El juego de las Entidades supramunicipales en España. Algunas reflexiones en el décimo aniversario de la Ley de Régimen Local de 2 de abril de 1985

El juego de las En idades
sup amunicipales en España.
Algunas e lexiones en el décimo
ani e sa io de la Ley de Régimen Local
de 2 de ab il de 1985
M.a Concepción Ba e o Rod íguez
P o eso a Ti ula de De echo Adminis a i o
Uni e sidad de Se illa
Suma io: I. PLANTEAMIENTO. II. LA COMARCA, UNA ADMINISTRACIÓN
DE MARCADA VOCACIÓN TERRITORIAL: 1. Las cla es de la Coma ca en la
Ley Básica de Régimen Local. 2. La Coma ca en el De echo au onómico. Su
cla a decan ación en a o de la opción e i o ial. A. La Coma ca en los Es a-
u os de Au onomía. B. La Coma ca en la Legislación au onómica. 3. Conclu-
siones. La con igu ación de ini i a de la Coma ca como Adminis ación e i o-
ial. Su di ícil a iculación. III. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS,
LA FÓRMULA NATURAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES
EN NUESTRO DERECHO. 1. La egulación de las Mancomunidades en la Ley
de Régimen Local de 1985. Sus asgos dis in i os. 2. El desa ollo e implan a-
ción de las Mancomunidades en el o denamien o au onómico. 3. Valo ación.
La Mancomunidad de nues o iempo. ¿Una pé dida del sen ido de la igu a
con o me a su egulación en la LBRL? IV. LAS ÁREAS METROPOLITANAS,
LA POSIBILIDAD DE MODELOS ALTERNATIVOS. 1. La Ley Básica de Régi-
men Local y su p o unda inde inición en elación con las Á eas me opoli anas.
2.
La di e sidad del De echo au onómico sob e Á eas me opoli anas. A. La op-
ción cuasi e i o ial del Á ea me opoli ana de La Hue a. B. El modelo ins i-
ucional del Á ea de Ba celona. C. La ealidad me opoli ana en o as Comuni-
dades Au ónomas. 3. La alo ación del sis ema. La al a de ins i ucionalización
del ni el de gobie no me opoli ano. Las soluciones pa alelas. V. REFLEXIÓN
FINAL.
I. PLANTEAMIENTO
Las En idades sup amunicipales en nues o país siguen cons i uyen-
do,
a pesa del iempo anscu ido desde el inicio de la e o ma del Ré-
gimen local, un oco de pe manen e ac ualidad. Las ilusiones conci a-
das po la plan a e i o ial sen ada po la Cons i ución de 1978 se
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e ían p on o de audadas en su escalón local. Las En idades diseñadas
po el nue o De echo pa a el gobie no y adminis ación de aquellos es-
pacios en los que la escala municipal esul a insu icien e pa a la sa is ac-
ción de los in e eses p opios de su población, no han dado, has a aho a,
los u os espe ados, pudiendo a i ma se, con oda jus icia, que la e e-
b ación de un ni el sup amunicipal, ealmen e ajus ado a las necesida-
des públicas, se e ige en la g an asigna u a pendien e de la o ganización
e i o ial en nues o país; de ahí que no esul e ociosa una nue a e le-
xión sob e las En idades sup amunicipales en nues o De echo.
Son muchos los sis emas de gobie no sup amunicipal que el o dena-
mien o de di e en es países, y ambién el nues o, ha conocido en su
e olución his ó ica. A g andes asgos, pudie an dis ingui se es g an-
des modelos. De un lado, aquel que se asien a en ó mulas de colabo a-
ción en e los Municipios asen ados en un mismo ámbi o e i o ial; de
o o,
el que, en a as de una au én ica o ganización uni a ia de gobie no
en un espacio de asgos ísicos homogéneos y necesidades comunes, su-
p ime la ed municipal exis en e in eg ando a odos los Municipios en
un nue o en e. Finalmen e, y en e ambos polos, una solución ecléc ica
o in e media que, a la ez que sa is ace las exigencias de una o ganiza-
ción sup amunicipal con la c eación de un nue o en e, man iene el en-
amado de Adminis aciones locales básicas p esen es en el e i o io.
Un modelo, el más ecuen e po lo demás, en el que pueden se aisla-
dos,
a su ez, a ios sis emas al e na i os, oda ez que la na u aleza y
ca ac e ís icas de la En idad c eada pueden se muy di e sas. En algu-
nos supues os, esponden a los esquemas p opios de las Adminis acio-
nes e i o iales; en o os, a los moldes ca ac e ís icos de los en es ins i-
ucionales con la a iada ipología que és os, po su pa e, pueden
e es i . En o as ocasiones, incluso, pod án acomoda se a los esque-
mas ípicos de las emp esas públicas en sus di e sas mani es aciones.
De casi odos esos modelos enemos p eceden es en la his o ia no -
ma i a española; odos esos modelos pueden hace se ealidad en el De-
echo igen e. La LBRL, de con o midad con las amplias posibilidades
abie as en al sen ido po la Cons i ución —a ículos 141.3 y 152.3 l—
ha es ablecido un ma co sumamen e lexible en el que no sólo se hacen
1 Con o me al p ime o, «se pod án c ea ag upaciones de Municipios di e en es de la
p o incia». En aplicación del segundo, «median e ag upaciones de municipios limí o es,
los Es a u os pod án es ablece ci cunsc ipciones e i o iales p opias que goza án de
plena pe sonalidad ju ídica».
Pa a un examen de dichos p ecep os cons i ucionales, me emi o al es udio de R.
GÓMEZ-
FERRER MORANT
«El encaje cons i ucional de la Adminis ación me opoli ana» (DA, n.°
188,
1979, págs. 395 y ss.).
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
posibles di e sos sis emas de ges ión sup amunicipal, sino en el que,
además, una misma En idad puede adqui i plasmaciones di e en es
en unción de la p opia ealidad de cada Comunidad au ónoma y de las
opciones que inspi en su o ganización e i o ial. Nos hallamos, en de-
ini i a, en un mundo p esidido po un p incipio de di e sidad, p edi-
cable, no sólo, de la compa ación de es as En idades en e sí, sino ex-
ensible, en algunos casos, al co azón mismo de cada una de ellas.
El es udio que aquí abo do no iene po obje o el análisis de odas y
cada una de esas ó mulas, ni an siquie a el más exhaus i o de alguna
de ellas; se si úa en una cla e dis in a. P e ende simplemen e o ece
una imp on a del juego dado, a los más de quince años de igencia de la
Cons i ución de 1978, po las En idades sup amunicipales con empla-
das en la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de ab il de 1985 (LBRL)
y pos e io men e desa olladas po el De echo au onómico: las Coma -
cas,
Mancomunidades de Municipios y Á eas me opoli anas. Más con-
c e amen e, me in e esa de e mina cuál es la na u aleza y el papel que
a cada una de ellas asigna la LBRL, pa a, en un momen o pos e io ,
analiza , desde esas coo denadas, el o denamien o y la acción desa o-
llada en es e ámbi o po las Comunidades Au ónomas. En é minos más
conc e os, es e es udio quie e esponde a la siguien e p egun a, ¿ ale
cualquie En idad pa a el eje cicio de cualquie compe encia sup amu-
nicipal o exis e, po el con a io, en la Ley de 1985 una adsc ipción de
cada una de ellas al desempeño de un papel de e minado?
El in e és conci ado po es a p egun a nace, a mi juicio, de la cie a
disco dancia que la ealidad pa ece mos a en e el sen ido y la un-
cionalidad o o gada a cada una de es as Adminis aciones po la legis-
lación básica del Es ado y el uso que de ellas iene haciéndose, con am-
pa o incluso, en algunas ocasiones, en su p opio De echo, po las
Comunidades Au ónomas. De una pa e, las Mancomunidades de Mu-
nicipios, las e dade as y au én icas p o agonis as de la sup amunici-
palidad hoy en España, pudie an es a abandonando su sen ido genui-
no de En idades adsc i as a la ejecución de ob as o la p es ación de
se icios de o igen, en odo caso, municipal, pa a con e i se en una
ins ancia de más amplio calado que pod ía eni , en de e minados su-
pues os, a suplan a el papel asignado a o a ins i ución dis in a: la Co-
ma ca, En idad que no e mina de encaja en nues a ac ual plan a e-
i o ial. Las Á eas me opoli anas de o a pa e, espues a de la LBRL
a los p oblemas de las g andes aglome aciones u banas, no han sabido
cumpli con los obje i os que la Ley de 1985 les asigna. La equi alencia
in e eses me opoli anos/Á eas me opoli anas dis a mucho de se lo-
g ada. Las Comunidades Au ónomas o ecen hoy una amplia gama de
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ó mulas a iadas pa a el gobie no de las zonas me opoli anas, desde
la que puede llega a a i ma se que el Á ea Me opoli ana cons i uye
hoy un emedio excepcional de esolución de los in e eses p opios de
los espacios de es a na u aleza. Po úl imo, la ealidad de nues o iem-
po mues a una au én ica p oli e ación de ías de sa is acción de in e-
eses sup amunicipales al ma gen de las En idades desc i as. Los Con-
so cios — igu a de na u aleza deba ida y polémica, dada su con usa
egulación legal 2—, las sociedades públicas mix as 3 e, incluso, sim-
ples con enios de coope ación en e las Adminis aciones a ec adas 4
se encuen an en e las de uso más ecuen e.
Puede, en de ini i a, habla se de la exis encia de una cie a pe e -
sión en el uso de las En idades sup amunicipales con o me a su diseño
en la LBRL, ma co de obligado espe o po las Comunidades Au óno-
mas en el eje cicio de sus pode es no ma i os en es e ámbi o 5. La un-
2 Pa a un mayo análisis de es a igu a, me emi o a los es udios con enidos en la ob a
Conso cios Locales (Ed. CEMCI, en p ensa).
3 La mejo p ueba de es a a i mación nos la o ece el a ículo 38 de la Ley de Dema ca-
ción Municipal de Andalucía en el que se a i ma: «Pod án cons i ui se Sociedades pa a
ines de in e és público bajo la o ma de Sociedad me can il con la pa icipación de capi-
al público de una o a ias Adminis aciones Públicas y, en su caso, de capi al p i ado».
Es amplia y ica la bibliog a ía que se ha ocupado del es udio de la p es ación de se i-
cios públicos locales a a és de o mas de De echo p i ado, desde la clásica ob a de F.
ALBI,
T a ado de los modos de ges ión de las Co po aciones Locales (Ed. Aguila , 1960). A
í ulo pu amen e ejempli icad o y, en e o os, puede ci a se
ALCOVER GARAU
(«Ap oxi-
mación al égimen ju ídico de la sociedad de capi al local», RAP, n.° 134, 1994, págs. 78 y
ss.); ALONSO UREBA
(La emp esa pública. Aspec os ju ídico-cons i ucionales y De echo eco-
nómico, Ed. Mon eco o, 1985, y La sociedad me can il de capi al como o ma de la em-
p esa pública local, Ed. Uni e sidad Complu ense, 1988);
DUQUE DOMÍNGUEZ
(«La socie-
dad p i ada municipal», REVL, n.° 179, 1973);
MARTÍN MATEO («LOS
se icios locales.
