Certificação de Produtos Orgânicos: obstáculos à implantação de um sistema participativo de garantia na Andaluzia, Espanha.

página Certificação de Produtos Orgânicos: obstáculos à implantação de um sistema participativo de garantia na Andaluzia, Espanha1 Nádia Velleda Caldas2, Flávio Sacco dos Anjos3, Antônio Jorge Amaral Bezerra4 e Encarnación Aguilar Criado5 Resumo: O trabalho analisa o processo de organização de produtores orgânicos da Andaluzia que estiveram envolvidos em uma tentativa de implantação de um sistema participativo de garantia. Esta iniciativa foi liderada pela administração dessa comunidade autônoma espanhola entre 2006 e 2008. O estudo baseia-se em entrevistas realizadas com atores sociais que estiveram implicados nesse processo, identificando os obstáculos políticos e organizativos que impediram que essa proposta pudesse avançar. Palavras-chave: Certificação, orgânico, ecológico, agricultura familiar, participação. Abstract: The paper analyzes the organization of organic farmers from Andalusia who were involved in an attempt to establish a participatory system of guarantee. This initiative was spearheaded by the autonomic administration between 2006 and 2008. The study is based on interviews with social actors who were involved in this process, identifying political and organizational barriers which have prevented this proposal to move forward. Key-words: Certification, organic, ecological, family farming, participation. Classificação JEL: Q18, Q13, Q56. 1 Este trabalho foi desenvolvido sob os auspícios do Projeto Capes-DGU n. 186/09, do CNPQ e do Pronem Fapergs por meio de auxílios financeiros e de bolsas de Doutorado, Doutorado Sanduíche e Pós-Doutoramento. 2 Professora Adjunta I da Faculdade de Agronomia/UFPel. E-mail: [email protected] 3 Professor Associado III da Faculdade de Agronomia/UFPel. E-mail: [email protected] 4 Professor Adjunto II da Faculdade de Agronomia/UFPel. E-mail: antonioja.bezer[email protected] 5 Professora Catedrática da Universidade de Sevilha. E-mail: [email protected] RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 1. Introdução Os três últimos decênios coincidem com um crescimento incessante e vigoroso da produção orgânica ou ecológica6 em escala mundial, tanto do ponto de vista da superfície cultivada quanto do número de agricultores identificados com essa forma de produzir. Tal incremento responde a um conjunto de circunstâncias e aspectos bastante conhecidos, sobretudo os que se vinculam ao interesse dos consumidores, cada vez mais orientados ao consumo de produtos de qualidade diferenciada e que não ofereçam riscos à saúde das pessoas. Nesse sentido, há que se ter em mente os efeitos produzidos pela crescente incorporação de novas tecnologias aos sistemas agroalimentares, cujos impactos se fizeram sentir no crescente distanciamento entre o consumidor e a elaboração de sua própria comida, ampliando-se as suspeitas acerca da manipulação dos alimentos, as quais acabam por converter-se em certezas face os recentes episódios mundiais (doença da vaca louca, intoxicações por dioxinas, gripe aviária 6 Existe ampla controvérsia sobre a terminologia utilizada: produtos orgânicos e produtos ecológicos. Trata-se de um terreno de disputas tanto no plano acadêmico quanto político-ideológico. Como é sabido, o adjetivo orgânico foi consagrado na nova legislação brasileira e é por esse motivo que optamos por dele fazer uso, muito embora saibamos de suas limitações. Objetivamente, produtos derivados de petróleo podem ser considerados como de natureza orgânica (hidrocarbonetos), apesar de se encontrarem diametralmente opostos aos fundamentos da produção em bases ecológicas. Não é nosso propósito entrar no terreno desse debate. Na Europa, o termo ecológico é preponderante, de modo que optamos por utilizá-lo para sermos fiéis às fontes de informação que baseiam este estudo, sejam elas de natureza primária ou secundária. e suína, e mais recentemente, a crise dos pepinos espanhóis7). O resultado disso manifesta-se numa preocupação constante dos cidadãos pela segurança e qualidade dos produtos que consomem (BECK, 1998; DÍAZ MÉNDEZ e GÓMEZ BENITO, 2001; CALLEJO, 2005; AGUILAR CRIADO, 2007), assim como sobre a sua procedência. Entrementes, trata-se de um fenômeno que assume ritmos diferenciados nos distintos países, imprimindo contornos que refletem não somente o nível de consciência dos consumidores, mas, sobretudo, da capacidade dos produtores agrícolas de adotar estratégias que lhes permitam ampliar o acesso aos mercados (internos e/ou externos). Todavia, a dinâmica que rege o funcionamento destes mercados impõe certas regras e procedimentos, como é precisamente o caso da certificação dos produtos de natureza orgânica. Em sentido amplo, podemos dizer que a certificação é um instrumento cuja aplicação permite assegurar ao consumidor não somente a qualidade do produto agroalimentar, mas também os processos que o geraram desde a perspectiva do respeito e proteção ao meio ambiente, o bem- -estar animal, o comércio justo etc. No caso dos produtos orgânicos, cujas qualidades não são perceptíveis à primeira vista, essa validação requer uma entidade externa que ateste ou certifique que o mesmo foi obtido respeitando-se os 7 Cabe registrar que o grave equívoco causado pelas autoridades sanitárias germânicas só foi corrigido graças à existência de mecanismos de rastreabilidade, fazendo com que produtores espanhóis tivessem de ser indenizados pelos grandes prejuízos econômicos gerados ao setor a partir da suspensão imediata das exportações de vegetais frescos. Nádia Velleda Caldas, Flávio Sacco dos Anjos, Antônio Jorge Amaral Bezerra e Encarnación Aguilar Criado  461 RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 critérios estabelecidos do ponto de vista legal (LOZANO CABEDO, 2009)8. O fato é que os produtos orgânicos, como asseveram Barbosa e Lages (2006), são considerados “bens de crença”, uma vez que apresentam atributos de qualidade que não são identificáveis mediante simples observação. É, portanto, por meio da implementação de processos de controle e de certificação que vemos assegurada a presença de atributos, em grande medida intangíveis, verificando-se que o produto se ajusta a normas técnicas determinadas, possuindo os atributos de valor sobre os quais se baseia seu caráter distintivo (ALLLAIRE e SYLVANDER, 1997; MINETTI, 2002). Tais regimes de certificação, de caráter público ou privado, multiplicaram-se nos últimos anos como resultado dos aspectos e circunstâncias que mencionamos anteriormente. Não obstante, também é certo que cresce o grau de opacidade acerca dos procedimentos adotados pelas empresas certificadoras, cuja atuação nem sempre é capaz de gerar credibilidade e confiança para os atores envolvidos (produtores, consumidores, comerciantes etc.). Some-se a isso o fato de a certificação acarretar custos adicionais aos agricultores, os quais variam enormemente segundo o tipo de produto, a dinâmica adotada nestes processos e o destino da produção certificada (mercado interno, venda direta, exportação in natura etc.). Tais fatores servem para compreender, ainda que parcialmente, a aparição de outros regimes e esquemas de certificação, como é precisamente o caso do Sistema Participativo de Garantia (SPG) levado a efeito pela Rede Ecovida de Agroecologia9 nos estados meridionais do Brasil. Resumidamente, 8 A certificação de produtos orgânicos segue, basicamente, duas grandes orientações, previstas, inclusive, na própria legislação brasileira. De um lado, a certificação clássica, por auditagem, auditoria ou por terceira parte. A outra modalidade correspondente aos chamados “sistemas participativos de garantia”. Doravante adotaremos a terminologia consagrada internacionalmente (certificação por terceira parte) para aludir ao primeiro sistema. 9 Existem, logicamente, outros aspectos extremamente importantes que conspiram para a emergência de sistemas participativos de garantia, os quais, em boa medida, se inserem no contexto de um processo mais amplo de fortalecimento das organizações ligadas à dinâmica da agricultura familiar, cujo protagonismo é indiscutível na interlocução pode-se dizer que se trata de um sistema baseado na capacidade dos próprios agricultores – de caráter familiar – em estabelecer mecanismos de controle e regulação sobre a produção de orgânicos, sem prejuízo do cumprimento das normas gerais de certificação consagradas na legislação nacional. O que se pretende com esse tipo de iniciativa é estabelecer um sistema de certificação que não dependa exclusivamente do exame realizado por um técnico ou auditor externo, e onde seja dada aos produtores a oportunidade de participar de um processo cujo resultado lhes afeta diretamente. A aplicação deste sistema prevê, como o próprio nome indica, que os atores envolvidos assumam um compromisso tácito e pleno com os princípios da produção ecológica, assim como um papel ativo na supervisão de todas as etapas do processo. Com efeito, se a certificação por terceira parte é marcada pela verticalidade dos processos e por