La búsqueda de rentas y sus efectos en la economía y en el proceso político

LA BÚSQUEDA DE RENTAS Y SUS EFECTOS EN LA ECONOMÍA Y EN EL PROCESO POLÍTICO1 Luis Ángel Hierro Recio Profesor Titular de Universidad del Departamento de Teoría de Economía y Economía Política de la Universidad de Sevilla 1. La presente conferencia ha sido extraída en su mayor parte, de dos trabajos anteriores: HIERRO, L. A. (1995): “Economía y política: búsqueda de rentas y corrupción”, II Encuentro de Economía Publica, Salamanca, 10 y 11 de febrero; e HIERRO, L. A. (1996): “Notas para el diseño de las estrategias anticorrupción”, III Encuentro de Economía Publica, Sevilla, 9 y 10 de febrero; y de otros textos aún sin publicar. Aprovecho también esta nota para agradecer a mi compañero y amigo el Dr. Bartolomé PÉREZ su amable invitación. El Estado, mediante la imposición de mecanismos de impuestos y transferencias y, también, mediante la provisión de bienes y servicios, produce redistribución de renta entre los sujetos. La aceptación del sistema democrático que en el ideal es el sistema igualitario por exce lencia “un hombre-un voto”, lleva implícita asumir la posibilidad redistributiva asociada al poder del Estado. Es, por tanto, generalmente aceptado que la mayoría puede imponer, hasta cierto límite, una redis tribución a su favor, financiada con ingresos aportados por la minoría. Lo que ya no es comúnmente aceptado, en un sistema democrático, es que una minoría pueda imponer una redistribución a su favor, sobre todo si el grupo social minoritario que se beneficia es considerado como “pudiente” en relación al votante mediano. Dado el rechazo que esto provocaría, tradicionalmente se han buscado mecanismos sutiles de redistribución para beneficiar a las minorías. ¿QUÉ ES UN BUSCADOR DE RENTAS? La realidad pone de manifiesto que, con independencia de cual sea el sistema político de un país, los ciudadanos siempre tienen tendencia a agruparse, en función a unos intereses coincidentes, con el fin de incidir sobre la actuación política para que ésta respete o favorezca dichos intereses. Mancur OLSON (1965) considera que existen distintos tipos de grupos de interés, según los objetivos que persiguen: — Por una parte se encuentran los grupos de interés dedicados a la defensa de intereses generales de grupos sociales concretos, como son: asociaciones para la defensa de etnias en minoría, para la defensa de la mujer, para la integración de minusválidos, etc. — Por otra parte aparecen aquellos grupos que pretenden influir en la decisión política, directamente o a través de la opinión públi ca, para promover actividades públicas concretas que producen externalidades positivas o que eliminan externalidades negativas. En este caso se encuentran: las asociaciones ecologistas, movi mientos antidrogas, pacifistas, etc. — 169 — — Y también existen aquellos que persiguen fomentar los objetivos de sus miembros en su condición de productores o de factores productivos. En esta tipología se incluyen: los colegios o asociacio nes profesionales, las asociaciones de empresarios o productores, los sindicatos, etc. A estos últimos grupos de interés organizados y a las personas individualmente consideradas que persiguen beneficios particulares derivados de la actividad pública, se les denomina buscadores de rentas. Y su objetivo es instigar una regulación que redistribuya renta en favor de sus intereses minoritarios. Como señala KRUEGER (1974), la “ley de hierro” de la búsqueda de renta se puede enunciar afirmando, que siempre que potencialmente exista una renta aparecerá un buscador para intentar apropiársela. Dicho buscador de rentas no la obtendrá por generación espontánea, sino que normalmente se verá forzado a invertir recursos para conseguirla, dependiendo la cantidad invertida, entre otros, de los factores siguientes: a. - De la cuantía de la renta. Cuanto mayor sea la cuantía potencial de la renta más incentivo tendrá el buscador para dedicar recursos a su captura. b. - Del volumen que representa la renta a obtener en relación a la riqueza inicial del sujeto. El valor absoluto de la renta no es el único determinante del esfuerzo y de la inversión del buscador, ya que cuanto mayor sea el volumen de ingresos que represente la renta en relación a su riqueza inicial mayor será el incentivo para intentar obtenerla. c. - De la relación entre cantidad invertida y la probabilidad de obtener renta. Si la probabilidad de obtener la renta crece con la cantidad invertida, la tendencia será a aumentar la inversión, mientras que si no existe relación entre ambas, la cantidad invertida será la mínima que permita el acceso al proceso de adjudicación. d. - Del riesgo y de la relación entre quien gestiona la búsqueda y la propiedad de los fondos invertidos. Evidentemente, el riesgo juega un papel fundamental a la hora de decidir la cantidad a invertir, ya que la aversión al riesgo tenderá a disminuir la cantidad invertida y la propen sión favorable al riesgo tenderá a aumentarla. JENSEN y MECKLING (1976) piensan que es razonable considerar que cuando los buscadores de rentas son agentes que invierten fondos de su principal, el comporta miento tenderá a ser más arriesgado y será de esperar un nivel de inversión elevado en la búsqueda de rentas. — 170 — e.