Especial e e encia a la p es ación bajo ó mulas socie a ias», REALA, 255-6, 1992, págs.
475 y ss.); F.
SOSA WAGNER
(La ges ión de los se icios públicos locales, Ed. Ci i as, 1992,
págs.
65 y ss.) y
TENA PIAZUELO
(«La emp esa pública local: aspec os ju ídico- o males de
la ges ión municipal de in e eses económicos median e sociedad anónima», REALA, n.°
255-6,
1992, págs. 701 y ss.).
4 Me emi o al espec o a las conside aciones e ec uadas po F.
LÓPEZ MENUDO
en «Se i-
cios municipales y ges ión conso ciada» (Los conso cios... ob.
ci .).
5 Reco da que en aplicación de los c i e ios que igen la dis ibución de compe encias
en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas en ma e ia de Régimen local, puede a i -
ma se que la egulación de las En idades sup amunicipales ha quedado básicamen e en
manos de los Pa lamen os au onómicos. Son En idades, en palab as del T ibunal Cons i-
ucional —Sen encia 214/1989— con un ue e g ado de in e io ización au onómica, en
el sen ido de que son las Comunidades Au ónomas «las enca gadas de de e mina y ija
las compe encias de las En idades locales que p ocedan a c ea en sus espec i os ámbi-
os e i o iales».
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUN1CIPALES EN ESPAÑA
damen ación de es a a i mación da azón de se a es e es udio que oy
a es uc u a en dos pa es: la exposición del De echo sob e cada una
de esas Adminis aciones y una e lexión inal en la que in en a é le-
an a ac a del es ado ac ual de la cues ión sup amunicipal en España
a pa i de los da os o ecidos po su egulación y la expe iencia de no
pocos años, ya, de ida cons i ucional.
H. LA COMARCA, UNA ADMINISTRACIÓN DE MARCADA VOCA-
CIÓN TERRITORIAL
La na u aleza compa ida de las compe encias no ma i as pa a la
egulación de la Coma ca, obliga a plan ea su es udio en dos amos
di e en es: el es a al y el au onómico.
1.
Las cla es de la Coma ca en la Ley Básica de Régimen Local
«1.
Las Comunidades Au ónomas, de acue do con lo dispues o
en sus espec i os Es a u os, pod án c ea en su e i o io Co-
ma cas u o as en idades que ag upen a ios Municipios, cuyas
ca ac e ís icas de e minen in e eses comunes p ecisados de una
ges ión p opia o demanden la p es ación de se icios de dicho
ámbi o.
2.
La inicia i a pa a la c eación de una Coma ca pod á pa i de
los p opios Municipios in e esados. En cualquie caso, no pod á
c ea se la Coma ca si a ello se oponen exp esamen e las dos
quin as pa es de los Municipios que debie an ag upa se en ella,
siemp e que, en es e caso, ales Municipios ep esen en al menos
la mi ad del censo elec o al del e i o io co espondien e. Cuan-
do la Coma ca deba ag upa a Municipios de más de una P o in-
cia, se á necesa io el in o me a o able de las Dipu aciones p o-
inciales a cuyo ámbi o pe enezcan ales Municipios.
3.
Las leyes de las Comunidades Au ónomas de e mina án el ám-
bi o e i o ial de las Coma cas, la composición y el unciona-
mien o de sus ó ganos de gobie no, que se án ep esen a i os de
los Ayun amien os que ag upen, así como de las compe encias y
ecu sos económicos que, en odo caso, se les asignen.
4.
La c eación de las Coma cas no pod á supone la pé dida de
los Municipios de la compe encia pa a p es a los se icios enu-
me ados en el a ículo 26, ni p i a a los mismos de oda in e -
ención en cada una de las ma e ias enume adas en el apa ado
2 del a ículo 25.»
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REALA
264
(OCTUBRE-DICIEMBRE,
1994)
Una idea undamen al cabe ex ae
de
es a egulación con enida
en
su a ículo
42: la
LBRL,
a
pesa
de lo
dispues o
en su
a ículo e ce o
—p ecep o
del que
pa ece in e i se
el
ca ác e
no
e i o ial
de
oda
Ad-
minis ación Local dis in a
de
Municipios
o
P o incias—,
no
p ejuzga
la na u aleza ju ídica
de
es a En idad
6.
C ea,
más
bien,
el
ma co
den-
o
del
cual
le es
líci a
a las
Comunidades Au ónomas
la
opción
po
unos
u
o os diseños coma cales
en
unción
de su
ayec o ia his ó ica,
sus p opias con icciones sob e
la
o ganización
de su
e i o io
y las ne-
cesidades
a las que con
es a Adminis ación p e endan
da
espues a.
La adopción
po la
LBRL
de
es e modelo coma cal abie o,
no
impide,
sin emba go, in ui
en
ella
una
cie a decan ación
po una
Coma ca
de
ma cada ocación e i o ial. A gumen os
de
di e sa índole alimen an
es a ase e ación:
a)
En
p ime é mino,
su
p opia de inición como En idad
que
ag upa
a
a ios Municipios «cuyas ca ac e ís icas de e minen in e eses
comunes p ecisados
de una
ges ión p opia
o
demanden
la
p es ación
de se icios
de
dicho ámbi o». «Una comunidad
de
in e eses», cla o
sus a o
de las
Adminis aciones
de
signo e i o ial
y
«necesidad
de
una ges ión p opia
o
p es ación
de
se icios», e e encia
a un
conjun o
de compe encias múl iples
con
enga ce di ec o
en las
necesidades
de
es e g upo poblacional
que le
si e
de
sus en o.
b)
En
segundo luga ,
el
sis ema
de
ga an ías
que la
p opia Ley, a í-
culo
42.4,
a icula
en
bene icio
de las
compe encias municipales —«la
c eación
de las
Coma cas
no
pod á supone
la
pé dida
po los
Munici-
6
En al
sen ido,
T.
FONT
I
LLOVET
(«La
Coma ca
y las
es uc u as
del
Gobie no local».
La P o incia en el sis ema cons i ucional. Ed. Ci i as-Dipu ación de Ba celona,
pág.
277).
De es a inde e minación
en la que la
Coma ca
ha
quedado
en la
LBRL
da
buena cuen a
la dispa idad
de
juicios
que ha
me ecido
la
cali icación
de su
na u aleza ju ídica.
Así, J.
L.
RIVERO ISERN
se
inclina
po una
con igu ación
no
e i o ial
de
es a En idad {Manual
de De echo Local,
Ed.
Jun a
de
Andalucía,
1989, pág. 166), en el
mismo sen ido
que R.
MARTÍN MATEO
{En es locales complejos,
Ed.
T i ium
1987,
págs.
168 y ss.) o T.
FONT
I
LLOVET,
aun
econociendo cómo,
en
úl imo é mino,
la
decisión
ha
quedado
en
manos
del legislado au onómico («Pe spec i as
de
o ganización sup amunicipal», Au ono-
mies,
n.° 1, 1985,
págs.
64 y 65).
Pa a
F.
LLISET BORRELL,
y de
acue do
con su
cali ica-
ción
po la ley
au onómica, puede
se
indis in amen e «una En idad e i o ial
con
ines
gené icos
o una
En idad ins i ucional pa a ines especí icos» {Manual
de
De echo local,
Ed. Abella
1985, pág. 193),
c i e io compa ido
po A.
SÁNCHEZ BLANCO
(«La
Coma ca
como ac o
de
cohe encia egional»,
RAP n.° 90, 1979 pág. 30); R.
ENTRENA CUESTA
(«La
Coma ca.
La
Coma ca
y la
Adminis ación e i o ial», Temas
de
Adminis ación
Local,n.°
18, 1986, pág. 62); E.
ROCA ROCA
(«La
Coma ca
y los
Es a u os
de
au onomía».
La coma ca,
ob. ci ., pág. 126) y L.
MORELL OCAÑA
{El Régimen Local español,
Ed.
Ci i as,
1988,
pág. 30).
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
pios de la compe encia pa a p es a los se icios enume ados en el a í-
culo 26, ni p i a a los mismos de odo ipo de in e ención en las ma e-
ias enume adas en el apa ado 2 del a ículo 25»—, de donde cabe in e-
i que en la men e del legislado la c eación de una En idad de es e
géne o cons i uye una ope ación ligada a un amplio p oceso de eajus e
de compe encias en e las di e en es Adminis aciones desplegadas en el
e i o io que haya de se i le de base.
c) La exigencia de Ley pa a su c eación iene, desde o a pe spec-
i a, a abunda en es a misma idea. La ci ada ese a legal sólo iene
sen ido desde unas coo denadas de edis ibución del pode de más
amplio alcance que el de una me a aslación de compe encias munici-
pales a la En idad c eada.
d) Que la Coma ca es o debe se algo más que un en e pa a la
p es ación de un se icio o la ejecución de una ob a de e minada es al-
go que se co obo a, igualmen e, en la exis encia en la p opia LBRL de
o a igu a diseñada con ese in especí ico y de más ácil a iculación:
la Mancomunidad de Municipios. ¿Qué sen ido end ía, an e necesida-
des de ese ca ác e , acudi a los len os y complicados ámi es de cons-
i ución de una Coma ca cuando la p opia no ma ju ídica b inda o o
ins umen o de más ácil ealización?; ¿pa a qué pone en ma cha odo
un p oceso legisla i o cuando bas a ía el simple acue do de los Munici-
pios a ec ados pa a ope a esa p e endida p es ación sup amunicipal
de un se icio?
e) No pa ecie on queda le dudas ampoco al T ibunal Cons i ucio-
nal en el sen ido de que la LBRL, con apoyo en los a ículos 141.3 y
152.3 CE, ampa a la c eación de nue os En es de na u aleza e i o ial.
Así, en su Sen encia 214/1989, y en elación p ecisamen e con la Co-
ma ca, cuya egulación en la Ley de 1985 se enjuiciaba, pudo a i ma
que «la apa ición de nue os en es e i o iales ha de ene una p o un-
da epe cusión sob e la delimi ación de cuál sea el in e és p opio de
las has a aho a exis en es y, en consecuencia, sob e su ámbi o compe-
encial».
) Tampoco el Minis e io pa a las Adminis aciones Públicas se ha
cues ionado, en un ecien e In o me, sob e la cali icación e i o ial de
la Coma ca. Así, y saliendo al paso de la cie a con usión c eada en o -
no a las di e encias que sepa an a es a En idad de la Mancomunidad
de Municipios, ha podido a i ma : «esa p e endida incompa ibilidad
en e ambas ins i uciones, solamen e se á posible si desna u alizamos
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REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994)
la Coma ca, si p escindimos de su a io undamen al, el se ci cuns-
c ipción e i o ial de la p opia Comunidad Au ónoma...» 7.