concentrar o poder nas mãos das empresas certificadoras, no caso do SPG, a aposta recai na horizontalidade de relações que unem produtores, consumidores e técnicos/assessores (SANTOS, 2002). Não obstante, a certificação participativa enfrenta certos obstáculos decorrentes das particularidades de sua dinâmica operativa, o que faz com que seja uma modalidade de certificação cuja aplicação não pode ser estendida a todo e qualquer contexto. A experiência brasileira representa uma referência indiscutível no plano internacional, particularmente após haver sido consagrada em lei10 como uma modalidade de certificação reconhecida como equivalente à certificação por terceira com o estado brasileiro, particularmente na criação e aperfeiçoamento de políticas públicas. 10 Referimo-nos à Lei n. 10.831 de 23/12/2003 regulamentada pelo Decreto n. 6.323 de 27/12/2007. Essa legislação está estruturada em torno da criação do chamado “Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade Orgânica” (SisOrg), gerido pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), integrado por órgãos e entidades da administração pública federal e pelos organismos de avaliação de conformidade, prevendo duas grandes modalidades de certificação, quais sejam: a certificação por auditoria e os Sistemas Participativos de Garantia, além dos organismos de controle social (OCSs) que correspondem ao caso da venda direta de grupos de agricultores familiares devidamente registrados neste ministério. RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 462  Certificação de Produtos Orgânicos: obstáculos à implantação de um sistema participativo de garantia na Andaluzia, Espanha parte em termos dos efeitos e de sua aplicação. O tema suscita grande interesse, animando uma grande produção acadêmica (BUAINAIN e BATALHA, 2007; MEDAETS e FONSECA, 2005; MAGNANT, 2008, apenas para citar alguns exemplos). Recentemente surgiram algumas tentativas de implementação de SPGs em outros países, como é precisamente o caso da Espanha. Todavia, trata-se de uma iniciativa que não prosperou devido a uma série de problemas e circunstâncias, cuja análise e reflexão remetem ao objeto central do presente trabalho. Nesse estudo partimos de uma hipótese geral de que o insucesso constatado na tentativa de implantação de SPG na Andaluzia é resultante, entre outros aspectos, da forma como se deu esse processo. Este seguiu uma dinâmica tipicamente “top down” (de cima para baixo) na implantação desta iniciativa, cujo exame é relevante para entender a complexidade que cerca a certificação enquanto estratégia de acesso aos mercados, e o papel dos agentes públicos e privados nesse processo. Além dessa introdução, o artigo contempla outras quatro seções. A primeira delas apresenta o marco teórico e metodológico da pesquisa, ao passo que a segunda analisa a situação atual da produção orgânica na Espanha e dos sistemas de certificação com ênfase no caso da Andaluzia. Na terceira seção, é discutido o processo de implantação de SPG nessa comunidade autônoma espanhola à luz dos depoimentos colhidos junto aos protagonistas que nele estiveram envolvidos. A quarta e última seção expõe as conclusões do trabalho. 2. Marco teórico-metodológico da pesquisa O presente estudo está inserido no marco de um projeto mais amplo de cooperação e intercâmbio existente entre a Universidade Federal de Pelotas e a Universidade de Sevilha (Acordo Capes-DGU n. 186/09), tendo a Universidade Federal de Santa Maria como instituição associada. Nos últimos quatro anos (2009-2012), diversas pesquisas vêm sendo realizadas, com foco na análise comparada de processos de diferenciação de produtos agroalimentares existentes no Rio Grande do Sul e na Andaluzia11. A ênfase dos estudos recai sobre os diversos tipos de estratégias que primam pela qualidade e tipicidade dos alimentos, como no caso dos produtos com indicação geográfica, dos artigos regionais, tradicionais, típicos, oriundos de espaços protegidos e, sobretudo, da agricultura orgânica. O presente estudo analisa tanto a questão da certificação12 de produtos orgânicos existente na Espanha quanto especialmente a tentativa de implantação de um SPG num território específico (Andaluzia), que se considera como um processo sociopolítico singular. Nesse sentido, coincidimos com Abramovay (2006, p. 52) quando afirma que os territórios não podem ser definidos por limites físicos, mas pela maneira como se produz, em seu interior, a interação social. O território é essencialmente fruto de uma construção que expressa, concretamente, um