Um Contributo para Análise das Parcerias Público-Privadas Rodoviárias em Portugal

Um contributo para análise das Parcerias Público-Privadas rodoviárias em Portugal por Helena Fernando Dissertação do Mestrado de Economia Área de Especialização – Regulação e Concorrência Orientadora: Isabel Soares 2013 i NOTA BIOGRÁFICA Helena Patrícia Borges Fernando nasce a 7 de Dezembro de 1988 em Oliveira de Azeméis, Distrito de Aveiro. Termina o ensino secundário em Vale de Cambra no ano letivo 2005/2006 e ingressa na Faculdade de Economia do Porto no ano letivo 2006/2007, na licenciatura de Economia. Em 2009, teve a oportunidade de frequentar um estágio de verão no banco BPI, o qual serviu como primeiro contacto ao mercado de trabalho. O interesse no desenvolvimento e aprofundamento dos conceitos na área ingressada em licenciatura conduziu ao prolongamento dos estudos, tendo ingressado seguidamente no Mestrado de Economia na área de especialização de Regulação e Concorrência. No entanto, este foi conjugado com a carreira profissional, isto porque ingressou no Santander no ano 2011, experiência que foi prolongada em 2012 até à data. Estas duas funções nem sempre fáceis de conjugar, em virtude das elevadas exigências de ambas, serviram de complemento no desenvolvimento das suas competências pessoais e profissionais. ii RESUMO É notável o crescimento exponencial da utilização das Parcerias Público-Privadas ao longo do tempo nos países europeus. Portugal aparece destacado em relação a este tipo de contratos, o que se reflete em vários indicadores, tais como taxas de utilização, peso no PIB (Produto Interno Bruto) que se situam acima da média, bem como dos elevados níveis de financiamento face aos restantes casos europeus. Este foi o fator impulsionador para a elaboração desta dissertação. O contexto económico atual, não apenas nacional mas de caráter global, aumenta a pressão sobre cada país quanto ao cumprimento das metas orçamentais. Neste contexto, Portugal tem a agravante de apresentar problemas estruturais que, conjugados com a crise económica, despoleta uma situação extremamente delicada em relação aos compromissos assumidos neste tipo de contratos. O objetivo deste trabalho reside na análise económico-financeira das PPP em Portugal especificamente no setor dos transportes rodoviários. Na origem da nossa escolha está a elevada alocação de investimentos em PPP neste setor. Foram utilizados relatórios anuais sobre as PPP com vista à fundamentação e enquadramento deste tema em Portugal face aos restantes. Percebe-se que o grande problema reside na elevada ineficiência de alocação de recursos e execução deste tipo de contratos, com destaque para o elevado peso das renegociações no valor total de investimentos. De acordo com o trabalho desenvolvido nesta dissertação, as renegociações reforçam grande parte dos riscos enumerados. Palavras-Chave: Investimento; Parcerias Público-Privadas; Infraestruturas JEL Codes: E62; G32; H54 iii ABSTRACT It’s noticeable the exponential growing of the use of PPP along time in European countries. Portugal appears highlighted in these kinds of contracts, which reflects in multiple markers, like use taxes, influence on GDP, markers that places above the average, as like the high levels of financing face the remaining European cases. That was the impulsion fact for the making of this dissertation. The actual economical context, not only national but in a global scale, increases the pressure on each country in the compliance of the budgetary targets. In this context, Portugal has the aggravating of presenting structural problems that, mixed with the economic crisis, triggers an extremely delicate situation relatively to the commitments assumed in this kind of contracts. The purpose of this work resides in the economic and financial analyses of the PPP in Portugal, specifically in the road transports sector. In the origin of our choice was the high allocation of PPP investments in that sector. There were used annual reports about the PPP in order to justify and framework of this theme in Portugal face to the remaining. It’s perceptible that the big issue lives in the high inefficiency of the recourses allocation and execution of these kinds of contracts, with highlight to heavy weight of renegotiations in the total value of investments. According with the work developed in this dissertation, renegotiations reinforce a big part of the announced risks. Key-words: Investment; Public-Private Partnerships; Infrastructure JEL Codes: E62; G32; H54 iv ÍNDICE DE CONTEÚDOS NOTA BIOGRÁFICA................................................................................................... i RESUMO ..................................................................................................................... ii ABSTRACT ................................................................................................................ iii ÍNDICE DE CONTEÚDOS .........................................................................................iv ÍNDICE DE QUADROS ............................................................................................... v ÍNDICE DE GRÁFICOS ..............................................................................................vi LISTA DE ABREVIATURAS ................................................................................... vii Capítulo I ...................................................................................................................... 1 Capítulo II ..................................................................................................................... 3 1. Enquadramento Teórico ...................................................................................... 3 1.1. Parcerias ...................................................................................................... 3 1.2. Parcerias Público-Privadas ........................................................................... 3 Capítulo III .................................................................................................................. 20 1. Contexto Europeu ............................................................................................. 20 2. Evolução........................................................................................................... 21 2.1. Investimento .............................................................................................. 21 2.2. Peso no PIB ............................................................................................... 24 2.3. Diversificação por setores .......................................................................... 25 2.4. Financiamento PPP via Banco Europeu de Investimento desde 1990 ......... 27 Capítulo IV ................................................................................................................. 32 1. Enquadramento Legal em Portugal ................................................................... 32 2. Análise de custos por anos ................................................................................ 35 3. Setor rodoviário ................................................................................................ 52 3.1. Modelos ..................................................................................................... 54 3.2. Endividamento ........................................................................................... 69 Capítulo V - Conclusão ............................................................................................... 73 Referências Bibliográficas ........................................................................................... 75 v ÍNDICE DE QUADROS Quadro i:Montante de financiamento ao BEI em número e montante ........................... 27 Quadro ii: Financiamento ao BEI em PPP para Portugal .............................................. 30 Quadro iii: Encargos com PPP em 2008 por setores ..................................................... 36 Quadro iv: Encargos com o Setor Rodoviário para 2008 .............................................. 37 Quadro v: Encargos com PPP em 2009 por setores ...................................................... 39 Quadro vi: Encargos com o setor rodoviário para 2009 ................................................ 41 Quadro vii: Encargos com PPP em 2010 por setores .................................................... 42 Quadro viii: Encargos com o setor rodoviário para o ano 2010 .................................... 43 Quadro ix: Encargos com PPP em 2011 ....................................................................... 46 Quadro x: Encargos com o setor rodoviário para 2011 ................................................. 47 Quadro xi: Participação dos reequilíbrios nos custos para 2008, 2009, 2010 e 2011 ..... 49 Quadro xii: Listagem dos contratos PPP para o setor rodoviário .................................. 52 Quadro xiii: Matriz de risco por modelo de parceria .................................................... 58 Quadro xiv: Quadro Síntese dos Modelos de Parceria .................................................. 62 Quadro xv: Somatório de encargos brutos com as PPP por modelo de parceria ............ 64 Quadro xvi: Somatório de encargos líquidos com as PPP por modelo de parceria ........ 65 Quadro xvii: Endividamento das PPP pelo setor financeiro residente para cada período.......................................................................................... 69 Quadro xviii: Divisão do endividamento ao setor financeiro residente por setor de atividade ...................................................................................................................... 70 vi ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico i: Saldos orçamentais em Portugal e em outros países da área em percentagem do PIB ......................................................................................................................... 16 Gráfico ii: Evolução do número de projetos PPP na Europa ......................................... 21 Gráfico iii: Evolução do valor dos projetos PPP na Europa, em milhões de euros ........ 22 Gráfico iv: Evolução por países do peso do número de parcerias e do valor pelos totais ................................................................................... 23 Gráfico v: Investimento Governamental em PPP, em percentagem do PIB .................. 24 Gráfico vi: Investimento de Portugal em PPP por setores para os anos 2008, 2009, 2010 e 2011 ......................................................................... 25 Gráfico vii: Número (em cima) e Valor (em baixo), no Reino Unido (Esquerda) e nos restantes 24 países analisados acima exceto o Reino Unido (Direita) por setor, em % do total ............................................................................................... 26 Gráfico viii: Peso do endividamento ao BEI por países ................................................ 28 Gráfico ix: Distribuição dos pedidos de financiamento por setores de atividade para todos os países analisados com a exceção do Reino Unido........................................... 29 Gráfico x: Distribuição dos pedidos de financiamento por setores de atividade no Reino Unido ............................................................................................ 29 Gráfico xi: Financiamento de Portugal ao BEI por sectores ......................................... 