En de ini i a, en la LBRL, y a pesa de la pa quedad de su egula-
ción, exis en indicios que a alan de o ma su icien e, a mi juicio, la
a i mación de que la opción coma cal que en ella subyace es la de una
Adminis ación de innegable ocación e i o ial.
2.
La Coma ca en el De echo au onómico. Su cla a decan ación
en a o de la opción e i o ial
Cen ados en es e ámbi o, pueden, a su ez, dis ingui se en el análi-
sis dos pa es cla amen e di e enciadas. En p ime é mino, el examen
de es a En idad en los di e en es Es a u os de Au onomía; en segundo
luga , su es udio en la legislación au onómica dic ada has a la echa.
A.
La Coma ca en los Es a u os de Au onomía
Del análisis del conjun o de p e isiones es a u a ias sob e es a En idad,
pueden des aca se, no obs an e su dispa idad, las siguien es ideas básicas.
a) Su gene alizada p esencia en los Es a u os de Au onomía, si bien
no siemp e con el mismo ca ác e . Hay Comunidades Au ónomas que,
desde su p opia No ma undamen al, han apos ado ya po una Adminis-
ación coma cal de ca ác e necesa io, pieza básica, po consecuencia,
de su o ganización e i o ial. Es el caso de las Comunidades de Ca alu-
ña, Valencia, La Rioja, Mu cia o el P incipado de As u ias 8; o as, las
más,
se limi an, po el con a io, a p e e su cons i ución dejando en ma-
nos del legislado au onómico la decisión ace ca de su implan ación, así
7 Las Mancomunidades In ennunicipales en el Régimen Local Español (Ed. MAP, 1994,
págs.
24 y 25).
8 El Es a u o de la Comunidad de Ca aluña p e é en su a ículo 5.1 que «La
Gene alidad
de
Ca aluña es uc u a á
su
o ganización e i o ial
en Municipios y
Coma cas»;
el del P incipado
de As u ias, a ículo 6.1, que la ci ada Comunidad se o ganiza
« e i o ialmen e
en Munici-
pios, que
ecibi án
la denominación
adicional
de
Concejos,
y en
Coma cas»;
el 5 del Es a u o
de la Comunidad de La Rioja a i ma que su
«o ganización e i o ial
se
es uc u a á
en Muni-
cipios y
Coma cas»;
en an o que el 3.1 de la Comunidad de Mu cia es ablece que su e i o io
«se o ganiza en Municipios y Coma cas o
ag upaciones
de Municipios limí o es, basadas en
c i e ios
his ó icos,
na u ales,
geog á icos,
socioeconómicos,
cul u ales
o
demog á icos»...
Signi-
ica i a ambién, den o de es e mismo g upo, es la No ma básica de la Comunidad alencia-
na, con o me a la cual y a eno de su a ículo 46, una Ley de su Pa lamen o, po mayo ía ab-
solu a,
«de e mina á
la di isión
coma cal,
oídas
¡as Co po aciones locales
a ec adas».
634
REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE...
REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE...
EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
como la delimi ación de aquellos asgos que de ini i amen e hayan de
de ini la. La Coma ca no con a ía aquí —como en el caso an e io — con
una ga an ía es a u a ia, lo que si úa a los Pa lamen os de las Comunida-
des Au ónomas an e más amplias co as de libe ad a la ho a de op a po
uno u o o modelo de Adminis ación coma cal, si inalmen e se decan-
an po una ins au ación de es a ins ancia en su e i o io. Es la línea en
la que se insc iben Comunidades como las de Andalucía, Galicia, Can a-
b ia, A agón, Cas illa-La Mancha, Ex emadu a o Cas illa y León 9. Co-
mo e ce g upo, inalmen e, puede aisla se el ep esen ado po la Co-
munidad del País Vasco, en donde la Coma ca, a la que no se menciona
exp esamen e, puede halla , sin emba go, cobijo en aquella p e isión es-
a u a ia que con empla las ag upaciones de Municipios di e en es de la
P o incia. El esul ado p ác ico, en es e caso, iene a se el mismo que
en la hipó esis an e io : la Adminis ación coma cal se á el u o de la
olun ad del legislado au onómico al que co esponde p ocede a su
c eación, así como de e mina sus conc e os ca ac e es 10.
b) La gene alización o no de un debido o e en ual p oceso coma -
cal cons i uye la segunda g an no a dis in i a de los Es a u os de Au o-
nomía en su egulación de es a En idad. Hay Comunidades Au ónomas
en las que, po manda o es a u a io, un necesa io o posible p oyec o de
coma calización ha de comp ende odo su ámbi o e i o ial. No cabe
la Coma ca como En idad aislada, espues a a las necesidades pun ua-
9 El a ículo 5 de la No ma andaluza es ablece que «po Ley del Pa lamen o andaluz pod á
egula se la c eación de Coma cas
in eg adas
po Municipios limí o es den o de la misma
P o incia, a endiendo a sus
ca ac e ís icas
geog á icas,
económicas, sociales e his ó icas...».
Po su pa e, el a ículo 27 del Es a u o de Galicia señala que po Ley de su Pa lamen o se
pod á
« econoce
la Coma ca como En idad local con pe sonalidad ju ídica y dema cación
p opia», en pa ecidos é minos al Es a u o de Can ab ia que p oclama que po Ley «se po-
d á
econoce
a la Coma ca den o de cada P o incia como En idad local con
pe sonalidad
ju-
ídica y dema cación
p opia».
Una línea en la que ambién se insc ibe la Comunidad a ago-
nesa: "Una ley de las
Co es
de
A agón
—a i ma el a ículo 5 de su Es a u o— pod á o dena
la cons i ución y
egulación
de las
Coma cas";
de la misma o ma que sucede en la Comuni-
dad de Cas illa-La Mancha
"Po
Ley —a ículo 29.2 de su Es a u o— se pod á econoce la
Coma ca den o de cada P o incia como En idad local con pe sonalidad ju ídica y dema ca-
ción p opia" o en la de Ex emadu a, cuyo a ículo 2.1 p e é, igualmen e, que po Ley de su
Pa lamen o se es uc u e su o ganización en Coma cas. Lo mismo ocu e en la Comunidad
de Cas illa y León. Así dice el a ículo 19.3 de su Es a u o: «Po las
co espondien es
Leyes de
Co es de
Cas illa
y León,
especí icas
pa a cada supues o, se pod án
econoce
Coma cas,
me-
dian e la ag upación de Municipios limí o es, a endiendo al in o me p e io de los Municipios
a ec ados y a sus
ca ac e ís icas
geog á icas,
económicas, sociales e his ó icas pa a la ges ión
en común de se icios o la
colabo ación
en el
eje cicio
de sus compe encias».
10 El a ículo 37.1 del Es a u o del País Vasco señala la compe encia exclusi a del Pa la-
men o de es a Comunidad sob e «dema caciones e i o iales de ámbi o sup amunicipal
que no excedan de la P o incia».
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REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994)
^ espondien es, po la P o incia «en elación con la ges ión del Plan
P o incial de Ob as y Se icios en el ámbi o coma cal» y la asis encia
y coope ación écnica, ju ídica y económica a los Municipios «cuan-
do se e ie an a ac uaciones de in e és coma cal o sup amunicipal y
cuando su eje cicio esul e di ícil pa a el Municipio y azones de eco-
nomía y e icacia así lo aconsejen»; c) la ges ión, en i ud de con e-
nio,
delegación o ans e encia, de las ac uaciones p io i a ias especí-
icas que se ijen en los planes y p og amas e i o iales ap obados en
desa ollo de las di ec ices de o denación del e i o io; d) la coope-
ación y asis encia a los Municipios en ma e ia ju ídico-adminis a i-
a, económica y inancie a; e) la ges ión de se icios au onómicos
que po sus ca ac e ís icas no equie an unidad de ges ión ni su eje -
cicio di ec o o de se icios municipales cuando ello suponga una me-
jo a en su p es ación; y ) la p es ación de se icios o igina iamen e
mancomunados y que, una ez cons i uida la En idad, se ans o men
en coma cales.
Pocas dudas caben sob e el espí i u coma calizado que p eside o-
do el ex o de la Ley, pa en e no sólo en es e ámbi o de las compe en-
cias,
sino igualmen e mani ies o en el conjun o de medidas de omen o
a un p oceso de coma calización del e i o io a agonés —Capí ulo
VIII—, en la decla ación de Mancomunidades de in e és coma cal co-
mo ó mula ansi o ia pa a la p es ación de unciones y se icios has-
a su asunción o al po la Coma ca —a ículo 33— y en la c eación de
los denominados Consejos coma cales como ó ganos de ca ác e con-
sul i o y delibe an e en aquellas zonas en las que no exis a oda ía una
En idad local de es a na u aleza —a ículo 34—.
Pa ece cla o que es a Ley del Pa lamen o de A agón cons i uye la
más comple a de las egulaciones hoy exis en es sob e la Coma ca. Ello
no pe mi e, sin emba go, sus en a la exis encia de una En idad de es e
ipo necesa iamen e ue e e impo an e en aquella Comunidad Au ó-
noma; algo que depende á de las no mas de cons i ución de cada una
de ellas, así como de la ac uación pos e io del p opio Pa lamen o y de
las dis in as Adminis aciones desplegadas en la zona. Los ambiciosos
obje i os de la no ma de 1993 no ienen po qué e se necesa iamen e
cumplidos. Nada asegu a ni ga an iza de o a pa e, en el caso de que
la Coma ca llegue e ec i amen e a ins au a se en odo o en pa e del e-
i o io de es a Comunidad, que las dis in as no mas de c eación ayan
a espe a ese común ma co sen ado po la no ma gene al que comen-
o;
hipó esis a la que ningún ep oche cab ía, desde luego, hace desde
el pun o de is a ju ídico, dada la iden idad de ango en e una y o a
disposición.
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
Sólo el anscu so del iempo pe mi i á alo a con exac i ud el jue-
go dado po la Coma ca a agonesa. Po aho a, no puede sino deja se
cons ancia de cómo po el e i o io a agonés, lo mismo que po el del
es o de las Comunidades Au ónomas, se ex iende una amplia y upida
malla de Mancomunidades municipales —sesen a y una, sal o e o u
omisión en el cómpu o, po mi pa e—, muchas de cuyas compe encias
se desa ollan den o de aquellos ámbi os ma e iales —u banismo, me-
dio ambien e, se icios sociales, cul u ales, e c..— llamados a cons i-
ui el sus a o de las compe encias p opias de las Coma cas, con o me
a su Ley egulado a. Unas Mancomunidades de amplios ines —las
del Al o Valle de A agón, Sob a be, la Baja Ribago za o la de la Cala-
mocha 20— que hacen duda , desde es ic as conside aciones de e ica-
cia en el uncionamien o de las Adminis aciones públicas, sob e su
compa ibilidad con la Coma ca. Sólo la sup esión de las Mancomuni-
dades de es e po e, an e la apa ición de la Coma ca, puede hace , de
es a úl ima, una ins ancia ealmen e signi ica i a en es a Comunidad
Au ónoma. An e los Pode es públicos de A agón se si úa, pues, el e o
de ees uc u a su plan a e i o ial, con i iendo en Coma cas aque-
llas Mancomunidades que así lo demanden y man eniendo como ales
esas o as que, po la na u aleza de sus compe encias, no exijan de es a
ope ación de ans o mación.
e) La Coma ca en o os De echos au onómicos
Exis e, po úl imo, un bloque de o denamien os au onómicos en los
que la Coma ca ha hallado algún ipo de egulación en aquellas no -
mas que, a ni el gene al, disciplinan el Régimen local. Tal es lo que
ocu e, po ejemplo, en la Comunidad Au ónoma de Mu cia que dedica
a es a En idad el Capí ulo I del Tí ulo III de la Ley 6/1988, de 25 de
agos o, de Régimen local. Cabe des aca de es a no ma la p o unda
con adicción que pa ece p oduci se en e su a ículo 1, con o me al
cual la Coma ca esul a se elemen o necesa io de la o ganización e-
i o ial de esa Comunidad y el 59 del que se desp ende un p incipio
disposi i o en su c eación. Si es En idad básica, con o me a su Es a u-
o,
no pa ece que quepa o a solución que la de su e ec i a implan a-
ción. Tal con adicción no debe conside a se, en úl imo é mino, sino
una mues a más de la gene alizada ausencia en las Comunidades Au-
ónomas de c i e ios cla os sob e su plan a e i o ial.