- Del número de agentes públicos implicados en la decisión que produce rentas. McCORMICK y TOLLISON ( 1981 ) señalan que cuantos más escaños existan en una cámara, más recursos han de ser destinados a obtener los votos necesarios del legislador. Este argumento se puede extender, y expresarlo en forma de: cuanto mayor sea el número de agentes políticos y/o burócratas implicados en el proceso de decisión pública, mayor será la inversión necesaria para obtener renta. Un factor fundamental, que se cruza con todos los anteriores, es la competencia entre los buscadores. Todos aquellos elementos que inci den en la competencia como pueden ser: la libre entrada a la búsqueda de rentas, la distribución uniforme de la información, la posesión de una riqueza inicial similar, etc. tendrán incidencia en la cantidad inverti da y en el comportamiento de los buscadores de rentas. MECANISMOS PARA LA OBTENCIÓN DE RENTAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD PUBLICA. PUVIANI (1903) ya apuntaba algunos de los mecanismos para la obtención de rentas, al hablar de los “bienes de la corrupción”, que se otorgaban, por la clase dominante a los miembros de la clase dominada que no se veían afectados por la ilu sión financiera, en forma de exenciones y bonificaciones tri butarias, concesión de obras públicas, expansión de la bu rocracia, etc. La moderna teo ría de la búsqueda de rentas presenta como primer meca nismo la concesión de la producción de un determinado bien o servicio en régi men de monopolio Figura 1 — 171 — (TULLOCK, 1967). El gráfico tradicional de equilibrio en monopolio, que aparece en la figura 1 considerando costes marginales constantes, es claramente ilustrativo Como se obser va, la provisión efi ciente vendría dada por Qc, mientras que si se otorga el régi men de monopolio, el monopolista pro ducirá Qm a un precio Pin. El rec tángulo R es repre sentativo del benefi cio del monopolista, y el triángulo B indi ca la pérdida de ex cedente del consumi dor, de eficiencia o de bienestar. Figura 2 Dado que la ren ta que obtiene el buscador de rentas con la concesión de monopolio es de n volumen igual a R, no es de extrañar que el buscador dedique fondos a intentar presionar o sobornar a los burócratas o políticos encargados de fonT* ' fS C°nCe"IOnes’ Pues siemPre que el montante de dichos fondos sea inferior a R, obtendrá una renta adicional. entiHU"a SegUnd* P°sible fuente de ™ ta es la que se produce cuando sector pdbE T 8eS,‘0"an mOnolMl¡0 «guiado por el Como aparece en la figura 2, el monopolio natural se produce cuando la demanda coda a la curva de coste medio a largo p C “ tramo decreciente. En este caso, dados los rendimientos a escala crecientes solo una empresa sobrevivirá a largo plazo, y tenderá como monopolista a producir una cantidad subóptima Qm. Y La intervención pública mediante regulación de precio del producto q suministra la empresa privada intentaría una solución “second besf ’ como Ps. que aumentase el summistro pero manteniendo ^abilfdad — 172 — económica de la empresa. Evidentemente ello iría en detrimento de a empresa que perdería el beneficio monopolista. Al igual que antes, el intento de presionar a las autoridades públicas para que el precio regulado se encuentre lo más cercano a Pm y lo mas alejado de Ps puede resultar rentable, siempre que la cantidad destinada a dicha Esta situación, que acabamos de ex poner, se produce también en aquellos mercados que aún siendo oligopolísticos y potencialmen te competitivos, se encuentran regula dos por la Adminis tración mediante un sistema de precios mínimos2. Este es el caso de las tarifas mínimas de trans porte, de los precios mínimos impuestos por los colegios pro fesionales, etc. En la figura 3 se observa como fijación del precio mínimo Pm, transforma la oferta en una línea quebrada, de manera que si la deman da corta a la oferta en el tramo del precio mínimo, la cantidad produci da obtiene un sobre precio, consiguiendo así los oferentes una renta adicional agregada igual a R. En este caso, las presiones tenderán a intentar mantener siempre el precio mínimo lo suficientemente elevado para que la demanda sea tal que la producción de equilibrio resulte menor a Qc. El mecanismo legal a utilizar para garantizar esta renta puede ser la regulación directa del precio mínimo por parte de la Administración, o la autorización legal para crear un sistema de “closed shop” con confabulación en precios. 