31 Gráfico xii: Encargos líquidos com as PPP entre 2008 e 2011...................................... 44 Gráfico xiii: Participação de cada setor para os reequilíbrios ....................................... 50 Gráfico xiv: Encargos brutos com PPP em percentagem do PIB .................................. 51 Gráfico xv: Síntese dos novos contratos em regime PPP por anos ................................ 54 Gráfico xvi: Número de acordos PPP por mecanismo de pagamento, estradas pontes e tuneis na UE .................................................................................................. 55 Gráfico xvii: Número de parcerias contratadas por modelo .......................................... 63 Gráfico xviii: Síntese temporal dos modelos de parceria .............................................. 63 Gráfico xix: Peso dos modelos de parceria nos encargos brutos totais por período ....... 65 Gráfico xx: Evolução de custos por modelo de parceria ............................................... 66 Gráfico xxi: Endividamento do setor financeiro residente por setor de atividade .......... 71 Gráfico xxii: Endividamento PPP pelo setor financeiro não residente, Maio – 2012 ..... 72 vii LISTA DE ABREVIATURAS BEI Banco Europeu de Investimento DBFO/M-type Design, Build, Finance and Operation/Maintenance DGTF Direção Geral do Tesouro e das Finanças DL Decreto-Lei EP Estradas de Portugal EPEC European PPP Expertise Centre FMI Fundo Monetário Internacional IPC Índice de Preços ao Consumidor ITC Iniciativas Tecnológicas Conjuntas LEO Lei do Enquadramento Orçamental MoU Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Politica Económica OE Orçamento de Estado OECD Organisation for Economic Co-operation and Development ONG Organizações Não Governamentais PFI Private Finance Initiative PIB Produto Interno Bruto PPP Parceria Público-Privada PwC PricewaterhouseCoopers UE União Europeia 1 Capítulo I Os anos 90 foram cruciais para o estabelecimento das Parcerias Público-Privadas (PPP’s). No entanto, o conceito foi usado, pela primeira vez, em França no século XVII, nas infraestruturas públicas. O primeiro contrato de concessão foi efetuado para financiar a construção do “Canal de Briare”, em 1638 e poucos anos depois, em 1666, para a construção do “Canal du Midi”. Na segunda metade do século XIX, a França, já possuía este tipo de contratos na área das infraestruturas (ferrovias, distribuição de água e eletricidade) (Grimsey e Lewis, 2005). Como podemos observar França foi um país pioneiro na implementação deste tipo de acordos. Porém, o país que mais evoluiu neste tipo de contratos foi o Reino Unido, principalmente devido ao processo de privatizações, o que levou o país a adotar mecanismos diferentes para a concessão dos contratos. Na atualidade os seis países com maior número de projetos em regime PPP na Europa são: França, Alemanha, Itália, Portugal, Espanha e Reino Unido. Portugal aparece destacado num terceiro lugar num total de 24 países analisados com maior percentagem em valor de projetos PPP (Kappeler e Nemoz, 2010). Neste contexto e considerando que Portugal é o país europeu com maior percentagem de PPP em relação ao Produto Interno Bruto e ao Orçamento de Estado (OE) (Tribunal de Contas, 2008a) 1 . O objetivo deste trabalho ou dissertação será a análise dos motivos que conduziram o país a esta situação e, em particular a fundamentação da preferência oficial por esta forma de financiamento e também avaliar até que ponto estes contratos podem ser a forma mais eficientes de financiamento. Portugal tem sido país de foco por causa do seu orçamento excessivo, desde 1990 até 2000, registou défices orçamentais estruturais e problemas quanto ao seu crescimento insustentável. Em 2002 e 2005 declarou perante o Concelho Europeu um défice excessivo, no qual foram tomadas algumas medidas com vista à redução do mesmo (Curristine et al., 2008). O orçamento de médio prazo é insuficiente e Portugal foi 1 “"À semelhança de outros países, as PPP foram amplamente usadas para o financiamento de obras públicas, no entanto, Portugal usou este modelo numa escala invulgar. A extensiva utilização deste tipo de contratos acumulou responsabilidades futuras de grande dimensão", frisou, acrescentando que, em Junho de 2011, as PPP representavam 15% do PIB” (Lusa, Gaspar, 29/04/2013). 8 por sua vez irá refletir-se num aumento na eficiência produtiva (Blanc-Brude, et al., 2006). 1.2.1.3. Acumulação de diferentes fases no contrato Blanc-Brude et al. (2006) identificam como projetos de infraestruturas adquiridos sob contratos do tipo DBFO/M-type (Design, Build, Finance and Operation/Maintenance) com clara alocação do risco e mecanismos específicos de incentivos. Quando os usuários pagam diretamente o serviço estamos perante contratos de concessão. Este é o modelo mais completo, no qual perante deteção de uma necessidade de determinado serviço pelo setor público, este irá solicitá-lo à entidade privada, a qual vai elaborar o Design e Construção do ativo específico para o propósito. O setor privado irá Financiar a construção e posteriormente ficará encarregue da Manutenção desse mesmo ativo (Hemming, 2006). A agregação da fase de construção e manutenção geram ganhos de eficiência, uma vez que há incentivos para a empresa privada fazer investimentos numa primeira fase (construção) por forma a obter reduções nos custos de manutenção e com isto aumentar o seu ganho (Välilä, 2005). Esta mesma ideia é partilhada por Hemming (2006), o qual destaca que a agregação destas várias etapas num mesmo contrato vem criar um aumento de eficiência na prestação de serviços em regime PPP face ao modelo tradicional de concessão pública. Esta ideia é fundamentada pelo facto desta agregação de fases trazer um incentivo para o setor privado em projetar e construir o ativo com recursos que melhorem a qualidade ou reduzam os custos da prestação de serviços. 1.2.1.4. Sociais e governamentais Osborne (2005) enumera os vários benefícios sociais que as PPP podem ter, tais como: o combate à exclusão social; auxiliam na reformulação dos serviços públicos locais; desenvolvimento de um modelo de eficiência-custo; introduz flexibilidade à política pública e através das relações comerciais verifica-se um melhoramento da qualidade do 9 processo de criação de políticas públicas. Este considera que há, a nível teórico, uma eficiência a nível de custos e um mecanismo eficaz para a política pública. 1.2.1.5. Sinergias entre parceiros Spackman (2002) argumenta que o financiamento privado de serviços públicos produz objetivos claros, novas ideias, melhor planeamento e os incentivos de maior abertura à concorrência mas serviços de topo como gestão, consultoria e honorários legais e prémios de risco. A participação privada pode incorrer em benefícios como busca de soluções inovadoras e melhor alocação de inputs, os quais conduzem a uma solução melhor do que a contratação tradicional. O mesmo é dizer que irão ter um Value for Money superior, no entanto não é isenta de riscos e os benefícios de participação do setor privado não são garantidos. Há fatores predominantes como a correta identificação do concorrente mais eficiente (Araújo et al., 2010). Välilä (2005) reconhece que uma PPP surge a partir de uma falha de mercado, assim um contrato PPP vem colmatar uma falha no fornecimento de infraestrutura ou serviço público exatamente da mesma forma que a provisão pública tradicional. No entanto, o parceiro privado deve de alguma forma adicionar valor para que a PPP seja economicamente superior à provisão pública tradicional, o mesmo é dizer que tem que haver lugar a um ganho económico. A entidade privada pode adicionar valor através da melhoria da produtividade, ou técnica, eficiência na produção e fornecimento do serviço. Os ganhos de eficiência decorrem da especificidade de propriedade na estrutura de ativos necessários para produzir e fornecer o serviço, a partir do conjunto de agregação das diferentes fases de produção de serviço e provisão e de uma adequada partilha de riscos e benefícios associados inerentes à produção e prestação de serviço (Välilä, 2005). As PPP são classificadas como uma ferramenta de inovação que vem modificar as funções governamentais, tal deriva da disciplina de mercado à qual a entidade privada está exposta. Esta reforma na gestão deriva da pressão sobre os seus lucros, pois estes são comprimidos pela maior competição, rápida mudança nos mercados e procura dos 10 consumidores (Linder, 1999). Sucintamente, a exposição do setor público aos mercados concorrenciais produz ganhos de eficiência. À priori pelo que foi dito presume-se que o setor privado é mais eficiente que o setor privado. No entanto, Beato e Vives (1996) evidenciam que a participação do setor privado na provisão da infraestrutura pode aumentar a eficiência e reduzir as pressões fiscais mas realçam os ativos de infraestrutura têm características que requerem determinado grau de envolvimento do setor público. Os altos níveis de investimentos, economias de escala e gama, externalidades e o fato da produção dos ativos não serem transacionáveis, são fatores que levam à intervenção do setor público, por forma a evitar comportamentos monopolistas ou outras falhas de mercado (Beato e Vives, 1996). 1.2.1.6. Correta alocação do risco “Any relationship between partners will involve some mutually beneficial sharing of responsibility, knowledge, or risk” (Linder, 1999). A assunção do risco de longo prazo por parte do privado é o motor de eficiência económica, não qualquer tipo de risco mas os riscos passiveis de serem administrados por ele, no entanto deve-se garantir ao parceiro privado, as ferramentas adequadas (legais e institucionais) criando desta forma o incentivo apropriado para a gestão eficiente. No entanto, deve-se assegurar que o parceiro privado participa no financiamento, por forma a colocar o capital privado em jogo (Monteiro, 2007). Hemming (2006) vai mais longe e assume mesmo que a transferência de risco do setor público para o setor privado é crucial. Davies e Eustice (2005) afirma que no caso de estarmos em parceria podemos alocar o risco a entidade que o gere ou absorve melhor. Estas ideias reforçam a ideia de que a alocação de risco entre parceiros é benéfica mas que cria ganhos de eficiente com a partilha de responsabilidades. Sarmento (2010) também partilha a ideia de que a transferência de risco para o privado é eficiente. Este acrescenta que a transferência de risco para o setor privado pode tornar um 11 contrato PPP mais eficiente do que em modelo tradicional. Parece intuitivo que o setor público não usa as mesmas técnicas de gestão de risco, uma vez que o risco é transferido para os contribuintes ou usuários finais e portanto o custo do capital é menor do que quando comparado com o do setor privado. Quanto ao investimento privado (dívida e capital próprio), a transferência de risco vem gerar motivação de produzir de forma eficiente tentando incrementar os seus ganhos económicos, há assim uma preocupação com o preço. Com isto verificamos que a correta alocação de risco entre parceiros vem criar ganhos de eficiência. 