20 En el In o me del MAP, ei e adamen e ci ado en es e abajo, puede encon a se la
la ga lis a de come idos de es a y o as Mancomunidades simila es.
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En o os De echos au onómicos, po úl imo, la Coma ca no ha
encon ado acogida. Tal es el caso, po ejemplo, de la Ley 3/1991, de
4 de ma zo, de En idades locales de la Comunidad de Cas illa-La
Mancha, en cuyo Tí ulo Te ce o y bajo la úb ica de «Asociacionis-
mo municipal», se con emplan sólo las Mancomunidades de Munici-
pios y las ag upaciones municipales a e ec os del man enimien o
conjun o del pe sonal unciona io con habili ación nacional o de la
más ecien e Ley 7/1993, del Pa lamen o de Andalucía sob e Dema -
cación municipal, en donde la Coma ca b illa, igualmen e, po su
ausencia en la egulación que de las En idades sup amunicipales
ealiza su Tí ulo III.
3.
Conclusiones. La con igu ación de ini i a de la Coma ca como
Adminis ación e i o ial. Su di ícil a iculación
No obs an e la cie a ambigüedad de la egulación legal de es a En-
idad en la LBRL, los Es a u os de Au onomía y algunas Leyes au onó-
micas sob e el Régimen local, la decan ación de nues o De echo po
una Coma ca de na u aleza e i o ial es cla a. Ya in uida en el p ime
escalón de su egulación no ma i a —la LBRL y los Es a u os de Au o-
nomía—, al condición se mani ies a con absolu a ni idez en las Leyes
especí icas sob e es a En idad p omulgadas has a la echa. Más conc e-
amen e, se hace pa en e en la gene osidad que p eside la a ibución de
compe encias a su a o y en la de e minación de su eje cicio en égi-
men de au onomía; en el amplio elenco de po es ades adminis a i as
que se les con ie en: las p opias de los en es e i o iales; en la base de-
moc á ica o ep esen a i a de sus ó ganos de gobie no y adminis a-
ción y, po úl imo, en el p incipio de ese a de Ley que ige su c ea-
ción en e al simple pac o asocia i o que ca ac e iza la cons i ución de
una Mancomunidad de Municipios.
Las Coma cas son, en úl ima, ins ancia, esa «ci cunsc ipción e i-
o ial p opia de la Comunidad Au ónoma» a la que se e ie e el a ícu-
lo 152.3 de la Cons i ución; una En idad pensada y diseñada pa a os-
en a un p o agonismo que asciende al de me o cauce pa a la
p es ación de cie os se icios an e supues os de insu iciencia o me a
con eniencia municipal. La Coma ca — is a desde o a pe spec i a—
no es la solución o ganiza i a a las ca encias de los Municipios en el
eje cicio de algunas de sus compe encias, aunque, una ez cons i uida,
pueda y deba desempeña ese papel, e i ando así una posible edupli-
cación de ins ancias su p amunicipales. La coma calización supone,
en sín esis, un p oceso de descen alización del pode llamado a a ec-
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
a , en p ime é mino y an es que a ninguna o a ins ancia, a las Co-
munidades Au ónomas. Es, en ilus a i as palab as de la Exposición
de Mo i os de la Ley c eado a de la Coma ca del Bie zo, «la in es idu-
a polí ico-adminis a i a de las singula idades p opias de un espacio»
que llegó a ene cie a pe sonalidad adminis a i a «incluso once
años an es de que Ja ie de Bu gos lle ase a cabo la di isión p o in-
cial in eg ando la coma ca del Bie zo en la ac ual p o incia de León».
El p oblema de la Coma ca no es así, en nues o De echo, un p oble-
ma de can idad de compe encias, sino de cualidad en su eje cicio; la
ins i ucionalización del ni el coma cal supone la con igu ación de
una En idad pa a la ges ión en égimen de au onomía de los in e eses
p opios de las colec i idades que les si en de sus a o, de donde de i-
a el necesa io ca ác e democ á ico de sus ó ganos de gobie no y ad-
minis ación.
En es a concepción de la Coma ca adica su impo ancia, al iempo
que su di icul ad. En un ex emo penden de la acción de un legislado
que,
has a la echa, no se ha ca ac e izado, p ecisamen e, po su g ado
de gene osidad a la ho a de a ibui compe encias a es a En idad; en
el o o, de una Adminis ación municipal que encuen a en el p opio
o denamien o ju ídico ins umen os de más ácil a iculación pa a la
p es ación conjun a de sus p opios se icios: una Mancomunidad, un
Conso cio, una En idad de De echo p i ado o, incluso, un simple con-
enio. En suma, la ealidad se halla muy lejos de ese modelo coma cal
que,
como esca e quizá de una ine cia his ó ica o a en el pasado más
ecien e, algunas Comunidades Au ónomas in en an plasma . No sé,
an e odo ello, si esul a ía una exage ación, po mi pa e, a i ma que
nos encon amos an e una En idad que no e mina de encaja en una
o ganización e i o ial, ya de po sí compleja, como es la diseñada
po la Cons i ución de 1978. El papel que la Coma ca haya de ocupa ,
ní ido en el plano de las ideas y con plasmación en algunos ex os no -
ma i os, se encuen a absolu amen e des i uado en la ealidad. El es-
udio de la igu a de la Mancomunidad de Municipios end á, desde
su p opia pe spec i a, a abunda en es a a i mación.
III.
LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, LA FÓRMULA
NATURAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES
EN NUESTRO DERECHO
La dis inción en e De echo es a al y De echo au onómico puede,
al igual que an es, se i nos de hilo conduc o en el examen de es a
En idad.
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REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE...
REALA
264
(OCTUBRE-DICIEMBRE,
1994)
1.
La
egulación
de las
Mancomunidades
en la Ley de
Régimen
Local
de
1985.
Sus
asgos dis in i os
«1.
Se
econoce
a los
Municipios
el
de echo
a
asocia se
con
o os
en
Mancomunidades pa a
la
ejecución
en
común
de
ob as
y se icios de e minados
de su
compe encia.
2.
Las
Mancomunidades ienen pe sonalidad
y
capacidad ju ídi-
ca pa a
el
cumplimien o
de sus
ines especí icos
y se
igen
po sus
Es a u os p opios.
Los
Es a u os
han de
egula
el
ámbi o e i o-
ial de
la
En idad,
su
obje o
y
compe encia, ó ganos
de
gobie no
y
ecu sos, plazo
de
du ación
y
cuan os o os ex emos sean nece-
sa ios pa a
su
uncionamien o.
En odo caso,
los
ó ganos
de
gobie no se án ep esen a i os
de
los Ayun amien os mancomunados.
3.
El
p ocedimien o
de
ap obación
de los
Es a u os
de las
Mancomunidades
se
de e mina á
po la
legislación
de las Co-
munidades Au ónomas
y se
ajus a á,
en
odo caso,
a las si-
guien es eglas:
a)
La
elabo ación co esponde á
a los
Concejales
de la
o alidad
de
los
Municipios p omo o es
de la
Mancomunidad, cons i ui-
dos
en
Asamblea.
b)
La
Dipu ación
o
Dipu aciones P o inciales in e esadas emi i-
án in o me sob e
el
p oyec o
de
Es a u os.
c)
Los
Plenos
de
odos
los
Ayun amien os ap ueban
los
Es a u os.
4.
Se
segui á
un
p ocedimien o simila pa a
la
modi icación
o
sup esión
de
Mancomunidades».
Dos no as de inen, pues,
a las
Mancomunidades municipales
en el
a ículo
44 de la
No ma es a al
del
Régimen local:
su
o igen
en la o-
lun ad municipal
y su
adsc ipción
a la
ejecución
de una
ob a
o la
p es-
ación
de un
se icio
de los
Municipios
que las
c ean.
De
ellas in e esa,
a
los
ines
de
es e es udio,
su
obje o, cuyo análisis
nos
pe mi i á alcan-
za
el
luga
que
es a ins i ución ocupa den o
del más
amplio mundo
de
las
En idades sup amunicipales.
En es e plano
de
delimi ación
del
obje o
de la
Mancomunidad,
ha de
indica se,
en
p ime é mino
que las
nociones
de
«ob as»
y
«se icios»,
de g an adición,
po
o a pa e,
en
nues o De echo, deben
se
en en-
didas
en un
sen ido amplio, como comp ensi as,
en
clásica exp esión
de
E.
GARCÍA
DE
ENTERRÍA,
del
«gi o
o
á ico adminis a i o»
21.
Desde es a
21
E.
GARCÍA
DE
ENTERRÍA
y T.R.
FERNANDEZ:
Cu so de De echo Adminis a i o, Vol. I (Ed.
Ci i as,
1993,
pág. 54).
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
pe spec i a, puede conside a se que los Municipios es án legi imados
pa a ans e i a una Mancomunidad el eje cicio de cualquie compe-
encia de la que dispongan en aplicación de la LBRL y demás no mas
en la ma e ia 22 y sus en a , po consecuencia, la lici ud, po ejemplo,
del sos enimien o en común de una banda de música 23, la cons ucción
de i iendas de p o ección o icial 24 o la ecogida de pe os calleje os 25
como posibles obje os de una Mancomunidad municipal.
La exigencia de de e minación en la ob a o se icio ans e ido
comple a la delimi ación del obje o de la Mancomunidad en la LBRL.
Pocas dudas ha de plan ea un equisi o bajo el que no pa ece que se
encub a algo di e en e del debe de delimi ación p ecisa y exac a de la
compe encia o compe encias de p es ación mancomunada. No es con-
dición que imposibili e, en cambio, que a la Mancomunidad se a ibu-
ya más de un come ido. De hecho, si alguna no a ca ac e iza a es a En-
idad en su con igu ación ac ual, es, p ecisamen e, la de la ampli ud de
su obje o. Más adelan e me de end é en es a idea.
