La libertad de cátedra: Un limitado derecho constitucional

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Se trata de un derecho fundamental contemplado por la Constitución española de 1978 que dota de identidad a la actividad docente, si bien el texto constitucional no llega a aclarar el alcance y límites del ejercicio de esta libertad fundamental que, si bien está sometida a reserva de Ley al amparo del art. 53.1 de la CE, no está regulada expresamente por ninguna Ley Orgánica más allá de la mención a su reconocimiento en aquellas normas relativas a la enseñanza en la diversidad de niveles, por lo que es imprescindible recurrir a la justicia ordinaria pero, sobre todo, al Tribunal constitucional para conocer qué protege exactamente y cuáles son sus límites. Ese es el objetivo básico de este trabajo, ofrecer al docente una guía orientativa desde el punto de vista jurídico, pero también práctico, que ayude a situar a la libertad de cátedra en su debido contexto para un mejor uso de las facultades con que nos habilita al profesorado para no incurrir, por desconocimiento, en errores de cobertura. A lo largo de años de ejercicio docente he podido extraer la impresión fundamentada, que no infundada, de que los hábitos docentes y el mutuo respeto corporativo nos lleva por el errado camino de entender que la libertad de cátedra es la panacea de la libertad docente incurriendo en un craso error, pues aquello que protege y para lo que habilita es realmente muy concreto y limitado, de tal manera que, tras el estudio ‒ 461 ‒ detenido de lo que realmente supone este derecho fundamental podría devenir en una toma de conciencia que situara los pre-juicios en una mera ensoñación. Metodológicamente se ha recurrido a una bibliografía diversa tales como manuales de derecho constitucional, monografías, artículos especializados, pero fundamentalmente nos centramos en el pronunciamiento de jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En una primera instancia quiero ofrecer un perfil sobre lo que ha de entenderse por derechos fundamentales en el ordenamiento español con la finalidad de analizar los que están contemplados en artículo 20 de la Constitución española. Seguidamente se aborda a libertad de cátedra desde la perspectiva constitucional en atención a su titularidad, límites y modulación, para finalizar con las coberturas o ausencia de ellas en el ámbito universitario. En las conclusiones ofreceremos una discreta crítica sobre este derecho fundamental. 2. APROXIMACIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Explícitamente enunciada en el artículo 20 de la Constitución española de 1978 que se enmarca en la Sección Primera, del Capítulo II del Título I de nuestra Carta Magna, se comprende entre los denominados derechos fundamentales, por lo que conviene perfilar qué ha de entenderse por tal. El origen de esta denominación parece remitir al constitucionalismo alemán, siendo su primera aparición la contemplada en la Constitución alemana de 20 de diciembre de 1848, reapareciendo en la de Bonn de 1949 considerándose directamente asociada al reconocimiento previo de la soberanía popular 112 , que han sido entendidos por el profesor Pérez Royo como la constitucionalización democrática de la idea de los 112 Cfr. Javier Pérez Royo (2014), Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, p. 180. Otras visiones doctrinales de interés son las mantenidas en Miguel Ayuso (ed.) (1012), El problema del poder constituyente. Constitución, soberanía y representación en la época de las transiciones, colección Prudentia Iuris, Marcial Pons. Una visión compendiada de los derechos humanos en Javier Sánchez Sánchez ed. (2021) Compendio de derechos fundamentales: la libertad en español, Tirant lo Blanch. ‒ 462 ‒ derechos naturales 113 en tanto los deriva de declaraciones históricas como la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 12 de junio de 1776 y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en cuyo preámbulo se reconoce explícitamente la comprensión iusnaturalista de la Asamblea Nacional. La Declaración de Virginia, realizada por la Convención plena y libre también se expresa en términos iusnaturalistas reconociendo la independencia y libertad de los individuos que poseen «ciertos derechos innatos» que preceden el pacto social —en consonancia con la tradición contractualista de Locke— que garantiza la inmunidad frente al orden político lo que resulta de extraordinario interés para comprender también el estatuto específico del que gozan en la actualidad los derechos fundamentales. La condición de derechos naturales inherentes al ser humano y prepolíticos o, al menos, precontractuales, los sitúa en una posición preeminente respecto al resto de los preceptos emanados de la acción propia del legislador ordinario al blindarse bajo textos declarativos lo que posteriormente se entenderá como constitucionalización de