1.2.1.7. Propriedade A especificidade dos mercados de infraestruturas e serviços públicos não são facilmente replicáveis para outros fins e normalmente a intervenção estatal torna-se necessária para assegurar o fornecimento adequado em quantidade e qualidade de serviço. No entanto, Välilä (2005) reconhece que a prestação destes serviços em regime PPP podem gerar problemas de informação e monitoramento, bem como a incerteza sobre o futuro, gera neste caso contratos incompletos. O autor enfatiza que a posse dos bens vai afetar os incentivos do agente para fazer investimentos que têm influência sobre a eficiência alocativa (qualidade de serviço) e produtiva, portanto é desejável a posse dos bens. É o caso de imprevistos futuros, que levam a inovação técnica que por sua vez em caso de ser adotada gera redução nos custos de produção sem alterar a qualidade de serviço, o proprietário pode-o fazer sem que para isso seja necessária renegociação, incorporando os ganhos. Caso a entidade privada não fosse proprietário o incentivo a fazer o investimento era diluído pelo fato de necessitar do consentimento do proprietário (entidade pública) e desta forma, este iria tentar a renegociação por forma a apoderar-se dos ganhos decorrentes do aumento da eficiência e diminuição de custos. No entanto, o mesmo acaba por referir que quando a qualidade de serviço não é observável pode debilitar esta visão uma vez que o aumento de eficiência através da redução de custos pode estar a por em causa a qualidade de serviço e nesse caso não seria 12 aceitável. Assim, quando a eficiência alocativa (a qualidade de serviço) é difícil de ser contratada a propriedade deve permanecer pública sacrificando desta forma a eficiência produtiva. 1.2.2. Riscos “Much of the risk of public-private partnerships comes from the complexity of the project itself.” (Sarmento, 2010) Monteiro (2007) define “fiscal risks” como sendo os potenciais impactos adversos sobre a posição financeira de uma determinada entidade pública como resultado de fatores que afetam o desempenho do projeto PPP. É assumido que apesar deste tipo de contratos de longo prazo poderem ser desenhados por forma a transferir o risco do setor público para o privado, este tipo de risco pode ser reduzido através de contratos PPP, mas não na sua totalidade. Aliás, ele assume mesmo que estes contratos podem criar novos riscos fiscais. Efeito disseminador deste risco pode comprometer não só a estabilidade fiscal de um país, como é o caso de uma união monetária, em que este tipo de risco pode transbordar para toda a união, provocando dessa forma um comportamento free-riding. Portanto torna-se de interesse comum avaliar os riscos e divulgar informações sobre eles. 1.2.2.1. Problemas fiscais Estes acordos têm um impacto fiscal negativo comparativamente com o caso de provisão puramente pública. Neste tipo de contrato, a entidade pública constrói o ativo e o ente público fica obrigado a pagamentos periódicos durante toda a duração do mesmo. O valor atualizado destes pagamentos periódicos é superior ao caso tradicional de provisão pública. Esta conclusão é fundamentada pelas maiores taxas de juro associadas ao setor privado e pelo facto destes pagamentos do setor público ao privado poderem não ser aceites como garantia dos títulos ou do débito (Beato e Vives, 1996). 13 1.2.2.2. Alocação de risco e baixo poder informativo/negocial O fato de o estado recorrer em massa às PPP traduz-se essencialmente no fato de este as analisar segundo um modelo de partilha de risco entre as instituições envolventes nas PPP. A partilha do risco leva a que os encargos não sejam apenas os contratualizados, desviando-se pelo valor inerente ao risco do setor público. O risco assumido pelo estado traduz-se essencialmente nas “cláusulas contratuais de reposição do equilíbrio financeiro”, que se traduzem sucintamente numa revisão contratual do estado a uma PPP a favor da empresa privada, aquando da sua justificação. Esta é uma arma usada pelos privados principalmente perante choques não previsíveis em que se justifiquem revisões ao contrato ou perante uma posição de dominância do setor privado perante o estado, como por exemplo em parcerias muito específicas, em que a empresa privada tem o know-how e o estado suportou custos avultados na concessão da parceria, isto é, em casos em que o estado não consegue alterar de forma imediata o contrato de PPP e tem de ceder às exigências da empresa com que se encontra em parceria. Valila (2005) refere que quando o risco de produção e oferta fica a cargo apenas de um dos parceiros, não se poderia intitular de parceria. No entanto, identifica que muitas vezes parecem estar reunidas as condições mas a partilha de risco é diluída por uma garantia do governo sobre o financiamento privado para financiar a construção do ativo ou para produzir a infraestrutura ou serviço público, pois neste caso o último portador de risco no projeto será a entidade pública. Malhotra (1997) argumenta que os governos envolvidos em iniciativas de financiamento privado precisam de se preocupar com problemas como a transparência do processo, competitividade de apostas, apropriada alocação de risco, retorno compatível com os riscos, garantias do governos e aumento de crédito. Os projetos PPP em Portugal têm alguns problemas estruturais que residem essencialmente na "fraca capacidade de análise, informação e experiência no setor público", que determinou uma "elevada dependência de consultores externos" e a inexistência de um interlocutor público comum que permitisse coordenar as interações com os parceiros privados. Outros problemas apontados foram "a falta de uma tutela financeira integrada e preparada para lidar com os desafios inerentes às PPP" e "o 14 ineficiente controlo orçamental dos encargos e riscos assumidos pelo parceiro público" (Lusa, Vítor Gaspar, 29/04/2013). Em 2012 foi criada uma comissão de renegociação das Parcerias Público-Privadas, com vista aumentar o poder negocial do estado. Esta comissão é liderada pelo presidente da Estradas de Portugal, António Ramalho, com vista à redução dos riscos e das vulnerabilidades já enunciadas, pois até então estas negociações eram feitas por comissões nomeadas ad hoc. 1.2.2.3. Falta de Controlo Grimsey e Lewis (2005) evidenciam a questão da responsabilidade, isto é, estes contratos parecem funcionar bem, no entanto há que relevar a diferença aparente entre o setor público e privado reside muito sucintamente ao nível de responsabilidade e prestação de contas, visto que o setor público não se encontra exposto às variáveis económicas. Assim, o custo para o setor público angariar os fundos necessários não está diretamente relacionado com os riscos do projeto. Deste modo uma grande variedade de resultados de desempenho são ocultados e os principais envolvidos são frequentemente protegidos das consequências das suas ações e decisões. Como foi evidenciado por estes autores o setor público não é regulado pelo mercado portanto aparentemente a forma mais simples de ultrapassar este problema é criar uma entidade autónoma com função específica de controlo e regulação por forma a se verificar um aumento de transparência e eficiência. Este problema já foi identificado em Portugal e mais á frente serão evidenciadas as medidas legalmente impostas por forma a tentar ultrapassar o problema da falta de transparência ou no limite a minimiza-lo. 1.2.2.4. Risco erro projeto Quando a entidade pública comete erros nos projeto, assim que são percecionados, é solicitada a correção à entidade privada que à priori solicita o acompanhamento de uma indeminização compensatória. Esta é uma das principais causas para o incremento de custos no projeto, o caso português é exceção, visto que na maioria dos contratos são os 15 parceiros privados que prestam o serviço ao usuário final e assim ficam responsáveis por qualquer erro no projeto (Monteiro, 2007). 1.2.2.5. Risco de seleção vs. desorçamentação O financiamento privado derivado da concessão em parceria vem sustentar aumentos de investimento em infraestrutura, sem adição imediata de dívida pública, e as taxas de utilização são uma fonte de receita do governo (Hemming, 2006). Visto por este prisma a desorçamentação feita através dos contratos PPP não é encarada como uma desvantagem. Mas torna-se um risco quando se escolhe um projeto público de infraestrutura que não resulte numa avaliação com base no “Value for Money” (risco de não escolher o melhor projeto) (Monteiro, 2007). Sarmento (2010) indica que a escolha entre o método tradicional versus parceiro privado deve ser baseada numa evolução financeira de alternativas. No entanto, considerando que os governos não conseguem suportar altos níveis de investimento, há uma tentação de adotar contratos PPP para preencher o chamado “infrastructure gap”. Este conceito tem um impacto negativo sobre o crescimento económico, a criação de emprego e a coesão social na Europa. O melhoramento das infraestruturas tornam-se condição necessária para um crescimento económico com sucesso (Davies e Eustice, 2005). As PPP surgem na convicção de que é mais vantajoso para o Estado a substituir investimento público por privado do que o endividamento deste para prover alguns bens e serviços à comunidade. Esta ideia prende-se essencialmente com o fato de o endividamento do Estado encontrar-se limitado pelo Pacto de Estabilidade da União Europeia. Assim, são substituídas despesas de investimento por despesas correntes, ocorrendo assim o chamado processo de desorçamentação. A atual crise tem aumentado o rigor quanto as metas orçamentais, há uma sobreposição de 4 regras. A regra do défice excessivo requer que o défice seja inferior a 3% do PIB; a regra de convergência da dívida que exige que a dívida bruta acima de 60% do PIB seja reduzida, em média, pelo menos 1/20 por ano; regra da despesa, a qual vem definir que a 16 despesa não pode ser superior ao crescimento do PIB potencial e uma regra de equilíbrio estrutural para reduzir o défice estrutural anual abaixo dos 0.5% do PIB em medidas a serem determinadas pela Comissão Europeia. Estas medidas foram implementadas para Portugal até 2014 (OECD, 2012). Gráfico i: Saldos orçamentais em Portugal e em outros países da área em percentagem do PIB Fonte: Curristine et al. (2008) Curristine et al. (2008) evidenciam os vários problemas orçamentais de Portugal, e como é percetível pela figura, há dificuldade em manter os patamares orçamentais, o que torna apetecível a contratação em regime PPP, uma vez que é o adiar de despesas orçamentais com resultados imediatos. Välilä (2005) vê a desorçamentação como um veículo do governo para deslocar o investimento gastando fora do seu orçamento, criando desta forma espaço para gastos politicamente de maior rendimento e ainda obter o fornecimento de uma infraestrutura, ultrapassando desta forma as restrições orçamentais. Parece óbvio que este desvio ao orçamento pode gerar problemas a longo prazo, porque os investimentos realizados no presente são diferidos para orçamentos futuros. Estamos perante um problema referente à real motivação na escolha destes contratos, isto é, a escolha não é motivada por questões de eficiência e mas por questões políticas. Assim, o problema na seleção do projeto mais eficiente, reside no fato de os contratos PPP nos 17 primeiros anos não gerarem à priori custos orçamentais de relevo, mas haver uma repercussão no longo prazo. As PPP não devem surgir apenas focadas na resolução de problemas de curto-prazo, o Estado deve incorporar o know-how das empresas privadas, de forma a ir melhorando o seu sistema de funcionamento. Monteiro (2007) aponta o exemplo do caso português das estradas em que são consideradas baixo benefício/projetos de alto custo, no entanto quando foram contratados eram considerados projetos de baixo / zero custo. Mais recentemente foram percecionados os elevados custos orçamentais o que levou à imposição de portagens em estradas até aqui não taxadas ao utilizador final. Uma adequada avaliação custo-benefício teria certamente avaliado outros projetos por forma a encontrar o mais rentável. 