La pa icula idoneidad de es a igu a en el eje cicio de aquellas
compe encias en las que la escala municipal se ha is o supe ada, se
mani ies a, además, en el empleo que no pocas no mas sec o iales ha-
cen de ella en o den al eje cicio de algunas de las unciones que a ibu-
22 En al sen ido, X.
MURO
I
BAS
(«El égimen compe encial de las Mancomunidades mu-
nicipales en la Ley 7/1985, de 2 de ab il». Re is a Vasca de Adminis ación Pública, n.° 18,
1987,
págs. 133 y ss.).
Quizá pueda esul a ilus a i a la lis a de obje os de las Mancomunidades exis en es
o ecida po el MAP. Apa e de la exis encia de Mancomunidades en elación con odos y
cada uno de los se icios municipales es ablecidos en al a ículo 26 de la LBRL, exis en
En idades de es e ipo que, po o den dec ecien e en núme o ienen como ines los si-
guien es: educación y cul u a, u ismo, se icios écnicos, u banismo, a amien o de
aguas esiduales, sanidad, omen o ag ícola y o es al, man enimien o gene al de se i-
cios,
ecaudación, in o ma ización y mecanización adminis a i a, pa que de maquina-
ia, omen o indus ial, ob as públicas, máquinas qui anie es, in o mación al consumi-
do , omen o de la i ienda, lucha con a el pa o, ecogida de pe os agabundos,
euskaldunización, adio y/o ele isión, des a ización, limpieza de playas, man enimien o
de pa ques y ja dines, pompas úneb es, elec i icación, se icio de lec u a de con ado es
de agua, pa que mó il, academia de pe sonal municipal, elé onos, se icio de on ane-
ía, caja de coope ación, se icio de axis, e ia y me cados (Las Mancomunidades ín e -
municipales
en el
Régimen local español,
ob.
ci .).
2-*
Mancomunidad
del
No es e
de
G an Cana ia.
24
Mancomunidad
de
Municipios
de La
Vene a
en la
Comunidad
de
Can ab ia.
25
Mancomunidad
de
Municipios
de la
Bahía
de
Cádiz.
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REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994)
yen a los Municipios. Así ocu e en el ámbi o del De echo u banís ico 26,
la egulación de los anspo es 27, la ecogida y a amien o de dese-
chos y esiduos sólidos u banos 28, el abas ecimien o de agua a pobla-
ciones 29, la p o ección ci il 30 o los mon es 31.
La Mancomunidad que la LBRL diseña cons i uye, en suma, una
En idad local nacida de un ac o de au odisposición de sus p opias
compe encias po pa e de los Municipios implicados, en cuya i ud
o o gan al nue o en e la ejecución de una ob a o la p es ación de un
se icio ínsi o en su p opia es e a, ijando al mismo iempo, y a a és
de sus Es a u os —no ma básica de la En idad—, el égimen ju ídico y
económico que haya de egi las. Al ma gen de ella quedan, en conse-
cuencia, los amplios p ocesos de eajus e en la dis ibución del pode
que han de pone se en ma cha a esul as de la c eación de una Coma -
ca o, incluso, de un Á ea me opoli ana; de ahí la mayo simplicidad de
su p ocedimien o de cons i ución que no equie e, como en el caso de
las En idades an e io es, de una Ley pa a su c eación, pe o de ahí,
igualmen e y a cambio, una exigencia básica en o den a su c eación: el
acue do unánime de los Municipios a ec ados.
2.
£1 desa ollo e implan ación de las Mancomunidades
en el o denamien o au onómico
Son mayo i a ios los Es a u os de Au onomía que econocen las
ag upaciones municipales de ca ác e uncional y ines especí icos 32;
o os no las mencionan exp esamen e, si bien la a ibución de compe-
26 Vid. el Tex o Re undido de la Ley del Suelo.
27 Ley
16/1987,
de 20 de julio de O denación de los T anspo es e es es. En pa ecidos
é minos
se mani ies a el RD
236/1983,
de 9 de eb e o.
28 Ley
42/1975,
de 19 de no iemb e.
29 Reglamen o del Dominio Público Hid áulico.
30 O den Minis e ial de 16 de ma zo de 1990 sob e sub enciones a las Co po aciones Lo-
cales
pa a la c eación de in aes uc u as de i adas de los Planes de Eme gencia nuclea .
31 Ley 55/1980, de Mon es ecinales en mano común.
32 En al sen ido, a ículo 5.2 del Es a u o de Ca aluña; 40.2 del gallego; 36.2 de la No ma
básica
de Can ab ia; 9.1 del Es a u o de La Rioja; 3.2 del de Mu cia; 29.2 b) del Es a u o
de
Cas illa-La Mancha; 8 del de la Comunidad ex emeña y 3.2 de la no ma de igual an-
go
de la Comunidad de Mad id.
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
encias a sus Pa lamen os sob e el Régimen local ab en la pue a a una
egulación au onómica de es as En idades. Es és a, po lo demás, la
Adminis ación sup amunicipal con mayo implan ación, dada la ela-
i a acilidad de su p ocedimien o de cons i ución; su meno p oblema-
icidad desde el pun o de is a ju ídico y las impo an es necesidades a
las que, po lo común, ienen a da espues a 33.
Son és as, sin duda, las azones que explican su p o usa acogida en la
Legislación sob e Régimen local. Así, la Ley ca alana 8/1987, de 15 de
ab il, Municipal y de Régimen local las egula en su Tí ulo X, de iniéndo-
las,
en el a ículo 113, como asociaciones de Municipios «pa a la ejecu-
ción en común de alguna o algunas ob as y pa a la ges ión de se icios
de su compe encia»; la Ley a agonesa 6/1987, de igual echa, 15 de ab il,
decla a en su a ículo p ime o que la Mancomunidad es una asociación
de Municipios pa a «la ejecución en común de ob as y se icios de e mi-
nados de su compe encia y la in e ención coo dinada en aquellos asun-
os que p omue an el desa ollo económico y social de su ámbi o». Po
su pa e, la Ley mu ciana de Régimen local, Ley 6/1988, de 25 de agos o,
a i ma su ca ác e de En idad local con pe sonalidad y capacidad ju ídi-
ca pa a el cumplimien o de sus ines, p oclamando, a ículo 63, la espe-
cialidad y conc eción de su obje o. Unas cla es que subyacen, igualmen-
e,
en la egulación que de las Mancomunidades es ablece la Ley 6/1990,
de 2 de julio, de Adminis ación local de Na a a; la Ley 14/1990, de 26
de julio de Régimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas cana ias;
la Ley de En idades Locales de Cas illa-La Mancha de 4 de ma zo de
33 Con o me a los da os o ecidos po el p opio Minis e io pa a las Adminis aciones Pú-
blicas y ac ualizados con echa 28 de eb e o de 1994, puede a i ma se que el núme o
ap oximado de Mancomunidades en España es de 900, en e las que hay que dis ingui
aquellas que ienen po ines es a u a ios la p es ación de se icios municipales de su
compe encia (763) y aquellas o as más an iguas (no malmen e an e io es al Es a u o
Municipal de 1924) cuyo obje o es la adminis ación de un pa imonio común, gene al-
men e o es al, así como en casos singula es, ap o echamien o de aguas, caza, o incas
ag ícolas-ganade as.
En el ámbi o de las p ime as, que son ob iamen e las que nos in e esan, puede a i ma se
que de los
8.092
Municipios exis en es en España, 4.842 es án mancomunados; que es
Cas illa y León con 164 En idades de es a na u aleza la que se lle a la palma po Comu-
nidades Au ónomas y que la ecogida de esiduos y el a amien o y eliminación de esi-
duos sólidos cons i uyen cuan i a i amen e el obje o más p opio y ca ac e ís ico de es a
En idad. 415 Mancomunidades ienen po in la ecogida de esiduos y 399 el a amien-
o de esiduos sólidos.
Des aca , desde o o ángulo, el c ecien e y llama i o aumen o en el núme o de Manco-
munidades desde la p omulgación de la Cons i ución y a pa i , sob e odo, de la LBRL.
En es e sen ido se ha pasado de las 165 exis en es en 1978, a las 287 de 1985 y, de ahí, a
las 763 del año 1994 (Las Mancomunidades In e municipales en el Régimen local espa-
ñol..., ob. ci ., págs. 30 y ss.).
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1991;
la Ley de Mancomunidades de las Islas Balea es, Ley 5/1991, de 27
de eb e o; la Ley 7/1993, de Dema cación municipal en Andalucía o la
Ley de Régimen Local de La Rioja de sep iemb e de ese mismo año.
Composición exclusi amen e municipal, olun a iedad en su cons i u-
ción y ejecución de ob as o p es ación de se icios municipales como ob-
je o p opio 34, puede a i ma se, en consecuencia, que cons i uyen pa a el
De echo au onómico, de la misma o ma que pa a la LBRL, los elemen-
os e eb ado es de es a En idad, siendo es as ca ac e ís icas las que la
con ie en en la ó mula po excelencia de p es ación asociada de se i-
cios municipales.
Es a amplia disponibilidad de los Municipios sob e la Mancomuni-
dad se mani ies a no sólo en la de e minación de su obje o, sino am-
bién en la ijación po ellos mismos, y a a és de sus Es a u os, de la
p opia o ganización y égimen de uncionamien o del en e, den o del
espe o a los lími es es ablecidos po la LBRL y a lo dispues o, en su
desa ollo, po las no mas au onómicas. Es la olun ad, en de ini i a,
de los Ayun amien os, como a i ma la Exposición de Mo i os de la Ley
de Mancomunidades de las Islas Balea es, la que di ige y gobie na es-
as En idades, limi ándose el papel de la Comunidad Au ónoma «a
asis i los y colabo a con ellos en su c eación y o ganización».
3.
Valo ación. La Mancomunidad de nues o iempo.
¿Una pé dida del sen ido de la igu a con o me a su
egulación en la LBRL?
La c ecien e expansión de su obje o, ma ca, sin duda alguna, el ac-
ual égimen de las Mancomunidades de Municipios en España y las si-
úa, en no pocas ocasiones, en el ex emo mismo de la legalidad, con-
o me a su con igu ación en la LBRL. Aunque la de inición ju ídica de
las Mancomunidades no ha cambiado en exceso con el anscu so his-
ó ico 35, du an e un no co o espacio de iempo, es as En idades solían
34 Tales ca ac e ís icas han hecho decan a se abie amen e a la doc ina po la p oclama-
ción de su condición de en e ins i ucional. En al sen ido, y en e o os, R.
MARTÍN MATEO
(En es locales complejos..., Ed. T i ium págs. 45 y ss.); F.
LLISET BORRELL
(Manual de
De e-
cho local..., ob. ci ., págs. 226 y 27); J. L.
RIVERO ISERN
(Manual de De echo
local...,
ob. ci .,
págs.
172-73); F.
SOSA WAGNER
(«Mancomunidades y o as o mas asocia i as», T a ado de
De echo Municipal I, ob. ci ., págs. 1.043 y ss.) y X.
