A reconfiguração da gestão universitária em Portugal

Resumo: Odesenvolvimento da reforma da governação das instituições de ensino superior em Portugal aconteceu sob a influência da narrativa da Nova Gestão Pública e o enfraquecimento da governação colegial. Noutros países europeus, as respostas institucionais a essas reformas mitigaram os efeitos da Nova Gestão Pública, contrabalançando as suas consequências mais extremadas. Neste trabalho, referente a Portugal, esses efeitos são analisados através da implementação do Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior. Com base numa análise documental, cobrindo o período de 2007 a 2011, procurou-se identificar até que ponto as características da perspetiva de Nova Governação emergiram em tensão com as da Nova Gestão Pública. Tornou-se evidente que as características da Nova Governação assumem alguma importância, particularmente no que diz respeito ao desenvolvimento de competências de capacitação para lidar com os desafios da meta-governação. Palavras-chave: governação, Nova Gestão Pública, Nova Governação, governação colegial, meta- -governação R ECONFIGURING UNIVERSITY MANAGEMENT IN P ORTUGAL EDUCATION Abstract: In Portugal, the development of the reform of higher education institutions governance in Portugal was made under the influence of the narrative of the New Public Management and the weakening of collegial governance. In other European countries, the institutional responses to these reforms have mitigated the effects of New Public Management, counterbalancing its most extreme 7 Educação, Sociedade & Culturas, nº 41, 2014, 7-23 Amélia Veiga*, António M. Magalhães**, Sofia Sousa***, Filipa M. Ribeiro*** & Alberto Amaral* ARECONFIGURAÇÃO DA GESTÃO UNIVERSITÁRIA EM PORTUGAL ARTIGOS CIENTÍFICOS * CIPES – Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior, Universidade do Porto (Matosinhos/Portugal) e Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES) (Lisboa/Portugal). ** CIPES – Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior, Universidade do Porto (Matosinhos/Portugal) e Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação, Universidade do Porto (Porto/Portugal). *** CIPES – Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior, Universidade do Porto (Matosinhos/Portugal), no período em que decorreu o projeto. consequences. In this article we analyse the implementation of the Legal Regime of Higher Education Institutions in Portugal. Based on documentary analysis, covering the period 2007-2011, we aim at identifying the extent to which elements of the New Governance narrative emerged in tension with the New Public Management. It became apparent that the characteristics of the New Governance assume some importance, particularly in what concerns the development of enablement skills to deal with the challenges arising from meta-governance. Keywords: governance, New Public Management, New Governance, collegial governance, metagovernance R ECONFIGURATION DE LA GESTION UNIVERSITAIRE AU P ORTUGAL Résumé: C’est sous l’influence du discours de la Nouvelle Gestion Publique d’une part et l’affaiblissement de la gouvernance collégiale d’autre part qu’a eu lieu le développement de la réforme de la gouvernance des institutions de l’enseignement supérieur au Portugal. Dans d’autres pays européens, les réponses institutionnelles à ces réformes ont atténué les effets de la Nouvelle Gestion Publique, permettant d’en contrebalancer les conséquences les plus extrêmes. Dans cet article, se référant à la situation portugaise, les effets de la Nouvelle Gestion Publique sont analysés à travers la mise en œuvre du régime juridique des institutions de l’enseignement supérieur. En nous appuyant sur une analyse documentaire couvrant la période de 2007-2011, nous avons cherché à déterminer dans quelle mesure les caractéristiques de la perspective de Nouvelle Gouvernance sont à l’origine de tensions avec les caractéristiques de la Nouvelle Gestion Publique. De toute évidence, les caractéristiques de la Nouvelle Gouvernance ont acquis une certaine importance, en ce qui concerne notamment le développement de compétences de capacitation, permettant de faire face aux défis de la méta-gouvernance. Mots-clés: gouvernance, Nouvelle Gestion Publique, Nouvelle Gouvernance, gouvernance collégiale, méta-gouvernance Introdução Acoordenação política das instituições públicas levanta a questão da governação da governação. As instituições fazem uso da sua autonomia estatutária para definir a sua missão, elaborar os seus estatutos, gerir recursos e desenvolver atividades numa lógica de autorregulação. Contudo, as suas escolhas estratégicas podem não coincidir com as do governo, conduzindo àquilo aque alguma literatura tem vindo a referir como a problemática da relação entre o/a «principal» eo/a «agente» (Lane, 2005). É o caso do ensino superior e das instituições de ensino