La disolución del Parlamento en Gran Bretaña

LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN GRAN BRETAÑA Por EVA MARTÍNEZ SAMPERE SUMARIO INTRODUCCIÓN.— 1. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE DISOLUCIÓN.—2. LA DISOLUCIÓN DURANTE EL PARLAMENTARISMO LIBERAL: 2.1. ¿a Disolución tras la reforma electoral de 1832: 2.1.1. Marco constitucional y político. 2.1.2. El ejercicio del derecho de disolución. 2.2. La Disolución tras las reformas electorales de 1867 y 1884-85: la gradual evolución hacia la democracia: 2.2.1. Marco constitucional y político. 2.2.2. El ejercicio del derecho de disolución. 2.3. La Disolución a comienzos del siglo XX: la teoría del mandato: 2.3.1. Marco constitucional y político. 2.3.2. El ejercicio del derecho de disolución.—3. LA DISOLUCIÓN EN EL PARLAMENTARISMO DEMOCRÁTICO: 3.1. Entregúenos: 3.1.1. Marco constitucional y político. 3.1.2. El ejercicio del derecho de disolución. 3.2. Parlamentarismo contemporáneo: 3.2.1. Marco constitucional y político. 3.2.2. El ejercicio del derecho de disolución. INTRODUCCIÓN El Reino Unido ha iniciado tras el triunfo laborista del primero de mayo de 1997 y con Tony Blair como Primer Ministro una etapa de profundas transformaciones constitucionales. Desde la unión con Inglaterra de Gales en el siglo xvi y de Escocia en el xvm, el país había venido funcionando sin ningún tipo de autonomía política, aunque con una fuerte descentralización administrativa local. Los intentos de la devolution de soberanía a Escocia y Gales en los años setenta fracasaron y todo el Estado continuó siendo dirigido desde Londres. En cambio, ahora tenemos una situación diferente. Los escoceses han aprobado ampliamente en el referéndum del 12 de septiembre el proyecto de autonomía política que les propuso el Gobierno laborista y podrán contar así con un Parlamento con capacidad legislativa e impositiva. Los galeses también han aprobado la reforma en el referéndum del 19 del mismo mes, si bien por escaso margen. Tendrán también un Parlamento, pero sin la potestad de hacer leyes o establecer impuestos. Está pendiente el referéndum en Irlanda del 131 Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 101. Julio-Septiembre 1998 EVA MARTÍNEZ SAMPERE Norte. Y en cuanto a Inglaterra, no está prevista por ahora la implantación de una autonomía política para ella, que continuará dirigida por el Parlamento de Westminster. Queda por ver cómo podrá funcionar un sistema de estas características. La modernización prevista por Blair contempla asimismo en el horizonte la supresión del carácter hereditario de los lores que aún lo conservan y la sustitución del sistema electoral mayoritario por uno proporcional. Todo ello en un país con una Constitución consuetudinaria, de la que algunos propugnan su redacción escrita. Todos estos cambios modificarán la estructura constitucional del Reino Unido y muy probablemente también el funcionamiento de su sistema político. A la espera de cómo va a ser el próximo futuro británico, es interesante ver cuál ha sido hasta ahora la evolución política y constitucional del Reino Unido, relevante para la ciencia del Derecho Constitucional por tantos motivos: implantación del Estado Constitucional, adaptación de mecanismos procedentes del Antiguo Régimen a la nueva realidad histórica, creación gradual del régimen parlamentario y de los usos característicos del mismo, etc. Todo ello con una vida política que ha transcurrido siempre dentro de los márgenes constitucionales y que, gracias a esto, ha creado una gran seguridad en el respeto a las reglas y, por lo tanto, ha permitido un amplio margen de maniobra a los órganos constitucionales en el juego político, circunstancias que no se dan o no lo hacen con la misma intensidad en otros países europeos. Este análisis del sistema político británico en los últimos dos siglos se va a hacer tomando como punto de referencia uno de los mecanismos característicos del Antiguo Régimen que la Constitución consuetudinaria británica, precisamente por no ser escrita, ha adaptado a la lógica del régimen parlamentario primero y a la de la democracia después: la disolución del Parlamento. El instituto de la disolución del Parlamento tiene en Gran Bretaña características propias que lo configuran con un sentido y una función diferentes de los que posee en otros regímenes parlamentarios. Esto es así por la singularidad que confiere tener una Constitución consuetudinaria y por las condiciones del juego político británico —sistema de partidos, régimen electoral— que, a su vez, configuran la posición y la relación entre los órganos constitucionales de modo tal que dentro de ese contexto la disolución queda cualificada como un mecanismo esencial del sistema que se utiliza con toda normalidad, a diferencia de otros países donde existe este instituto: Francia, Bélgica, Italia, Alemania; y, más aún, de otros en donde no está incluida en la Constitución: Noruega. Está por ver en Gran Bretaña cuál sería la regulación constitucional de la disolución del Parlamento y el ejercicio de la misma en un Estado políticamente descentralizado, pues un cambio tan trascendental en la Constitución no puede dejar de afectar al funcionamiento del conjunto del sistema político. Alemania, con su sistema de disolución condicionada o reglada es un ejemplo de una buena solución para el problema de estar permanentemente en campaña electoral, y España, en cambio, lo está siendo de lo contrario (*). (*) España es objeto de estudio en un trabajo más amplio, en preparación. 132 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMKNTO EN ORAN BRKTAÑA Pasemos ya a ver la configuración constitucional del derecho de disolución del Parlamento, para examinar después cómo el marco constitucional y político ha venido conformando su ejercicio. 1. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE DISOLUCIÓN La Constitución consuetudinaria británica, formada —como es sabido— por «the laws and conventions of the Constitution» (1), puede sintetizarse en nuestros días en los cuatro principios que expone Jennings: «The British Constitution is democratic; it is parliamentary; it is monarchical; and it is a Cabinet system. It is democratic because it is carried on in the ñame of the people according to doctrines freely accepted by or acceptable to the people at a general election. It is parliamentary because the people are for the time being represented by the House of Commons subject always to an appeal to the electorate; because, in consequence, the approval of the House of Commons is necessary for the general policy and, frequently, the specific proposals of the Government; and because all other authorities in the State, including the Sovereign and the House of Lords, must give way to a House of Commons that clearly represents the people. It is monarchical because the titular head of the State is a sovereign who is the representative for the time being of a dynasty established by law. It is a Cabinet system because responsibility rests, subject to the House of Commons and the people, not in a single individual but on a committee of politicians sitting in a Cabinet» (2). Habiendo permanecido invariable el principio monárquico desde la Glorious Revolution de 1688 (3), se hará referencia brevemente a los otros tres. De todos ellos, como afirma Jennings: «The fundamental principie is that of democracy. The people are all British subjects of full age resident in the United Kingdom and not subject to legal disqualification. The Queen, the Cabinet, the House of Commons and even the House of Lords are the instruments which history has (1) Vid. A. V. DICEY: An Imroduction lo the Stiuly oflhe Law of the Constitution. 10." ed., Londres, 1959, págs. 23-24. Sobre la costumbre constitucional, vid. también G. MARSHALL: Constitutionai Conventions, Oxford, reimpr. con adiciones, 1986. (2) Cabinet Government. 3.' ed., Cambridge, 1959, pág. 13; vid. también W. BACEHOT: The English Conslitution. 2." ed., Londres. 