1.2.2.6. Risco de licenciamento Monteiro (2007) refere como sendo a emissão tardia ou mesmo limitada de autorizações ou licenças, que ao se verificar vem aumentar o custo do projeto e que muito dificilmente a entidade pública consegue transferir este risco para a entidade privada devido ao elevado prémio de risco exigido pela mesma. É então expectável que deparando-se com este problema advenham alterações ao projeto e /ou pagamento de indemnizações ao privado. Mais uma vez este autor refere Portugal com problemas neste campo, é referido o caso rodoviário em que em 1.5 mil milhões dos 5.5 mil milhões de custos em contratos de rodovias são justificados na sua grande parte por pedidos de compensações relacionados com atrasos de licenciamento. Uma grande parte destes atrasos licenciamento diz respeito essencialmente ao panorama ambiental. Já os projetos ferroviários em Portugal focam-se no poder das autarquias locais no veto de projetos, devido à não obtenção atempada de licenças. 1.2.2.7. Risco de procura Este risco segundo Monteiro (2007) prende-se fundamentalmente com o fato de avaliação de eficiência mínima inicial não corresponder à procura do serviço verificada. E neste 24 2.2. Peso no PIB Relativamente ao peso que estes contratos têm no PIB do país aparecem destacados Portugal, Grécia e Reino Unido com um peso bastante significativo, comportamento bastante díspar dos restantes países. Gráfico v: Investimento Governamental em PPP, em percentagem do PIB Fonte: Fonte: Kappeler e Nemoz (2010) É notório que Portugal aparece com um peso no PIB bastante próximo do Reino Unido ainda que nos dados apresentados no gráfico iv evidencie que o Reino Unido invista cerca de 60% enquanto Portugal apenas tenha o modesto peso de 3.1%. Percebemos pelos dados fornecidos com a seção anterior que a diferenciação entre os países face investimentos em PPP quer em valor quer em número não aparece correlacionado com o peso desses investimentos no PIB, destacando-se o esforço que Portugal e Grécia têm no seu PIB nestes investimentos e a repercussão que esses pesos podem ter. Portugal como já foi referido tem problemas no controlo da despesa, com saldos orçamentais bastante mais negativos que a média da zona euro. Estes contratos podem ser uma solução no presente para tentar colocar fora do orçamento algumas despesas, mas a longo prazo é notório o peso que estes contratos vão tendo em Portugal, podendo assim agravar o problema dos saldos orçamentais futuros. 25 2.3. Diversificação por setores “The most important PPPs since 1990s have been in the sectors of education, health and transportation” (Akintoye et al, 2003). Gráfico vi: Investimento de Portugal em PPP por setores para os anos 2008, 2009, 2010 e 2011 Fonte: Relatório DGTF (Direção Geral do Tesouro e das Finanças) (2009, 2010, 2011, 2012) Como podemos ver pelos gráficos, em Portugal esses também são os setores de maior peso na concessão de PPP. Assim, o setor de foco vai ser o rodoviário, visto este englobar a maior percentagem de parcerias e o maior peso ao longo do tempo. Será que os restantes países europeus seguem a mesma tendência? 26 Gráfico vii: Número (em cima) e Valor (em baixo), no Reino Unido (Esquerda) e nos restantes 24 países analisados acima exceto o Reino Unido (Direita) por setor, em % do total Fonte: Kappeler Nemoz (2010) Analisando os dados evidenciados, os países europeus analisados com exceção do Reino Unido, podemos concluir indiscutivelmente que há uma predominância do setor dos transportes quer quando analisados em número ou valor de PPP para qualquer um dos períodos em análise. Note-se no entanto que se verificou uma queda entre cada um dos períodos, mas ainda assim mantendo larga dominância face aos restantes. Já analisando o Reino Unido a conclusão não é assim tão clara. Em número de parcerias adotadas este não é o setor dominante, havendo preferência pela saúde, educação, serviços públicos gerais e só depois vem o setor dos transportes e ordem pública. Em valor, podemos ver que no período 1995-1999 era o setor dominante, mas que veio perdendo peso ao longo do tempo já não o sendo também neste momento. Portanto, sendo o país com um peso superior a 50% dos restantes países na adoção destes contratos mostra uma tendência invertida na adoção por setores de atividade. Há por parte deste país uma diversificação no investimento. 27 2.4. Financiamento PPP via Banco Europeu de Investimento desde 1990 2.4.1. Europa A European PPP Expertise Centre (EPEC) divulgou em Abril de 2013 uma listagem dos principais processos de financiamento através do BEI. Nesse sentido, serão aglomerados os montantes desse mesmo relatório por forma a evidenciar quais os países que mais recorrem a esta forma de financiamento para projetos PPP. Quadro i:Montante de financiamento ao BEI em número e montante País Setor Nº parcerias Montante Total por país Alemanha Transportes 8 1079 1079 Áustria Transportes 3 438 438 Bélgica Transportes 1 313 409 Água, rede de esgotos 1 96 Dinamarca Transportes 6 4262 4262 Espanha Transportes 25 4412 4670 Saúde 2 258 Finlândia Transportes 2 287 287 França Transportes 9 3063 3063 Grécia Transportes 6 2094 2103 Serviços 1 9 Hungria Transportes 2 400 400 Irlanda Transportes 8 712 874 Educação 4 162 Itália Transportes 1 80 467 Saúde 1 70 Lixo 1 273 Água, rede de esgotos 1 44 Noruega Transportes 2 273 273 Países Baixos Transportes 7 1358 1358 Polónia Transportes 4 1575 1575 Portugal Transportes 16 4337 4482 Água, rede de esgotos 1 80 Saúde e Educação 1 65 Reino Unido Transportes 19 5193 9868 Educação 13 1455 Saúde 13 2749 Lixo 2 315 Água, rede de esgotos 1 85 Energia 1 71 Suécia Educação e Saúde 1 699 699 Turquia Transportes 1 270 270 Total - 164 - 36577 Elaboração própria - Fonte: EPEC (2013) 28 Tendo por base os dados fornecidos pelo EPEC (2013), foi criada a gráfico que se segue. Vão ser ponderados os montantes de financiamento dos países sobre o montante total de financiamento concedido pelo BEI, por forma a ver qual o país, ou quais os países que mais peso têm em endividamento ao BEI. Gráfico viii: Peso do endividamento ao BEI por países Elaboração própria – Fonte: EPEC (2013) Claramente conclui-se através dos dados evidenciados que o país que mais recorreu a financiamento para concessão de PPP foi o Reino Unido, mas também é o país que mais PPP desenvolveu a nível europeu. Logo de seguida encontra-se Espanha, Portugal e Dinamarca, respetivamente. Foi encontrada uma preferência pela contratação de PPP essencialmente no setor rodoviário, com a exceção do Reino Unido que dispersa a sua preferência entre os vários setores. Relativamente aos pedidos de financiamento ao BEI, iremos analisar se a distribuição deste entre os vários setores de atividade é enviesada pela preferência na utilização de determinado tipo de parcerias. 0 5 10 15 20 25 30 29 Gráfico ix: Distribuição dos pedidos de financiamento por setores de atividade para todos os países analisados com a exceção do Reino Unido Elaboração própria – Fonte: EPEC (2013) Em todos os países europeus analisados (excluindo o Reino Unido) a preferência pelo setor dos transportes repercute-se no financiamento ao BEI, uma vez que é claramente o setor que possuiu o maior número de parcerias sob endividamento. Gráfico x: Distribuição dos pedidos de financiamento por setores de atividade no Reino Unido Elaboração Própria – Fonte: EPEC (2013) É evidente que o Reino Unido usa PPP de forma mais distribuída do que qualquer país analisado, da mesma forma os pedidos de financiamento seguem a mesma tendência. Há uma dispersão por todos os setores, com predominância ainda assim do setor dos transportes, educação e saúde. 120 4 16 1 17 312 Transportes Água, rede de esgotos Saúde Serviços Educação Lixo Energia Saúde e Educação 19 13 13 211 Transportes Educação Saúde Lixo Água, rede de esgotos Energia 30 Portanto podemos contatar que e ambos os casos verifica-se uma correlação entre as duas variáveis. 2.4.2. Portugal Como Portugal é o país de foco no trabalho foram destacados os financiamentos em projetos PPP deste país por forma a ver qual a tendência seguida pelo país. Quadro ii: Financiamento ao BEI em PPP para Portugal Ano Projeto PPP Setor Montante4 2010 Autoestrada Pinhal Interior Transportes 345 2009 Universidade Hospital de Braga Saúde e Educação 65 Autoestrada Baixo Alentejo Transportes 225 2008 Transmontana Transportes 289 A4/IP4: Autoestrada Amarante-Vila Real Transportes 200 IC24: Auto estrada Douro Litoral Transportes 350 2007 Rede rodoviária Açores Transportes 180 IC16 – IC30: estradas Grande Lisboa Transportes 105 2004 Autoestrada Litoral Centro: Marinha GrandeMira Transportes 264 2002 Autoestrada Grande Porto Transportes 300 2001 Autoestrada Algarve Transportes 130 Autoestrada Beira Litoral/Beira Alta Transportes 470 2000 Autoestrada Interior Norte Transportes 324 Autoestrada Costa Prata Transportes 190 1999 Autoestrada Chaves Transportes 450 Águas de Santa Maria da Feira Água, rede de esgotos 80 1998 Autoestrada Leiria Transportes 209 1995 Seg. Ponte Rodoviária Transportes 306 TOTAL 4482 Elaboração Própria – Fonte: EPEC (2013) Portugal tem um peso bastante significativo no endividamento total ao BEI, correspondendo a 12,25% no total de financiamento. Neste país o peso do endividamento ao BEI face ao setor financeiro não residente é bastante significativo, correspondendo a cerca de 76% (DGTF, 2012). Mais à frente será 4 Milhões de euros 31 analisado com detalhe o endividamento nestes contratos, não apenas ao BEI mas a todas a entidades. Gráfico xi: Financiamento de Portugal ao BEI por sectores Elaboração PrópriaFonte: EPEC (2013) Claramente Portugal segue a tendência dos restantes países e para além da concessão de PPP ser predominante no setor dos transportes, o seu pedido de financiamento perante o BEI também não deixa margem para dúvidas. Veremos mais a frente que no caso Português o BEI não é a única entidade à qual o país recorre a financiamento para estes projetos, mas que este tem um peso significativo no financiamento total. 16 11TRANSPORTES SAÚDE E EDUCAÇÃO ÁGUA E REDE DE ESGOTOS 32 Capítulo IV 1. Enquadramento Legal em Portugal Monteiro (2007) aponta Portugal como um sucesso em termos de efetividade, isto é, obteve um rápido crescimento de infraestruturas e prestação de serviços de alta qualidade para os utilizadores finais. No entanto, nota problemas de cariz orçamental, no que diz respeito a problemas ambientais, autorizações urbanas atrasadas e mudança de projetos exigidos pelo governo. Isto provoca derrapagens de custos bastante significativos. Alguns custos esperados ex-ante, criaram problemas fiscais por não serem devidamente comtemplados em termos orçamentais, essencialmente por carência de um orçamento de longo prazo e falta de apropriação de regras específicas de PPP. O enquadramento legal em Portugal vai sendo refinado ao longo do tempo por forma a corrigir, adequar e inserir pontos legislativos incompletos ou não previstos, com vista à criação de meios legais passiveis de gerarem projetos cada vez mais eficientes, isto é, no sentido de corrigir problemas identificados nas PPP. As PPP em Portugal surgiram sem enquadramento legal e orçamental, assim sendo surgiram vários regimes específicos de enquadramento consoante a parceria, o que as tornaram bastante complexas de analisar. A primeira introdução concreta na legislação às PPP surge na área da saúde através do Decreto-Lei (DL) n.