superior. Além disso, a investigação tem sublinhado que, quando as instituições de ensino superior são obrigadas a competir entre si, particularmente em contextos de restrição financeira, tendem a 8 procurar o seu próprio «bem» em detrimento do «bem comum», tal como este é definido pelos governos sob a forma de objetivos e metas para o setor (Amaral & Magalhães, 2001; Massy, 2004). As dinâmicas que envolvem a relação entre atores situados aos diferentes níveis políticos são importantes, na medida em que o contrato entre o governo (principal) e a instituição de ensino superior (agente) é baseado na autonomia institucional. Os objetivos do/a «principal» são conhecidos, mas as ações específicas que o/a «agente» terá de realizar para os cumprir não são totalmente controladas pelo/a primeiro/a. Com efeito, «o governo não pode alcançar os seus objetivos a menos que haja um acordo entre ele e a organização pública sobre a prestação do serviço, isto é, um contrato» (Lane, 2005: 32). Na literatura relevante, governo e governação têm assumido significados diferentes (Hall & Taylor, 1996; Hughes, 2010; Pierre & Peters, 2000; Rhodes, 1996). Governo refere-se às ações tomadas para orientar politicamente os sistemas sociais e corresponde à forma como os Estados exercem a sua regulação e controlo sobre as sociedades e sistemas sociais. Em sentido lato, governação refere-se ao processo político de definição dos objetivos e das medidas a tomar para asua concretização. Em sentido mais restrito, governação refere-se à gestão política dos sistemas de regulação, formais e informais, que geram valores e normas que afetam os atores (Hall &Taylor, 1996; Kjaer, 2010), refletindo-se na fragmentação dos processos de tomada de decisões e no grau de interdependência existente entre o Estado e atores não-estatais. A ausência de autoridade formal e de legitimidade, central para as definições do papel do Estado, tem vindo aser confrontada através da criação de estruturas e processos de governação, que não podem ser reduzidos a uma mera delegação de competências. Este artigo visa analisar a reforma da governação no ensino superior português, examinando os impactos da sua implementação nos órgãos de governação, estruturas e processos. A lei de autonomia universitária (1988) foi substituída, em 2007, pelo Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), influenciado pela perspetiva da Nova Gestão Pública (NGP). A narrativa da NGP impregna os discursos que incentivam a competição por estudantes, o fortalecimento dos constrangimentos orçamentais, a regulação vertical dos sistemas através da fixação explícita de objetivos, o estabelecimento de contratos baseados no desempenho, no financiamento da investigação com base em mecanismos de mercado, na perspetiva de que a «gestão deve gerir», no fortalecimento das funções gestionárias dos/as reitores/as, diretores/as de faculdade/escola/departamento, na centralidade da eficiência e da equação custo/benefício, no desenvolvimento de administrações centrais fortes e no enfraquecimento da representação dos/as professores/as e dos/as estudantes na gestão do ensino superior (Paradeise, Reale, Bleiklie, & Ferlie, 2009). Onovo enquadramento legal transformou a relação entre Estado e as instituições de ensino superior, designadamente ao abrir a possibilidade de adoção de um modelo fundacional, assu9 mido, apenas, por três instituições. Numa perspetiva gestionária, este modelo, ao permitir utilizar um modelo de gestão privada, agiliza procedimentos ao nível financeiro e da contratação de pessoal. A intervenção do governo é levada a cabo, designadamente através da nomeação do conselho de curadores, previsto no enquadramento jurídico, e a quem cabe a gestão patrimonial e financeira e a aprovação dos planos estratégicos. No seio das instituições, a relação entre os seus corpos constituintes também foi alterada. No âmbito do quadro jurídico anterior, as universidades gozavam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira edisciplinar. No novo quadro, exceto no caso da autonomia pedagógica, dada a introdução da acreditação obrigatória dos ciclos de estudo, e em termos de princípios, a autonomia institucional não foi significativamente afetada, tendo sido mesmo, no caso das universidades-fundação, aumentada. No entanto, a Lei de Autonomia de 1988 baseava-se nos órgãos colegiais que representavam todos os corpos constituintes das instituições, o que não acontece no atual contexto jurídico. O senado, órgão colegial por excelência, quando existe, é apenas um órgão consultivo, limitando, por isso, a influência dos corpos constituintes das universidades na sua governação. Ao mesmo tempo, o RJIES promove uma maior participação de representantes de interesses externos, o que se reflete no jogo de forças entre os atores nas estruturas e processos de governação. Neste artigo, seguimos o argumento de que narrativas de