2. Ver STIGLER (1971) y PELZMAN (1976). — 173 — Un caso particular de la situación anterior se da con los sistemas de precio de garantía aplicados por presión de los grupos de interés agrícolas, en los que la Administración garantiza la compra de la producción a un precio Pg. El objetivo de los agricultores es mantener sus rentas ante las continuas fluctuaciones de la producción. En la figura 4 se observa el caso en el que los agri cultores obtienen de la Administración un precio que ga rantiza su renta del año anterior (Pe. Qc). Ello implica, que a los deman dantes se vende una cantidad Qd al pre cio de garantía Pg, con lo que los agri cultores obtienen una renta R de los consumidores, com pletándose el resto de sus ingresos, con la venta que hacen a la Administración de la cantidad restante, a ese mismo precio. La actividad y los fondos dedicados a presionar para mantener el sistema y elevar en lo posible los precios de garantía, es una inversión rentable para los agricultores y sus asociaciones. Otra alternativa para la obtención de rentas consiste en la presión para el establecimiento de barreras a la importación El funcionamien to del sistema se expone con la gráfica que se presenta en la figura 5. Denominemos On, a la oferta que realizan los productores naciona les de un producto Q, y sea Ot la oferta total de dicho producto, obtenida por la suma de On mas las importaciones del mismo. Dada la función de demanda D, el precio de equilibrio del mercado será Po, y la cantidad contratada será Qo, siendo Qn la parte que corresponde a producción nacional, y el resto, Qo-Qn, las importaciones. — 174 — Si los producto res nacionales pre sionan para que se fije un impuesto unitario a la im portación de una cuantía x, la oferta total se reducirá, pasando a ser Ot\ El nuevo precio de equilibrio será Po', y los productores na cionales incremen tarán sus ventas has ta Qn' reduciéndose las importaciones a Qo'-Qn'. Como con secuencia de la nue va imposición, los productores nacionales obtienen un ingreso adicional como el representado por el área R, y la Administración recauda como impuestos una canti dad igual al área T+T' donde T es soportado por el consumidor y T' por el importador. El establecimiento de un cupo a la importación de una cuantía igual a Qo'-Qn' producirá un efecto similar, con la diferencia de que en este caso lo que antes percibía la Administración en forma de impuestos pasaría a ser ingreso adicional de los importadores. Quiere esto decir que, en una situación como la descrita, los productores nacionales presionarían a la Administración para que estableciese la barrera a la importación, con independencia de cual fuese el método, mientras que los importadores presionarían por el establecimiento de cupos, y los burócratas, o los beneficiarios de los ingresos impositivos, presionarían por el impuesto3. Un mecanismo adicional para la obtención de rentas son los contra tos de suministro o producción para la Administración y las vías 3. Recientemente se discute sobre si las decisiones anti-dumping están motivadas por la actividad de los buscadores de rentas, pues su efecto es similar a los casos señalados. Ver MOORE (1992) y HOEKMAN y LEIDY (1992). Figura 5 — 175 — para materializar las rentas en este caso son: la aceptación por parte de la Administración de precios o presupuestos superiores a los de merca do V el suministro con nivel de calidad inferior al pactado. Aunque, como señalan ARANSON y ORDESHOOK (1981), la propia existencia del contrato ya produce renta a buscar, puesto que la empresa que se hace con el mismo produce y vende, y las restantes no. Los mecanismos de obtención de rentas de la actividad pública aquí expuestos no son los únicos, pues, en general, toda actividad que implique negociación con la Administración es fuente potencial de renta. En líneas generales podemos afirmar que: — Todo impuesto selectivo sobre un bien o servicia es potencialmente productor de rentas para los oferentes de sus sustitutivos. — Toda decisión pública que imponga barreras de entrada o límite a la potencial competencia es susceptible de producir rentas para los oferentes que contratan en el mercado. __ Todo contrato de suministro a la Administración es productor e rentas para quien lo consigue. __ Todo mecanismo de subvención susceptible de negociación con la Administración es potencialmente productor de rentas para quien recibe la subvención. — Toda legislación que impida realizar una actividad en condiciones determinadas producirá rentas para quien consiga llevarla a cabo. __ Toda información reservada de la administración que pueda incidir en el precio de un bien o activo financiero puede generar renta para quien pueda disponer de dicha información. — Y toda decisión pública que cree derechos de propiedad o de explotación producirá rentas adicionales para quien los obtiene. LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE LA BÚSQUEDA DE RENTAS. El aspecto más discutido de la búsqueda de rentas es el referido a la pérdida de bienestar que produce esta actividad. En principio todos los autores están de acuerdo en que la búsqueda de rentas, al tener como objetivo el conseguir una renta adicional mediante la elevación del precio, en relación al que existiría si la decisión pública no interfi riese en el mercado, produce una pérdida de bienestar en términos de excedente de consumidor o productor. — 176 — BIBLIOGRAFÍA ARANSON, P. M. y ORDESHOOK, P. C. (1981): “Regulation, redistribution and public choice”, Public Choice, 37, págs. 69-100. BUCHANAN, J. M.: “Rent seeking and profit seeking”, en BUCHANAN, J. M., TOLLISON, R. D. y TULLOCK, G. (Eds.) (1980), págs. 3-15. BUCHANAN, J. M„ TOLLISON, R. D. y TULLOCK, G. (Eds.) (1980): Toward a theory of the rent-seeking society, College Station, Texas A & Press. CHOI, K.: “A statistical test fo Olson's modal”, en MUELLER, D. C. (Ed.) 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