Excepciones a la libre circulación de mercancías debidas a la protección del Medio Ambiente

EXCEPCIONES A LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS DEBIDAS A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE 1 IÑIGO SANZ ALTAMIRA Diplomado en De recho Comunitario Europeo. Universidad de Lieja (Bélgica). l. EL DERECHO MEDIOAMBIENTAL EN LA COMUNIDAD EUROPEA LA) Nacimiento y Evolución Abogado. Ni la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1951, ni Ja Comunidad Europea de Ja Energía Atómica en 1957, también conocida por Euratom, trataron de forma específica aspectos medioambientales. Todo lo más, en alguno de sus artículos desarrollaron asuntos relacionados con la seguridad y protección sanitaria de la población en general y de los trabajadores del sector en especial, por la contaminación originada por la industria del carbón y del acero, así como por los residuos radioactivos2• Por otra parte, el Tratado de la Comunidad Económica Europea, firmado en Roma en 1957 junto al de la EuralOm, tampoco contenía disposiciones explícitas relativas al medio ambiente. Es fácil imaginar el motivo de la ausencia de aspectos medioambientales en los Tratados fundacionale s; evidentemente, esa ausencia es la lógica consecuencia de una Europa preocupada por su recuperación económica tras los desastres de la Guerra. Había que producir comida y bienes industriales. En definitiva, hace 50 años, ni existía la presión social actual en relación al medio ambiente, ni los gobiernos europeos lo tenían entre sus prioridades. J. Este trabajo es fruto de la ponencia presentada en la Universidad de Huelva el día 26 de noviembre de 1999 en el marco del programa Robert Schumman de la Unión Europea. 2. Artículo 55 Comunidad Europea del Carbón y del Acero (C.E.C.A.); y artículos 2 b). 30. 31 y 37 de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (C.E.E.A. o Euratom). Sin embargo, anees de la modificación de los Tratados en los ochenta y los noventa, la presión política llevó a una interpretación de los Tratados fundacionales en la que se incluía la protección del medio ambiente como uno de sus objetivos importantes. Así los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en París en 1972, señalaron que «la expansión económica» a que se refería el art. 2 y el Preámbulo del Tratado de Roma no debía considerarse como un fin en sí misma, sino como una mejora tanto de la calidad como del nivel de vida. Ya mucho más tarde, pero siempre antes de las grandes modificaciones de los Tratados, la Sentencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo de 7 de febrero de 1985 confirmó que, ante el silencio de las disposiciones del Tratado, la protección del medio ambiente podía justificar ciertas restric - ciones a la libre circulación de mercancías3• Como consecuencia de estos cambios en la interpretación, los artículos 100 y 235 del Tratado de Roma adquirieron un contenido jurídico susceptible de fundamentar la adopción de derecho derivado en materia medioambiental. En concreto, el art. 100 es la base de directivas que aproximan legislaciones nacionales cuando las divergencias entre las mismas constituyen obstáculos técnicos a los intercambios o distorsiones a la competencia. Teniendo en cuenta, por ejemplo, la existencia de regulaciones muy diferentes en materia de gestión de residuos, la puerta quedaba abierta para la adopción de directivas, como lo fue, y cito una muy temprana, la directiva de fecha de 16 de junio de 1975 (75/442) del Consejo relativa a la eliminación de los aceites usados. Por otro lado, el artículo 235 estipula que, y cito textualmente, «cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, adoptará las disposiciones pertinentes». Como se puede adivinar, esta disposición permite justificar directivas que tengan objetivos medioambientales. Posteriormente, el Acta Unica Europea, en vigor desde el 19 de julio de 1987, oficializó la competencia comunitaria en materia de Medio Ambiente (artículo 130 R. S. T.), y consagró, dentro del ámbito de la realización del mercado interior, un obje - tivo de protección elevada del medio ambiente (art. 100 A). Este art. 100 A será la base jurídica, más aún que el 130, de la normativa sobre medio ambiente, pues es difícil escapar a las connotaciones sobre el mercado interior que tiene la regulación sobre el medio ambiente. Finalmente, el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 completa esta evolución, no modificada por el Tratado de Amsterdam, introduciendo nuevos procedimientos y reforzando aún más las disposiciones básicas en materia de medio ambiente (arts. 2, 3 y 130 R. S. T.). 