MURO
I
BAS
(«El égimen compe encial
de las Mancomunidades en la Ley 7/1985, de 2 de ab il...», ob. ci ., págs. 124 y 5).
35 Sob e el o igen y e olución his ó ica de es a igu a, me emi o a F.
SOSA WAGNER
(«Mancomunidades y o as o mas asocia i as», T a ado de De echo municipal..., ob. ci .,
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cons i ui se pa a la p es ación de un se icio conc e o, siendo hoy, po
el con a io, cada ez más ecuen e la exis encia de Mancomunidades
que asumen un al o y a iado cúmulo de unciones. Cuando lo que es á
en juego es la ges ión de un se icio especí ico, o as ó mulas pa ecen
esul a más idóneas que ellas: las o mas socie a ias p opias del De e-
cho me can il, los conso cios e, incluso, los con enios o mulados al
ampa o del a ículo 57 de la LBRL.
Es a Mancomunidad de amplios ines se mani ies a, omando co-
mo exponen e, a í ulo ilus a i o, la Comunidad Au ónoma de Anda-
lucía —páginas a ás las ejempli icábamos en el e i o io a agonés—,
en Mancomunidades como la de Cádiz o la co dobesa del Al o Gua-
dalqui i . Así, la p ime a posee compe encias an di e sas e impo -
an es como las de: «alcan a illado, cemen e io, in aes uc u a ia ia
y comunicaciones in e municipales, medios de elecomunicación so-
cial, limpieza ia ia, limpieza de playas, pa icipación en la ges ión
de pa ques na u ales, p omoción y ges ión de suelo y i iendas, p o-
moción u ís ica, p o ección del medio ambien e, ecogida y a a-
mien o de esiduos, se icio de ecogida de pe os, anspo e público
de iaje os, a amien o de aguas esiduales y e ede os de escom-
b os»; la segunda, las de «mejo as socioeconómicas, o denación del
e i o io y u banismo, ob as públicas, medio ambien e, basu as,
abas ecimien o de agua po able, p e ención y ex inción de incendios
y p o ección ci il, abas ecimien os, anspo es y comunicaciones, sa-
nidad, u ismo y ocio, cul u a, depo es y enseñanza, ecaudación de
con ibuciones y se icios sociales». Las Mancomunidades del Cam-
po de Gib al a , el Mencal, Cos a T opical o la Axa quía se si úan en
es a misma línea 36.
págs.
1.041 y ss.), así como a los abajos de T.
QUINTANA LÓPEZ
{Las Mancomunidades en
nues o De echo Local, Ed. MAP 1990, págs. 15 y ss.) y
FERNÁNDEZ DE GATTA
(«El égimen
no ma i o de las Mancomunidades Municipales». Re is a Vasca de Adminis ación Públi-
ca n.° 37, 1993, págs. 85 y ss.).
36 Jun o a és as, siguen exis iendo, no obs an e, Mancomunidades pa a ines especí i-
cos.
Tomando, de nue o, como pun o de e e encia la ealidad andaluza, puede hace -
se mención, a í ulo pu amen e ilus a i o, a di e en es Mancomunidades p esididas
po un p incipio de especialidad en sus ines, ya sea la p es ación de un se icio mu-
nicipal mínimo, como el de abas ecimien o de agua po able —Mancomunidad del io
Dila o del Temple, po ejemplo— o el de ecogida, a amien o y eliminación de esi-
duos —Mancomunidad de los Alco es, de la zona no e de An eque a, del Andé alo o
de la Cuenca mine a— o un obje i o elacionado, po lo común, con las condiciones
socioeconómicas de la zona — al ocu e, po ejemplo, con la Mancomunidad de la zo-
na subbé ica co dobesa pa a la p omoción y desa ollo del u ismo o con la de la Co-
ma ca del Má mol «Blanco Macael» pa a la «explo ación conjun a de los ap o echa-
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Mu cia 46 y Valencia 47; si bien la gene al p e isión es a u a ia que am-
pa a ag upaciones de Municipios, di e en es de la P o incia, o o ga co-
be u a su icien e a la c eación de En idades de es e ipo en aquellas
o as Comunidades Au ónomas que no las han p e is o exp esamen e.
La opción de la LBRL po un modelo de gobie no me opoli ano su-
mamen e abie o ha se ido ya de cobe u a —como a i maba an e-
io men e— a dos modelos de e eb ación de los espacios me opoli-
anos muy dis in os en e sí: los ep esen ados po las Á eas de
Valencia y Ba celona. El p ime o, en su egulación legal, al menos, pa-
ece asemeja se más a los esquemas p opios de los en es e i o iales,
en an o que el segundo se asien a en Adminis aciones de cla a na u-
aleza ins i ucional. Unas di e encias que no han de conside a se, en
úl imo é mino, sino el e lejo de la dis in a concepción que de su p o-
pia plan a e i o ial ienen las Comunidades Au ónomas en las que di-
chas Á eas se in eg an, asun o, a su ez y en buena medida, del di e-
en e signo de las o maciones polí icas que las gobie nan.
Expongamos b e emen e los asgos más des acados de cada uno de
esos modelos.
A.
La opción cuasi e i o ial del Á ea me opoli ana de La Hue a
Fue la Comunidad de Valencia la p ime a en adap a su a caico é-
gimen especial, el ep esen ado po la «Co po ación adminis a i a
G an Valencia» 48, a los nue os pos ulados cons i ucionales. Lo hizo
median e la c eación, po ley de su Pa lamen o de 31 de diciemb e de
1986,
del Consell Me opoli a de la L'Ho a; una En idad local de e mi-
nada po «la ag upación de Municipios, con pe sonalidad ju ídica p o-
pia y plena capacidad pa a el cumplimien o de sus ines». Ya el p opio
P eámbulo de la Ley ad ie e sob e su in ención de con igu a una En-
idad de amplios obje i os, «el es ablecimien o de unas nue as coo de-
46 A ículo 3.2: «Pod án c ea se Á eas me opoli anas pa a la coo dinación y ges ión de se -
icios públicos...».
47 A ículo 46.3: «Las á eas me opoli anas... se án eguladas po Ley de las Co es alen-
cianas, que debe á se ap obada en las mismas condiciones que en el apa ado an e io ».
48 Es a En idad ue c eada po Ley de 18 de diciemb e de 1946 con unciones de na u a-
leza es ic amen e u banís icas: la o denación u bana de Valencia y sus al ededo es.
Años más a de, con echa 14 de oc ub e de 1949, se ap oba ía el ex o de la Ley de o de-
nación de ese espacio.
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nadas o ganiza i as pa a soluciona los p oblemas y con lic os e i o-
iales, u banís icos y medio ambien ales de ca ác e sup amunicipal».
En plasmación del al espí i u, el a ículo 3 es ablece que el Consell
Me opoli a iene «como inalidades gene ales la plani icación conjun-
a y la ges ión sup amunicipal en las ma e ias de su compe encia»; es o
es,
las del «ciclo hid áulico, esiduos sólidos, u banismo, incendios,
ma ade os, anspo e y su in aes uc u a...».
Con iene en es e ámbi o llama la a ención sob e una no a, no des-
conocida a es as al u as pa a noso os, que uel e a con e i se en el
p incipal asgo dis in i o de la Ley de c eación de una En idad sup a-
municipal en nues o De echo: la de la al a de una a ibución di ec a
de compe encias en a o de los ó ganos que la in eg an. La Ley se li-
mi a a señala , de una pa e, los cí culos ma e iales sob e los que pue-
de desplega se la ac uación del Á ea de la Hue a; de o a, la na u aleza
de sus unciones sob e ellos; no de e mina, en cambio, cuál es la cuo a
conc e a de pode que han de desa olla en cada uno de esos ámbi os.
Las unciones de plani icación y coo dinación, en p ime é mino, se-
án aquellas que engan es ablecidas «en las no mas de coo dinación en
polí ica de o denación e i o ial y u banismo y las que se de i en de las
polí icas sec o iales del Es ado y del Consell de la Gene ali a Valencia-
na»;
los se icios sup amunicipales, en segundo luga , los que esul en
en aplicación de algunas de las ó mulas es ablecidas en el a ículo 3.4
de la p opia Ley: cons i ución de conso cios o cualquie o a igu a aso-
cia i a o, en segundo é mino, de la ap obación del pleno del Consell,
p e ia solici ud de odos los Ayun amien os a ec ados. Las compe en-
cias del Á ea me opoli ana han quedado, en de ini i a, en manos de
o as ins ancias, a cuya labo hemos de es a si que emos ealiza una
alo ación global sob e el papel desempeñado po es a Adminis ación.
No puede habla se, a es as al u as, de una ac uación de la Comuni-
dad Au ónoma de Valencia p opicia a un as ase de compe encias im-
po an es en a o del Á ea de L'Ho a. Tan sólo pueden des aca se en
es a sede el Dec e o 103/1988, de 18 de julio y la Ley 1/1991, de 14 de
eb e o de O denación del T anspo e en el Á ea de Valencia.
La p ime a de las disposiciones ci adas, cuya ín eg a publicación o i-
cial no se ha p oducido sino po Dec e o de 1 de no iemb e de 1993 49
ap ueba las no mas pa a «la o denación del e i o io y la coo dinación
del planeamien o municipal» en « odos los Municipios in eg ados en el
ámbi o e i o ial del Consejo Me opoli ano de L'Ho a, o en los que pu-
49 D. O. de la Gene alidad de Valencia, n.° 2.109, de 23 de no iemb e.
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die an es a lo en el u u o, y en los que esul en a ec ados po azones de
cohe encia u banís ica, con inuidad e i o ial o condiciones medio am-
bien ales, como e ec o indi ec o de la aplicación de es as No mas».
No esul a ácil la sín esis del en e o con enido de esas no mas de
coo dinación me opoli ana, ca eciendo, de o a pa e, de mayo in e-
és en es a sede. Cabe, an sólo, des aca el escaso p o agonismo o o -
gado al Consejo me opoli ano en bene icio de los ó ganos de la Comu-
nidad Au ónoma, que se con ie en así en los e dade os i ula es de
los pode es deciso ios sob e es e espacio. Las unciones del En e me-
opoli ano quedan educidas a las de me o in o me, «cuando exis ie e
acue do mayo i a io de los Municipios en la adap ación de sus planes a
las di ec ices» o a las de «p opues a de la solución que esul e más
idónea», caso de no exis i dicho acue do 50. En de ini i a, es as no -
mas de coo dinación no cons i uyen sino un e o zamien o del Á ea de
Valencia; el mismo signi icado que cabe a ibui a la Ley 1/1991, de 14
de eb e o, de O denación del T anspo e, en la que se hace del Plan de
T anspo es me opoli ano su ins umen o básico de ac uación y de la
Comisión del Plan, ó gano de composición mix a en el que se in eg an
ep esen an es de odas las Adminis aciones implicadas, el en e es-
ponsable de su aplicación.
