El sector pesquero en España y la política de pesca

EL SECTOR PESQUERO EN ESPAÑA Y LA POLÍTICA DE PESCA Arturo Gutiérrez Fernández Titular del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Sevilla wm tadkcienci» ECONOMICAS V ¡.^«ESAKAI» a — ■! r r f ~ ir \A O d e «VILLA 1.- INTRODUCCIÓN Vamos a referimos a una actividad que explota recursos que son una de las fuentes más importantes de proteínas y para algunas regiones de ingresos y empleo. Sabemos que la Unión Europea forma parte del primer mercado mundial de productos pesqueros y dispone de la segunda flota del mundo siendo precisamente el mercado español, con un consumo per cápita que duplica al comunitario, uno de los más apetecidos por los productores comunitarios, y la flota española una de las más temidas por su importancia, pues en 1985 representaba el 35% del tonelaje de la Comunidad, incluyendo España y Portugal. De ahí las concesiones que España se vio forzada a realizar en su adhesión a la Comunidad El sector pesquero, de la misma forma que otras actividades que llamamos tradicionales, ha estado y sigue estando en continua adapta ción, pero a diferencia con otras actividades en las que dicha adaptación se deriva de las condiciones del mercado y del estado de la técnica, en su caso, guarda estrecha relación también, con el hecho, de tratarse de una actividad que explota un recurso natural renovable, así como con el cambio en la regulación mundial de los recursos pesqueros, y si nos referimos al sector pesquero español, con la nueva regulación como consecuencia de nuestra integración en 1986 en la CEE. Los grandes retos que ha tenido que afrontar el sector pesquero español son los siguientes: I. Adaptación al nuevo marco jurídico de la ZEE de 200 millas. A medida que los Estados ribereños han pasado a controlar las zonas marítimas en las que se ubican el 90% de los recursos pesqueros mundiales, se ha producido una sustitución de gran parte de las flotas industriales de los países tradicionalmente pesqueros como España, por nuevas flotas de los propios Estados ribereños, produciéndose 1. Gómez, Pablo y Montero, Francisco: “La agricultura y la pesca española desde la adhesión a la Unión Europea". Revista El Boletín n°l4/1994, pág. 49. — 53 — el aumento de la capacidad de pesca y la concentración del esfuerzo pesquero sobre las especies mas comerciales. La flota pesquera española ha tenido que hacer frente a estos problemas, y de forma especial, la que se desplazaba a los caladeros marroquíes y al antiguo Sahara español, que al ver disminuidas sus posibilidades pesqueras, viene padeciendo desde hace ya más de diez años impor tantes problemas. 2. Adaptación al nuevo marco o reglas de juego de la U.E. La adhe sión de España se produjo en un momento que podemos considerar como histórico, por los profundos cambios y las incertidumbres que de aquellos se desprendían para la flota española y mundial. Entre los cambios más importantes pueden citarse: la firma de la Conven ción de las Naciones Unidas sobre derechos del Mar cuatro años antes; tres años después de la incorporación a la NAFO; y cuatro años antes de la independencia de Namibia, en cuyos caladeros operaba la flota española. 3. Adaptación a los nuevos cambios de la demanda nacional e interna cional. Teniendo presente que la demanda cada vez más, se orienta a productos de calidad, y los cambios en las estructuras familiares y la incorporación de la mujer al mercado laboral están haciendo aumentar la demanda de productos transformados. 4. Hay que tener en cuenta además, que la esquilmación de los recursos pesqueros en el planeta, hace necesario abordar el problema de exceso de capacidad de las flotas pesqueras, con objeto de reducir el esfuerzo pesquero. 2.