo la línea de los P incipios ec o es de la AG. A su ez, el Es ado iene el de echo de decidi si acep a o no la asis encia ex e na; el consen imien o del Es ado es á pues p o egido (a . 13.1), con la única sal edad de la p ohibición de denegación a bi a ia ya ci ada. Es po supues o, codi icación de una no ma gene al ya econocida po la AG. Se le econoce al Es ado a ec ado el de echo de es ablece condiciones a la p es ación de la asis encia ex e na, con la única limi ación de que és as “debe án ene en cuen a las necesidades iden i icadas de las pe sonas a ec adas po el desas e y la calidad de la asis encia” (a . 14). Po o a pa e, el p oyec o es ablece los asgos obliga o ios de la asis encia, los “p incipios humani a ios” clásicos (a . 6), humanidad, neu alidad e impa cialidad, que de o ma inde e minada, deben espe a odos aquellos que p es en asis encia. 5. Conside aciones inales De odo lo is o has a aho a se pueden des aca las siguien es conside aciones. En el plano uni e sal, la acción de la ONU con o ma un alioso ace o de ó ganos y p incipios di igidos a mi iga las consecuencias de los desas es na u ales, odos ellos basados en el en oque de la segu idad humana, es o es si uando al se humano en el cen o. La es a egia de la ONU se basa en dos g andes unciones: la p e ención y p epa ación an e desas es na u ales y la mo ilización y coo dinación de la asis encia humani a ia a las íc imas, incluida la de los p opios ó ganos ope acionales de la ONU. Del desa ollo de ambas unciones se enca gan di e sos ó ganos ope acionales y con espec o a ambas inalidades se han adop ado di ec ices polí icas e incluso no ma i as. La unción de p e ención y p epa ación an e desas es no solo se lle a a cabo a a és de su p omoción median e campañas in e nacionales y con e encias (a a és de UNISDIR), sino ambién median e la p es ación de asis encia écnica en es e sec o en el ma co de la coope ación in e nacional 261 Es a egia In e nacional pa a la segu idad humana en los desas es na u ales A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 al desa ollo (a a és del PNUD). El sis ema ac ual es la e olución lógica de unos p incipios y o mas de ac uación iniciados a inales de los años sesen a, as la descolonización y el aumen o de Es ados p opensos a desas e en la sociedad in e nacional. Po o a pa e, en el plano no ma i o, el ac ual p oyec o de a ículos de la CDI sob e “P o ección de las pe sonas en caso de desas es”, iene el alo de habe incluido como una obligación del Es ado a ec ado desempeña es a unción de p e ención y p epa ación an e desas es. En la o a e ien e uncional, la de la acción humani a ia ope acional, el sis ema es ablecido en la ONU no es exclusi o pa a los casos de desas es na u ales. An es bien, la endencia ha sido la de in eg a los di e sos supues os de hecho (con lic os a mados incluidos) den o del ma co de las compe encias de los ó ganos ope acionales que an es únicamen e se cen aban en casos de desas es na u ales. Así, la OCHA ac ualmen e di ige sus unciones de mo ilización y coo dinación de los soco os hacia odos los supues os de hecho. En es e ámbi o, cabe des aca la unción no ma i a de la Asamblea Gene al, que en 1991 p oclama unos p incipios ec o es de la asis encia humani a ia, aplicables a odos los supues os y con una cla a ocación no ma i a gene al. Si bien algunos de ellos pueden conside a se como decla a i os de p incipios gene ales del de echo o cos umb es in e nacionales, es cie o que no dejan de se de echo in e nacional gene al. Po ello, la CDI ha ealizado sa is ac o iamen e una labo de codi icación y desa ollo p og esi o de los mismos a a és del p oyec o sup a ci ado. 262 Helena To oja Ma eu A auca ia. Re is a Ibe oame icana de Filoso ía, Polí ica y Humanidades, año 18, nº 36. Segundo semes e de 2016. Pp. 241-263. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 doi: 10.12795/a auca ia.2016.i36.11 Re e encias bibliog á icas: AAVV, III Jo nadas de De echo In e nacional Humani a io: El De echo de Inje encia po Razones Humani a ias, Se illa, C uz Roja Española, Uni e sidad de Se illa y la Asociación pa a las Naciones Unidas en Se illa, 1995. AAVV, La Asis encia Humani a ia en De echo In e nacional Con empo áneo, Se illa, Sec e a iado de Publicaciones de la Uni e sidad de Se illa, 1997. Be a i, M. y B. Kouchne (Edi .), Le de oi d’ingé ence - Peu -on les laisse mou i ?, Pa ís, Denoël, 1987. Be a i, M., Le D oi d’ingé ence: Mu a ion de l’o d e in e na ional, Pa is, Odile Jacob, 1996. Blondel, J-L., L’assis ance aux pe sonnes p o égées, “Re is a In e nacional de la C uz Roja”, No. 767, sep iemb e-oc ub e, 1987, pp. 471-489. Ca on, D. D. e al (Edi .), The In e na ional Law o Disas e Relie , Camb idge, Camb idge UP, 2014. 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