projeto de intervenção numa determinada realidade, assertiva que implica descartar certas definições que se aferram a critérios demasiado rígidos e apriorísticos. O fato de essa noção ter sido amplamente incorporada tanto no estudo das regiões rurais quanto na retórica oficial, em meio à emergência da nova agenda de desenvolvimento levada a cabo na Europa e América Latina, não é possível esconder o peso de uma tradição normativa que concede escassa importância à interação social enquanto dimensão de análise. Tal constatação deriva do fato de que se trata de uma categoria cujos contornos representam o objeto de estudo da geografia par excellence enquanto campo do conhecimento. Não é por outro motivo que assistimos, na última década, ao surgimento de uma nova vertente de geógrafos, a 11 Como fruto dessa cooperação podem ser citados os estudos de Dulius (2009); Vendruscolo (2009); Becker (2010); Caldas (2011). 12 Reconhecemos a importância da abordagem econômica no que tange à questão da certificação, sobretudo de estudos que se tornaram clássicos (SPENCE, 1973; AKLERLOF, 1970) centrados no estudo sobre as assimetrias de informação e sobre o papel desempenhado pelos sistemas de certificação no sentido de minimizar tais efeitos. Outros estudos realizados no Brasil (VIAN et al., 2006; VIAN e SACCO DOS ANJOS, 2011) compartilham dessa matriz teórica. Todavia, a perspectiva que se busca desenvolver nesse trabalho centra-se na certificação entendida como um processo singular de construção social. Nádia Velleda Caldas, Flávio Sacco dos Anjos, Antônio Jorge Amaral Bezerra e Encarnación Aguilar Criado  463 RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 exemplo de Haesbaert (1997; 2002), que assume a premissa de que o território não pode ser toma do como simples expressão do espaço social construído em que ocorre a produção e interação humana, mas sim, como campo de forças em que atuam e operam as relações de poder e dominação. A abordagem territorial de desenvolvimento, como ressaltou Abramovay, estimula o estudo de mecanismos de governança pública, em meio aos esforços de implantação de inovações organizativas, como a que a seguir examinaremos neste trabalho. Nesse contexto, fazemos nossas as palavras deste autor, quando ele afirma: […] el estudio empírico de los actores y de sus organizaciones se vuelve absolutamente crucial para comprender situaciones localizadas. Está claro que estos actores provienen de varios sectores económicos y poseen orígenes políticos y culturales diversificados. Uno de los principales problemas de las organizaciones territoriales de desarrollo en el medio rural reside en su inmensa dificultad para ampliar la composición social del mismo más allá de la presencia de los representantes de la agricultura (ABRAMOVAY, 2006, p. 53). Desvelar as circunstâncias em que se levou a cabo um projeto de implantação de uma proposta de certificação participativa e resgatar a posição de atores públicos e privados implicados nesse processo representou um dos pontos cruciais do itinerário metodológico da pesquisa que sustenta o presente trabalho, que esteve simultaneamente centrado no estudo sobre a situação geral da certificação de produtos orgânicos na Espanha e no caso específico da Andaluzia. Nesse sentido, realizamos 21 entrevistas no total, com agricultores (8), técnicos de empresas privadas de certificação (4), acadêmicos ligados ao tema (3), agentes de dinamização (3), representantes do governo espanhol (1) e governo andaluz (1), e com o presidente de uma associação de consumidores ecologistas, no período compreendido entre outubro de 2009 e junho de 2010. Tais entrevistas foram realizadas com o uso de gravador digital, mediante prévio consentimento, com base em um pequeno roteiro de questões gerais de caráter aberto, que abordavam tanto o processo de certificação em si mesmo, quanto a experiência de implantação de SPG na Andaluzia. A escolha dos entrevistados se deu através das indicações dos pesquisadores ligados ao Grupo de Pesquisa “Territorio, Cultura y Desarrollo” (Tecude) da Universidade de Sevilha, dos próprios técnicos das certificadoras da Consejería de Agricultura y Pesca e, fundamentalmente, a partir das orientações prestadas pelos agentes que estiveram envolvidos na tentativa de implantar um SPG andaluz. A transcrição das entrevistas foi realizada logo após sua realização, assim como a análise dos depoimentos, onde nossa atenção esteve posta não somente no cruzamento das informações prestadas pelos informantes, mas, sobretudo, nas