governação, designadamente a Nova Governação (NG) (Salamon, 2002b), foram desenvolvidas em tensão com a da NGP e seus efeitos, clarificando o sentido «do aumento dos rearranjos horizontais nos sistemas de ensino superior, no que respeita ao surgimento de novos atores em novas áreas» (Paradeise, Reale, Gostellec, & Bleiklie, 2009: 243). A unidade de análise das políticas públicas, na perspetiva da NG, move-se da ação ou programas públicos para diferentes instrumentos através dos quais os objetivos das políticas públicas são prosseguidos (Salamon, 2002b). Esta perspetiva enfatiza as características relacionadas com a colaboração de terceiros na governação institucional, promovendo aintenção de conjugar os interesses internos e externos envolvidos no desenvolvimento das estratégias e objetivos das políticas públicas e das instituições. Oobjetivo deste artigo é identificar a presença de elementos da NGP e da NG nas estruturas de governação das universidades públicas portuguesas resultante da interpretação do RJIES feita por estas. Partindo do pressuposto de que há diversos fatores que interagem na definição das estratégias institucionais, as reformas da governação dos serviços públicos europeus têm assumido a perspetiva da NGP.Contudo, a investigação sobreestas reformas tem mostrado a importância dos contextos nacionais para mitigar os efeitos da NGP, com a adoção de estratégias próximas de outras narrativas de governação. Com base na análise documental, as dimensões abrangidas na transição do modelo gestionário implícito na mudança de unidade de análise mencionada, e aqui objeto de análise, são: a) a mudança de público versus privado para 10 público+privado; b) o foco em redes, em detrimento das hierarquias; c) passagem de comando econtrolo para a negociação e persuasão; d) mudança de competências gestionárias para competências de capacitação. Da autonomia institucional à meta-governação No domínio do ensino superior, autonomia, prestação de contas e avaliação da qualidade tornaram-se, nas últimas décadas, palavras-chave na elaboração de políticas para o setor. Do ponto de vista da governação, o pressuposto básico é o de que quanto mais autónomas forem as instituições, melhor respondem às transformações do seu ambiente organizacional, tornando- -as mais eficazes e eficientes (Amaral & Magalhães, 2001). Assim, também quanto mais as instituições de ensino superior forem empoderadas na sua capacidade de autorregulação, mais eficientes se tornam (Ritzen, 2011). Esta sensibilidade organizacional é reforçada pela preocupação com a presença dos stakeholders, representando os interesses externos (Amaral & Magalhães, 2001) nas estruturas de governação das Instituições de Ensino Superior (IES). O conceito de representação desses interesses externos transforma também os atores internos em stakeholders,induzindo a configuração das instituições universitárias como organizações e, em última análise, como «organizações completas» (Brunsson & Sahlin-Andersen, 2000), de tipo empresarial. A atribuição de autonomia gera tensões na relação entreacondução política protagonizada pelo Estado e as atividades de governação exercidas pelas instituições de ensino superior.Esta tensão reflete-se numa relação contratual que não enfraquece nem diminui, em extensão e intensidade, a regulação do Estado. Guy Neave (2008: 10) argumenta: Uma das conquistas mais importantes – na verdade, uma condição indispensável para redefinir a relação entre anação e as universidades durante as duas últimas décadas, tem sido a configuração de uma instrumentalidade poderosa, relativamente precisa e detalhada que vai além desse controlo e supervisão tradicionalmente exercidos através de procedimentos legislativos e jurídicos. Este autor defende, ainda, que esta instrumentalidade, no ensino superior,foi o principal motor para as reformas empreendidas no setor. A transformação das relações de regulação substituiu o controlo apriori,fundado sobretudo no financiamento e na autorização prévia da tutela para muitas das atividades e iniciativas das universidades, pelo controlo aposteriori centrado nos resultados. Esta orientação tem conduzido à elaboração de instrumentos com base em indicadores de desempenho que têm proliferado na Europa (variando desde o financiamento como incentivo e prémio de desempenho, na Dinamarca e na Suécia, até à implementação dos contratos em França). 