1872. Creo que es interesante resaltar la descripción que hace este autor —implícitamente—del régimen parlamentario británico: «The ef'ficient secret of the English Constitution may be described as the cióse unión, the nearly complete fusión, of the executive and the legislative powcrs. No doubt by the traditional theory, as it exists in all the books, the goodness of our constitution consists ¡n the entirc separation of the legislative and executive authorities, but ¡n truth its merit consists in their singular approximation. The connecting link is «the cabinet». By that new word we mean a committee of the legislative body selected to be the executive body» (id., pág. 9). (3) Vid. R. REDSLOB: Le régime parlementaire, París, 1924, págs. 10 y ss.; J. VELU: La Dissolution du Parlement, Bruselas, 1966, pág. 239 y págs. 248 y ss. 133 EVA MARTÍNEZ SAMPERE created as, or political conditions have converted into, instruments for carrying out the democratic principie» (4). A la realidad política subyacente en este principio —i.e., a conseguir que el Estado, materialmente representativo, sea también formalmente representativo— se ha llegado mediante sucesivas reformas electorales que, a su vez, han exigido la adaptación de la Constitución a las nuevas condiciones políticas. La Constitución británica regula actualmente dos tipos de disolución: por the efflux of the legal term, lo que en nuestro Derecho correspondería al agotamiento de la legislatura —es decir, no sería propiamente una disolución (5)— y por the exercise ofthe prerogative o disolución de carácter discrecional (6). Hasta el año 1867 había que añadir un tercer tipo, la disolución automática, cuyo único supuesto, the demise of the Crown, fue suprimido por la Representation of the People Act de ese año (7). La Constitución británica no admite la autodisolución (8) del Parlamento. Cada Cámara tiene, no obstante, el derecho de dirigirse a la Corona pidiendo que el Parlamento sea o no sea disuelto o para expresar su opinión sobre las circunstancias en las que la prerogative ha sido ejercida; pero este derecho ha caído en desuso desde que surgió la convention sobre la responsabilidad del Gabinete y se modificó, por consiguiente, el ejercicio de la prerrogativa regia (9). Por otra parte, la Cámara de los Comunes o, mejor dicho, la oposición en esta Cámara, podría quizá provocar indirectamente una disolución a través de un voto de no confianza al Gobierno, pero tanto las condiciones como el resultado de esta estrategia son muy aleatorios (10). Sobre la dissolution through the efflux of the legal term, basta indicar que la Parliament Act de 1911 fija el plazo máximo de duración del Parlamento en cinco (4) Op. cit., págs. 13-14. (5) Vid. C. K. WANG: Dissolution ofThe Brilish Parliamenl 1832-1931, Nueva York, 1934, pág. 70. (6) Ibid. Disolución discrecional es aquella en la que el órgano al que está atribuido el derecho de disolución aprecia libremente dentro de los márgenes constitucionales la necesidad, conveniencia u oportunidad de disolver el Parlamento. (7) Hasta 1696. el Parlamento quedaba disuelto ¡pso fado por la muerte del monarca. Una ley de ese año estableció que el Parlamento continuaría existiendo durante seis meses después de la muerte del soberano, a no ser que fuera objeto de clausura (prorogation) o disolución. Desde 1832, el Parlamento fue disuelto por este motivo solamente una vez, en 1837, cuando murió el rey Guillermo IV y accedió al Trono la reina Victoria. Ibid. Actualmente, la muerte del monarca es el único supuesto en que el Parlamento debe reunirse sin haber sido convocado en la forma usual, tanto si están aplazadas o suspendidas sus sesiones (adjourned), como si está clausurado o disuelto. Vid. Erskine May's Parliamenlary Practice, 19." ed., editor Sir DAVID LIDDERDALE, Londres, 1976, págs. 58-59 y 259-260. Si la muerte del monarca ocurriera el día previsto para la reunión del nuevo Parlamento, o después de ese día, pero antes de que hubiera iniciado sus sesiones (session), el nuevo Parlamento tendría una duración normal. Id.. pág. 58. (8) Vid. WANG: op. cit., págs. 61-62. La autodisolución es un supuesto bastante infrecuente. Existe cuando la Constitución atribuye a la propia Cámara el derecho de poner fin a su existencia. (9) Vid. WANG: op. cit., pág. 59. (10) Id., págs. 60 y ss. 134 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN GRAN BRETAÑA años (11) y que este plazo no se ha cumplido nunca (12), siendo the exercise of the prerogative el modo normal de poner fin a la vida de un Parlamento en Gran Bretaña. En cuanto al segundo tipo, la disolución de carácter discrecional, formalmente es una royal prerogative reconocida por statute (13). Obviamente, la implantación del régimen parlamentario —responsabilidad del Gabinete, debilitamiento de la figura del monarca en el juego político adquiriendo entonces pleno sentido la máxima the King can do no wrong— ha alterado sustancial mente el ejercicio de esta prerrogativa, convirtiéndola hasta la Primera Guerra Mundial en una facultad del Gobierno, y tras ella del Primer Ministro, probablemente por la creciente importancia del cargo durante la misma. 2. LA DISOLUCIÓN DURANTE EL PARLAMENTARISMO LIBERAL 2.1. La Disolución tras la reforma electoral de 1832 2.1.1. Marco constitucional y político La Reform Act de 1832 constituye un paso fundamental en la evolución histórica de la Constitución consuetudinaria británica. Produjo un cambio cualitativo en las condiciones del juego político y, por consiguiente, en la posición y en las relaciones entre los órganos políticos supremos: Rey, Ministerio y Parlamento y, por ello, modificó sustantivamente también el derecho de disolución. Para comprender mejor la naturaleza de esta transformación conviene recordar brevemente el marco constitucional anterior a esta primera y —como se verá— decisiva reforma electoral. En la etapa de la Monarquía Constitucional, las condiciones del juego político permitían el protagonismo del Rey no sólo como titular efectivo del poder ejecutivo, sino también como elemento decisivo en la composición de los otros órganos políticos: Ministerio y Parlamento. Esto quiere decir que lo reducido del cuerpo electoral hacía factible para el monarca el despliegue de su influencia —mediante la corrupción electoral— para procurarse un Parlamento de su agrado. A su vez, el control por parte del Rey de la composición del Parlamento impedía que surgiera un nexo entre el Ministerio y el Parlamento lo suficientemente fuerte como para generar una relación de confianza entre ambos capaz de sustraer al Ministerio de la órbita del monarca, pues, si bien al Rey le interesaba estar en armonía con el Parlamento —siguiendo la lógica de la Monarquía Constitucional—, esto lo conseguía no me- (11) Hasta esa fecha, la Septennial Act de 1715 fijaba en siete años el plazo máximo de duración del Parlamento. Sobre la aprobación de la Partiament Act de 1911, vid. infra, págs. 145 y ss. (12) Salvo el caso de los Parlamentos reunidos en 1911 y 1935, que, por las circunstancias excepcionales de las dos guerras mundiales, fueron prorrogados anualmente mediante ley hasta 1919 y 1945, respectivamente. Vid. Erskine May's Parliamentary Practice, cit., pág. 260. (13) Vid. WANG: <>p. cit., pág. 25; vid. tb. nota 7. 135 EVA MARTÍNEZ SAMPERE diante el nombramiento de un Ministerio que contara con su confianza, sino a través de su influencia, de forma que en caso de conflicto con el Parlamento, el monarca podía disolverlo para conseguir una Cámara favorable a su política. Así, aun cuando el soberano tenía que ejercer su prerrogativa de disolución de acuerdo con sus ministros, podía cesarlos si había discrepancias y nombrar a otros proclives a sus intenciones. Por eso las disoluciones de esta etapa no son expresión de una política autónoma por parte del Ministerio, sino que generalmente fueron efectuadas ante la proximidad del fin de la legislatura o con el objetivo de aumentar la mayoría ministerial y conseguir de ese modo mayor estabilidad (14). El cuadro constitucional y político característico de la Monarquía Constitucional quedó periclitado con la promulgación de la Refonn Act en 1832 (15). Las modificaciones en la estructura del cuerpo electoral introducidas por esta Ley —reordenación de los distritos electorales y extensión del voto a las clases medias (16)— cambiaron las condiciones del juego político, haciendo posible evidentemente una mayor participación de los ciudadanos en las elecciones, pero, además, trajeron como consecuencia la independencia de la Cámara de los Comunes (17); todo lo cual configuró de manera distinta las relaciones entre el Rey, el Ministerio y el Parlamento. En efecto, con la ampliación del cuerpo electoral, ya no era posible hacer graves manipulaciones en las elecciones y, por lo tanto, la composición de la Cámara dejó de responder a los deseos del monarca. Estas nuevas condiciones posibilitaron el nacimiento de un nexo Gobierno-Parlamento mediante la relación de confianza: el Gobierno para mantenerse en el poder necesitaba la confianza de la Cámara de los Comunes y la composición de la Cámara iba a depender desde entonces de la voluntad del cuerpo electoral. A consecuencia de ello, el Gobierno se convirtió en un órgano independiente del monarca, que ya no podía revocar a los ministros en caso de conflicto con ellos —como puso de relieve la última forcea dissolution, (14) Vid. REDSLOB: l^e régime..., cit., págs. 10 y ss. La última vez que la prerrogativa regia fue ejercida sin el consejo del Gobierno fue en 1701, cuando el rey Guillermo III disolvió el Parlamento. Vid. VELU: La Dissolution..., cit., págs. 249-250. (15) Sobre el trasfondo de esta reforma electoral: de un lado, el nacimiento de la teoría de la voluntad general en el siglo xvm; de otro, su formulación en la Revolución francesa junto con el razonamiento y la retórica de Burke retrasaron su realización. Vid. MAY-HOLLAND: The Constilutional History ofEngland. 