3. STJCE de 7 de febrero de 1985, Asunto 240/83, Procurador de la República c/ADBHU. l.B) La normativa medioambiental actual El artículo 2 del Tratado de Maastricht establece que una de las misiones de la Comunidad es el «crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente ». El artículo 3 precisa, por su parte que, la acción de la Comunidad incluye «una política en el ámbito del medio ambiente». Finalmente, el art. 130, puntos R, S y T desarrolla la política que la Comunidad llevará. Escogeremos las partes de este largo artículo que nos interesan para este tra - bajo. El art. 130 R párrafo 1 establece que « La política de la Comunidad en el ámbi to del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales; ... » El segundo párrafo de esa misma letra dice que «La política de la Comunidad en el ámbi to del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará: en los principios de: ca11tela y de acción preventiva; -en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la f11ente misma; -y en el principio de quien contamina paga; además. las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas ... ». El tercer párrafo establece, entre otros principios que «En la elaboración de su acción en relación con el medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta ... - las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción; ... ». l.C) Los programas de acción Paralelamente a la evolución jurídica que hemos visto hacia una interpretación del Tratado favorable a la inclusión de la competencia en materia medioambiental y a la modificación de los Tratados, la voluntad comunitaria de actuar políticamente en materia de medio ambiente se concretó, el 22 de noviembre de 19 73, mediante una Declaración del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, por la que se aprobaba un Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente 4• Esta Declaración ha dado lugar hasta, por ahora, cinco Programas de Acción, llegando el último hasta el año 2000. El Primer Programa de Acción, adoptado en la fecha antes mencionada (el 22 de noviembre de 1973) dotó a la Comunidad Europea de una política medioambiental basada en una serie de principios, alguno de los cuales han permanecido como fundamentales hasta la actualidad. Nos referimos al principio de la «prevención», al de «quien contamina paga», y al del «nivel de acción más apropiado». El Segundo Programa de Acción se llevó a cabo entre 1977 y 1981, desarrollándose toda la política global de prevención, recuperación y eliminación de residuos. El Tercer y Cuarto Programas de Acción de las Comunidades Europeas, adoptados para los periodos 1982-1986, y 1987-1992 respectivamente, confirmaron todos los principios y acciones anteriores, reteniendo, sin embargo, nuevas orientaciones: en primer lugar, la necesidad de acciones reforzadas tanto para las «tecnologías limpias» como para los «productos limpios»; y en segundo lugar, la oportunidad de una acción que se situara más en el plano de los incentivos económicos y en la información, que en el plano legislativo. Por último, el 30 de marzo de 1992, la Comisión presentó el Quinto Programa de Acción5, con el título «Hacia un desarrollo sostenible»6. Este nuevo Programa, que se inscribe en el contexto del Tratado de la Unión Europea, se centra, por un lado, en la integración de exigencias medioambientales en la definición y la puesta en práctica de las otras políticas, y por otro, en la implicación de todos los sujetos (empresas, sociedad civil, administración) y sectores, a través del reconocimiento de la responsabilidad compartida. Sirva de anécdota el hecho de que el punto de partida de este Quinto Programa es relativamente pesimista , constatando que, a pesar de las medidas que habían sido adoptadas en los últimos 20 años, continuaba la degradación lenta, pero constante, del medio ambiente. 11. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS 11.A) Las libertades de circulación en general El artículo 3.a) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea señala que para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará, en las condiciones y según los ritmos previstos en el Tratado: 4. DOCE n9 C 112, de 20 de diciembre de 19 7 3. 5. Aprobado por el Consejo mediante Resolución de 1 de febrero de 1993. DOCE n9 C 138/1 , de 17 de mayo de 1993. 