Una posición más a o able al escalón me opoli ano es la que se ha
de ec ado, en cambio, en los Municipios de ese espacio geog á ico que,
aliéndose de di e en es écnicas asocia i as, han ans e ido algunos
de sus se icios al Á ea de la Hue a; pe o pa a ales come idos, no se
c ea una En idad de es a na u aleza.
Una ez más, puede conclui se a i mando la exis encia de una nue-
a Adminis ación Pública, cuyo au én ico alo y sen ido e mina po
desconoce se. ¿Pa a qué c ea una En idad con lo que ello signi ica de
eduplicación de apa a os bu oc á icos y de aumen o del gas o público
si sus unciones no pasan de se me amen e es imoniales, quedando el
gobie no eal de ales espacios en manos de o as ins ancias? Como
a i ma a, no hace mucho iempo, J. M. BAÑO LEÓN, iene poco sen ido
que se cons i uyan o se pe mi a la cons i ución de Á eas me opoli a-
nas como co po aciones do adas de ins umen os pe sonales y ma e-
iales y, al mismo iempo, se impida que esa Á ea pueda se i ula de
los se icios públicos eque idos po la población 51.
50 Vid. no mas 3 y siguien es.
51 «In o me sob e el Á ea Me opoli ana de Valencia» (Le A ee Me opoli ane in Eu opa,
Ed. II Mulino, 1994).
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EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA
B.
El modelo ins i ucional del Á ea de Ba celona
La nue a egulación pa a el Á ea me opoli ana de Ba celona, naci-
da con la Ley 7/1987, de 4 de ab il se asien a en dos En idades dis in-
as:
la En idad me opoli ana del T anspo e y la En idad me opoli a-
na de Se icios Hid áulicos y Residuos sólidos. Dos Adminis aciones
de ámbi o e i o ial di e en e y que, además, se supe ponen a la o -
ganización coma cal ya exis en e, en esa echa, en odo el e i o io
ca alán.
La p ime a iene po in especí ico la p es ación del se icio de
anspo e público de iaje os en el á ea, a ículo 15 a); la segunda, la
coo dinación de los se icios que cons i uyen su obje o y la ealización,
es ablecimien o y p es ación de los se icios elacionados con la cap a-
ción, a amien o y dis ibución de agua po able y con el a amien o y
eliminación de las esiduales, a ículo 17 52. Dos en es de e iden e na-
u aleza ins i ucional a los que el De echo con ie e aquel conjun o de
po es ades necesa ias al cumplimien o de sus ines.
Sin en a en el examen de los é minos conc e os de la dis ibución
de compe encias que en cada uno de aquellos sec o es se ope a, impo -
a, a nues os e ec os, des aca la ue e p esencia en ellos de los ó ga-
nos de la Gene alidad. El Plan In e modal de T anspo e, elabo ado y
ap obado po la Comunidad au ónoma, si e de base al eje cicio de las
compe encias de la En idad me opoli ana de al nomb e; el En e de
Abas ecimien o de Aguas y la Jun a de Saneamien o, En idades c eadas
po Leyes pos e io es a las de ins i ucionalización del ni el me opoli-
ano y dependien es igualmen e de la Adminis ación de la Gene ali-
dad, asumen, en de imen o, de nue o, de la Adminis ación me opoli-
ana ges o a de esas ma e ias, impo an es compe encias en cada uno
de esos ámbi os.
No esul a ácil, desde ales coo denadas, la alo ación global de es-
e modelo. Cualquie p onunciamien o sob e el Á ea me opoli ana de
Ba celona exige, además, de un p e io análisis del conjun o de Admi-
nis aciones p esen es en ese e i o io y de las ideas y opciones polí i-
cas que las alumb an. Ello sal ado, pueden, no obs an e, mani es a se
las p o undas dudas que azonablemen e susci a la e icacia de unas
En idades ue emen e p esionadas po la Adminis ación au onómica,
52 La Ley 4/1990, de 9 de ma zo, de o denación del abas ecimien o de aguas en el á ea de
Ba celona ha enido a comple a el esquema de dis ibución compe encial sen ado po
esa Ley.
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REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE...
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que chocan, a su mismo ni el, con la Coma ca y que se en igualmen-
e in e e idas en el eje cicio de sus compe encias po más de una
Mancomunidad y emp esa pública con uncionamien o en la zona. La
disociación de la ins ancia me opoli ana en dos En idades dis in as
ampoco con ibuye, de o a pa e, a un e o zamien o de es a unidad
de gobie no 53.
Los modelos sen ados, an o el de Ba celona, como el de Valencia,
dis an mucho, en de ini i a, de esa Á ea me opoli ana concebida «co-
mo En idad local con compe encias p opias pa a esol e los p oblemas
plan eados en su escala e i o ial» que p opugna a R. GÓMEZ-FERRER
muy poco iempo después de la p omulgación de la Cons i ución54.
C. La ealidad me opoli ana en o as Comunidades Au ónomas
Jun o a es os sis emas me opoli anos que son ya hoy una ealidad,
puede habla se ambién de la exis encia de Leyes au onómicas en las
que la na u aleza de las Á eas me opoli anas uel e a queda inde e -
minada en espe a de la no ma conc e a que, en su caso, a icule cada
En idad de es e géne o. Es lo que ocu e en la Ley 6/1988, de 25 de
agos o,
de Régimen Local de la Comunidad Mu ciana que se limi a a
ep oduci la de inición de Á ea me opoli ana con enida en el a ículo
43 de la LBRL, emi iendo a una posible Ley de cons i ución la ijación
de sus compe encias y o ganización. En la misma línea, se insc ibe la
D.
A. 3.a de la Ley de Coma cas de A agón en la que se a i ma que «en
el caso de que po Ley... se c ee el Á ea me opoli ana de Za agoza con
el ca ác e de en idad local pod án co esponde a la misma las compe-
encias a ibuidas a la Coma ca espec o de su p opio ámbi o e i o-
ial» o el a ículo 43 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Dema cación
municipal en Andalucía.
53 Las c í icas al ac ual modelo de gobie no del espacio me opoli ano de Ba celona han
sido unánimes. En e o as, pueden e se las o muladas po M.
BASSOLS COMA
(«La o ga-
nización e i o ial de la Adminis ación de la Gene ali a ». Au onomies n.° 5, 1986, págs.
53 y ss.); R-
MARTÍN MATEO
(«Las Á eas me opoli anas». T a ado de De echo municipal...,
ob.
ci ., pág. 864);
ALLENDE LANDA
(«Á eas me opoli anas. Con enido, c isis y nue os en-
oques». Re is a Vasca de Adminis ación Pública, n.° 15, 1986 pág. 23); L.
PAREJO ALFONSO
(«Ba celona en la nue a o ganización e i o ial de Ca aluña», REALA, n.° 233, 1987) y J.
L.
GONZÁLEZ-BERENGUER
(Es udios de U banismo, Ed. Abella, 1992). Más ecien emen e
pueden e se los comen a ios que sob e la si uación ac ual ha ealizado J.
TORNOS MÁS
(«Las ciudades me opoli anas. El caso de Ba celona», Le A ee me opoli ane..., ob. ci .,
págs.
123 y ss.)
54 «Encaje cons i ucional de la Adminis ación me opoli ana...», ob. ci ., pág. 403.
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EL JUEGO
DE LAS
ENTIDADES SUPRAMUN1CIPALES
EN
ESPAÑA
3.
La
alo ación
del
sis ema.
La
al a
de
ins i ucionalización
del
ni el
de
gobie no me opoli ano.
Las
soluciones pa alelas
¿Qué conclusiones pe mi e ex ae es e conjun o no ma i o?; ¿pue-
de habla se,
hoy y
aho a,
de una
au én ica ins i ucionalización
del go-
bie no me opoli ano
en
aquellos espacios,
que no son
pocos,
en los
que
la
ealidad
así lo
exige?
Sin duda
que la
espues a
ha de se
nega i a
y el
balance,
po
conse-
cuencia, absolu amen e pesimis a.
Esa
equi alencia in e eses me opo-
li anos/compe encias me opoli anas
que
debie a inspi a oda
la ac-
uación pública
en ese
ámbi o es á
muy
lejos
de se
log ada.
Si se
echa
un poco
la
is a a ás
y se
obse a
la
si uación p eceden e
a 1978
pa a
compa a la
con la
p esen e,
nos
encon amos
con el
siguien e esul a-
do:
con inúan
sin
c ea se Á eas me opoli anas
en
supe icies
de
esas
ca ac e ís icas
que
exigen,
po
consecuencia,
de una
espues a no ma-
i a
e
ins i ucional
que
sa is aga
sus
necesidades.
Es el
caso,
en la Co-
munidad Au ónoma
de
Andalucía
po
ejemplo,
de las
Á eas
de
Málaga,
G anada,
la
Bahía
de
Cádiz
y
Se illa
o,
ue a
de
ellas,
de
espacios ales
como
los de
Za agoza
o los
ep esen ados
po los
ejes O iedo-Gijón
y
Alican e-Elche;
de
o a pa e,
han
desapa ecido algunas
de las
exis en-
es
a la
echa
de
p omulgación
de la
Cons i ución —caso
de
Bilbao,
cu-
ya nue a o ganización e i o ial, según
se
a i ma
55, no ha
se ido
pa-
a
da
solución
a sus
p oblemas
o de
Mad id, aunque aquí
las
necesidades
del
á ea
sí
pa ecen habe en ado
en
ías
de
solución
56—;
y
c) las
En idades me opoli anas
que, po
úl imo,
se han
cons i uido:
las
de
Ba celona
y
Valencia, mues an escaso pode
y
e icacia
en su ac-
uación.
En el
p ime caso,
po el
ca ác e pa cial
y
agmen a io
de las
compe encias a ibuidas
a sus
En idades
y la
ue e p esencia
de la Co-
munidad Au ónoma
en el
gobie no
de la
zona;
en el
segundo,
po la al-
a
de
a ibución di ec a
de
compe encias, ca ac e ís ica
de la
no ma
que c ea
la
En idad
y una
ul e io acción,
sin
duda cica e a,
po
pa e
de
los
llamados
a
ealiza la.
En conclusión,
la
ue e inde inición
de la
LBRL —que
ni
siquie a
obliga
a la
c eación
de
Adminis aciones
de
es e ipo pa a
el
gobie no
de
55
J. L.
IBARRA ROBLES
{Las
Á eas me opoli anas
en el
modelo
au onómico,
ob. ci ., pág.
117) y R.
MARTÍN MATEO
(«El gobie no me opoli ano», ob. ci ., pág. 25).
56
Así se ha
des acado ecien emen e
po T. R.
FERNANDEZ,
pa a quien Mad id
ha
encon-
ado
en la
c eación
de la
Comunidad Au ónoma
"«la
solución
al
p oblema
me opoli a-
no
que
a anosamen e ino buscando
sin
éxi o du an e cua en a años» («In o me sob e
el
Á ea me opoli ana
de
Mad id».
Le
A ee
Me opoli ane...,
ob.
ci .).