- LOS RETOS AFRONTADOS POR LA POLÍTICA PESQUERA Las autoridades pesqueras españolas, conociendo los problemas a los que tenía que hacer frente el sector, han tratado: - Por un lado de salvar dificultades, con las que inicialmente se enfrentaba el sector, en el proceso de integración en el marco de la Política Pesquera Común. - Por otro, de aprovechar al máximo todas las posibilidades que nos brindaba la propia Unión Europea para lograr la adaptación — 54 — de nuestras estructuras a las nuevas condiciones internacionales y potenciar la competitividad de las empresas españolas extrac tivas, transformadoras y comerciales. El proceso al que hacemos referencia no ha estado exento de dificultades, y ha implicado un esfuerzo de adaptación permanente a las nuevas circunstancias económicas y políticas, que no podemos dar por concluido. Pero conviene destacar, que la problemática con la que se enfrentan los países por la escasez de los recursos pesqueros a nivel mundial, ha tenido en España, como uno de los países más interesados en preservar los, un fuerte impulso en su conservación, participando activamente en el seno de la FAO en la elaboración del Código de Conducta para una Pesca Responsable y de normas sobre recursos transzonales y especies migratorias. La finalidad del Código es, promover el desarrollo de la pesca y la acuicultura de forma amplia pero equilibrada bajo el concep to de pesca responsable, lo que requiere la utilización sostenible de los recursos en armonía con la naturaleza2. En el Tratado de Roma, se había contemplado la necesidad de dotar a la Comunidad de una política pesquera, pero hasta 1970 no se adoptaron las primeras medidas de carácter exclusivamente pesquero. Dichas medidas, establecían el libre acceso a las aguas comunitarias de las flotas de los Estados miembros, así como la creación de una Organización Común de Mercado para los productos de la pesca y, medidas de carácter estructural dirigidas fundamental mente a fomentar la construcción y modernización de buques dedi cados a la pesca costera y pelágica, así como a la transformación y comercialización de los productos de la pesca3. 2.1. Política de Acceso a las aguas y Gestión de los recursos. El principio de no discriminación en el acceso a las aguas por razones de nacionalidad entre los Estados miembros, fundamentado en el Tratado de Roma, se rompió en 1983 con la adhesión de Dinamarca, Finlandia y el Reino Unido, instaurándose a partir de entonces el 2. FAO. “El estado mundial de la pesca". Revista El Boletín n° 28/1995, pág. 15. 3. Loira Rúa José: “Diez años de Política pesquera en la Unión Europea”. Revista El Boletín, n° 30/ 1996, pág. 7. — 55 — principio de reserva de una zona de pesca de 12 millas para los buques que hasta entonces vendan faenando en esas aguas y se desplazaban desde puertos situados en dichas regiones costeras.4 En 1983 se aprobaron en la Comunidad varios reglamentos o normas que implicaban por vez primera poner en marcha un sistema común y generalizado de conservación y gestión de los recursos pesqueros en las propias aguas comunitarias. Dichas normas ponían límite a las capturas, fijando cuotas de pesca por especie para cada uno de los Estados Miembros. La adhesión de España y Portugal en 1986, hizo necesario regular el régimen transitorio sobre los derechos recíprocos de los nuevos Estados y de los antiguos. España, país con tradición pesquera en distintos calade ros comunitarias, se garantizó entonces el acceso a varios caladeros, dando un tratamiento recíproco a otros países, si bien vio limitadas las capturas y el número de buques autorizados que podían faenar a la vez, razón por la cual se puede afirmar, que el tratamiento que se dio al sector español fue discriminatorio. Buen ejemplo de lo que estamos diciendo es, el Irish Box irlandés, en el que el máximo de buques españoles que podían faenar eran 300, si bien no podía haber más de 150 buques a la vez. La adhesión de nuevos socios en 1995, ha permitido por un lado adelantar el fin del periodo transitorio que terminaba en el 2002, que discriminaba a España, y por otro, extender a todos los países miembros del reglamento de cuotas y licencias. En realidad, el compromiso histórico de diciembre de 1994, que integró plenamente a las flotas españolas y portuguesas en la Política Pesquera Comunita ria, tuvo tres efectos5: 1. Acabó con un régimen discriminatorio para España y Portugal. 2. Forzó a aceptar un sistema que permitiese controlar el esfuerzo pesquero. 3. Facilitó la ampliación de la Comunidad. 