11 Em termos de regulação, a autonomia institucional resulta do desenvolvimento do Estado avaliador e concretiza a mudança política de Estado «guardião» para Estado «supervisor» (Neave, 2008). Na década de 1990, sob a influência da NGP, a autonomia institucional tem sido reinterpretada como o reforço da autorregulação das instituições de ensino superior. Embora não haja uma definição única da NGP, esta representa a ideia de que a eficiência e a eficácia devem ser atingidas através de instrumentos de gestão utilizados no setor privado, especificando metas, sublinhando a concorrência por clientes, a medição de desempenho e a abertura aos mercados para a prestação de serviços públicos (Meek, 2003). Aautonomia institucional foi amplamente assumida como um instrumento de regulação para orientar politicamente sistemas públicos e instituições, com o objetivo de implementar modelos de governação que possam responder adequadamente a ambientes competitivos, sempre em mudança. Ainda que haja um amplo consenso sobre a atribuição de autonomia às universidades e sobre a necessidade de aumentar a autorregulação, os governos têm necessidade de garantir que os seus objetivos são realmente considerados, reforçando, por isso, os seus quadros de coordenação e regulação. Na União Europeia e a nível nacional esta necessidade tem vindo a refletir-se no desenvolvimento daquilo a que a literatura designa como meta-governação, isto é, a condução política de sistemas e de instituições detentoras de capacidade de autorregulação. Na perspetiva de Peters (2010: 37), otermo «meta-governação» (…) refere-se à «governação da governação». A noção de meta-governação remete para o facto de existirem organizações e processos dentro do setor público que gozam de um grau substancial de autonomia – uma condição melhor descrita como governação – e que torna necessário impor algum controlo sobre essas componentes de governo. Aperspetiva do/a principal/agente tem procurado responder a este problema de coordenação política e gestionária, embora se limite a descrever o problema. O modelo do/a principal/agente, configura o/a «principal» como necessitando de monitorizar o desempenho do/a «agente», tendo em conta os objetivos políticos visados. No quadroda meta-governação esta questão adquireos seguintes contornos: por um lado, «como motivar o agente A a trabalhar para oprincipal P de uma forma eficiente, tendo em consideração os constrangimentos institucionais existentes» (Lane, 2005: 47); por outro lado, a ideia de que «as universidades europeias continentais estão longe de ser agentes unilateralmente orientados por um “principal”» (Paradeise, Reale, Gostellec, et al., 2009: 223) sublinha, simultaneamente, a especificidade organizacional das instituições de ensino superior e a necessidade de meta-governação. Esta decorre do facto de as instituições terem de prestar contas às instâncias de regulação e, simultaneamente promover a implementação das suas estratégias ao nível interno. A questão, portanto, reside na definição de instrumentos de coordenação adequados às especificidades deste sector, sabendo 12 que os instrumentos estruturam as redes, definindo os papéis que elas desempenham nas relações entre agentes e principais (Salamon, 2002a: 13). Areforma da governação do ensino superior em Portugal Em Portugal, desde meados de 1990 que os debates acerca da autonomia institucional se vinham a centrar na tensão entre a autonomia atribuída às instituições de ensino superior, pela lei de 1988, e a necessidade de uma regulação mais consistente, por parte do Estado, e de uma maior eficiência nos processos de tomada de decisão ao nível das instituições. Devido à aplicação do RJIES todas as universidades públicas portuguesas, já em 2009 tinham procedido a alterações aos seus estatutos. Esta adaptação trouxe mudanças na relação entre o Estado e as instituições de ensino superior, induzindo a sua reconfiguração, tendencialmente, no sentido de «organizações completas». A investigação existente revela que o RJIES reforçou o poder gestionário dos órgãos em detrimento da influência colegial, a centralização do processo decisório e a presença de agentes externos ao nível central e ao nível intermédio (Amaral, Tavares, & Santos, 2013). Das 14 universidades públicas, três assumiram, desde o início do processo de implementação, o modelo fundacional. As alterações incorporadas na nova legislação têm como principais marcas o managerialismo (Santiago, Magalhães, & Carvalho, 2005) e as perspetivas relacionadas com a NGP.Os seus indicadores mais relevantes nas instituições de ensino superior são: a centralização de poder de decisão nas reitorias; a ênfase na nomeação em detrimento da eleição na escolha dos representantes dos corpos constituintes nos órgãos de gestão e de governação; o enfraquecimento da representatividade dos corpos constituintes da academia; o fortalecimento do papel gestionário do/a reitor/a e dos diretores/as das unidades orgânicas e a possibilidade de adoção de estruturas organizacionais opcionais (Amaral et al., 2013; Magalhães, Veiga, Amaral, Sousa, & Ribeiro, 2013). Para além de características relativas à crescente centralização do poder no topo institucional e à supressão (ou enfraquecimento) dos órgãos colegiais de decisão, outras marcas adicionais do quadrolegal instituído em 2007 são o reforço da presença dos stakeholders externos, a possibilidade de adoção do modelo