ciertos derechos específicos. Para Fernández Galiano prevalece la distinción esencial entre derechos fundamentales y naturales en los siguientes términos: Se entienden por derechos fundamentales aquellos derechos de los que es titular el hombre no por graciosa concesión de las normas positivas, sino con anterioridad e independientemente de ellas y por el mero hecho de ser hombre, de participar de la naturaleza humana. Consecuencia inmediata de lo anterior es que tales derechos son poseídos por todo hombre, cualquiera que sea su edad, condición, raza, sexo o religión, estando, por tanto, más allá y por encima de todo tipo de circunstancia discriminatoria. Dicho de otro modo: que así como por lo que se refiere a los demás derechos, cada persona los ostentará o no según las circunstancias en que se encuentre (el mayor de edad ostenta unos derechos que no tiene el menor, el padre de familia posee unas facultades de que carece quien permanece soltero, etc.), los derechos naturales, en cambio, constituyen una dotación jurídica idéntica para todos, puesto que 113 Op. cit., p. 190ss. ‒ 463 ‒ todos participan por igual de la naturaleza humana, que es su fundamento ontológico (1990, p. 261). No es inusual, entre los especialistas, el reconocimiento de la evidente existencia de unos derechos previos al texto constitucional lo que deja abierta de un lado una cierta visión iusnaturalista o al menos el reconocimiento de su proceso evolutivo a través de la constitucionalización de unos determinados derechos. Otros autores como Gregorio PecesBarba contempla cuatro modelos de análisis aplicados a los derechos fundamentales (iusnaturalista, escéptico, positivista-voluntarista y pragmático), considerando sobre el primero de ellos como meramente retórico en la medida en que su afirmación supone quedarse en el plano axiológico requiriendo una positivización si se pretende en ellos eficacia jurídica. En lo referente al modelo escéptico asume que rechaza la el mero concepto de derechos fundamentales al carecerse de una noción que actúe como sujeto capaz de ejercer esos derechos, lo que socava su fundamentación. En cuanto al modelo positivista-voluntarista entendería por derechos fundamentales solo aquellos que así son considerados por la autoridad legisladora competente; mientras el modelo pragmático se ocupa de las técnicas positivistas procesales en sentido estricto y de su análisis comparativo internacional (1983, págs. 18ss). Por lo que decide optar por una tercera vía consistente en un modelo que denomina dualista y que «sostiene la propia autonomía de la realidad de los valores de los derechos fundamentales, que deben por consiguiente ser estudiados en primer nivel, es decir, como filosofía de los derechos fundamentales» (1983, pág. 25) y, con cierta visión humanista del derecho considera que la filosofía democrática y de los derechos del hombre responde a una evolución de la comprensión del derecho cuya explicación y aplicación no siempre ha sido acertada (1983, pág. 48), con lo que enlaza esta comprensión de los derechos fundamentales con la filosofía de los derechos humanos que requieren del cumplimiento de ciertas exigencias para su positivización tales como: 1. Que una norma jurídica positiva las reconozca (normalmente con rango constitucional o de ley ordinariamente. Que de dicha norma derive la posibilidad para los sujetos de derecho de atribuirse como facultad, como derecho subjetivo, ese derecho fundamental. ‒ 464 ‒ Que las infracciones de esas normas, y por tanto el desconocimiento de los derechos subjetivos que derivan de ellas, legitime a los titulares ofendidos para pretender de los tribunales de justicia el restablecimiento de la situación y la protección del derecho subjetivo, utilizando si fuese necesario para ello el aparato coactivo del Estado (1983, pág. 63). Por mi parte entiendo que por encima de disquisiciones sobre el origen iusnaturalista o no de los derechos fundamentales en lo que a nuestro ordenamiento se refiere me sumo al profesor Naranjo al afirmar que «en todo caso no existen derechos fundamentales fuera de la Constitución» (2021, pág. 432), por lo que entiendo muy estéril la discusión sobre la evolución iusnaturalista de los derechos fundamentales y sobre los derechos humanos cuya eficacia depende del reconocimiento explícito de una norma jurídica de rango superior pues como afirma el ya citado profesor Naranjo se trata, a la luz del Tribunal Constitucional de «normas constitucionales de naturaleza principal»: Los derechos fundamentales son los componentes estructurales básicos, tanto del conjunto del orden jurídico objetivo como de cada una de las ramas que lo integran, en razón de que son la expresión jurídica de un sistema de valores, que, por decisión del constituyente, ha de informar el conjunto de la organización jurídica y política; son, en fin como dice el artículo 10 de la Constitución, el “fundamento del orden jurídico y de la paz social” (STC 53/1985, de 11 de abril, F. J. 4). De otra parte, Pérez-Luño destaca la condición objetiva del derecho «hace referencia a una norma o conjunto de normas o preceptos imperativo-atributivos que integran el orden jurídico positivo formalmente válido, es decir, a un conjunto de reglas que no solo imponen obligatoriamente unas conductas o deberes, sino que también imponen o conceden unas determinadas facultades» (2018, pág. 50). Los derechos fundamentales también poseen una segunda naturaleza jurídica subjetiva que «hace referencia a la atribución de una facultad o facultades a un sujeto determinado para exigir de otro o de otros unas determinadas conductas» (ibidem). ‒ 465 ‒ 3. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL ARTÍCULO 20 DE LA CONSTITUCIÓN Mencionada en el artículo 20.1.c) de la CE, forma parte de los denominados derechos fundamentales, pero ¿qué libertades y derechos se contemplan en el citado artículo? Cabría pensar que al tratarse de un derecho asociado a la actividad docente este artículo hiciera referencia a la enseñanza o al derecho a la educación pero, aunque el Tribunal Constitucional ha establecido su correlación considerando que «la libertad de enseñanza, reconocida en el artículo 27.1 de la Constitución implica, de una parte, el derecho de crear instituciones educativas (artículo 27.6) y, de otra, el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro de los límites propios del puesto docente que ocupan» (STC 5/1981 de 13 de febrero. F. J. 7), estamos estudiando una manifestación de la libertad de comunicación, aunque la doctrina no sea unánime al respecto. El artículo 20 de la CE contempla lo que genéricamente se ha denominado «libertad de expresión», porque esta libertad afecta de manera muy directa a toda la población en el primer enunciado, si bien el Tribunal Constitucional entiende que «el artículo 20 de la Constitución, en sus distintos apartados, garantiza el mantenimiento de la comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la Constitución consagra» (STC 6/1981 de 16 de marzo F. J. 3 —la cursiva es mía—). En este sentido, sin necesidad de reproducir el texto constitucional íntegro podemos apuntar que contempla cuatro derechos diferentes: la libertad de expresión de pensamientos, ideas y opiniones; las libertades de producción literaria, artística, científica y técnica; la libertad de cátedra y la libertad de comunicación de información veraz. Si bien otras tendencias doctrinales, que suscribo, consideran que el art. 20 de la CE contempla un único derecho a la libertad de expresión y el articulado no hace más que poner de relieve una diversidad de manifestaciones de este y, a tenor del art. 10.1 de la CE han de ser consideraros inviolables e inherentes a la dignidad de la persona formando parte del fundamento ‒ 466 ‒ del orden político y de la paz social quedando, el asunto de su interpretación, zanjado en la jurisprudencia constitucional que será tenida en consideración para dirimir asuntos de esta índole. 4. ¿QUÉ ES LA LIBERTAD DE CÁTEDRA? 4.1. PERFIL CONSTITUCIONAL DE LA LIBERTAD DE CÁTEDRA Considera Enriqueta Expósito que la libertad de cátedra es autónoma y constitucionalmente diferenciada de la libertad de expresión en lo que respecta a la titularidad, contenidos y ámbito de aplicación (1995, pág. 104) y ciertamente es así. Mientras la libertad de expresión es universal, la libertad de cátedra solo se aplica a la actividad docente de manera muy concreta y específica. Como vimos, doctrinalmente desde la perspectiva del Tribunal Constitucional, es fronteriza y no facilita tomar una determinación definitoria, habiendo de recurrir a las disposiciones jurisprudenciales para obtener los perfiles de aquellas competencias que le son propias estableciendo el alcance y límites de esta libertad fundamental. Frente a la visión maximalista que a priori tiende a atribuirle unas facultades indefinidas como libertad docente que convertiría al profesorado en «soberano» de su docencia, contrasta la doctrina del Tribunal Constitucional que ya en 1989 dispuso a través de un Auto que «la libertad de cátedra no puede identificarse, obvio es decirlo, con el derecho de su titular a autorregular íntegramente y por sí mismo la función docente en todos sus aspectos». De esta manera el TC la ha interpretado de dos formas, la primera vinculada a la libertad de expresión como manifestación de la libertad de comunicación; y de otro ha reconocido su estrecho vínculo con la libertad de enseñanza. En 1992 define la libertad de cátedra en los siguientes términos: es en primer lugar y fundamentalmente una proyección de la libertad ideológica y de difundir y expresar libremente los pensamientos, ideas y opiniones de los docentes en el ejercicio de su función. Consiste, por tanto, en la posibilidad de expresar las ideas o convicciones que cada ‒ 473 ‒ para sus