4. Gutiérrez Fernández, Arturo y varios: “El sector pesquero andaluz: análisis y perspectivas”. Ed. Junta de Andalucía, Consejería de Agricultura y Pesca. Sevilla. Pág. 188 5. Paleokrassas, Yammis: “Diez años de Política pesquera Común”. Revista El Boletín n° 25/1995, pág. 10. — 56 — La desconexión existente entre Gestión de los Recursos y la Política de Estructuras, que en términos operativos o de efectividad de la Política Pesquera Común no tenía ningún sentido, no se resolvió hasta 1993, integrando ambas en los Programas de Orientación Plurianuales. Actualmente la implantación de la Política de Gestión de los Recur sos en el Mediterráneo es la asignatura no aprobada. Es verdad que las dificultades para implantar las 200 millas en el Mediterráneo complican la aprobación de la normativa, pues la conservación en dicho mar no es una responsabilidad exclusiva de la Comunidad. En junio de 1994 se ha aprobado el primer reglamento sobre coordinación y control de la gestión de los recursos en aguas mediterráneas, que puede ser consi derado como un punto de partida para abordar la aplicación de dicha política en el Mediterráneo, y que para España y las regiones mediterrá neas tiene una importancia crucial, debido a la esquilmación de la que están siendo objeto los recursos pesqueros. Este avance tal y como señala Y. Paleokrassas 6 “no habría sido posible sin las especiales circunstancias que rodearon la adhesión de España y Portugal, así como sin la presión existente respecto a la ampliación a los países escandinavos y Austria.” 2. 2. Política de Estructuras La adaptación de la flota comunitaria y de cada uno de los países y regiones a los recursos existentes, haciéndolas competitivas a nivel internacional, y el fomento de otras actividades de las que la acuicultura es la más representativa, son los objetivos más importantes que se persiguen con esta política6 7. La necesidad de adaptación de la flota y el fomento de otras actividades, están determinadas por la disminución de las capturas y por el desarrollo de nuevas tecnologías. Desde 1988 a 1990 las medidas estructurales y de investigación le permitieron a España recibir importantes ayudas para mejorar las condiciones de la flota, pero la valoración que los responsables españoles hicieron desde el primer momento, fue, que los recursos financieros eran insuficientes, razón por la cual había importantes limitaciones para la reconversión o reestructuración de la flota, impidiendo que la flota que llamamos 6. Ibídem, pág. 10. 7. Gutiérrez Fernández, Arturo: ídem, pág. 188. — 57 — artesanal, con menos de 12 metros de eslora y quince toneladas de Registro Bruto (T.R.B.), se modernizase. Hasta 1990, los mayores esfuerzos de las autoridades españolas se orientaron en las direcciones siguientes8: 1. Adaptación normativa y gestión del sistema comunitario, que llevó consigo, desde la elaboración de un censo real de la flota operativa, hasta la propia adaptación en cuanto a la gestión administrativa de las ayudas. 2. Introducción de aspectos característicos de nuestra política pesquera o de intereses para España en la normativa comunita ria, tales como: — La ampliación de las ayudas a los buques con más de 33 metros eslora que formaban nuestra flota industrial, y a partir de 1989 se ampliaron las ayudas a la flota con menos de 12 metros de eslora, que conforma también un importan te estrato de la flota española. — Reducción de las dimensiones mínimas de los barcos que podían realizar campañas experimentales de pesca. — Modificación de las condiciones para instalar arrecifes — La introducción de estímulos económicos para la crea ción de empresas mixtas no fue aceptada por la Comuni dad hasta 1989. Si bien a partir de 1989 aumentaron las ayudas financieras, éstas seguían siendo insuficientes para las necesidades de reconversión y modernización de la flota española. El año 1992 marca una nueva etapa en la Política Pesquera Común, que bajo iniciativa española, nace de la Cumbre de Edimburgo. El salto cualitativo y cuantitativo se produjo al integrar la Política Común para las Estructuras Pesque ras en el marco general de los Objetivos y Fondos Estructurales Comunitarios, y tal como señala José Loira Rúa9: “Esta transcen dental decisión ha marcado la etapa decisiva de desarrollo de la Política Estructural y ha permitido a España, como a ningún otro Estado miembro, beneficiarse de un soporte financiero inestimable para el desarrollo de sector pesquero”. 8. Loira Rúa, José: ídem, pág. 8. 