º 185/2002, de 20 de Agosto. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, republicada em anexo à Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto) vem introduzir restrições ao Orçamento de Estado, mais concretamente da receita e despesa orçamental, tratando de igual forma a sua rentabilidade à da despesa que se guia pela análise “value for money”, isto é, analisar se há mais-valia real face ao normal financiamento estatal (sem recorrer às PPP). A contabilização no orçamento de todos os encargos com as PPP, isto é, a classificação económica das PPP vem consagrada no DL nº 26/2002 de 14 de Fevereiro. Em termos de contrato existe o Código Geral dos Contratos Públicos, em que se encontram os trâmites 33 gerais dos contratos públicos e se virmos as PPP a nível local então temos de entrar em linha de conta com a Lei das Finanças Locais. O regime geral aplicável a todas as PPP encontrava-se consagrado no artigo 2º do nº 86/2003, de 26 de Abril este Decreto-Lei estabelece as características e as regras a que devem cumprir para o lançamento das PPP em Portugal, com a redação dada pelo DL nº 141/2006, de 27 de Julho, que segundo o mesmo visa “instituir princípios gerais de eficiência e economia, designadamente através de uma mais cuidada avaliação da possível repartição do risco e da criação de incentivos à definição de parcerias financeiramente sustentáveis e bem geridas”. Em 2012 surge o DL nº 111/2012 de 23 de Maio, segundo o qual “O Decreto -Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, constituiu a primeira iniciativa legislativa, de carácter transversal, especificamente dirigida às parcerias público-privadas (PPP), procurando potenciar o aproveitamento, pelo setor público, da capacidade de gestão do setor privado, melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados e gerar economias na utilização dos recursos públicos. Posteriormente, o Decreto -Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho, veio introduzir diversas alterações ao regime então vigente, designadamente ao nível da preparação de processos de parceria e da execução dos respetivos contratos, com vista a um pretendido, mas não demonstrado, reforço da tutela do interesse financeiro público. Mais recentemente, por força da aprovação do Código dos Contratos Públicos, o regime aplicável às PPP registou novos desenvolvimentos. Contudo, este Código não disciplinou todas as matérias relativas às PPP, em particular no que diz respeito aos procedimentos internos a observar pelo setor público, quer na fase da preparação e desenvolvimento dos projetos, quer na fase de execução e acompanhamento dos contratos. Adicionalmente, a aprovação do Código veio suscitar dúvidas quanto à vigência de algumas disposições do referido Decreto-Lei n.º 86/2003.” Este Decreto-Lei surge essencialmente baseado no Memorando de Entendimento da Troika o qual tem por objetivo o refinamento da anterior legislação, o foco foi o alargamento do âmbito de aplicação, o aumento dos pressupostos para a contratação de uma PPP na qual passa a englobar no artigo 6º, tais como estudos de impacto orçamentais relativamente à receita e despesa bem como os estudo de variáveis de sensibilidade tais como a procura por forma a prever situações de risco quanto à evolução macroeconómica 40 O setor ferroviário apresenta um aumento de 1% face ao estipulado e um aumento de 171% face ao ano anterior. Apesar de não ficar muito acima do previsto é de destacar o elevado montante na rubrica de reequilíbrios. Este foi justificado por uma negociação de reequilíbrio financeiro paga ao Metro Transportes do Sul, S.A., No entanto no relatório de Agosto 2011 da DGTF é evidenciado este fato como uma ineficiência do estado, “relativo à reposição do equilíbrio financeiro como consequência de sobrecustos repercutidos no projeto, sobretudo os que se relacionaram com a entrega, com atrasos relativamente ao previsto no plano de trabalhos, de terrenos do domínio público e privado municipal, necessários à execução do projeto”. No entanto, pelo que é enunciado (pelo relatório de 2010 da DGTF) o valor da rubrica do Eixo Ferroviário Norte-sul é mais baixa do que foi estipulado no caso base, isto porque há uma elevada procura neste eixo, o que faz com que se subtraia aos pagamentos que o Estado tem que fazer por disponibilidade, o excedente de lucros da entidade privada entrega ao Estado. Assim, o valor da rubrica do setor ferroviário poderia ainda vir inflacionado. No setor da saúde houve uma percentagem de execução de 77% o que se deveu essencialmente a um atraso no contrato de exploração do Hospital de S. Marcos. No entanto teve um aumento de 976% face ao ano anterior, o qual parece essencialmente justificado pela introdução das duas unidades hospitalares. Sucintamente, o aumento face ao ano anterior deveu-se essencialmente ao elevado peso do reequilíbrio verificado no setor ferroviário e à introdução dos Hospitais de Cascais e Braga. Note-se que mais uma vez há um aumento substancial nos reequilíbrios financeiros por fatores que poderiam ser devidamente precavidos, lesando a entidade pública, estes riscos devem ser devidamente identificados e corrigidos. 41 Quadro vi: Encargos com o setor rodoviário para 2009 Fonte: DGTF (2010) Tal como se pode verificar este setor também contribui simbolicamente com uma diminuição de 2% e igualmente uma diminuição de custos face a 2008. Apesar disto, este período possui um elevado montante de reequilíbrios, maior ainda que o ano precedente. A subconcessão que contribuiu mais para esta ineficiência foi a Lusoponte, tal é justificado por uma renegociação do contrato, mais uma vez penalizadora para o Estado. É de notar ainda que por causa de alterações nas tarifas da Scut Costa Prata levou a um aumento do valor executado face ao ano anterior.  2010 Os dados deste ano dizem respeito a 36 PPP, dos quais 22 em fase de exploração e 14 em fase de construção. Perante os valores fornecidos podemos constatar que há um acréscimo de custos face ao ano anterior de cerca de 34%, fundamentado pela introdução de novas unidades Hospitalares. Relativamente ao valor orçamentado para este ano, podemos constatar um aumento de 19%, igualmente ao que se verificou nos outros anos, neste ano também ocorreram reequilíbrios financeiros e foram estes que justificaram este aumento. 42 Quadro vii: Encargos com PPP em 2010 por setores Setores 2009 2010 Encargos Líquidos de 2009 Encargos Líquidos Previstos Encargos Brutos Reequilíbrios Proveitos Encargos Líquidos %PIB Rodoviário 674,1 699,2 748,6 197,5 49,6 896,6 - Ferroviário Eixo Ferroviário Norte-sul Metro Sul do Tejo 89,2 8,1 81,1 26,9 9,7 17,2 15 7,3 7,7 0 0 0 0 0 0 15 7,3 7,7 - Saúde CMFRSSão Brás de Alportel Centro Atendimento SNS Hospital de Cascais Hospital de Braga Hospital Vila Franca Xira 96,4 5,6 18,8 43,9 28,1 - 180,6 6,9 19,8 44,3 93,3 16,2 172,5 5,7 11,4 60,8 94,6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 172,5 5,7 11,4 60,8 94,6 0 - Segurança 38,7 44,3 43,6 0 0 43,6 - Portuárias -58,7 TOTAL 839,714 947,6 979,7 197,5 49,6 1127,7 0,70% Elaboração própria – Fonte: DGTF (2011) No entanto, o setor ferroviário contribuiu negativamente para o aumento dos custos face ao ano precedente e mesmo no ano corrente, isto é, uma quebra de 83% face ao ano anterior e uma variação negativa de 44% face ao orçamentado. O que esteve na origem de tais reduções foram as ausências de reequilíbrios nos contratos e aumentos na procura. Face a este setor resta ainda evidenciar que a parceria do eixo ferroviário Norte-Sul foi prorrogada. Quanto ao setor da saúde, este ano foi inaugurado o Hospital de Cascais e foi assinado o novo contrato para o Hospital de Vila Franca de Xira, com data prevista de abertura para 2013. É este aumento de serviços que está na origem do aumento de 79% comparativamente ao ano anterior. 14 Note-se que no relatório de 2011 os dados são divergentes do relatório de 2010 no que diz respeito aos valores do ano 2009. Isto porque o setor rodoviário vem acrescido em 10M€ e o setor portuário não é considerado. No entanto, considerou-se os valores do relatório de 2010. 43 Quadro viii: Encargos com o setor rodoviário para o ano 2010 Fonte: DGTF (2011) O setor rodoviário teve um acréscimo de 28% face ao ano corrente e de 33% face ao ano anterior. Note-se que foi neste ano que as Scut passaram efetivamente a funcionar com pagamentos ao utilizador, cuja receita reverte para a Estradas de Portugal, em que esta por sua vez remunera as concessionárias. O acréscimo de custos para o Estado advém da conversão das Scut em vias com cobrança. Esta conversão gerou um acréscimo de custos para a entidade pública essencialmente por alterações nos contratos, que levou a que o Estado tivesse de fazer pagamentos para manter o reequilíbrio económico-financeiro. Adicionalmente, espera-se que ocorra uma diminuição de tráfego decorrente da imposição de uma taxa de portagem. Há que evidenciar que a mudança na tipologia do contrato penalizou o estado em várias frentes, isto é, houve pagamentos às empresas por alterações contratuais e diminuição esperada na procura derivado da colocação dos aparelhos. À priori, a alteração de contrato foi penalizadora para a entidade pública, entidade que procedeu à alteração contratual, que por sua vez penalizou os contribuintes, através da imposição de cobrança nas vias até aqui isentas.  2011 Os dados deste ano dizem respeito a 35 PPP, das quais 24 em fase de exploração e 11 em fase de construção: divididas entre 24 PPP no setor dos transportes (22 rodoviárias e 2 44 ferroviárias), 10 no setor saúde e 1 no setor segurança e emergência. No ano em causa não ocorrerem novas contratações de PPP. A DGTF começa por enunciar no seu relatório de Agosto de 2012 a evolução dos encargos líquidos das PPP. Como se pode observar pelo gráfico abaixo os encargos quase que quadruplicaram, correspondendo a uma percentagem do PIB em 2008 de 0,3 e 1,1 em 2011. Gráfico xii: Encargos líquidos com as PPP entre 2008 e 2011 Fonte: DGTF (2012) Antes de proceder à análise é relevante evidenciar o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (MoU) assinado entre o Governo e a Troika, o qual é fator decisivo para a elaboração do relatório da DGTF 15 . 15 “3.3. Melhorar o atual reporte mensal da execução orçamental, em base de caixa para as Administrações Públicas, incluindo em base consolidada. O atual perímetro de reporte mensal inclui o Estado, Serviços e Fundos Autónomos, a Segurança Social, as administrações regional e local e será progressivamente ampliado para incluir o SEE e as PPP reclassificadas no âmbito das Administrações Públicas. [T3-2011]” “3.11. Publicar um relatório abrangente sobre riscos orçamentais em cada ano como parte integrante do OE, começando com o OE para 2012. O relatório irá identificar os riscos orçamentais gerais e as responsabilidades contingentes, às quais o Estado possa estar exposto, incluindo todas as Parcerias Público-Privadas (PPP), SEE e garantias prestadas aos bancos. [T3-2011]” “3.13. Assegurar a implementação integral da nova Lei do Enquadramento Orçamental adotando as necessárias alterações legais, incluindo à Lei das Finanças Regionais e à Lei das Finanças Locais: [T32011] i. O perímetro da Administração Pública abrangerá o Estado, Serviços e Fundos Autónomos, a Segurança Social, o SEE e as PPP reclassificadas no âmbito das Administrações Públicas e as administrações local e regional.” 