6. COM (92) 23 fina l. «a) la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las mercancías, así corno de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente» Este punto a) es la base de creación del Mercado Común caracterizado por Ja progresiva supresión de los derechos arancelarios; pero una vez cumplido este objetivo era necesario seguir profundizando en la construcción europea, y para ello entra en juego el apartado c) del mismo artículo, que dispone que el mercado interior será: «C) un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales». Del objetivo del Mercado común se pasa al objetivo del Mercado único, donde la libertad de circulación no alcanzará solamente a las mercancías y la supresión de sus derechos arancelarios, sino además a las personas, a los servicios y a los capitales. Este objetivo del Mercado interior tenía una fecha para su consecución, el 31 de diciembre de 1992, y es consagrado en el párrafo 2 del artículo 7 .A del Tratado de la Comunidad Europea, según la redacción dada por el Acta Unica Europea: «El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado». Aparecen así las libertades de circulación, no como un fin, sino como un instrumento que ha sido preciso ir elaborando pacientemente para la consecución de los objetivos esenciales del Tratado. Sin Ja unión aduanera y sin los progresivos avances de las demás libertades no habría sido posible llegar al Mercado único, ni será posible completar la fase de la Unión Económica y Monetaria en la que nos encontramos. II.B) La libertad de circulación de mercancías El Tratado de la Comunidad Europea parece dar una cierta preferencia a la libre circulación de mercancías; y no sólo porque fue la primera que el Tratado se proponía conseguir, sino porque en cierto sentido las demás libertades están en conexión con aquella, Y si bien es verdad que posteriormente se observó una progresiva expansión de las otras libertades gracias a que el objetivo de la abolición de las aduanas se consiguió muy rápido y al continuado impulso del Tribunal de Luxemburgo, sin embargo en la libre circulación de mercancías sigue radicando el grueso del Mercado interior. El Tratado regula las libertades de circulación dentro de la Tercera Parte dedicada a las «Políticas de la Comunidad», y el Título 1 de esta Tercera Parte se refiere a la libre circulación de mercancías (artículos 9 a 37), estructurándose en dos Capítulos, el primero referido a la Unión Aduanera (que comporta la supresión de los derechos de aduanas de los países miembros, y el establecimiento de un arancel común frente al exterior); y el segundo a Ja supresión de las restricciones cuantitativas (es decir , cuotas, cupos o contingentes de importación o exportación) y las medidas de efecto equivalente. Ambos Capítulos van precedidos de unos principios comunes o generales en los artículos 9, 10 y 11. Finalmente, la libre circulación de mercancías también podría ser falseada por los países miembros por las ayudas de estado, ayudas reguladas en los artículos 92 y 93 del Tratado, y que aunque suele abordarse su estudio junto a la libre competencia entre empresas, sin embargo nos parece bien por lo menos mencionar su importancia. 11.B.1) Las medidas de efecto equivalente La supresión de los aranceles y el Arancel Aduanero Común son insuficientes para lograr la libre circulación de mercancías, si no van acompañadas de otras medidas. En efecto, los países miembros buscan de manera permanente medios indirectos, incluso sofisticados, con fines de protección de la industria nacional, pero apoyados en fundamentos más o menos discutibles que permitan su defensa ante la Comisión o ante el Tribunal de Justicia. Se trata de «barreras no arancelarias» con fines proteccionistas muy alejadas de Jos aranceles, amparadas en las «políticas nacionales», que no contienen elementos discriminatorios y que se amparan tras una fachada de legitimidad. Imaginad el juego que puede dar para prohibir importaciones, temas tan aparentemente bondadosos como la protección de la salud y de la vi da , la protección del consumidor, la defensa del medio ambiente, la lealtad en las transacciones económicas, etc. El Tratado de la Comunidad Europea prohibe en su artículo 9.1 «cualesquiera exacciones de efecto equivalente» a los derechos de aduanas; el artículo 12 prohibe las exacciones de efecto equivalente a Jo s derechos de importación y exportación; el artículo 13.2 dispone que «las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación, en vigor entre los Estados miembros, serán suprimidas pro - gresivamente por éstos durante el periodo transitorio»; y por último, el artículo 16 obliga a suprimir, a más tardar al final de la primera etapa, «las exacciones de efecto equivalente» a los derechos de exportación. Pero no pareció suficiente al legislador comunitario tanta reiteración, y después de regular el procedimiento para lograr la Unión Aduanera en el Capítulo Primero del Título Primero (artículos 12 a 29), dedica el Capítulo Segundo (artículos 30 a 37) a la «supresión de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros», que en realidad no se refiere solamente a tales restricciones cuantitativas (o contingentes), sino además a las medidas de efecto equivalente. Así, el artículo 30 dispone, respecto a las importaciones que: «Sin perjuicio de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como ·todas las medidas de efecto equivalente1>. Y el artículo 34.1, en este caso respecto de las exportaciones dispone que: « 1. Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación, así como las medidas de efecto equivalente». Para lograr el objetivo de este estudio, vamos a estudiar con más detalle las medidas de efecto equivalente del art. 30 del Tratado. La Directiva 70/50, de 22 de diciembre de 1969, define las medidas de efecto equivalente, como toda normativa comercial suscept ible de restringir directa o indirectamente, actual o potencialmente, el comercio intracomunitario. Puede afectar tanto a las exportaciones (artículo 34) como a las importaciones (artículo 30). Y su eliminación está prevista en el artículo 33.7. Al amparo de la mencionada Directiva 70/50 podemos destacar que una medida de efecto equivalente: Debe tratarse de una medida estatal, dentro de la que se incluyen las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas; así como las prácticas administrativas, o los comportamientos y las presiones o in citaciones. Debe producir efectos restrictivos en las importaciones o exportaciones equivalentes a las restricciones cuantitativas o a los aranceles o derechos que graven tales importaciones o exportaciones. Pero el artículo 30 no prohibe todas las trabas a los intercambios, sino sólo aquellas que producen efectos restrictivos, equivalentes a las re st ricciones cuantitativas, esto es, restringir las exportaciones que de otro modo podrían efectuarse. Así, la s medidas directamente discriminatorias contra las importaciones (por ejemplo, exigir un representante) son contrarias al artículo 30; pero las medidas indistintamente aplicables a la importaciones y a Ja producción nacional (por ejemplo, unas reglam en ta - ciones de venta). no son, en principio, contrarias al artículo 30, pues estos efectos restrictivos son normales consecuencias de las diferentes regulaciones nacionales; pero eso sí, siempre que los efec to s restrictivos no sobrepasen el marco de los efectos propios de una reglamentación de comercio, que no sean desproporcionados con el fin perseguido, y que el fin no pueda alcanzarse por otro medio menos nocivo. Las diferentes maneras que tienen los Estados miembros para proteger sus mercados nacionales alcanzan, hoy día, altas cotas de sofisticación. Descartadas las formas más evidentes de protección comercial (por ejemplo los derechos de aduana). desde hace algunos años se observa un incremento de medidas que, sin ser a primera vista restricciones cuantitativas, tienen idéntico efecto que éstas: limitar la entrada de productos de otros Estados miembros en el mercado nacional. III. LA RELACIÓN ENTRE LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS Y EL MEDIO AMBIENTE 111.A) Las excepciones a la libre circulación de mercancías en general El artículo 36 del Tratado de la Comunidad Europea di spone qu e: «Las disposiciones de los artículos 30 a 34, ambos inclusive, no serán obstá - culo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los ve - getales, protección del patrimonio artís ti co, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán co nstituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre lo s Estados miembros». Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha ex i gi do que cuando se quiera utilizar alguna de la s causas del artículo 36, como excepción a la libre circ ula ción de mercancías, debe invocarse expresamente en la medida restrictiva que se adopte, justificándose los supuestos y ap li cándose el principio de proporcionalidad; justificándose asimismo que no se trata de una medida arbitraria de discriminac ión, ni de una restricción encubierta. Los supuestos más frecuentes que contempla la Jurisprudencia se refieren a la s excepciones de orden público, moralidad y seguridad pública (importación de material pornográfico); a las excepciones de vida de per sonas y animales, de salud pública (publicidad de bebidas alcohólicas); a las excepciones en razón de la protección del Patrimonio artístico, histórico, arqueológico (restricción de exportación de obras de arte); y a los supuestos de protección de la propiedad industrial o comercial. IIl .B) La protección medioambiental y los límites a la libre circulación de mercancías Los principios de no discriminación y de libertad de comercio contenidos en lo s artículos 30 y sig ui entes del Tratado, introdujeron restricciones a la libertad de ac tuación de los Estados miembros en material de medio ambiente. El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 1 O de marzo de 19 837, estimó que la protección del medio ambiente puede garan ti zarse «con el mismo rigor cuando los aceites usados son ven did os a un eliminador o re generador autorizado de otro Estado miembro, que cuando son eliminados en el Estado de or igen», de este modo, una legislación nacional rela ti va a la protección del medio ambiente no debe comportar este tipo de discriminación. 