valorações acerca da certificação de produtos, suas implicações imediatas e contradições. Valemo -nos da metodologia da análise de conteúdo nos termos propostos por Bardin (2009), que se desdobra em três etapas: a) pré-análise, b) exploração do material e c) tratamento dos resultados, inferência e interpretação. Partiu-se da premissa de que a pesquisa qualitativa oferece-nos a possibilidade de explorar a subjetividade que se oculta no discurso dos entrevistados, sobretudo quando se leva em conta questões que suscitam polêmica, como no caso da própria dinâmica que cerca a questão da certificação, e que se insere, como posteriormente veremos, no seio de um embate travado entre forças políticas antagônicas desta comunidade autônoma espanhola. 3. A evolução da produção de orgânicos na Espanha e dos processos de certificação Até o começo do presente milênio, a União Europeia respondia por 44,1% do total mundial de estabelecimentos identificados como sendo de produtores orgânicos, estimado em 398.804 unidades produtivas. O estudo de Yussefi e Willer (2006) situava a Espanha no oitavo lugar do mundo em termos de estabelecimentos (15.607) e de área cultivada (485.079 hectares), o que evidencia a importância dessa forma de produção orgânica nas atuais circunstâncias. RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 464  Certificação de Produtos Orgânicos: obstáculos à implantação de um sistema participativo de garantia na Andaluzia, Espanha Os dados da Figura 1 não deixam dúvidas a respeito do espetacular incremento constatado em termos da área cultivada com a produção ecológica na Espanha, que saltou de 4.235 para 1,65 milhão de hectares entre 1991 e 2010, respectivamente. A mesma fonte (MARM, 2011) informa a evolução da produção ecológica com relação ao que os autores do estudo denominam “operadores” do setor, que inclui agricultores e elaboradores (transformadores e importadores), cujo número se viu multiplicado em mais de 70 vezes no mesmo período, passando de 396 para 27.767 indivíduos ou empresas. Os dados da Figura 2 ilustram a evolução da produção ecológica entre 1991 e 2009, diferenciando a situação do ponto de vista dos produtores propriamente ditos e dos elaboradores. O que se observa é que, enquanto o número de elaboradores cresceu 49 vezes, passando de 50 para 2.465, o número de agricultores viu-se multiplicado em aproximadamente 73 vezes, passando de 346 para 25.291 produtores. Como é sabido, a Espanha é uma monarquia parlamentar constituída por 17 autonomias ou comunidades autônomas. Nesse sentido, vale destacar que, em 2009, a Andaluzia respondeu por praticamente 54,1% da superfície de agricultura ecológica desse país, seguida de longe por Castilla-La-Mancha (15,4%), Extremadura (7,2%), Catalunha (4,5%) e Aragão (4,2%), em relação a um total estimado em mais de 1,6 milhão de hectares. Figura 1. Evolução da produção ecológica na Espanha quanto à superfície e número de operadores, 1991-2009. 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1991 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 0 2,5 5 7,5 10 12,5 15 17,5 20 22,5 25 27,5 30 N° de Operadores (1.000) Superfície (em mil hectáres) Superfície Operadores Fonte: Marm, Espanha (2010). Figura 2. Evolução da produção ecológica na Espanha quanto ao número de produtores e elaboradores. 1991 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 Produtores Elaboradores Fonte: Marm, Espanha (2010). Nádia Velleda Caldas, Flávio Sacco dos Anjos, Antônio Jorge Amaral Bezerra e Encarnación Aguilar Criado  465 RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 Mas há que levar em conta o fato de que a condição de “superfície ecológica” congrega três conceitos, segundo a metodologia adotada no aludido documento do Ministério de Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho espanhol, qual seja, o de superfície qualificada como: a) agricultura ecológica propriamente dita; b) superfície “em conversão” e c) superfície correspondente ao primeiro ano de práticas ecológicas. Como indicam os dados da Tabela 1, 62% da superfície total em hectares de agricultura ecológica na Espanha corresponde a áreas já consolidadas, ao passo que 21% referem-se a superfícies “em conversão” e 17%, ao primeiro ano de práticas ecológicas. Com base nessa abertura, vemos que, na Andaluzia, 74,2% dos quase 867 mil hectares cultivados ecologicamente correspondem à superfície em agricultura ecológica consolidada, 15,3%, “em conversão” e 10,5% estão na condição de primeiro ano de práticas ecológicas. Esses dados