45 Como se pode observar pelos dados, novamente o orçamento ficou 25% abaixo do que foi formalizado, essencialmente provocado pelo aumento face ao previsto de 30% no setor rodoviário. Podemos verificar que apesar dos proveitos no setor rodoviário o valor de reequilíbrios é bastante avultado, ultrapassando os encargos brutos e representando cerca de 58% dos encargos líquidos. É atribuído dois motivos em relatório para este aumento de reposição de equilíbrio financeiro, o primeiro será parte do grupo Ascendi (concessão Norte) e a Norscut (Concessão interior Norte) e o segundo por acordos estabelecidos derivado de alterações contratuais efetuadas 16 . “3.17. Evitar entrar em qualquer novo acordo de PPP antes de finalizar a revisão das PPP existentes e as reformas legais e institucionais propostas.” “3.18. Executar com a assistência técnica da CE e do FMI, uma avaliação inicial de, pelo menos, os 20 mais significativos contratos de PPP, incluindo as PPP Estradas de Portugal mais importantes, abrangendo uma área alargada de setores. [final de agosto de 2011]” “3.19. Recrutar uma empresa de auditoria internacionalmente reconhecida para a realização de um estudo detalhado das PPP com acompanhamento do Instituto Nacional de Estatística (INE) e do Ministério das Finanças e da Administração Pública. O estudo identificará e, onde praticável, quantificará as responsabilidades contingentes de maior relevo e quaisquer montantes relacionados que possam vir a ser pagas pelo Estado. Avaliará a probabilidade de quaisquer pagamentos pelo Estado relativos a responsabilidades contingentes e quantificará os respetivos montantes. O estudo, a ser finalizado até ao final de março de 2012, avaliará a viabilidade de renegociar qualquer PPP ou contrato de concessão, a fim de reduzir as responsabilidades financeiras do Estado. Todas as PPP e contratos de concessão estarão disponíveis para estas revisões. [T4-2011]” “3.20. Pôr em prática um quadro legal e institucional reforçado, no âmbito do Ministério das Finanças e da Administração Pública, para a avaliação de riscos ex-ante da participação em PPP, concessões e outros investimentos públicos, bem como a monitorização da respetiva execução. O Tribunal de Contas terá de ser informado desta avaliação de riscos ex-ante. Poderá ser prestada assistência técnica, se necessário. [T1-2012]” “3.21. Melhorar o relatório anual sobre as PPP e as concessões preparado pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública em julho com uma avaliação abrangente dos riscos orçamentais derivados das PPP e das concessões. O relatório fornecerá informação e análise a nível setorial. A revisão anual das PPP e concessões será acompanhada por uma análise dos fluxos de crédito canalizados para as PPP através dos bancos (empréstimos e títulos que não ações) por setor e uma avaliação do impacto na afetação de crédito de efeitos crowding out. Este último aspeto será realizado em conjunto com o Banco de Portugal. [T2-2012].” (DGTF, 2012) 16 “Inclui os pagamentos de investimentos nas concessões Túnel do Marão, Norte Litoral, Costa de Prata e Grande Porto. No primeiro caso, deriva da intervenção direta do Estado, que se substituiu à concessionária, no suporte da obra do Túnel do Marão. Nos outros casos, deriva do reconhecimento do direito das concessionárias a reequilíbrio económico e financeiro dos contratos em virtude da decisão unilateral do concedente na introdução de portagens nas vias anteriormente sem custos para o utilizador, com custos de investimento resultantes da colocação dos pórticos para a cobrança virtual de portagens.” (DGTF, Agosto 2012) 46 Quadro ix: Encargos com PPP em 2011 Setores 2010 2011 Encargos Líquidos de 2009 Encargos Líquidos Previstos Encargos Brutos Reequilíbrios Proveitos Encargos Líquidos %PIB Rodoviário 896,6 1166,5 799,6 877,9 156,5 1521,0 - Ferroviário Eixo Ferroviário Norte-sul Metro Sul do Tejo 15 7,3 7,7 17,8 0 17,8 12,2 0 12,2 0 0 0 1,5 1,5 0 10,7 -1,5 12,2 - Saúde CMFRSSão Brás de Alportel Centro Atendimento SNS Hospital de Cascais Hospital de Braga Hospital Vila Franca Xira 172,5 5,7 11,4 60,8 94,6 0 228,4 7,0 7,8 57,2 106,7 49,6 243,5 7,7 10 71,9 129,5 24,4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 243,5 7,7 10 71,9 129,5 24,4 - Segurança 43,6 45,1 47,4 0 0 47,4 - TOTAL 1127,7 1457,8 1102,7 877,9 158 1822,6 1,1 Elaboração própria – Fonte: DGTF (2012) Nota-se que relativamente ao ano precedente também se verificou um aumento bastante expressivo a nível geral, especificamente um aumento em todos os setores excetuando o setor ferroviário que contribuiu com um decréscimo de cerca de 30% face ao ano precedente, ficando mesmo abaixo do valor orçamentado para o ano em cerca de 40%. Como se pode ver nenhum setor para além do rodoviário procedeu ao pagamento de reequilíbrios financeiros, no entanto o relatório deste ano já vai avançando que algumas parcerias poderão originar reposições de equilíbrios financeiros futuros como é o caso do setor ferroviário 17 que já se perspetiva que poderá nos anos subsequentes resultar em encargos para a entidade estatal. Quanto ao setor da saúde podemos constatar que o mesmo tem vindo a ter um peso cada vez mais significativo nos custos representando só neste último ano um peso de cerca de 17 “Eixo Ferroviário Norte-Sul (FERTAGUS): Devido a alterações das tarifas de utilização das infraestruturas cobradas pela REFER à Fertagus, podem ocorrer pagamentos do Estado se houver reconhecimento do direito de reequilíbrio financeiro à concessionária, com efeitos a partir do corrente ano, os valores referenciados são meramente indicativos.” (DGTF, Agosto 2012) “Metro Sul do Tejo (MST): não estão previstos encargos correntes para o Estado. Todavia, poderão, até ao final do prazo da concessão, ocorrer compensações a pagar pelo Estado na ordem de 8 a 8,5 milhões de euros por ano, devido ao risco de procura.” (DGTF, Agosto 2012) 47 13% nos custos totais e representando um aumento de 41% face ao ano precedente. Assim, este setor também contribuiu para o aumento significativo nos custos totais. Sucintamente o aumento de 62% na totalidade de custos entre os anos em análise vem justificado por investimentos, reposições de equilíbrio financeiro e no caso específico da saúde às novas parcerias 18 . Quadro x: Encargos com o setor rodoviário para 2011 Fonte: DGTF, Agosto 2012 É percetível que para além de o setor rodoviário ter sempre um elevado peso a nível de custos, este também tem sido o que mais contribui para os consecutivos reequilíbrios financeiros. No entanto, este ano esse peso ultrapassa os 50% dos custos totais com este setor e tal como já foi evidenciado deveu-se essencialmente ao Grupo Ascendi que solicitou o reequilíbrio tendo por base a construção de 2001 e 2002 da Concessão Norte, no qual o Estado Português se atrasou em expropriações que seriam da sua responsabilidade e não foram previstas algumas imposições ambientais o que levou mesmo a alterações ao que tinha sido previamente traçado. Isto custou ao estado português 268,2 milhões de euros, incorporados já os juros financeiros na ordem dos 16,2 milhões de euros, de notar que este reequilíbrio resultou de um acordo entre o Estado e a Concessionária em 2005. Adicionalmente, a Norscut também solicitou reequilíbrio 18 Entrada em funcionamento da clinica hospitalar de Vila Franca de Xira e acréscimo ao pagamento do novo edifício do hospital de Braga 48 financeiro decorrente de alterações ao projeto inicialmente traçado da Concessão Interior Norte em 2004, que mais uma vez resultou em acordo entre a empresa e o Estado em 2008, no qual o ente público se obrigou a ressarcir o ente privado em 322,1 milhões de euros dos quais 55,1 milhões de euros dizem respeito a juros. Note-se que estes montantes foram conseguidos recorrendo à banca, a qual analisaremos mais à frente e veremos que o Estado tem apelado largamente a este para obter modos de financiamento. Mas estas duas instituições não foram as únicas a beneficiar de reequilíbrios financeiros perante o Estado, a Lusoponte, as concessões do Túnel do Marão, Norte Litoral, Costa Prata, Grande Porto e Oeste também foram abrangidas por acordos. Note-se que há uma redução de encargos líquidos de algumas concessões e consequente um aumento de proveitos pelo fato da introdução de portagens em vias anteriores isentas de qualquer pagamento por parte dos utentes. Pelo fato de o setor rodoviário ser o responsável por grande parte dos custos com PPP representando um peso de 83,45% no total dos encargos líquidos do corrente ano e portanto o presente relatório evidencia algumas medidas com vista a diminuir o impacto que este setor tem. As medidas implementadas prendem-se com a introdução de portagem em troços ainda não abrangidos 19 , reintrodução de portagens durante o mês de Agosto na Ponte 25 de Abril, processo de cobrança coerciva aplicado pela administração fiscal aos utentes em caso de incumprimento das taxas de portagem, medidas para que sejam aplicadas condições de esclarecimento e respetiva cobrança a veículos com matrícula estrangeira. Em 2011 foi desenhado o Plano Estratégico dos Transportes 20 , no qual se previam algumas medidas estruturais com vista à redução de custos. A nível genérico enunciouse algumas medidas aplicadas durante o ano em análise, essas medidas dizem respeito a revisões a contratos, inclusão da inflação na contribuição do serviço rodoviário que financia a EP integrante no OE, estudos por forma a tentar reduzir o endividamento das EP e fusão de entidades, especificamente o INIR e IMTT. 19 Algarve (A22), Beira Interior (A23), Interior Norte (A24) e Beira Litoral e Alta (A25), medida implementada em Dezembro de 2011. 20 RCM n.º45/2011, 13 de Outubro de 2011, DGTF Agosto 2012. 