7. STJCE de 1 O de marzo de 1983, Asunto 172/82. Inter-Huiles. Si tengo preferencia en que nos centremos en los residuos dentro del medio ambiente, es, en primer lugar, por que es un aspecto prioritario en la materia, y en segundo, porque nos acerca al tema concreto al que quiero llegar. En este sentido, el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 9 de julio de 19928, resolvió afirmativamente la cuestión de si los residuos caben dentro del ámbito de libre circulación de mercancías. Y si dentro del proceso, el gobierno belga alegaba que los residuos no reciclables y no reutilizables no tenían ningún valor comercial intrínseco y no podían, por lo tanto, ser objeto de ninguna transacción, el Tribunal respondía que todos los residuos, reciclables o no, deben considerarse como «productos cuya circulación, conforme al artículo 30 del Tratado, no debería, en principio, ser obstaculizada». Por su parte, la Comisión precisó, en abril de 1989, respondiendo a una cuestión parlamentaria9, que «los residuos están sujetos a las disposiciones del Tratado CEE relativas a la libre circulación de mercancías .... dicho esto, la Comisión continúa señalando que «los problemas a Los que los residuos dan lugar, desde el punto de vista de la conservación del medio ambiente, pueden justificar medidas específicas en este sentido, siempre que no sean discriminatorias ni desproporcionadas respecto al objetivo a alcan:ar ». Pero, como ya hemos visto, en virtud del artículo 36 del Tratado de Roma, se admiten, por ciertas razones, algunas restricciones al principio de libre circulación de mercancías, entre los que no se encuentra como tal la protección del medio ambiente. Sin embargo, en alguno de los motivos enunciados pueden integrarse preocupaciones de carácter medioambiental, como son «el orden público», la «seguridad pública», y «la protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales». Por su lado, en su famosa sentencia de 20 de febrero de l 979to, conocida por «Cassis de Dijon», el Tribunal de Justicia consideró que las disposiciones nacionales que se apliquen indistintamente a los productos nacionales e importados y que ten - gan por efecto restringir la circulación intracomunitaria, son admisibles «si parecen necesarias para satisfacer ciertas exigencias imperativas», dentro de las cuales cabría contemplar la protección del medio ambiente. Más adelante, en la sentencia de 7 de febrero de 1985 11 , el Tribunal de Justicia se refiere específicamente a la protección del medio ambiente en la Comunidad como un «objetivo de interés general», que justifica restricciones a los principios fundamentales del derecho comunitario, como es la libre circulación de mercancías. Sin embargo, esta jurisprudencia no permite la existencia de una medida restrictiva nacional cuando ha sido realizada una armonización, salvo en los casos que haya una habilitación expresa. 8. STJCE de 9 de julio de 1992, Asunto C-2/90, Comisión c/ Reino de Bélgica. 9. Cuestión escrita nº 2212/88 de F. Roelants du Vivier. DOCE nº C 202/22. de 7 de agosto de l989. 10 . STJCE de 20 de febrero de 1979, Asunto 120/78, «Cassis de Dijon». 11. STJCE de 7 de febrero de 1985, Asunto 240/83, Procurador de la República e/ ADBHU. miento o llevar el asunto ante el Tribunal del Luxemburgo, y si decide que la normativa nacional se adapta a la legislación europea, aconsejaríamos a nuestro cliente seguir cumpliendo la legislación nacional, y todo ello mientras no encontremos ninguna otra excusa jurídica. V. ¿CÓMO SE PRESENTA UNA QUEJA EN BRUSELAS'! ¿Qué interés puede tener una empresa o un ciudadano en presentar una queja en Bruselas por violación del artículo 30 del Tratado? ¿Cómo nosotros, abogados y futuros abogados, podemos defender los intereses de nuestros clientes? Cuando el importador ve cómo sus partidas se eternizan en la frontera sin poder atender a sus clientes y sin recibir un argumento convincente o recibiéndolo sobre la base de una dudosa reglamentación; o cuando el exportador encuentra dificultades para colocar un producto o ganar un concurso público en otro país de la Unión Europea, tanto uno como otro tienen intereses legítimos que hacer valer. Una queja por infracción del derecho comunitario puede ser la salida a sus problema~. La presentación de una queja formal ante los servicios de la Dirección General XV (Mercado Interior) de la Comisión Europea, que es la Dirección General (en adelante e indistintamente, DG o Dege) competente para los asuntos relacionados con el artículo 30, constituye uno de los medios fundamentales que tiene la Comisión Europea para abrir un eventual procedimiento de infracción contra algún Estado, con arreglo al artículo 169 del Tratado de Roma. El recurso por infracción del artículo 169 del Tratado establece: «Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obli - gaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia». Es decir, la Comisión puede actuar de oficio sobre las informaciones que posee, o en base a la queja de una empresa o un ciudadano. El profesor Mattera, que ha sido muchos años el responsable en la materia dentro de la Comisión Europea, define la queja como «La denuncia ante la Comisión por parte de una persona física o jurídica, de un acto o de un comportamiento de los poderes públicos presumiblemente contrario al derecho comunitario». Para que una queja ante la Comisión sea admitida deben cumplirse dos tipos de requisitos: de fondo y de forma. Requisitos de fondo: La queja debe referirse a un acto o comportamiento que tenga dos características: en primer lugar que emane de los poderes públicos en cualquiera de sus manifestaciones, y en segundo que el acto o comportamiento sea susceptible de constituir una medida de efecto equivalente, restringiendo, dificultando o impidiendo el comercio intracomunitario. En contra de lo que puede parecer, las condiciones de admisibilidad de una queja son de una flexibilidad total. La empresa o el ciudadano que decide dar el paso no debe demostrar en ningún caso que se den los dos requisitos de fondo que acabamos de mencionar. Corresponderá a la Dege XV de la Comisión Europea el estudio del expediente y la realización de las gestiones oportunas tendentes a la so lución del problema durante la vía precontenciosa o, si fuera preciso, a abrir un procedimiento de constatación de una infracción del derecho comunitario con arreglo al artículo 169 del Tratado. Tampoco se debe demostrar la existencia de un interés legítimo en el asunto conflictivo. Incluso alguien absolutamente ajeno al problema está legitimado para presentar una queja. A su vez y en teoría, pues la Comisión suele encontrarse desbordada, la empresa o el ciudadano denunciante recibirá un acuse de recibo de su queja en el plazo de veinte días desde su presentación. La queja llevará un número de registro. El denunciante será asimismo informado puntualmente del desarrollo del expediente incluida la apertura de un procedimiento de infracción del artículo 169, y además podrá tomar contacto en cualquier momento con los servicios de la Dege XV que instruyen el asunto. La presentación de la queja es gratis. Además, la empresa que tema Ja posibilidad de represalias por parte de la administración pública puesta «en tela de juicio» con una queja, puede exigir el tratamiento confidencial del expediente o solicitar a un organismo como una asociación patronal, o mejor aún, a un abogado, para que presente, en su representación, la queja. Requisitos de forma: La Comisión Europea ha elaborado un formulario de queja que puede servir de guía para que pueda ser utilizada por los denunciantes; este formulario no es de uso obligado. En todo caso, y desde el punto de vista formal la queja debe cumplir dos requisitos; el primero es que ha de ser presentado de forma escrita debido a la necesidad de salvaguardar las más mínimas exigencias de seguridad jurídica; y el segundo es que el denunciante debe solicitar expresamente a la Dege XV que actúe, y no solicitar, sin más, una opinión o dictamen sobre el asunto. La queja puede dirigirse por correo o entregarse en mano a la Dege XV en Bruse las o en las oficinas de representación de Ja Unión Europea. En España hay una e1 Madrid y otra en Barcelona. Las áreas principales dentro del gran capítulo de libre circulación de mercancía: en las que abundan las quejas presentadas ante la Dege XV son: supresión de barre ras técnicas, supresión de barreras aduaneras, liberalización de mercados públicos reglas de fijación de precios, denominaciones de genéricas, de origen, geográficas, etc derechos de propiedad industrial, publicidad incitando a «comprar nacional», impar taciones paralelas, obligación de utilizar Ja lengua del país de exportación, etc. La queja ante la Comisión por infracción del Derecho comunitario puede hacerst extensiva a la lesión por una Administración Pública en cualquiera de las áreas dón · de tiene competencia la Comisión, y no sólo dentro de la libre circulación de mer - cancías. Así, si una Administración actúa contra normas comunitarias de medie ambiente la queja será remitida y estudiada por la Dege XI y si es en el área de Trans· portes por la Dege VII.