evidenciam o potencial que essa região da Espanha possui do ponto de vista da expansão da produção ecológica, em que pese o fato de ser esse um processo bastante recente. Sozinha, a Andaluzia responde por quase 40% de toda área em conversão do estado espanhol. Com respeito às áreas classificadas como de “primeiro ano de práticas”, o destaque fica a cargo de Castilha La Mancha, onde 34,1% da superfície está nessa condição, seguida de Andaluzia (33,5%) e Extremadura (15,4%). O contato com os produtores nos fez reagir com certa cautela diante destas estatísticas, havendo pelo menos duas grandes razões para assumir tal posição. A primeira delas tem a ver com o efeito produzido pelas ajudas diretas à produção ecológica, concedidas pela União Europeia, através de sua política agrária comum (PAC). Trata-se de um diferencial de renda pago a agricultores e ganaderos que, em boa medida, é responsável por sobredimensionar a expressão da produção ecológica, em que pese a inobservância de mecanismos rígidos de controle quanto ao cumprimento das normas estabelecidas. Muitos produtores se identificam como tal, muito mais ao sabor do interesse nas ajudas do que propriamente pela coerência e consistência de suas práticas. Tabela 1. Distribuição da superfície (ha) ecológica na Espanha por Comunidade Autônoma, 2008. Comunidade Autônoma Superfície em hectares Total (A + B + C) Agricultura Ecológica (A) “Em Conversão” (B) 1º Ano de Práticas (C) Andaluzia 643.550,75 132.489,12 90.759,86 866.799,48 Aragão 53.246,89 10.457,97 3.025,56 66.730,42 Asturias 10.961,50 1.789,66 1.267,81 14.018,97 Ilhas Baleares 19.292,79 4.309,39 5.966,98 29.569,16 Canárias 3.765,57 307,82 162,47 4.235,86 Cantábria 5.542,13 253,79 0 5.795,92 Castilha-La-Mancha 41.936,18 111.817,87 92.322,44 246.076,49 Castilha-León 12.419,00 3.928,38 5.806,87 22.154,25 Catalunha 43.585,05 10.977,19 17.172,19 71.734,43 Extremadura 58.709,46 14.536,08 41.771,97 115.017,51 Galícia 10.808,91 1.453,19 1.975,49 14.237,59 Madri 3.637,29 1.282,66 1.123,41 6.043,34 Múrcia 22.442,08 33.895,83 4.404,09 60.742,00 Navarra 28.338,92 1.645,94 857,7 30.842,56 La Rioja 8.380,08 189,81 64,3 8.634,18 País Basco 947,38 406,25 130,75 1.484,38 Valência 29.941,00 5.029,85 3.782,86 38.753,97 Total Nacional 997.504,98 334.770,78 270.594,74 1.602.870,50 Fonte: Marm, Espanha (2009). RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 466  Certificação de Produtos Orgânicos: obstáculos à implantação de um sistema participativo de garantia na Andaluzia, Espanha A segunda razão para a cautela com estes dados refere-se à questão da superfície “em conversão”. É necessário fazer aqui uma pequena digressão para explicar esse aspecto. A conversão corresponde a um período de tempo exigido para que se possa considerar uma área, animal ou grupo de animais como oriundos da produção ecológica. Este perío do começa com o registro dos dados junto à empresa certificadora contratada, momento em que o produtor formaliza seu compromisso de produzir ecologicamente. A duração desse período é variável, dependendo do tipo de atividade produtiva. Ao iniciar o período de conversão ele deve colocar em prática os requisitos dessa forma de produção, mas não poderá, de imediato, comercializar seus produtos como “ecológicos”, o que irá ocorrer somente após o término do período e obtenção do certificado de conformidade. As entrevistas realizadas com os produtores revelaram certa vulnerabilidade nesse processo. Durante este intervalo de tempo, não são realizadas orientações técnicas aos produtores, assim como análises de campo, as quais, em caso de serem feitas, correm às expensas do próprio produtor. Muitos dos agricultores, como aludido anteriormente, “se apuntan a la producción ecológica” atraídos pelas ajudas diretas concedidas pela PAC. A superfície em conversão exprime uma considerável inconsistência. O que se quer aqui sublinhar é que o espetacular crescimento na superfície de produção ecológica responde ao efeito simultâneo destes dois fatores, cujas implicações são relevantes para refletir acerca dos limites que afetam a essa modalidade de certificação enquanto instrumento de garantia dos produtos e processos de produção. 