3 vol., 1912, vol. III, págs. 15 y ss., cit. por REDSLOB: U Régime Parlementaire, 5.° ed., París, 1924, pág. 27, nota 1; id., págs. 26-27. (16) La Refonn Act de 1832 suprimió ochenta y seis rollen boroughs, transfiriendo sus escaños a las grandes ciudades hasta entonces privadas de representación; mejoró la situación de los condados, aumentando sus escaños de 94 a 159; y extendió el derecho de voto a todo propietario o arrendatario de una casa, almacén u otro edificio que valiese diez libras al año. A los antiguos electores de los condados se añadieron todos aquellos que hubieran arrendado durante sesenta años tierras que produjeran diez libras o durante veinte años tierras que produjeran cincuenta; y todos aquellos que poseyeran de hecho, sin título jurídico, tierras con una renta anual de cincuenta libras. Vid. REDSLOB: op. cit., págs. 28-9. (17) Id., pág. 29. En cuanto a la Cámara de los Lores, tuvo que aceptar su nueva posición y someter su voluntad una y otra vez a la de la Cámara de los Comunes. Vid. BACEHOT: The English Constitution, cit., pág. 273. 136 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN GRAN BRETAÑA decretada por Guillermo IV en 1834, tras la que acabó prevaleciendo, no obstante, la voluntad de la Cámara—. Todo ello produjo un cambio en la posición de los órganos constitucionales, pasando a primer plano el Parlamento y el Gobierno como actores del juego político, mientras el monarca comenzó a desempeñar un papel secundario. En otras palabras, todo este proceso produjo la implantación del régimen parlamentario (18). Este nuevo cuadro constitucional y político proyectó su fuerza conformadora sobre el derecho de disolución, dándole un sentido distinto al que había tenido en las fases anteriores de la evolución constitucional británica, i.e., transformándolo en the right ofappeal to the people (19), lo cual, además de hacerlo compatible con el régimen parlamentario, lo convirtió en una pieza esencial del mismo (20). 2.1.2. El ejercicio del derecho de disolución Esta concepción del derecho de disolución es característica del parlamentarismo británico y se manifiesta en el ejercicio de este derecho ya durante la fase liberal, en la que aparece, empero, como una razón más, todavía no de forma individualizada, sino dentro de otros motivos, especialmente el conflicto Gobierno-Parlamento y la proximidad del fin de la legislatura, como inmediatamente veremos. Durante esta etapa hubo siete disoluciones, que pueden agruparse —siguiendo un orden lógico, que las incardina en la evolución constitucional británica— del siguiente modo: En primer lugar, la disolución por reforma electoral, de 1832. Como su nombre indica, sirvió para poner en práctica esta reforma, con todo lo que ello implicaba para la transformación del marco constitucional y político (21). En segundo lugar, la royal orforced dissolution, de 1834, que, de un lado, pone fin a la época en la que el monarca podía revocar a sus ministros y, de otro, expresa la profunda transformación operada en la Constitución y en el juego político por la reforma electoral de 1832 (22). Las cuestiones constitucionales que suscitan interés (18) Es significativo que Jennings en Cabina Government, cit., inicie su relación de Gobiernos con el formado en 1835. (19) Vid. DICEY: An Introduction to the Study of the Law of the Constitution, cit., pág. 438. (20) Al insertarlo en la dialéctica Gobierno-Parlamento, sustrayéndolo al arbitrio del monarca; y como medio de conocer la voluntad del cuerpo electoral (id., pág. 433). Dicey relaciona el principio de soberanía parlamentaria con el derecho de disolución, afirmando que la existencia del primero exige la utilización del segundo para no introducir en la Constitución cambios no queridos por el electorado (id. págs. 437 y ss.). Por su parte, BAGKHOT resalta la eficacia de la disolución como medio para que el Gabinete pueda llevar a cabo su política (op. cit., págs. 13-14). Y también considera que el derecho de disolución es necesario para mantener la unidad en la acción política (id., pág. 203). (21) La última disolución había tenido lugar en 1831, pero, como es evidente, la necesidad de llevar a la práctica la refonna electoral de 1832 no sólo justificaba la disolución de ese año, sino la exigía. (22) El Gobierno liberal Earl Grey dimite por sus diferencias con el Rey sobre la cuestión católica en Irlanda. Le sucede Lord Melboume, quien, en líneas generales, continúa su política. El Gobierno no 137 EVA MARTÍNEZ SAMPERE en esta disolución son dos: 1 .* el ejercicio de la prerrogativa regia, es decir, la actitud del monarca frente a sus ministros, y 2.a las consecuencias de la aprobación de la Refonn Act de 1832. En cuanto a la primera, hay que decir que algunos autores (Bagehot, Redslob, Wang, Costanzo) mantienen que el Rey revocó al Gabinete (23), mientras otros consideran que, en realidad, Lord Melbourne permitió al monarca decidir si el Gobierno debía continuar o no [Jennings (24)]; o que, aun siendo el Parlamento disuelto a iniciativa de Guillermo IV, no se puede hablar propiamente de revocación del Primer Ministro sino de provocar la dimisión de los ministros [Velu (25)] —lo cual, a efectos prácticos, es bastante parecido—; en la misma línea Markesinis, que sostiene que la disolución fue el resultado de una forzada dimisión del Gobierno (26). En cualquier caso, creo que se debe compartir la afirmación de Redslob: «Si la decisión du Roi n'est pas franchement ¿llégale, elle va du moins a l'encontre de l'usage constitutionnel» (27). Sobre la segunda cuestión, la trascendencia de la reforma electoral de 1832, cabe resaltar de nuevo cómo las modificaciones introducidas por la Refonn Act hacían muy difíciles las manipulaciones electorales y, por lo tanto, la fabricación de una Cámara a gusto del monarca. De esta forma, la composición de los Comunes después de la disolución y las elecciones era bastante semejante a la anterior Cámara. Esta nueva realidad política se impone, transformando la relación entre los órganos constitucionales: la voluntad regia ya no puede prevalecer sobre la voluntad de la Cámara de los Comunes. Peel lo advirtió y dimitió, declarando que: «d'aprés la pratique, les principes et la lettre de la Constitution un gouvernement ne doit pas persister á diriger les affaires, aprés un essai loyal, contre l'opinion nettement decide de la Chambre des communes, méme lorsqu'il posséde comme aujourd'hui la confiance du souverain et une majorité á la Chambre des recupera la confianza del monarca, que quiere, por el contrario, deshacerse de los nuevos ministros liberales. El pretexto lo proporciona el acceso de Lord Althorp, líder de los Comunes, a la condición de Par tras la muerte de su padre, debiendo, por consiguiente, abandonar la Cámara Baja. Hay que reorganizar el Ministerio y el Rey pretende un cambio de Gobierno, pero no hay ninguna razón que lo justifique: no existen diferencias internas ni tampoco ningún signo de conflicto con el Parlamento. El monarca llama al conservador Peel para formar Gobierno. Se le oponen las tres cuartas partes de la Cámara y tiene que disolver el Parlamento. Las elecciones, si bien aumentaron los escaños de los conservadores, ratificaron la mayoría parlamentaria liberal. Tras varias derrotas en la Cámara de los Comunes, una de ellas en una moción de censura contra la disolución efectuada, Peel dimite y el monarca se ve obligado a llamar