49  Reequilíbrios Económico-financeiros Quadro xi: Participação dos reequilíbrios nos custos para 2008, 2009, 2010 e 2011 Ano Reequilíbrios Encargos totais com PPP Peso dos reequilíbrios nos custos totais 2008 45.4 499.4 9.09% 2009 107.3 839.7 12.78% 2010 197.5 1127.7 17.51% 2011 877.9 1822.6 48.17% Elaboração própria – Fonte: DGTF (2008, 2009, 2010, 2011 e 2012) Os dados são evidentes, esta rubrica tem aumentado significativamente atingindo este último ano um peso de quase 50% nos custos, esta integra equilíbrios económicofinanceiros e indemnizações pagas resultantes de alterações nos contratos. Segundo o Tribunal de Contas (2008), as dificuldades orçamentais, levam a renegociações que por sua vez levam a um aumento do prazo de concessão, de forma a evitar acréscimo de encargos. Podemos constatar que durante todos estes anos o peso das renegociações nos custos totais tem sido cada vez mais um fator predominante de análise e controlo. Pode-se verificar através de recente legislação que se tenta controlar as decisões unilaterais por parte do estado e precaver a origem destas renegociações e reposições de reequilíbrios financeiros, isto sem antes fazer uma análise custo-benefício e estudar possíveis alternativas. Vejamos o artigo 20º, Decreto-Lei 111/2012 de 23 de Maio “quando o parceiro público pretenda, nos termos fixados no contrato ou na lei, e sem prejuízo da observância do regime jurídico relativo à realização de despesas públicas, proferir uma determinação unilateral suscetível de fundamentar um pedido de reposição do equilíbrio financeiro do respetivo contrato de parceria, deve, previamente, estimar os efeitos financeiros decorrentes dessa determinação e verificar a correspondente comportabilidade orçamental”. O desejável não é a completa eliminação de renegociações, porque como já foi visto estamos perante contratos de longo prazo em que a previsibilidade completa é difícil ou mesmo impossível, e que a tentativa de incorporar todos os riscos num contrato pode ser incomportável. Mas pelo que foi analisado, as renegociações não se têm atenuado e 56 Por forma proceder à análise de risco das parcerias são especificados quatro modelos (Ministério das Finanças e da Administração Pública: Parcerias Público-Privadas – Relatório de Agosto 2011). Será apresentados os modelos e as respetivas matrizes de risco para cada um deles. Estes dados vão servir de auxílio à averiguação do modelo mais usado e ao que acarreta um maior nível de custos para a Entidade Pública e se possível discrepâncias dos modelos face à realidade. Note-se que em 2012 a DGTF agregou em apenas 3 modelos, nesse seguimento, será analisado o modelo apresentado em 2011 e apresentadas as diferenças cruciais entre anos. 3.1.2.1. “Concessão tradicional, com portagens reais” (Modelo i) O Estado fica desobrigado a pagamentos correntes, isto porque o privado é que cobra aos utentes as portagens. “Os contratos de concessão estabelecem que a concessionária assume expressamente “integral e exclusiva responsabilidade por todos os riscos inerentes à concessão, exceto se o contrário resultar do contrato de concessão”. (DGTF, Agosto 2012) No entanto, estes contratos de parceria são usados essencialmente para desorçamentar despesa, no sentido em que o estado não tem capacidade para financiar no curto-prazo. Assim, visto por esta ótica, o estado pode preferir um modelo com pagamentos periódicos espaçados no tempo. 3.1.2.2. “Concessão sem cobrança de portagens ao utilizador – SCUT” (Modelo ii) Ao contrário do anterior, o privado não cobra portagens aos utentes, cabe assim ao Estado proceder a um pagamento periódico pelo tráfego verificado, o qual é calculado segundo bandas de tráfego. Os preços associados ao pagamento são fixados previamente em contrato. 57 3.1.2.3. “Concessão com cobrança de portagens ao utilizador – exSCUT – parceiro privado cobra portagens, entrega à Estrada de Portugal e recebe dois tipos de pagamentos” (Modelo iii) a. Por disponibilidade b. Pela prestação do serviço de cobrança de taxas de portagem i. Pagamento por disponibilidade do sistema de cobrança, designado no contrato de prestação de serviços por “Componente A” – remunera o investimento inicial (pórticos de cobrança) ii. Pagamento da “Componente B” – remunera os custos de operação e manutenção e reinvestimento no referido sistema de cobrança A empresa Estradas de Portugal, S.A. assume assim o papel perante o Estado de concessionária, por seu lado, as concessões da empresa privada serão subconcessões do Estado. 3.1.2.4. “Subconcessões 21 e Túnel do Marão” (Modelo iv) Nos casos em que existam troços de autoestradas a Estradas de Portugal recebe o valor cobrado pelas portagens a. Pagamentos efetuados ao setor privado i. Por disponibilidade da via ii. De serviço (indexado ao tráfego) 21 “Inclui os pagamentos de investimentos nas concessões Túnel do Marão, Norte Litoral, Costa de Prata e Grande Porto. No primeiro caso, deriva da intervenção direta do Estado, que se substituiu à concessionária, no suporte da obra do Túnel do Marão. Nos outros casos, deriva do reconhecimento do direito das concessionárias a reequilíbrio económico e financeiro dos contratos em virtude da decisão unilateral do concedente na introdução de portagens nas vias anteriormente sem custos para o utilizador, com custos de investimento resultantes da colocação dos pórticos para a cobrança virtual de portagens”. (DGTF, Agosto 2012) 58 3.1.2.5. Matriz de risco Quadro xiii: Matriz de risco por modelo de parceria Tipo Designação Modelo i Modelo ii Modelo iii Modelo iv Riscos de Projeto e Concurso Conceção Privado Privado Privado Privado Planeamento Público Público Partilhado Privado Obtenção licenças e aprovações necessárias Privado Privado Privado Privado Desinteresse por parte da iniciativa privada Público Público Partilhado Partilhado Incumprimento dos prazos e formalismos processuais Privado Privado Público Público Ocorrência de ilícitos/reclamações Partilhado Partilhado Partilhado Partilhado Riscos de construção Cumprimento de prazos Privado Privado Privado Privado Sobrecustos (trabalhos a mais) Privado Privado Privado Privado Alterações unilaterais Público Público Público Público Qualidade/fiabilidade (defeitos de construção) Privado Privado Privado Privado Expropriações (execução custos) Privado Privado Privado Privado Expropriações (na publicação da declaração de utilidade pública) Público Público Privado Público Danos em infraestruturas próprias ou de terceiros ou acidentes com trabalhadores Privado Privado Privado Privado Riscos de exploração/manutenção Cobrança de portagem Privado Privado Privado Risco tarifário Público Risco de disponibilidade (ruturas na oferta) Privado Sobrecustos (trabalhos a mais) Privado Privado Privado Privado Sinistralidade Privado Partilhado Partilhado Partilhado Ambiental Privado Alterações unilaterais Público Público Público Público Alteração/desatualização da tecnologia implementada Privado Privado Privado Privado Incumprimento dos níveis de qualidade Privado Privado Público Privado Defeitos latentes Partilhado Partilhado Partilhado Partilhado Riscos financeiros Inflação Privado Privado Privado Partilhado 59 Taxas de juro Privado Privado Privado Privado Incumprimento (default) perante os bancos Privado Privado Privado Privado Risco de crédito do concedente Partilhado Riscos ambientais Pós-avaliação ambiental Privado Privado Privado Privado Regras ambientais Privado Privado Público Privado Risco da procura Tráfego Privado Partilhado Público Partilhado Risco de disponibilidade Ruturas na oferta Privado Privado Privado Nível de serviço Público Público Público Riscos legislativos Alterações legislativas gerais Privado Privado Privado Privado Alterações legislativas específicas Público Público Público Público Risco de força maior Achados arqueológicos Público Público Público Público Catástrofes naturais Partilhado Partilhado Partilhado Partilhado Guerras/ tumultos Partilhado Partilhado Partilhado Partilhado Elaboração própria – Fonte: DGTF (2011 e 2012) Analisando a matriz de risco no Modelo i apesar de alguns apareceram partilhados com o setor público, é essencialmente o setor privado que assegura grande parte dos riscos. Uma vez que no relatório da DGTF de 2012 22 ocorreu uma diminuição de 4 para 3 modelos, importa realçar as diferenças entre anos. Neste modelo a distinção face ao modelo do relatório de 2011 foi que em 2010 23 a concessão de Grande Lisboa e Norte passou de concessão tradicional com portagem real para o modelo de disponibilidade. A matriz de risco foi mantida nos dois relatórios. O Modelo i provavelmente seria o preferível do ponto de vista de risco, no sentido em que o investimento ocorre pontualmente no curto-prazo e no longo prazo a entidade privada angaria as suas receitas com base nas portagens cobradas aos utentes. Assim, o risco esperado para o estado será à partida pontual, debruçando-se na análise do valor do contrato. Para o setor privado, o risco insere-se essencialmente nas projeções para o volume de tráfego, visto que a sua remuneração depende essencialmente dos utentes da via. No Modelo ii o risco da procura é partilhado entre as entidades. Neste caso o Estado está obrigado a fazer entregas em função dos valores de tráfego registado. Há uma construção de bandas de tráfego de forma a delimitar o risco assumido quer pelas concessionárias 22 Dados do ano de 2011 23 Relatório DGTF de 2011 60 quer pelo Estado, ressalva-se a importância no cálculo destas bandas de tráfego para a minimização de custos. Este modelo é apresentado no relatório da DGTF em 2011 e deixa de existir no relatório da DGTF do ano seguinte (2012). As concessões ao abrigo deste modelo passam a ser inseridas no Modelo iii. A elevada transmissão de risco para o Estado pode ter sido ponto fulcral para a eliminação deste modelo e agregação de todas as concessões no modelo que sucede. No Modelo iii verifica-se um acréscimo de risco para a entidade pública em várias rúbricas. Ao contrário do que acontece nos outros modelos, o risco de procura fica exclusivamente a cargo do setor público, tal como parte dos riscos ambientais e como o incumprimento dos níveis de qualidade. Como vimos a concessionária receberá pela disponibilidade da autoestrada e do sistema de cobrança de portagens, as quais são atualizadas pelo Índice de Preços ao Consumidor (IPC). No entanto, quando falamos de risco de projeto, concurso e construção, nas subdivisões em que o risco que era da entidade pública passa a ser partilhado, pode-se dizer que há uma redução do risco no sentido em que o particular também vem responsabilizado por estes. “Em termos gerais, as subconcessionárias assumem, expressa, integral e exclusivamente, a responsabilidade por todos os riscos inerentes à subconcessão, exceto nos casos especificamente previstos no contrato de subconcessão”. (DGTF, Agosto 2012) Analisando a matriz de custos no Modelo iv, verifica-se que o risco de inflação é neste modelo partilhado. Quanto ao risco de procura apesar do mesmo ser classificado como partilhado na matriz de risco do modelo, a DGTF evidencia que na maioria dos casos o risco é suportado pelo concedente, o que demonstra o baixo poder negocial da entidade pública. As subconcessões transmitem o risco nas subconcessionárias sob a forma da remuneração pelo serviço prestado. As remunerações por disponibilidade representam mais de 90% dos pagamentos a receber pelas concessionárias e desempenham menos risco para estas. 61 Assim, as deduções que podem ocorrer nos pagamentos por disponibilidade prendem-se com o nível de serviço, condições de acesso, segurança e circulação, padrões de qualidade e externalidades ambientais. Constata-se que a diferença entre o relatório da DGTF de 2011 e 2012, foi essencialmente na eliminação do modelo ii, na agregação das subconcessões de Grande Lisboa e Norte do modelo i para o modelo por disponibilidade e transferência da concessão do Túnel do Marão do modelo iv para o modelo iii. Quanto às matrizes de risco as mesmas são mantidas. 3.1.3. Análise dos modelos com base na evidência empírica Os quatro modelos enunciados acima vão ser marcados por cores comparativamente com os três modelos enunciados no último ano 24 , tendo por base o quadro síntese de todas as parcerias do setor rodoviário, mais especificamente a tabela de encargos líquidos, elaborada pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública. Adicionalmente, vai ser indexada a data de subscrição da parceria, para que assim se possa analisar com maior grau de exatidão os custos anuais. 