3.1. Os processos de certificação de orgânicos na Andaluzia Andaluzia corresponde à comunidade autônoma mais populosa da Espanha (8,35 milhões de habitantes), com a segunda maior área territorial (87,2 mil km2). É formada por oito províncias (Sevilha, Córdoba, Málaga, Huelva, Granada, Almeria, Cádiz e Jaén). A agricultura representa um setor muito importante, especialmente do ponto de vista da ocupação da população ativa (8,19%). A produção de azeitona, cereais, algodão e girassol consistem em atividades de expressão da agricultura andaluza, incluindo os sistemas intensivos (“invernaderos”) de hortifrutícolas exportados para diversos países da União Europeia. A certificação de produtos orgânicos na Andaluzia segue as normativas e disposições do marco europeu (regulamento CEE n. 2092/91), que estabelece que cada estado-membro deve dispor de um sistema de controle da produção ecológica, administrado por uma ou mais entidades de controle, públicas ou privadas, autorizadas para tanto, por autoridade competente. Na Espanha, a competência para definir o sistema de certificação da produção ecológica é das Comunidades Autônomas, sendo que na Andaluzia, essa tarefa cabe, desde 2003, à Consejería de Agricultura y Pesca, que além de realizar uma supervisão direta das certificadoras, exige que estas empresas estejam cadastradas/identificadas junto à Entidad Nacional de Acreditaçción (ENAC), conforme disposto na norma EN-45011 sobre requisitos gerais para órgãos de certificação (JUNTA DE ANDALUZIA, 2010)13. O modo de levar a efeito esse controle, denominado “avaliação de conformidade por auditoria” ou “certificação por terceira parte”, supõe que se trata de uma entidade externa ao âmbito do produtor que fiscaliza a conformidade dos procedimentos adotados. A Figura 3 ilustra a dinâmica desse processo. A Consejería de Agricultura de Andaluzia, como indicado na Figura 3, autorizou a atuação de seis empresas certificadoras: Agrocolor S.L., LGAI – Technological Center S.A. (Applus), Associação Comitê Andaluz de Agricultura Ecológica (CAAE), Ceres Certification of Environmental Standards GMBH (Ceres) e Sohiscert S.A. (SHC). A mais importante delas é, sem dúvida, a Associação 13 Convém mencionar que a Junta de Andaluzia corresponde ao poder executivo desta comunidade autônoma espanhola, ao passo que a Consejería de Agricultura y Pesca, a ela subordinada, equivale, em termos de atribuições e competências, às secretarias de agriculturas dos estados federados do Brasil. Nádia Velleda Caldas, Flávio Sacco dos Anjos, Antônio Jorge Amaral Bezerra e Encarnación Aguilar Criado  467 RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 CAAE que, sozinha, é responsável por 74,1% do total de operadores ecológicos registrados nessa comunidade autônoma espanhola, seguida de Agrocolor (13,5%), Sohiscert (10,1%), Ceres (1,6%) e Applus (0,7%), segundo dados da Junta de Andaluzia (2009). A trajetória do CAAE tem importância não somente em função do protagonismo indiscutível que essa empresa certificadora adquire nos últimos anos, mas sobretudo, porque revela as contradições que acompanham a questão da certificação como arena de disputa de interesses políticos (públicos e privados) na Andaluzia e em outras autonomias de Espanha. Restituir detalhadamente esse itinerário transcende os objetivos do presente trabalho. Igualmente, para os efeitos desse artigo, importa sublinhar certos aspectos que nos parecem fundamentais para explicar as razões e circunstâncias que conspiraram para o surgimento de uma tentativa de implantação de um sistema participativo de garantia (SPG), tal como discutiremos na próxima seção. Atualmente, o CAAE apresenta-se como uma empresa (associação) sem fins lucrativos, cuja área abrangida inclui Andaluzia e, mais recentemente, Castilha La Mancha. Surgiu em 1991 como Comitê Territorial Andaluz de Agricultura Ecológica, um sistema público de certificação (o primeiro da Espanha), cuja aparição ocorre como desdobramento da atuação de movimentos ecologistas. O grande divisor de águas da conversão do CAAE de instituição pública para uma organização privada ocorre no começo do novo milênio, como resultado das pressões exercidas por grupos de interesse dispostos a ingressar no atraente “negócio” da certificação. Essa mudança é descrita por um dos seus diretores nos seguintes termos: El CAAE comenzó en el año 91 […] y desde entonces, bueno, ha sufrido una evolución muy grande, así ha habido unos cambios, unos hitos que ha marcado unos cambios muy importantes de una primera fase, una primera parte inicial que puede ir a lo mejor desde 1991 hasta 96 prácticamente. Fue una etapa en la que hubo un crecimiento muy pequeño. Había, pues hasta este momento había, no sé, cerca de 200 operadores. En un momento dado se pego un salto y se pasó a 500, 600 operadores, provocado por la aparición de las primeras líneas de ayudas agroambientales que