de nuevo a Lord Melboume. Vid. Rr-DSLOB: op. cit.. págs. 30 y ss.; WANG: Dissolution of I he British Parliament, cit., páf;s. 25-26, 43, 62, 78 y 154 y ss. (23) BAGEHOT: The English Constitution, cit., págs. 212 y ss.; REDSLOB: op. cit., págs. 30 y ss.; WANG: op. cit., pág. 127; P. COSTANZO: LO Scioglimento (¡elle Assemblee Parlamentan, Milán, 1984, págs. 177 y ss. (24) Cabinet Government, cit., págs. 403 y ss. (25) La Dissolution du Parlement, cit., págs. 319 y ss. (26) The Theory and Practice of Dissolution of Parliament, cit., págs. 61 y ss. (27) Op. cit., pág. 31. Una interpretación muy distinta ofrece DICEY, que defiende la actuación del monarca fundándola en las dudas de Guillermo IV sobre si el Parlamento representaba la opinión del país. Vid. op. cit., págs. 432 y ss. 138 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN ORAN BRETAÑA lords» (28). Peel expresaba así el principio del régimen parlamentario, principio que desde entonces se ha aplicado regularmente en Gran Bretaña. El fracaso, desde el punto de vista monárquico, de la disolución de 1834, muestra que estamos ante el último paso decisivo en el proceso de formación del régimen parlamentario (29). En tercer lugar, las disoluciones producidas por un conflicto entre el Gobierno y el Parlamento. Hubo cuatro entre 1832 y 1867: 1841, 1852, 1857 y 1859; todas originadas por una derrota del Gobierno en la Cámara de los Comunes (30). Presen- (28) Vid. Cu. SEIGNOBOS: Hi.stoire Polilique de L'Europe Contemporaine, París, 1918, pág. 40. (29) Así, COSTANZO: op. cit.. págs. 180, 182 y 200. (30) Primera. Disolución de 23 de junio de 1841. El Gobierno de Lord Melbourne, formado en 1835 —tras el fracaso de Peel en las elecciones generales, primero, y en los Comunts después (vid. nota 79)— se mantuvo en el poder hasta 1839. año en que el Primer Ministro dimitió por haber perdido el apoyo de su propio partido. Volvió Sir Roben Peel, planteándose entonces la Bedc.har.iber Question: Lord Melbourne había situado en la Casa Real elementos whigs: Peel pretendía que abandonaran el Palacio. La Reina Victoria se niega a cambiar sus damas de honor y Peel dimite. El nuevo Gobierno Melbourne asume la responsabilidad por la negativa de la Reina y se mantiene en el poder sin una mayoría efectiva hasta 1841. El 18 de mayo del mismo año el Gabinete fue derrotado en la discusión sobre un proyecto gubernamental dirigido a rebajar los derechos sobre el azúcar, por 317 votos en contra frente a 281 a favor. El Gobierno decidió aconsejar la disolución del Parlamento en lugar de dirr.itir, pero no estimó conveniente anunciarlo inmediatamente. El 27 de mayo, Peel, líder de la oposición, que no estaba informado de la decisión del Gabinete, planteó un voto de no confianza que, tras un largo debate, fue adoptado por 312 votos a favor frente a 311 en contra el día 4 de junio. Tres días más tarde se anunció la disolución de los Comunes, que se produjo el 23 del mismo mes. Lord Melbourne tuvo muchas dudas antes de aconsejar a la Reina la disolución. Finalmente se decidió por ella ante la insistencia de la mayoría de los ministros en someter la cuestión de la libertad de comercio a la prueba de unas elecciones generales. Vid. REDSLOB: op. cit., págs. 32-33; WANG: op. cit., págs. 37, 72-73, 76 y 142-143; VELU: op. cit., págs. 348-9 (estos dos autores dedican especial atención a las vacilaciones de Lord Mc.bourne entre dimitir o aconsejar la disolución); JENNINGS: op. cit., pág. 511; COSTANZO: op. cit., págs. 193-194. Segunda. Disolución de julio de 1852. En las elecciones de 1841, los conservadores obtuvieron la mayoría (368 escaños; los liberales 289), pero el Gobierno Melbourne se presentó ante el Parlamento. Fue derrotado en las Amendments to the Address in reply lo the Queen '.? Speech en ambas Cámaras y dimitió. Peel fue encargado de formar Gobierno y permaneció en el cargo, apoyado por una mayoría hasta 1845, año en que el Gabinete dimite por diferencias de opinión sobre las Corn Laws. Ante la negativa de Lord John Russell a formar Gobierno, continuó Peel en el poder, anulando las Com Laws, pero fue derrotado en un Coerción Bill en 1846, por una combinación de liberales y proteccionistas, y dimitió. Russell, tras haber visto a Peel, aceptó el encargo de formar Gobierno, aun contando con una minoría en los Comunes. Después de las elecciones generales de 1847, se mantuvo en el poder can el apoyo de Peel. En 1851 dimitió porque la Cámara de los Comunes aprobó una moción sobre County Francliise, a la que se oponía el Gobierno. Hubo consultas y negociaciones para formar Gobierno y finalmente Russell aceptó el cargo otra vez. No pudo conseguir el apoyo de Peel, por lo que formó un Gobierno liberal. El 20 de febrero de 1852, el Gobierno Russell fue derrotado por 136 votos contra 125 en el Militia Bill, y dimitió. El conde de Derby —líder de la minoría conservadora— aceptó formar Gobierno, no aconsejando inmediatamente la disolución por las críticas circunstancia del momento, limitándose a gestionar los asuntos corrientes durante varios meses, hasta que en julio aconsejó la disolución. Vid. WANG: op. cit., pág. 78; JENNINGS: op. cit., págs. 511-513; VELU: op. cit., págs. 356-357. Tercera. Disolución de 1857. En las elecciones de 1852 los conservadores aumentaron su fuerza obteniendo 331 escaños frente a los 323 de los liberales. Sin embargo, los grupos de oposición se unieron y el Gobierno Derby fue derrotado al presentar el Budget y dimitió. Vino después un Gobierno de coalición 139 EVA MARTÍNEZ SAMPERE A finales del siglo xix, el sentido de la disolución era, pues, hacer emerger la voluntad del cuerpo electoral. El ejercicio del derecho de disolución participaba así en la evolución hacia la democracia del ordenamiento constitucional y del juego político británico. 2.3. La Disolución a comienzos del siglo XX: la teoría del mandato Durante el presente siglo va a completarse la evolución democrática de la Constitución británica mediante la implantación del sufragio universal masculino y del sufragio femenino universal, y de la redefinición de las competencias de la Cámara de los Lores. Esta adecuación a la realidad política se irá haciendo paulatinamente, culminando tras la Primera Guerra Mundial. 2.3.1. Marco constitucional y político En los primeros años del siglo xx, el marco constitucional continúa siendo el de finales del siglo xix. En el juego político, en cambio, pueden apreciarse modificaciones, como son las manifestaciones del protagonismo de los partidos políticos y la utilización de la doctrine ofthe mándate. Sobre la primera, cabe decir que la fuerza del circuito cuerpo electoral-partidos-parlamento es tal, que se expresa en el juego político a través de la elección deliberada por el partido en el poder del momento más favorable para las elecciones, sin que ello suponga la apropiación por el partido de ciertos mecanismos constitucionales, sino acertando éste en la identificación de sus intereses particulares con los intereses generales de la nación, si bien dentro de los márgenes constitucionales (55). Sobre la segunda, la doctrine of the mándate, cabe resaltar que fue utilizada por los conservadores para justificar la oposición de la Cámara de los Lores a las medidas liberales (56). No obstante, como afirma Jennings: «It is, however, based upon an important principie. A Government exists only because it has secured a majority at an election, or it is likely to secure such a majority when an election takes place: but it secures that majority by appealing to the electorate to support a policy. The electorate expects that that policy will be carried to fruition. It does not expect that radical changes will be made unless they were part of the party policy or are the necessary consequences of that policy. The Government must, of course, meet emergencies if and when they arise, but emer- (55) Vid. G. BURDEAU: Traite de Science Politique, 2." ed., París, 1976, t. IX, págs. 449-450; COSTANZO: op. cil., págs. 300-301. En efecto, ho ha habido ninguna disolución inconstitucional. (56) Lord Hartington expresó el principio cuando se opuso al Home Rule Bill en 1886, alegando que los electores no habían sido previa o suficientemente informados, o, en el caso de que lo hubieran sido, existían grandes dudas sobre cuál podría ser su decisión. Vid. Life of the Duke of Devonshire. II, págs. 141-142, cit., por JENNINOS: op. cit., pág. 504. 