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REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994)
los espacios de es a na u aleza— y la escasa y dispa no ma i a au onó-
mica en es e ámbi o, no pe mi en sus en a que el De echo se haya hecho
eco de o ma su icien e y e icien e de las necesidades de las g andes aglo-
me aciones u banas ca ac e ís icas de nues o iempo y que en España
cuen an con no pocas mani es aciones. Una medi ación, en suma, sob e
el desa ollo de las Á eas me opoli anas en nues o país conduce, como
se ha señalado, a una si uación, cuando menos, de ince idumb e 57.
An e dicho es ado, la solución a los p oblemas me opoli anos es á
iniendo po o as ías: las que o ecen las Mancomunidades de Muni-
cipios o la acción sec o ial de las Comunidades Au ónomas en el ámbi-
o,
sob e odo, de la o denación u banís ica. Los Planes de O denación
del Te i o io de las aglome aciones u banas del Campo de Gib al a ,
Bahía de Cádiz, Málaga, G anada y Se illa, ecien emen e ap obados
po el Consejo de Gobie no de la Jun a de Andalucía 58, cons i uyen un
buen bo ón de mues a de es a a i mación.
V. REFLEXIÓN FINAL
No esul a cie amen e ácil ealiza una alo ación de una ealidad
an ica y compleja como la que aquí se abo da y cuyas conexiones po-
lí icas esul an e iden es. Tampoco ienen po in es as líneas una e-
p oducción sucin a de las ideas más des acadas que la acción no ma i-
a de las Comunidades Au ónomas, no siemp e inspi ada en los
mismos p incipios y con esul ados —como hemos is o— muy desi-
guales en unas y o as, nos pueda inspi a . Es a e lexión quie e si ua -
se en una pe spec i a dis in a; p e ende, en una dimensión es ic a-
men e ju ídica, deja sencilla cons ancia de cómo se ha desa ollado la
ac uación de es as En idades desde 1985 — echa de p omulgación de
la LBRL— has a nues os días.
Va ios da os impo an es nos o ece la p opia ealidad. Así:
1.
El di ícil encaje y, po consecuencia, escaso p o agonismo de la
Coma ca en la o ganización e i o ial nacida de la Cons i ución de 1978.
57 A.
PÉREZ MORENO
(«Las Á eas me opoli anas, en e la espe anza y la apo ía». RDU,
n.° 140,
1994).
58
Se a a conc e amen e de los Acue dos 10, 17, 24 y 31 de
mayo,
espec i amen e, o-
dos
ellos publicados en el BOJA 98, de 30 de
junio,
a excepción del de la Bahía de Cádiz
que
se encuen a en el BOJA del día 28 del mismo mes.
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Aunque —como ya expuse en su momen o— las egulaciones au o-
nómicas sob e las Coma cas no son del odo coinciden es, el esul ado
en cuan o a su g ado de implan ación eal es muy simila en odas las
Comunidades Au ónomas. Las En idades coma cales cuen an con una
escasa pa icipación en la ges ión de los in e eses públicos, al habe
quedado elegadas a la acción u u a e incie a de unos Pa lamen os
que,
has a aho a, no se han ca ac e izado, p ecisamen e, po su gene-
osidad en la a ibución de compe encias a es as En idades; nada ga-
an iza, de o a pa e, que ayan a se lo en el u u o.
Las Coma cas c eadas no se han e igido ealmen e en ese escalón
e i o ial, dis in o del p o incial, pa a el que ue on concebidas po el
De echo si iendo, an sólo, a una p es ación asociada de se icios mu-
nicipales. Un in que el De echo no les impide, desde luego, juga pe o
pa a el que el p opio o denamien o ju ídico cuen a con o os ins u-
men os de más ácil ealización: las Mancomunidades de Municipios,
Conso cios, En idades de De echo p i ado o me os con enios de cola-
bo ación in e adminis a i a. Si a es a al a de i ualidad de la Coma -
ca en aquellas Comunidades Au ónomas en las que se ha impues o, se
añade la ausencia de una olun ad polí ica a o able a la c eación de
es a ins ancia e i o ial en esas o as que, como Valencia o Andalucía,
cuen an con especí ica p e isión es a u a ia al espec o, pod á con-
clui se que la En idad coma cal, con los asgos que de ella p edica el
De echo igen e, no e mina de encon a encaje en nues a o ganiza-
ción e i o ial. Su papel, ní ido en el plano de las ideas y en los ex os
no ma i os, se encuen a absolu amen e di uminado en la ealidad, i-
niendo su luga a ocupa lo, en no pocas hipó esis, las Mancomunida-
des de Municipios, En idad en la que debe, jus amen e, esidencia se
o o aspec o impo an e de es a e lexión.
2.
Que las Mancomunidades de Municipios son las p o agonis as
es ela es del ac ual égimen asocia i o municipal es algo que pocos
pueden pone en duda. La ealidad, un buen banco de p ueba siemp e
del juego o ecido po las Ins i uciones, así lo mani ies a con absolu a
ni idez. La ela i a acilidad de su p ocedimien o de cons i ución —
asen ado en el lib e pac o asocia i o municipal y despojado, po con-
secuencia, de los complejos mecanismos de edis ibución del pode
que acompañan a la c eación de o as ins ancias— y la e sa ilidad de
su obje o —la ejecución de una ob a o p es ación de un se icio de o i-
gen municipal— han con e ido a es a En idad en la ó mula po exce-
lencia de p es ación asociada de compe encias municipales an e su-
pues os de insu iciencia o me a con eniencia de los Ayun amien os en
su eje cicio. Hoy y aho a, las Mancomunidades se cons i uyen en las
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mejo es ga an es de la supe i encia de los pequeños Municipios y el
único cauce posible, a eces, pa a la esolución de no pocos p oblemas
en las g andes supe icies u banas.
Con iene, sin emba go, llama la a ención sob e un da o en el que
quizá no se haya epa ado lo su icien e, pe o que puede e mina po
des i ua —si es que no lo ha hecho ya—, no sólo el genuino sen ido
de es a igu a en su con igu ación his ó ica, sino, lo que es más im-
po an e, el p opio alo que la legislación del Es ado le o o ga. Me
e ie o a la c ecien e y p og esi a expansión de su obje o. Si la Man-
comunidad adicional enía po no a dis in i a su adsc ipción a la
sa is acción de un in conc e o y de e minado; la Mancomunidad de
nues os días es, en la gene alidad de los casos, una En idad abie a a
un amplio abanico de compe encias de ca ác e muy he e ogéneo.
Nada hay, desde el pun o de is a ju ídico, que obje a a es a Manco-
munidad de amplios ines siemp e y cuando quede sal agua dado el
o igen municipal de la ob a o se icio que se ans ie e; más discu i-
ble esul a en cambio, desde es ic as conside aciones de legalidad, el
desempeño po es a En idad de come idos que ascienden de esa
«ejecución de ob a o p es ación de se icios» — unciones que enma -
can a la igu a en la LBRL— pa a si ua se, más bien, en la es e a de
las compe encias p opias de las Comunidades Au ónomas. Tal es lo
que pudie a es a ocu iendo cuando a las Mancomunidades se a i-
buyen, po ejemplo, compe encias como las de p omoción y desa o-
llo de los ecu sos de la zona o la o denación del anspo e po ca-
e e a en el á ea.
Desde es a pe spec i a, ¿no es a ía esa Mancomunidad, al hilo de su
más ácil p ocedimien o de cons i ución, a o ecido, además, po la
ci cuns ancia his ó ica de la uni o midad en la ue za polí ica gobe -
nan e a ni el local, suplan ando el papel que la LBRL ha asignado a la
Coma ca?; ¿no se es á, en algunos supues os, u ilizando a la Mancomu-
nidad como espues a a p oblemas de cie os espacios e i o iales que
end ían en la Coma ca, y con o me al o den legal igen e, su cauce
más p opio de sa is acción?
La Mancomunidad es, en de ini i a, la En idad llamada po nues o
De echo a hace en e a supues os de insu iciencia municipal o a con-
segui se icios más e icaces en su desa ollo y más en ables económi-
camen e; lo que no excluye, a ales ines, el empleo de o as ó mulas
al e na i as. Lo que ha de conside a se ju ídicamen e in iable, en el
polo opues o, es el empleo de es a igu a pa a la sa is acción de obje i-
os que legalmen e le excedan.
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3.
El gobie no de los espacios me opoli anos con inúa, al día de
hoy, cons i uyendo o o de los g andes p oblemas de la e o ma de
nues o mapa local. Son muchas las á eas de ales ca ac e ís icas que
exigen una o ganización adminis a i a que esuel a sus innume ables
necesidades. Sal o en espacios aislados, no se ha p oducido en nues o
país una au én ica ins i ucionalización de es a escala de gobie no. Las
espues as a las necesidades de es os ámbi os e i o iales es án llegan-
do de o ma pun ual y po o as ías: la que o ecen las Mancomunida-
des de Municipios, do adas, como ocu e, po ejemplo, con la de Bahía
de Cádiz, de un al ísimo ni el de compe encias, o la p opiciada po la
acción u banís ica de las Comunidades Au ónomas. El Á ea me opoli-
ana diseñada po la LBRL no ha sabido, en de ini i a, da espues a a
esa ac uación coo dinada absolu amen e imp escindible pa a la esolu-
ción de las necesidades de dichas á eas.
4.
La ealidad de nues o Régimen local mues a, po úl imo, un
ex ao dina io empleo de o as ó mulas de sa is acción de in e eses
sup amunicipales, al ma gen de las En idades desc i as. Conso cios,
Sociedades públicas mix as y Con enios in e adminis a i os eme gen
con ue za en es e sen ido.
Pa ece, en de ini i a, como si ninguna de las En idades diseñadas
po la LBRL ocupa a el papel que, en p incipio, es a no ma les a ibu-
ye.
An e la di icul ad del p oceso coma cal, las Mancomunidades ie-
nen, en no pocos supues os, a suplan a las. En odo caso, la Mancomu-
nidad de obje o pun ual y conc e o pa ece supe ada en bene icio de
una nue a En idad adsc i a a la ges ión de un conjun o de compe en-
cias múl iples y a iadas, an esala, quizá, de un p oceso más amplio de
eo denación de las es uc u as locales. Cuando lo que es á en juego es
la ejecución de una ob a o la p es ación de un se icio conc e o, o as
ó mulas pa ecen mos a una mayo idoneidad. Ya las indicaba an es:
los Conso cios, las Sociedades públicas mix as y los Con enios in e ad-
minis a i os. Ello ha hecho, po ejemplo, que la En idad conso cial,
de con usa egulación en la LBRL y cuyo papel pa ecía, más bien, esi-
dual se haya con e ido en algunas Comunidades Au ónomas en p o a-
gonis a esencial de su Régimen local. Es el caso, bien signi ica i o, de
la Comunidad Au ónoma de Andalucía, cuya Ley de Dema cación mu-
nicipal de 1993 con iene, en su a ículo 33.2, una cla a decan ación en
a o de es a En idad como modo de p es ación de los se icios sup a-
municipales.
P óximo a celeb a se el décimo ani e sa io de la Ley de Régimen lo-
cal de 1985, puede a i ma se, en suma, que las ilusiones despe adas
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