hubo en el año 96. A partir de entonces ha ido creciendo cada año, cada año, cada año. En cada año se vio incrementando, ha sido un sector en constante crecimiento. […]. Entonces el primero hito la evolución, la Figura 3. Fluxograma do sistema de certificação na Andaluzia. UE Processo de Certificação de Produtos Ecológicos na Espanha Comunidade Autônoma (Consejería de Agricultura y Pesca)ENAC (Certificadoras) Agricultor/pecuarista AGROCOLOR APPLUS CAAE CERES SHC ECOAGROCONTROL RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N° 3, p. 459-476, Jul/Set – Impressa em Setembro de 2012 474  Certificação de Produtos Orgânicos: obstáculos à implantação de um sistema participativo de garantia na Andaluzia, Espanha autônoma com maior expressão nesse âmbito em toda a Espanha, mas também de investigar as circunstâncias e aspectos relacionados a uma tentativa de implantação de um Sistema Participativo de Garantia, inspirado, em maior ou menor medida, em outras experiências internacionais, como é o caso da Rede Ecovida nos estados meridionais do Brasil. Parecem claras as razões de caráter geral que motivaram a concepção desse projeto que, de certa forma, se apresentava como reação lógica às imposições emanadas do marco europeu e espanhol, que estabelece a modalidade de certificação por terceira parte como via única e exclusiva de garantia para produtores rurais interessados em comercializar produtos com este atributo. Destacamos, nesse contexto, que a pro dução ecológica cresceu consideravelmente na mesma medida em que se incrementa o “negócio da certificação”, em cujo interior reina forte disputa entre empresas que movimentam um volume considerável de recursos, particularmente na gestão das subvenções concedidas pela PAC à produção ecológica. A célebre assertiva de Kayser et al. (1994), “são os projetos que moldam os territórios”, ilustra, com sobrada clareza, a visão hoje dominante na geografia e em outros campos do conhecimento centrados no esforço por ultrapassar a tradição normativa que imperava acerca desta categoria de análise. A abordagem territorial de desenvolvimento, do ponto de vista cognitivo, implica um compromisso por desvelar processos de governança pública e dispositivos de inovação organizacional, como é precisamente o caso da tentativa de implantação de um SPG Andaluz. Nesta pesquisa adotamos esse tipo de enfoque para compreender as razões que motivaram a concepção deste projeto, assim como das circunstâncias e fatores que conduziram ao seu término, antes mesmo de haver sido implementado. O contato com a realidade fortaleceu nossas convicções no sentido de entender este cenário como desdobramento lógico das disputas travadas no campo político-partidário. Vimos, portanto, confirmada a hipótese geral de que partimos no sentido de compreender as razões que convergiram para o insucesso relativo à tentativa de implantação de SPG na Andaluzia, em boa medida decorrente da forma como se deu esse processo. Contrariando os princípios da Investigação Ação Participativa e das metodologias inspiradas no protagonismo dos atores sociais, este processo seguiu uma dinâmica tipicamente top down por conta das circunstâncias e do próprio quadro político descrito anteriormente. A frágil articulação entre os três territórios é outro dos fatores que decididamente contribuíram para o fracasso dessa experiência. A questão da certificação de orgânicos foi e continua sendo uma arena política em que atuam interesses públicos, mas, sobretudo, privados. Nesse contexto, a certificação por terceira parte mostra-se bastante questionável e frágil do ponto de vista de sua mecânica de operação e garantias, o que por si só reveste importância na medida em que suscita a reflexão em torno de alternativas possíveis, a exemplo do SPG desenvolvido no Brasil e em outras partes do mundo. Trata-se de matéria de renovado interesse que remete à eterna discussão sobre o papel do Estado e das contradições que regem a definição de critérios públicos para regular o exercício de uma atividade eminentemente privada. 6. Referências Bibliográficas ABRAMOVAY, R. Para una teoría de los estudios territoriales. In: MANZANAL, M. y NIEMAN, G. Desarrollo rural: organizaciones, instituciones y territorios, Buenos Aires, CICCUS, p. 51-70. 2006. AGUILAR CRIADO, E. Productos locales, mercados globales. Nuevas estrategias de desarrollo en el mundo rural. In: GARCÍA DOCAMPO, M. (ed.), Perspectivas Teóricas en Desarrollo Local. La Coruña: Netbiblo, p. 147-169. 2007. 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