146 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN ORAN BRETAÑA gencies apart, major developments of policy should not be entered upon without that approval of the electorate which is secured by the return of a party to power» (57). La aplicación de esta doctrina refuerza aún más la intervención del cuerpo electoral en el proceso de formación de la voluntad del Estado. Es por ello que la «tendency to ask for a mándate on a single, and as far as possible, a simple issue grows with the growth of "democracy" and with the extensión of the suffrage» (58). Esta teoría plantea, sin embargo, problemas a la hora de su aplicación: ¿puede afirmarse su obligatoriedad en todos los casos?, ¿cuándo hay que considerar que se ha otorgado un mandato1}, ¿en qué consiste? (59). A pesar de todo ello, creo que hay que concluir, siguiendo a Jennings, que la teoría existe y que es importante, dependiendo su operatividad en un caso concreto de las circunstancias que lo rodean y admitiéndose la necesidad de que el mándate se pida en unos términos lo suficientemente flexibles. La debilidad y la fuerza de esta teoría las ilustra el propio Jennings, diciendo que: «It is strong enough to prevent a Government from doing what it believes to be necessary in the interests or the country, but it is weak enough to enable that Government —to use an understatement— to put the best construction on its action and to wrap up its request for a "mándate" in a sufficiently vague language» (60). En cuanto al marco constitucional, la necesidad de una adaptación a las nuevas condiciones del juego político creadas por las diversas reformas electorales, se hizo patente tras el conflicto desencadenado por la negativa de la Cámara de los Lores a aprobar el Finance Bill presentado por el Gabinete liberal Asquith (61). La aproba- (57) lbidem. (58) J. A. R. MARRIOT, en tres artículos titulados «The Answer of Demos» (Fortnightly Review, vol. 121, págs. 105-117, January, 1924; vol. 132, págs. 10-18, July, 1929 and vol. 136, págs. 681-682, December, 1931), (cit. por WANG: op. cit., págs. 104-105). (59) Empezando por las dos últimas cuestiones, hay que decir que el propio JENNINGS considera que: «Whelher a mándate has been given, and of what a mándate consists, are matters of argument» (op. cit., pág. 504), y plantea el problema en sus justos términos cuando afirma: «In short, the doctrine of the mándate is part of the political cant. It is a stick used by the Opposition to beat the Goverment» (id., pág. 505). Por ello, la respuesta a la primera pregunta, es decir, a si la obtención del mándale es obligatoria en todos los casos, sólo puede formularse en términos igualmente políticos: «Because it is a stick to beat the Government it is importan!, for its plausibility is obvious. It is a useful argument that the Government has used its majority to effect changes to which the electorate has not been asked to consent. It suggests that the Government cannot be trusted and ought to be turned out. Honesty apart, it is politic for the Govenment to consider whether or not the argument can, in future. be used against it with effect» (id., pág. 506). Y, en la misma línea, afirma incluso: «There may indeed be circumstances in which it is the duty of the Government to ignore its lack of mándate and even to act counter to the mándate which it has received» ibid., refiriéndose a los años anteriores a la Segunda Guerra Mundial cuando el Gobierno, a la vista de la situación en Europa, decidió seguir una política de rearme a pesar de los sentimientos pacifistas del electorado (id., págs. 506 y ss.). Una postura muy crítica frente al mándale mantiene COSTANZO: LO Scioglimento delle Assemblee Parlamentan, cit., págs. 296 y ss. (60) Id., pág. 509. (61) El Finance Bill, entre otras modificaciones, introducía un impuesto sobre la propiedad de la tierra. Aprobado por la Cámara de los Comunes el 4 de noviembre de 1909 por 379 votos a favor frente a 149 en contra, fue rechazado por la Cámara de los Lores el 30 de noviembre en la segunda lectura por 147 EVA MARTÍNEZ SAMPERE ción del Parliament Bill, que redujo las competencias financieras de la Alta Cámara, en 1911 (62), constató jurídicamente el definitivo declive de la Cámara de los Lores, extraña por su composición a la lógica del régimen parlamentario, expresada en la fuerza del circuito cuerpo electoral-partidos-Cámara de los Comunes. La reforma constitucional así operada constituyó un nuevo avance en la evolución democrática del régimen parlamentario británico (63). 2.3.2. El ejercicio del derecho de disolución En estos primeros años del siglo, el ejercicio del derecho de disolución fue la clave del mecanismo político-constitucional: 1.°) Expresando las modificaciones del juego político. En este sentido, en la disolución de 1900, primera en la que el partido en el poder eligió claramente el momento más favorable, se conjugan las razones de estrategia partidista y la aplicación de la teoría del mándate, si bien hay que tener en cuenta que faltaba menos de un año para el final de la legislatura (64). La abierta manifestación de la acción de los partidos, si actualmente es una práctica habitual, entonces no dejó de causar una profunda impresión (65). 2.°) Aplicando la teoría del mandato para resolver un conflicto político-constitucional. Así fue en las dos diso350 votos en contra frente a 75 a favor. Vid. REDSLOB: Le Régime Parlementaire. cit., págs. 68 y ss.; VELU: op. cit., pág. 327; COSTANZO: op. cit., págs. 276 y ss. (62) La Parliament Act establece respecto a los mimey Bills que: «If a money Bill, having been passed by the House of Commons, and sent up to the House of Lords at least one month before the end of the session, is not passed by the House of Lords without amendment within one month after it is so sent up to that House, the Bill shall, unless the House of Commons directo to the contrary, be presented to His Majesty and become an Act of Parliament on the Royal Assent being signified, notwithstanding that the House of Lords have not consented to the Bill» (vid. JENNINGS: Parliament. cit., págs. 415-416). Sobre el concepto de Money Bill, id., pág. 416. (63) El alcance de la Parliament Act de 1911 no se limita a la modificación de las competencias de la Cámara de los Lores, sino que se plantea la continuidad de la Alta Cámara como tal (vid. JENNINGS: op. cit., pág. 414). Por otra parte, como ya se ha indicado, la Parliament Act redujo la duración de la legislatura de siete a cinco años. Sobre las consecuencias de la Parliament Act, vid. JENNINGS: op. cit., págs. 414 y ss.; sobre el problema de End or Mend? la Cámara de los Lores, id., págs. 434 y ss. (64) Conocida como «Khaki clection». El Gobierno conservador Salisbury, aun disponiendo de una amplia mayoría, decidió disolver en septiembre antes de que se hubiera apagado el entusiasmo por la victoria en Sudáfrica y también para obtener un «mándate» sobre la política a seguir. No obstante, hay que tener presente que las últimas elecciones fueron en julio de 1895 y que el Parlamento se encontraba, por tanto, en su sexto año, como declaró Lord Salisbury en su memorándum a la Reina: «Parliament is in its sixth year; and precedents are in favour of a dissolution in the sixth year» (vid. MARKESINIS: The Tlieory and Practice of Dissolution of Parliament. cit., pág. 103). Vid. WANG: Dissolution of the British Parliament 1832-1931. cit.. págs. 85-86; JENNINGS: Cabinet Government, cit., pág. 522; VELU: La Dissolution du Parlcment, cit., págs. 369-379; MARKESINIS: op. cit.. págs. 102-103; COSTANZO: LO Scioglimento delle Assemblee Parlamentan, cit.. pág. 276. (65) Vid. MARKESINIS: op. cit., pág. 102. Una interpretación —que no comparto— de esta disolución como un paso en la evolución hacia un modelo libre, en COSTANZO: op. cit., págs. 275-276 y 295 y ss. 148 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO UN ORAN BRETAÑA luciones de 1910. La primera, efectuada en enero (66), constituyó una apelación al cuerpo electoral para que se pronunciara, no sobre el contenido del Finance Bill, como pretendía la Cámara de los Lores —lo que hubiera supuesto por parte del Gobierno mayoritario aceptar una disolución impuesta por la oposición—, sino sobre el problema político-constitucional de si la Cámara Alta estaba o no legitimada para oponerse de forma decisiva a la voluntad de la Cámara electiva. Las elecciones se plantearon así sobre la confirmación o revocación de la mayoría que la víspera de la disolución había votado una