hijos la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (art. 27.3 de la Constitución), es una característica necesaria de cada uno de los puestos docentes integrados en el centro, y no el hipotético resultado de la casual coincidencia en el mismo centro y frente a los mismos alumnos, de profesores de distinta orientación ideológica cuyas enseñanzas se neutralicen recíprocamente. La neutralidad ideológica de la enseñanza en los centros escolares públicos regulados en la L.O.E.C.E. impone a los docentes que en ellos desempeñan su función una obligación de renuncia a cualquier forma de adoctrinamiento ideológico, que es la única actitud compatible con el respeto a la libertad de las familias que, por decisión libre o forzadas por las circunstancias, no han elegido para sus hijos centros docentes con una orientación ideológica determinada y explícita. 5. MODULACIONES DE LA LIBERTAD DE CÁTEDRA 5.1. LIBERTAD DE CÁTEDRA Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN 5.1.1. Respecto a la materia La libertad de cátedra no es un derecho abstracto ejercitable por cualquier persona dedicada a la enseñanza, sino que es atribuible a «quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro del puesto docente que ocupan» (STC 5/1981, de 13 de febrero, F. J. 7), por lo que el puesto docente específico (profesor/a de…) es el que modula su disfrute en función de una diversidad de factores entre los que se destacan la naturaleza del centro y el nivel educativo. Y aunque existe el reconocimiento de que en la educación no solo está presente la transmisión de conocimientos, sino también de valores, otra sentencia paradigmática del Tribunal Constitucional puntualiza que: en cuando libertad individual del docente, es en primer lugar una proyección de la libertad ideológica y del derecho a difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones de los docentes en el ejercicio de su función. Consiste, por tanto, en la posibilidad de expresar las ideas o convicciones que cada profesor asume como propias en relación a la ‒ 474 ‒ materia objeto de su enseñanza (STC 217/1992 de 1 de diciembre, F. J. 2 —la cursiva es mia—). En consecuencia, no ampara cualquier forma de libertad de expresión, asunto que ya de por sí conlleva sus límites, sino tan solo aquellas ideas o convicciones interiorizadas por el docente que, además, han de guardar una coherencia y correlación con la materia que es objeto de la acción formativa o educativa. No se trata de hablar de cualquier cosa, la libertad de cátedra, a tenor de lo afirmado por el TC, no habilita al profesorado a emitir cualquier opinión sobre los asuntos que considere oportunos sino, tan solo, aquellos que guardan relación con la materia. 5.1.2 Naturaleza del centro La naturaleza privada o pública del centro también es moduladora. El hecho de que la CE contemple el derecho de promover iniciativas educativas y que la ley faculte a esos centros de la posibilidad de establecer un ideario educativo propio, convierte al centro en otro agente modulador La existencia de un ideario, conocida por el profesor al incorporarse libremente al centro o libremente aceptada cuando el centro se dota de tal ideario después de esa incorporación, no le obliga, como es evidente, ni a convertirse en apologista del mismo, ni a transformar su enseñanza en propaganda o adoctrinamiento, ni a subordinar a ese ideario las exigencias que el rigor científico impone a su labor. El profesor es libre como profesor, en el ejercicio de su actividad específica. Su libertad es, sin embargo, libertad en el puesto docente que ocupa, es decir, en un determinado centro y ha de ser compatible, por tanto, con la libertad del centro, del que forma parte el ideario (STC 5/1981 de 13 de febrero, F. J. 10). 5.1.3. El nivel educativo El nivel educativo resulta decisivo a la hora de modular este derecho fundamental asociado a los contenidos del mensaje. Es evidente que cuanto menor es el nivel y edad de los educandos más limitada es la acción del docente, entre otras cosas, porque el diseño curricular de la administración resulta más férreo además de la vulnerabilidad intelectual y moral del alumnado. El riesgo de adoctrinamiento ha sido en ‒ 475 ‒ numerosas ocasiones señalado por la jurisprudencia de la justicia ordinaria y constitucional. 6. LA LIBERTAD DE CÁTEDRA EN LA UNIVERSIDAD Probablemente sea este el ámbito donde más extensión alcanza este derecho fundamental dado que gradualmente han ido desapareciendo elementos moduladores a la vez que la dimensión investigadora adquiere mayor importancia. Ahora bien, es posible que el docente considere la cobertura de la libertad de cátedra para asuntos que no ampara. Veamos algunos de ellos. 