9. Ibídem, pág. 9. — 58 — La creación del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), ha dado unas perspectivas a la política de estructuras impensa ble hasta entonces, pues en el periodo 1994-1999 va a permitir financiar el Plan Sectorial de Pesca Español, elaborado de común acuerdo por la Administración Central y las Comunidades Autónomas, con un volumen de recursos financieros aportado por el IFOP de 1.114,61 millones de ECUS, de los que 995 millones de ECUS Irán dirigidos a regiones Objetivo 1 dentro del Marco Comunitario de Apoyo bajo responsabilidad española, y 119,6 millones de ECUS, fijados por la Comisión Europea, irán dirigidos a regiones que no son Objeti vo 1. A dichos recursos, hay que añadir 441,48 millones de ECUS que pondrá España, distribuidos en 359,49 dirigidos a las regiones Objetivo 1, y 81,99 al resto de las regiones. Financiación ciertamen te importante, cuando en los últimos ocho años, las ayudas para la construcción y modernización de buques han sido de poco más de 243 millones de ECUS. La magnitud del Plan Sectorial de Pesca y de las ayudas queda reflejada en los objetivos estructurales a alcanzar, destacando los 567, 438 y 283 millones de ECUS que se van a dedicar al ajuste del esfuer zo pesquero, la renovación y modernización de la flota y la transforma ción y comercialización respectivamente. Las medidas estructurales no abarcan únicamente las contempladas en el Plan Sectorial de Pesca, sino que complementariamente deben de ser contempladas y tenidas en cuenta acciones orientadas, tanto a la transformación del sector en las mejores condiciones económicas y sociales, como a la diversificación productiva regional y la generación de empleo. Actuaciones todas ellas financiadas con la Iniciativa Comu nitaria “Pesca”, cuyos fondos para el sector en España ascienden a 47,5 millones de ECUS. La Política de Estructuras Pesqueras Comunitaria podemos afirmar, que responde en gran medida a las aspiraciones españolas cuando se incorporó a la Comunidad en 1986, así como a las que han ido consolidándose en estos diez años, y en este sentido convie ne señalar, que también se ha logrado combinar la política pesquera con medidas orientadas a aumentar el bienestar social, siendo un buen ejemplo, la jubilación anticipada para los mayores de 55 años — 59 — con diez años de ejercicio profesional o de pescadores que se vean afectados por crisis en el sector 10. 2. 3. La Política de Mercados Pesqueros. La Organización Común de los Mercados como principio inspirador de la Comunidad, se comenzó a aplicar dentro de la Política Pesquera en 1970, para estabilizar la renta de los productores y garantizar un suministro suficiente y de calidad, y como tal se hizo extensiva a España desde la adhesión. El equilibrio de intereses entre productores, empresas transfor madoras, comercializadoras y consumidores por un lado, y el logro de los objetivos señalados por otro, es uno de los temas más contro vertidos, en el España ha tenido que realizar importantes esfuerzos desde la integración en la Comunidad. Los dos instrumentos que utiliza la Comunidad para desarrollar la Política de Mercados son, las Organizaciones de Productores y las normas de comercialización. En ambos instrumentos la adaptación ha sido real mente importante, pues ha obligado a crear las Organizaciones de Produc tores Pesqueros (O.P.P.s.), lo que no ha estado exento de dificultades, ya que las antiguas Cofradías de Pescadores, no tenían en la legislación española la misión que la Política Pesquera Común les da a las O.P.P.s. de concentrar la oferta y estabilizar precios. Cabe destacar que de las 39 O.P.P.s. que se habían creado en 1991, 31 estaban en el Norte y Noroeste, y 8 en la zona mediterránea y suratlántica. Si al esfuerzo señalado, unimos, la adaptación de los mecanismos de intervención propios de la Organización Común de los Mercados, tales como las indemnizaciones compensatorias, las ayudas de almace namiento y los precios de retirada, podremos valorar el esfuerzo realiza do. Aunque es una realidad, que las características de la estructura productiva española y de la demanda, hacen, que dichos mecanismos de intervención sean de escasa aplicación para las especies de fresco españolas, si bien hay que destacar, que desde finales de la década de los ochenta, se han incluido dentro de los mecanismos de intervención, 10. Ibídem, págs. 10 y 11. — 60 —