moción que declaraba que: «the action of the House of Lords in refusing to pass into law the financial provisión made by this House for the service of the year is a breach of the Constitution, and a usurpation of the rights of the Commons» (67). Las elecciones dieron la victoria a los liberales y la Cámara de los Lores aprobó el Finance Bill (68).La gravedad de la situación creada por la actitud de la Cámara de los Lores —correcta desde un punto de vista jurídico-constitucional, pues tenía competencia para ello— demostró nítidamente la necesidad de adecuar la Constitución a la nueva realidad política. El Gabinete liberal Asquith presentó con esa finalidad el proyecto de Parliament Bill, declarando que estaba dispuesto a disolver de nuevo en caso de que los Lores se opusieran, considerando que debería ser «fortified by a fresh verdict of the Electorate before (it) entered upon the final stages of the struggle» (69). Lo peculiar del procedimiento seguido para efectuar esta disolución es que el advice fue dado al monarca, por primera vez en la historia constitucional moderna —como resalta Markesinis—, con la condición de que «in the event of the policy of the Govenment being approved by an adecúate majority in the new House of Commons, His Majesty will be ready to exercise his constitutional powers, which may involve the Prerogative of creating Peers, if needed, to secure that effect shall be given to the decisión of the Country» (70). Esta segunda disolución tuvo lugar en noviembre tras el fracaso de la mediación de una Constitutional Conference (71). Los liberales ganaron otra vez las elecciones y la Cámara de los Lores aprobó finalmente el Parliament Bill (72). Desde el punto de vista constitucional la proximidad de ambas disoluciones no plantea dudas, puesto que con la segunda se pretendía despejar el camino para llevar a cabo una reforma (66) La Cámara de los Lores rechazó el Budgel de Lloyd George. Vid. MARKESINIS: op. cit., pág. 104. (67) La moción fue aprobada por 349 votos a favor frente a 134 en contra el 2 de diciembre de 1909. Vid. JENNINGS: Parliament, cit., págs. 411-412; REDSLOB: Le Régime Parlementaire, cit., págs. 71-72; WANG: op. cit.. pág. 64; COSTANZO: op. cit., pág. 277. (68) Vid. REDSLOB: ibid.; COSTANZO: ibid. (69) Vid. MARKESINIS: op. cit.. pág. 104. (70) Ibid. Sobre el problema de la hornada de pares, vid. JENNINGS: Cabinet Government, cit., págs. 428 y ss., especialmente págs. 434 y ss. (71) Vid. JIÍNNINGS: Parliament, cit., págs. 412 y ss.; Constituida en junio de 1910, estaba formada por Asquith. Lloyd George, Birrell y el conde de Crcwe por la parte gubernamental y por Balfour, A. Chamberlain, Lord Lansdowne y Lord Cawdor por la oposición. Vid. COSTANZO: op. cit., pág. 278, nota 272. (72) Vid. REDSLOB: op. cit.. pág. 81; JENNINGS: Cabinel Government, cit.. pág. 524. 149 EVA MARTÍNEZ SAMPERE constitucional. La mayoría de los autores consideran estas disoluciones como un caso típico de conflicto entre las dos Cámaras (73), mientras Costanzo opina que los verdaderos protagonistas del conflicto no eran las Cámaras en cuanto tales, sino las fuerzas políticas y sociales que inspiraban a los partidos y el juego parlamentario en los Comunes, las cuales no podían admitir que una de las partes en lucha incidiera sobre aquel equilibrio a través de una instancia ulterior, gracias a la cual resultaba, por decirlo así, sobrerrepresentada (74). Por último, sobre las disoluciones de principios de siglo, cabe mencionar que en 1906 el Parlamento fue disuelto para apelar al electorado a que se pronunciara sobre el cambio de Gobierno, que implicó también un cambio del partido en el poder (75). 3. LA DISOLUCIÓN EN EL PARLAMENTARISMO DEMOCRÁTICO Después de la Primera Guerra Mundial Gran Bretaña se transforma en un Estado democrático con la extensión del derecho de sufragio a todas las personas mayores de edad. Se va a seguir la clasificación convencional en períodos históricos para analizar el marco constitucional y político: entreguen-as y parlamentarismo contemporáneo. 3.1. Entreguerras 3.1.1. Marco constitucional y político El marco constitucional resultó modificado con las reformas electorales de 1918 y 1928. La primera estableció el sufragio universal masculino y femenino (76) y la segunda igualó la edad electoral de ambos sexos (77). Se había implantado, así, la (73) Vid. WANG: op. cil., págs. 66-68, 82-3 y 109; VELU: op cit., pág. 370; MARKESINIS: op. cit., pág. 242. (74) Vid. op. cit.. págs. 279-280. (75) El Gobierno unionista Balfour estaba muy debilitado desde 1903 por la dimisión de cinco ministros a causa de las diferencias de opinión sobre la reforma fiscal. A finales de 1905, ante la desunión del Gabinete y las pérdidas en las elecciones parciales, decidió dimitir en lugar de disolver. CampbellBannerman, líder de la oposición liberal —en la que había disensiones entre los Pro-Boers y los Liberal Imperialistas— aun contestado por algunos miembros relevantes del partido, aceptó formar Gobierno y procedió inmediatamente a la disolución el 8 de enero de 1906, obteniendo la mayoría en las elecciones. Vid. WANG: op. cit., págs. 80-81, 100-102 y 106; JENNINGS: Cabinet Government, cit., pág. 523; VELU: op. cit., págs. 379-380; MARKESINIS: op. cit., pág. 103. (76) Los hombres podían votar a los 21 años y las mujeres a los 30. Los soldados y marinos a los 19 años. Una serie de universidades tenían representantes elegidos por graduados. Se admitía el doble voto: se podía acumular el título de residente con el que otorga la posesión o el grado científico. El cuerpo electoral resultó doblado. Se sumaron ocho millones de electores, de los cuales seis eran mujeres. Vid. REDSLOB: op. cit., págs. 87-88. (77) Veintiún años. Represenlation of the People (Equal Franchise) Act. 150 LA DISOLUCIÓN DE1. PARLAMENTO EN GRAN BRETAÑA democracia. Esta ampliación del cuerpo electoral incidió sobre las condiciones del juego político en un doble aspecto: de un lado, los partidos se convirtieron en verdaderas organizaciones de masas y, de otro, se produjo un cambio en el sistema de partidos: el éxito electoral de los laboristas provocó un tripartidismo (78), hasta que en 1935 el Partido Laborista se convirtió en la segunda fuerza política del país, desplazando definitivamente al Partido Liberal (79). Durante el breve tripartidismo, el juego político conoció otra vez los Gobiernos de coalición —ya formados en el curso de la Primera Guerra Mundial (80)— y con ellos la inestabilidad ministerial y las crisis de gobierno (81). En cuanto a la posición y relación entre los órganos constitucionales, hay que decir que la relación Gobierno-Parlamento estaba marcada por el nexo cuerpo electoral-partidos, lo que se hacía patente especialmente en las crisis de gobierno, en las que un cambio de Gabinete que implicara también un cambio del partido o coalición en el poder debía ser refrendado por el cuerpo electoral. Dentro del Gobierno —como ya se ha mencionado— adquirió una clara superioridad jerárquica la figura del Primer Ministro (82). Sobre la Corona, únicamente reiterar que se mantenía al margen del juego político (83). 3.1.2. El ejercicio del derecho de disolución Durante esta etapa se ejerció con frecuencia el derecho de disolución, siendo los motivos principales la acción de los partidos eligiendo el momento más favorable, combinada con la aplicación de la doctrina del mándate. De las siete disoluciones habidas en esos años, cinco están relacionadas con las causas mencionadas: 1.a) Efectuada en 1918. Indudablemente, había que disolver la Cámara cuyo mandato hubo de ser prorrogado por la guerra (84), y el partido en el poder eligió para ello el (78) El Labour Party fue creado en 1900 con el nombre de Labour Representative Council. Sobre sus orígenes. Vid. LALUMIKRE y DEMICHEL: Les Régimes Parlementaires Européens, cit., págs. 119 y ss. Sobre la etapa tripartidista, id., págs. 220 y ss. (79) Id., págs. 123 y ss. Por otra pane, quizá convenga recordar que los representantes irlandeses dejaron de acudir al Parlamento de Londres cuando Irlanda (excluido el Ulster) obtuvo el status de Dominion con Gobierno independiente y Parlamento propio (Tratado anglo-irlandés de 6 de diciembre de 1921). Vid. COSTANZO: LO Scioglimento delle Assemblee Parlamentan, cil.. pág. 291. (80) En mayo de 1915 se formó un Gobierno de coalición presidido por Asquith, integrado por liberales, unionistas y laboristas, que duró hasta diciembre de 1916. Se constituyó entonces el segundo Gobierno de coalición, presidido por Lloyd George, que creó un War Cabinet formado por cinco miembros. Al sistema de gabinete ordinario se volvió en 1919 y la coalición duró hasta 1922. Vid. JENNINGS: Cabinet Government, cit., págs. 524-525; MACKINTOSH: The Britisli Cabinet, cit., págs. 345 y ss. (81) Vid. LALUMIÉRE y DEMICHEL: op. cit., pág. 222; MACKINTOSH: op. cit., págs. 380 y ss. y 475 y ss. (82) Vid. MACKINTOSH: op. cit., pág. 380. (83) Sobre la posición de la Corona, vid. JENNINGS: op. cil., págs. 328 y ss.; MACKINTOSH: op. cit., págs. 401 y ss. (84) Las últimas elecciones habían tenido lugar en 1911. 