6.1. PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN Podría sorprender a los colegas docentes no familiarizados con la normativa universitario pero si bien la acción de programar, examinar, corregir y examinar están entre las actividades docentes éstas no caen bajo el amparo de la libertad de cátedra pues pertenecen a los departamentos. Ante la reclamación interpuesta por un grupo de destacados profesores de la Universidad de Sevilla contra los Estatutos de 1988 el TC se pronunció de la siguiente manera: Esta vulneración del derecho a la libertad de cátedra que se imputa a la previsión de que "tanto los exámenes parciales como los finales versarán sobre el temario propuesto por el Departamento", puede calificarse de infundada. En efecto, si bien resulta evidente que la libertad de cátedra se traduce, como ya dijo este Tribunal tempranamente (STC 5/1981, fundamento jurídico 7º), en el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro de los límites del puesto docente que ocupan, no puede ya decirse lo mismo respecto a que ese derecho fundamental comprenda también la función de examinar o valorar los conocimientos adquiridos por los alumnos en la materia o disciplina sobre la que versan las enseñanzas (STC 217/1992 de 1 de diciembre, F.J. 2). Forma parte de la labor del profesorado impartir la docencia, investigar, asumir cuanto trámite burocrático le exija la administración competente ‒ 476 ‒ y evaluar al alumnado. El asunto es que el Tribunal Constitucional ha entendido que la docencia es una cosa y la evaluación otra muy distinta pues considera «perfectamente deslindable la labor de enseñar y la función de examinar, sin que ésta sea consecuencia necesaria de aquélla» (STC 217/1992 de 1 de diciembre, F.J. 3). En definitiva, sí es obligación del profesorado realizar exámenes o actividades de evaluación continua y calificarlos, pero éstos no se derivan necesariamente de su enseñanza. Son, qué duda cabe, labor docente y, por lo tanto, acometida por docentes, pero no está indefectiblemente asociada a la docencia personal marcada dentro de los límites del puesto docente que ocupa, en consecuencia no está cubierta por la libertad de cátedra y su responsabilidad recae sobre los departamentos que determinan la materia a impartir así como las condiciones de evaluación. Aunque la organización y funcionamiento de las universidades constituya la base y garantía de la libertad de cátedra (ATC 42/1992), esto no significa que los centros docentes queden desapoderados de las competencias legalmente reconocidas para disciplinar la organización de la docencia (ATC 457/1989) y que no puedan regular la prestación del servicio público de la educación superior del modo que juzguen más adecuado (ATC 817/1985), siempre que respeten, claro es, el contenido esencial de la referida libertad de cátedra. La facultad examinadora entra cabalmente en esa facultad de autoorganización de los centros docentes sin que con ello se vulnere la libertad de cátedra (STC 217/1992 de 1 de diciembre, F.J. 3) 6.2. DESIGNACIÓN DE DOCENCIA Este es un asunto que en nuestra historia democrática también ha sido llevado ante la justicia ordinaria y ante la justicia constitucional resolviéndose que: Aplicando la doctrina expuesta al presente supuesto se hace necesario confirmar la causa de inadmisión vertida en nuestra providencia de 13 de enero de 1992, pues, como sostiene el Ministerio Fiscal, la demanda carece manifiestamente de contenido que justifique una decisión en forma de Sentencia por parte del Tribunal Constitucional, conforme a lo establecido en el art. 50.1 c) de su Ley Orgánica. ‒ 477 ‒ En efecto, el art. 8 de la L.R.U., tras definir los Departamentos universitarios como los órganos básicos encargados de organizar y desarrollar la investigación y enseñanza, y precisar que agrupa a todos los docentes cuyas especialidades se corresponden con el área, establece, en su párrafo tercero, que a ellos corresponde la articulación y coordinación de las enseñanzas y de las actividades investigadoras de las Universidades […]. Una de sus principales actividades es la organización de la docencia en todos sus aspectos, lo que incluye la atribución de puestos docentes concretos, para cada año académico (ATC 42/1992, de 12 de febrero, F.J.3). 7. CONCLUSIÓN Hemos estudiado la libertad de cátedra como derecho fundamental en el ordenamiento español a través de la doctrina y de la jurisprudencia constitucional constatando que, la mayoría de las veces, el profesorado ha contado con una ensoñación prejuiciosa acerca de la cobertura que ésta presta a su acción docente. Los límites que la generan y modulan su ejercicio, así como la fragilidad con la que puede ser conculcada me hace pensar que más que un derecho fundamental podría servir de ejemplo de lo que Alexy ha denominado un mandato de optimización. 8. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Agudo Zamora, M y otros, (2021), Manual de Derecho Constitucional, Tecnos. Alexy, R., (1993), Teoría de los Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales. 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