24 Relatório da DGTF (Agosto 2012) evidencia 3 modelos e o relatório da DGTF (Agosto 2011) evidencia 4 modelos 62 Quadro xiv: Quadro Síntese dos Modelos de Parceria Elaboração própria – Fonte: DGTF (Agosto 2011 e Agosto 2012) Os contratos PPP iniciaram-se em 1995 com a parceria Lusoponte e têm uma duração de aproximadamente 30 anos. Com base nos dados do relatório de 2011 da DGTF, há uma clara predominância na adoção do Modelo i. No entanto, a eliminação do Modelo de parceria ii em 2011 (DFTF, 2012), vem alterar esta tendência, passando a predominar o Modelo iii com maior número de parcerias. Analisando a informação disponibilizada, verificamos que o Modelo iv apesar de só ter começado a ser aplicado recentemente (a partir de 2008) é o que possui um maior número de parcerias, seguido do Modelo i o qual foi primeiro a ser implementado em 1995. Tendo em conta as definições que foram feitas dos modelos e as respetivas matrizes de risco, pode-se constatar que o Modelo i, á priori é o que possui um menor risco para o setor público. (com base na análise dos quatro modelos do relatório DGTF, 2011) 63 Gráfico xvii: Número de parcerias contratadas por modelo Elaboração própria – Fonte: DGTF (2011 e 2012) Com vista a analisar os períodos de adoção de cada um dos modelos, foi utilizada uma escala temporal, desta forma divide-se com maior facilidade os modelos por períodos, sendo facilmente percetível quais os ciclos de constituição de cada um. Elaboração própria – Fonte: DGTF (Agosto 2011 e Agosto 2012) O Modelo iii aparece com duas versões a mais escura evidencia o modelo com base no relatório da DGTF de 2011 e o mais claro incorpora algumas das parcerias do Modelo ii, o qual deixa de existir (DGTF, 2012). Constata-se que o Modelo i foi o primeiro a ser adotado e o Modelo iv só recentemente começou a ser escolhido. Verifica-se uma sobreposição de uso do Modelo ii e do Modelo iii (verde escuro), com base nos dados da DGTF de 2011. Comparativamente com o relatório da DGTF de 2011, o Modelo iii (verde claro) aparece com um horizonte 0 5 10 15 Até 2010 Após 2010 Modelo i Modelo ii Modelo iii Modelo iv Gráfico xviii: Síntese temporal dos modelos de parceria 64 temporal bastante mais longo essencialmente derivado da inserção da concessão do Túnel do Marão. Note-se que as concessões Norte e Grande Lisboa anteriores a 2010 pertenciam a um contrato inserido na tipologia do Modelo i, mudando a partir dessa data para o Modelo iii de contrato. Agrupando os Encargos Brutos com PPP (disponibilizados no Relatório da DGTF de 2011 e 2012) por modelos, tentou-se apurar se o grau de utilização dos modelos coincide com a percentagem de valores gastos. Quadro xv: Somatório de encargos brutos com as PPP por modelo de parceria Modelo 2000-2006 2007 2008 2009 2010 201125 201126 I 475 25 16 41 228 383 29 II 372 347 450 453 477 796 - III 110 190 191 195 242 298 1647 IV 0 0 0 0 0 199 0 Total 957 562 657 689 947 1676 1676 Elaboração própria – Fonte: DGTF (2011 e 2012) O gráfico xix foi elaborado ponderando o custo de cada modelo sobre o custo total, isto é, a participação por período de cada modelo nos custos totais. Podemos observar que o Modelo i parte com pequena vantagem perdendo para o Modelo ii nos anos subsequentes, isto é, o modelo ii é o que tem mais peso ao nível de custos com a exceção do primeiro período, de 2000 a 2006. Assim apesar de não ser o mais utilizado é o mais dispendioso, tal deve-se essencialmente ao fato de serem vias em que o setor privado é remunerado consoante o tráfego previsto, uma vez que são vias em que o utilizador não paga. 25 Com base nos na segmentação entre modelos do relatório de Agosto de 2011, isto é, com base nos quatro modelos 26 Com as alterações evidenciadas no relatório de Agosto de 2012, isto é, com a eliminação do Modelo ii 65 Gráfico xix: Peso dos modelos de parceria nos encargos brutos totais por período Elaboração própria – Fonte: DGTF (2011 e 2012) Olhando isoladamente para o ano 2011, caso se mantivesse a mesma distribuição de parcerias entre modelos, haveria novamente uma predominância de custos no Modelo ii, no entanto assim que repartimos as parcerias ao abrigo do novo relatório de Agosto de 2012 deparamo-nos com uma alocação do custo no modelo iii. Deduzindo à tabela acima os Proveitos, obtemos os Encargos Líquidos. Com isto podemos ver o impacto que os proveitos têm sobre os valores pagos. Quadro xvi: Somatório de encargos líquidos com as PPP por modelo de parceria Modelo 2000-2006 2007 2008 2009 2010 201127 201128 I 475 -20 -236 39 193 316 29 II 372 347 450 453 477 795 - III 110 190 191 195 229 218 1499 IV 0 0 -2 -4 -1 199 0 Total 957 517 403 683 898 1528 1528 Elaboração própria – Fonte: DGTF (2011 e 2012) 27 Com base nos na segmentação entre modelos do relatório de Agosto de 2011, isto é, sem as alterações do relatório do ano seguinte. 28 Com as alterações evidenciadas no relatório de Agosto de 2012 2000-2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 Modelo i 49,63 4,45 2,44 5,95 24,08 22,85 1,73 Modelo ii 39,87 61,74 68,49 65,75 50,37 47,49 0 Modelo iii 11,49 33,81 29,07 28,3 25,56 17,78 98,3 Modelo iv 0 0 0 0 0 11,87 0 0 20 40 60 80 100 120 Modelo i Modelo ii Modelo iii Modelo iv 72 Gráfico xxii: Endividamento PPP pelo setor financeiro não residente, Maio – 2012 Elaboração Própria – Fonte DGTF (Agosto 2012) Montante de empréstimos concedidos pelo setor financeiro não residente é inferior ao financiamento pelo setor residente em cerca de 7,6%. Pode-se constatar pelos dados evidenciados que setor bancário predomina no financiamento às PPP, mas com pouco avanço. Foi destacada a maturidade enviesada para o longo-prazo deste tipo de créditos quer por residentes (ascendendo a maioria em maturidades entre 5 e 25 anos), quer por não residentes, que apesar de não ser enunciada a maturidade constata-se que cerca de 75% dos empréstimos são concedidos pelo BEI, pelo que se especta uma maturidade de longo prazo. Os empréstimos por não residentes têm um peso significativo e nesse sentido há que ter em conta o risco de downgrade dos bancos portugueses, o qual vem influenciar uma possível exigência perante o BEI de reforço das exigências no que diz respeito aos colaterais. No entanto note-se que foi exigido o reforço dos níveis de capital e de liquidez nos bancos o que não antecipa um elevado risco de crédito concedido às PPP. A alteração da maturidade, isto é, a alteração para curto prazo só poderá provir de venda de empréstimos, o que perante a atual conjuntura não se torna uma solução muito flexível e provavelmente muito rentável. Por último importa referir o peso relativamente pequeno do crédito concedido às PPP no total de empréstimos concedidos pelo setor financeiro a empresas não financeiras, representando este apenas 3,7%. Contrabalançando este peso com a elevada maturidade destes empréstimos, não se espera que estes tenham um impacto muito significativo na afetação global do crédito. 76% 24% BEI Sector financeiro não residente, com excepção do BEI 73 Capítulo V - Conclusão A revisão da literatura sobre os diversos conceitos de PPP demonstra que há diversos pontos em comum, o que falsamente leva a crer que são, supostamente, contratos de fácil identificação e elaboração. Contudo, Whine (2006) invoca a complexidade deste tipo de contratos e chama a atenção para a diversidade de clausulado e de especificidade que pode resultar de fatores inerentes a estes contratos. Em Portugal, este tema tem sido bastante debatido, mas apenas quando analisamos os dados comparativos ao resto da Europa percebemos a real dimensão do tema. Este pequeno país tem um peso representativo no total de investimentos em PPP bastante significativo, situando-se na 5ª posição. Tendo em conta que o país com maior percentagem do total de investimento em PPP na Europa (Reino Unido) possui 67.1% e Portugal apenas 3.1% (dados de 2009), é impressionante a proximidade que ambos os países têm quando comparamos dados em relação ao peso das PPP nos respetivos PIB’s. Percebemos através dos dados relativos ao financiamento que a posição de Portugal é ainda mais vincada, pois é o 3º país com maior endividamento junto do BEI e pelos dados apresentados, apesar da dívida ao BEI corresponder a cerca de 76% do endividamento ao setor financeiro não residente ainda acresce uma dívida ao setor financeiro residente de valor mais ao menos proporcional. Estes dados conjugados com os problemas estruturais que o país apresenta, evidenciados pela dificuldade no cumprimento das metas orçamentais, aguçam a curiosidade no sentido de proceder a uma análise aos contratos, à repercussão dos mesmos nos custos e a possíveis ganhos/perdas de eficiência/ineficiências que os mesmos possam gerar. Analisando os relatórios da DGTF, percebe-se claramente que a gestão dos contratos nem sempre feita de forma eficiente, isto porque tal como foi visto, o Estado tem um elevado peso de reequilíbrios, a maioria justificada por alterações aos contratos (unilaterais) ou a variações na procura. Isto é, os riscos evidenciados neste tipo de contratos acabam por ser espelhados ao longo dos períodos de análise no caso Português. Em 2011, foram aplicadas medidas referentes ao MUO, visam aumentar a transparência através de reporte mensal; evidenciar anualmente os riscos e responsabilidades 74 orçamentais às quais o Estado está exposto; assegurar a implementação da nova Lei do Enquadramento Orçamental; evitar novas PPP sem rever todas as existentes; recrutar uma entidade autónoma de auditoria internacionalmente reconhecida com vista a analisar e quantificar todas as responsabilidades assumidas pelo Estado, adicionalmente incluir análises relativamente a possíveis viabilidades para renegociações; genericamente intercalar a informação entre diferentes organismos por forma a que a informação seja analisada em diferentes panoramas minorando os riscos e aumentando a viabilidade e a transparência. Uma destas medidas foi inclusão nos relatórios das matrizes de risco dos modelos, as quais serviram de base para perceber os modelos mais usados e corresponder às matrizes de risco associadas. Nesta dissertação também se apresentam os modelos que o Estado mais utiliza e quais os que geram uma maior percentagem de custos. Vimos que a relação entre estes dois indicadores não é positivamente correlacionada. Tentei explicar essa correlação com base na explicação teórica do modelo e na sua respetiva matriz de risco, mas seria indispensável recorrer aos contratos e às alterações realizadas nos mesmos. Foi o caso específico da Lusoponte, em só após a análise a alterações contratuais é que foi possível verificar que o modelo não é seguido com rigor e isso leva a sobrecustos e um maior nível de risco. Futuramente, seria interessante verificar o processo de elaboração dos contratos PPP no sentido de verificar os custos e prazos de elaboração. Como vimos, ao longo dos períodos em análise há contratos que transitaram de um período para o seguinte, seria igualmente interessante perceber qual o motivo para a dilatação anormal no tempo e quais os custos para a Entidade Pública decorrentes de atrasos nas datas previstas. Também se revelaria desafiante proceder à comparação entre modelos PPP em Portugal e Reino Unido, e a comparações de indicadores de eficiência e correlação com os modelos de gestão e controlo apresentados. 75 Referências Bibliográficas Akintoye, A., Beck, M. e Hardcastle, C. (2003) “Public Private Partnerships Managing Risks and Opportunities”, Oxford: Blackwell. Araújo, S. e Sutherland, D. (2010), “Public-Private Partnerships and Investment in Infrastructure”, OECD Economics Departmant Working Papers, No 803. Bailey, N. (1994) “Towards a research agenda for public-private partnerships in the 1990’s”, Local economy 8:292-306. Beato, P., e Vives, A. 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