151 EVA MARTÍNEZ SAMFERE momento más favorable, pocos días después del armisticio, manifestando su deseo de obtener un mandato para las negociaciones del tratado de paz y para llevar a cabo reformas sociales (85). 2.a) Disolución de 1922: tras una crisis en el Gobierno de coalición (86), con el pretexto de que la nación deseaba volver a las condiciones de antes de la guerra y para recabar un mandato sobre una política financiera de austeridad en el país y de libre comercio con ultramar, Bonar Law, Primer Ministro del Gobierno conservador, decidió consultar al país (87). 3.a) Producida en 1923, fue un claro intento de Baldwin de reagrupar a su dividido partido y de reforzar su propio liderazgo. También en esta ocasión se utilizó como motivo principal el deseo de obtener un mandato sobre la política proteccionista (88). 4.°) Decidida en 1931 por los partidos del Coa!ilion (National) Government para obtener un doctor's mándate para enfrentarse a la crítica situación económica (89). 5.a) Declarada en 1935, en (85) Las elecciones constituyeron un éxito para el Gobierno. Vid. WANC: op. cil., págs. 71 y 107; JENNINGS: Cabinet Covemmenl, cit., pág. 525; VELU: op. cil.. pág. 384; MARKESINIS: op. cil., págs. 104105; COSTANZO: op. cil., pág. 292. (86) Desde 1921 el Partido Conservador no estaba satisfecho con el Gobierno de coalición. En la reunión del partido en el Carlton Club el 19 de octubre de 1922, la política de cooperación de Chamberlain fue derrotada, aprobándose la decisión de presentarse en solitario a las elecciones, con su propio líder y su propio programa. Chamberlain y los otros ministros conservadores presentaron su dimisión a Lloyd George, quien la misma tarde dimitió y aconsejó al monarca que encargara a Bonar Law formar Gobierno. El nuevo Primer Ministro conservador formó un Gobierno monocolor. Vid. WANG: op. cil., págs. 88-89 y 102-103 (en la que apunta que el ventajoso resultado de una by-election en Newport pudo influir en la decisión del Partido Conservador); JENNINGS: op. cil., pág. 526. (87) Disolvió el Parlamento el 24 de octubre. El Partido Conservador obtuvo la mayoría, pero Bonar Law tuvo que dimitir pronto por enfermedad, siendo Baldwin el siguiente Primer Ministro. Vid. WANG: op. cil., págs. 89, 92, 103 y 107; JENNINGS: op. cit., pág. 526; VELU: op. cil., pág. 380; MARKESINIS: op. cil. pág. 105; COSTANZO: op. cit.. págs. 293-294. (88) Ningún partido tenía una clara mayoría en los Comunes. Una parte del Partido Conservador estaba claramente a favor de Lloyd George y, ante el aumento de la tensión en Europa, existía el peligro de una nostalgia creciente por su fuerte liderazgo. De otro lado, el desempleo era una de las mayores preocupaciones del Gobierno, que pretendía luchar contra él mediante una política proteccionista. Baldwin disolvió el Parlamento el 26 de octubre, un año después de la última disolución (vid. nota anterior). Dadas las circunstancias, su decisión, aunque inesperada, no planteó problemas en cuanto su constitucionalidad. El Partido Conservador siguió siendo el más fuerte después de las elecciones, pero podía ser derrotado por una combinación de liberales y laboristas. El Gobierno se presentó ante el Parlamento, fue derrotado en un no-conftdence amendment lo the Address y dimitió. McDonald, líder de la oposición, formó un Gobierno laborista. Vid. WANG: op. cit., págs. 30-32, 35-36, 106 y 108; JENNINGS: op. cit., págs. 526-527; VELU: op. cit.. págs. 370-371; MARKESINIS: op. cit., págs. 105 y ss.; COSTANZO: op. cit.. págs. 295-296. (89) En 1929 McDonald formó el segundo Gobierno laborista, que contaba con el apoyo liberal para las medidas principales. En 1931 se exigieron graves medidas deflacionistas para hacer frente a la situación. El Gabinete no se puso de acuerdo sobre tales medidas, a pesar de que McDonald consultó con los líderes de la oposición y consiguió su apoyo para sus propuestas, y el Primer Ministro dimitió en agosto. McDonald aconsejó al monarca que consultara con los líderes de la oposición para ver qué curso tomar. Baldwin y Sir Herbert Samuel aconsejaron que se formara un Gobierno con todos los partidos. El Rey convocó una reunión con los tres líderes y la presidió al principio para luego marcharse. Se llegó a un acuerdo y McDonald aceptó formar un Coalilion («National») Governtnenl. No sería un Gobierno de coalición en sentido ordinario, sino «a Government» of cooperation for the one purpose of dealing with 152 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN GRAN BRETAÑA vista de la situación internacional y con la intención de obtener un mandato para el rearme, aunque también jugaron un papel importante los intereses del partido en el poder (90). Las dos disoluciones restantes responden a otras razones: la de 1924 fue el resultado de un conflicto Gobierno-Parlamento; la primera de este siglo producida por una derrota del Gobierno en la Cámara (91), situación explicable por el tripartidismo y las coaliciones a que dio lugar. Por último, la disolución de 1929 se llevó a cabo ante la proximidad del fin de la legislatura, si bien el momento fue elegido para beneficiar al partido en el poder (92). the national emergency. «When that purposc ¡s achieved the political pañíes will resume (heir respective positions» (vid. JENNINGS: op. cit.. págs. 527-528). McDonald consideraba que las elecciones que se celebraran cuando la larea estuviera terminada no deberían ser disputadas por el Gobierno —integrado por cuatro laboristas, cuatro conservadores y dos liberales— sino que cada partido debería acudir en solitario. Los conservadores, sin embargo, presionaron en favor de las elecciones, los liberales se opusieron, pero McDonald y los otros laboristas aceptaron. La disolución se efectuó en octubre «¡n order to ask l'or a "doctor's mándate" to go on prescribing for the country's ¡lis until the patient should be out of danger» (vid. WANG: op. cii., pág. 92). El Gobierno obtuvo una gran mayoría en las elecciones. Vid. WANG: op. cit., págs. 90-92 y 107; JENNINGS: op. cit., pág. 529; VELU: op. cit., pág. 371; MARKESINIS: op. cit., pág. 108; COSTANZO: op. cit., págs. 293-295. (90) McDonald dimitió en junio de 1935 por motivos de salud, si bien desde 1933 había dejado de controlar la situación. El cambio de Primer Ministro se hizo en 1935 porque el Partido Conservador, que controlaba el Gobierno, prefería acudir a las elecciones de 1935 bajo su propia bandera. Baldwin fue el nuevo Primer Ministro, pero se mantuvo la ficción de que el Gobierno era National y McDonald permaneció como Lord Presideni of the Coimcil. La situación internacional fue un factor decisivo a la hora de decidir la disolución: la tensión en Europa y la amenaza de la invasión de Abisinia hicieron que Baldwin se planteara disolver ya en la primavera. Decidido a una política de rearme y calculando el mejor momento para su partido, disolvió el 25 de octubre. Vid. JENNINGS: op. cit., pág. 529; MARKESINIS: op. cit., págs. 108-110; VELU: op. cit., pág. 371; COSTANZO: op. cit., págs. 293. (91) El primer Gobierno laborista, formado por McDonald en 1923, contaba sólo con un tercio de los votos de la Cámara de los Comunes, pero pudo contar con el apoyo liberal para la mayoría de sus medidas hasta que fue derrotado en el Campbell case: en octubre de 1924 fueron sobreseídas las diligencias judiciales iniciadas contra el editor de una publicación comunista. Surgió el rumor de que el sobreseimiento se debió a una intervención gubernamental. El 8 de octubre la oposición conservadora presentó una moción de censura y los liberales una moción que preveía la constitución de una comisión de encuesta para investigar las condiciones en las que se había producido el sobreseimiento. Afirma Markesinis que «the Cabinet had decided in advance, that if cither the Conservative vote of censure or the Lii^ral amendment should be carried. the Prime Minister should advisc the King to dissolve» (op. cit., pág. 107). Durante los debates, el líder conservador Baldwin ordenó a su grupo apoyar la moción liberal. Esta moción se adoptó el mismo día por 364 votos a favor frente a 198 en contra, mientras la moción de censura conservadora se rechazó por 359 votos frente a 198. McDonald disolvió el 9 de octubre, los conservadores obtuvieron la mayoría y dimitió sin presentarse al Parlamento. Vid. JENNINGS: op. cit., págs. 426 y 527; VELU: op. cit., págs. 353-354; COSTANZO: págs. 294-295. (92) Las últimas elecciones tuvieron lugar el 29 de octubre de 1924, por lo que al Parlamento le faltaban sólo cinco meses para completar la legislatura. La fecha de la disolución se decidió, no obstante, calculando cuál sería el momento más favorable para el partido en el poder. Así lo demuestra el detallado memorándum que el 12 de octubre de 1928 envió al Gabinete el Principal Agenl de la Conservative and Unionist Central Office, ofreciendo, entre otras, las siguientes razones en favor de una pronta disolución: «If there is to be an early election, the Government nced not declare its policy until shonly before the 153 3.2. Parlamentarismo contemporáneo 3.2.1. Marco constitucional y político La democratización del ordenamiento constitucional británico se completa con la Representation ofthe People Act, de 1948, que suprimió el voto plural (93) y con el Act of Parliament, de 1949, que redujo la duración del veto suspensivo que poseía la Cámara de los Lores en materia legislativa (94). En cuanto al juego político, hay que decir que la vuelta al bipartidismo clásico —ahora entre laboristas y conservadores— significó también el regreso a los Gobiernos monocolores (95). El Two-party system, unido al mantenimiento del sistema electoral mayoritario con distritos uninominales, permite la existencia de gobiernos fuertes, que, salvo excepciones debidas a crisis en el seno del propio partido mayoritario, tiene prácticamente garantizada su permanencia hasta el final de la legislatura (96). El momento electoral, como viene siendo habitual en Gran Bretaña dissolution... This will be entirely to our advantage. If the election is delayed, some indication of the policy the Government proposes to fight on will be demanded early in the summer, even by members of our own party. This vvould mean a long summer campaign, and would enable our opponents to attack us at meetings in the open air and place us at a disadvantage, for the technicalities of derating and local Rcform can best be dealt with indoors. The country will anticípate an election shortly after the new register comes into forcé, and if it is delayed, our opponents are certain to say wc are afraid to face the issue» (vid. MARKESINIS: op. cit., págs. 107-108). El consejo no fue seguido, queriéndose alargar al máximo la duración de una Cámara con una sólida mayoría conservadora y la disolución se efectuó el 10 de mayo de 1929. El Gobierno perdió las elecciones y el Partido Laborista obtuvo el mayor número de escaños, pero sin una clara mayoría. El Gobierno dimitió sin presentase ante el Parlamento. Vid. tb. JENNINGS: op. cit.. pág. 527; VELU: op. cit., págs. 282 y 373; COSTANZO: op. cit., pág, 293. (93) Fueron abolidos los últimos vestigios de representación corporativa. Vid. nota 137. Por último, la Representation ofthe People Act de 1969 estableció la edad electoral en dieciocho años. (94) De dos años a un año. Sobre la postura del Partido Laborista en relación con la Cámara de los Lores —tenía intención de suprimirla, pero llegó a la conclusión de que era mejor hacerlo por acuerdo entre los partidos—, vid. JRNNINCS: Parliament, cit, pág. 430; sobre la aprobación de la Parliament Act de 1949 siguiendo el procedimiento previsto en la Parliament Act de 1911, y el debate sobre End or Mend? después de 1945, id., págs. 428 y ss. y 442 y ss.; sobre el intento del Gobierno Wilson de modificar la composición y los poderes de la Cámara de los Lores, presentando en 1968 un proyecto bajo la forma de Libro blanco, cuyo contenido había sido objeto de un acuerdo entre laboristas y conservadores, y que fue retirado en 1969 porque no satisfacía ni a los adversarios de la institución ni a los partidarios del statu quo, vid. LALUMIÉRE y DEMICHEL: Les Régimes Parlementaires Européens, cit., pág. 198. (95) Vid. MACKINTOSH: The British Cabinet, cit., págs. 499 y ss. (96) Vid. JENNINGS: Cabinet Government, cit., págs. 474 y ss. Sobre las posibilidades de cambio del sistema de partidos, hay que decir que el arraigo del Two-party system y las características del sistema electoral hacen muy difícil que la Liberal-Social Democratic Alliance, constituida en 1981, pueda convertirse en una fuerza política efectiva —aunque en las elecciones de 1983 obtuvo un cuarto del total de votos, y en las del 1 de mayo de 1997, alrededor de 40 escaños—. Desde 1981 viene postulando la introducción de un sistema de representación proporcional, hasta ahora sin resultado, si bien el Gobierno laborista salido de las umas en las citadas elecciones está considerando esa posibilidad. Vid. D. R. SHELL: «The British Constitution in 1983», en Parlamentary Affairs, Spring 154 LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EN GRAN BRETAÑA en el último siglo, es decisivo no sólo para expresar la articulación cuerpo electoral-partidos en el Parlamento, sino también para que el propio cuerpo electoral elija al Primer Ministro —el líder del partido mayoritario—, lo cual introduce elementos plebiscitarios en el régimen parlamentario (97). La posición y la relación entre los órganos constitucionales responden a las condiciones del juego político del parlamentarismo democrático. Así, la relación Gobierno-Parlamento no debe definirse simplemente como una pérdida de importancia de este último frente a un Gobierno mayoritario que lo controla, sino que hay que tener en cuenta que el sufragio universal ha impregnado a las instituciones con el principio democrático y, por lo tanto, el órgano que se encuentra en la cúspide real del Estado es un órgano conformado por la mayoría —si bien limitado el dominio de la mayoría sobre la minoría por reglas jurídicas para que pueda ser soportable (98): es decir, el partido mayoritario gobierna aceptando el derecho de oposición de la minoría—. Por último, sobre la Corona, cabe resaltar que su prestigio constitucional en el país se corresponde con un apartamiento del juego político, lo que no obsta para reconocer su importancia en el terreno considerado clásico desde la época de Bagehot (99). 3.2.2. El ejercicio del derecho de disolución Durante esta etapa, el ejercicio del derecho de disolución del Parlamento ha continuado la línea iniciada a principios de siglo, debiéndose sobre todo a la acción de los partidos en combinación con la aplicación de la doctrina del mandato. De las quince disoluciones habidas hasta 1997, ocho pueden agruparse en este apartado: 1.a) Disolución de 1945: necesaria para poner fin a la legislatura prorrogada por la guerra (100), el momento fue elegido por el partido en el poder al considerarlo como el más favorable (101). 2.a) Disolución de 1951: efectuada 1984, págs. 115-140; R. J. JOHNSTON y C. J. PATTIE: «Electoral Reform without Constitutional Rcform: Questions Raised by thc Proposed Referendum on Proponional Representation for trie U.K.», en The Potitical Quanerly, vol. 68, núm. 4, 1997, págs. 379-88. (97) Vid. MACKINTOSH: op. cit., págs. 621 y ss. (98) Reflexiones en torno a esta cuestión pueden verse en H. KELSEN: Esencia y valor de la democracia, 2.' ed., Barcelona, 1977. (99) Sobre la posición de la Corona, vid. MACKINTOSH: op. cit., págs. 417 y ss. (100) Vid. nota 17. (101) «The 1945 dissolution offers a clear example of how politicians endeavour to combine national and party interests when contemplating a dissolution» (MARKESINIS: op. cit., pág. 110). En mayo de 1945, las diferencias sobre la política a seguir después de la guerra y sobre la fecha de las elecciones pusieron fin al Gobierno de coalición. Churchill dimitió el 23 de mayo y fue encargado de formar un nuevo Gobierno. Habiendo aconsejado al monarca disolver el Parlamento en junio, su tarca se limitaría a gobernar el país hasta las elecciones —por eso fue llamado Caretaker Government—. El Parlamento fue disuelto el 15 de junio. El Partido Conservador sufrió una gran derrota en las elecciones y Churchill 155