fundacional, que permite que as instituições se regulem pelo direito privado, o estabelecimento de contratos e a ênfase na responsabilização e desempenho individuais. A centralização e hierarquia como efeitos esperados do RJIES e a prevalência dos discursos que transmitem uma visão managerialista para o ensino superior acabam por retirar a centralidade dos/as académicos/as nos processos de tomada de decisão institucionais. Acolegialidade como reflexo do capital social distintivo dos/as académicos/as e das suas redes diminui a favor da definição de prioridades e do desenvolvimento de mecanismos de con13 trolo pelos dirigentes institucionais. O RJIES deu margem de manobra às instituições de ensino superior para criarem estruturas organizativas opcionais. Por exemplo, as instituições puderam optar por uma identidade específica – instituto público versus fundação pública. As instituições puderam contrabalançar uma influência mais forte da NGP, criando estruturas opcionais que mantêm a participação dos corpos da academia, ainda que com caráter consultivo, como é o caso dos senados. A interpretação do RJIES pelas universidades foi diversa e incorporou a NGP de forma matizada, integrando elementos de outras narrativas de governação. Estruturas e processos de governação em universidades públicas portuguesas Osistema de ensino superior português é composto por um conjunto de instituições públicas e privadas distribuídas entre educação universitária e politécnica. Este estudo, contudo, incidiu apenas sobre as universidades públicas: a Universidade de Coimbra, a mais antiga, fundada em 1290; a Universidade de Évora, fundada em 1579; a Universidade de Lisboa, fundada em 1911; a Universidade do Porto, fundada em 1911; a Universidade Técnica de Lisboa, fundada em 1930; a Universidade dos Açores, fundada em 1976; o Instituto das Ciências do Trabalho e da Empresa-Instituto Universitário de Lisboa, fundado em 1972; a Universidade de Aveiro, fundada em 1973; a Universidade do Minho, fundada em 1973; a Universidade Nova de Lisboa, fundada em 1973; a Universidade da Beira Interior,fundada em 1976; a Universidade do Algarve, fundada em 1982; a Universidade da Madeira, fundada em 1988; a Universidade de Trás-os- -Montes e Alto Douro, fundada em 1986; a Universidade Aberta, fundada em 1998. Aanálise de documentos cobriu o período de 2007 a 2011 e incidiu sobre as estruturas e processos de governação de todas as universidades públicas portuguesas. Os documentos selecionados foram os seguintes: estatutos, informações disponíveis nos sítios institucionais e atas das reuniões dos órgãos de gestão disponíveis na Internet. ORJIES impõe as estruturas de governação das instituições de ensino superior – conselho geral, reitor/a (ou Presidente) e conselho de gestão. A lei torna obrigatória a participação dos stakeholders internos e externos no conselho geral. Um indicador da mitigação do peso da governação colegial reflete-se no senado, que, ao abrigo da lei de autonomia de 1988, era uma estrutura académica tradicional com capacidade de decisão. Com a implementação do RJIES este órgão ou já não existe ou torna-se um órgão consultivo do/a reitor/a, nos termos especificados nos estatutos de cada uma das instituições. O conselho geral é composto por um número de conselheiros/as que pode variar entre 15 e 35 membros, dependendo da dimensão de cada instituição, das suas escolas/departamentos e faculdades e centros de investigação. Os membros deste conselho são eleitos de entre os académicos/as e investigadores/as (55%), os/as estu14 dantes (15%) e individualidades externas de mérito público reconhecido (30%). No modelo fundacional, a Universidade segue as linhas gerais traçadas pela Fundação, através dos seus órgãos: oconselho de curadores e o/a auditor/a. O Estado nomeia o conselho de curadores, sob proposta do conselho geral, sendo o conselho de curadores composto por stakeholders externos, individualidades reconhecidas como altamente qualificadas e com experiência profissional relevante. Portanto, no caso das universidades-fundação, o conselho de curadores reforça a presença de interesses externos nos processos e estruturas de decisão, sendo, contudo, pouco visível a sua efetiva influência nas dinâmicas organizacionais. Aidentificação das características da NG (Salamon, 2002b), enquanto emergentes da tensão com as marcas da NGP, será objeto de análise nas secções seguintes. Amudança do público versus privado para interesses público-privados Amudança de ênfase público versus privado para público+privado é notória na composição das estruturas de governação adotadas pelas universidades públicas portuguesas. Do ponto de vista da NG, esta ênfase parece representar uma oportunidade colaborativa, tal como Salamon a define: «um efeito colateral desejável de importantes complementaridades que podem ser desenvolvidas no sentido de resolver problemas públicos» (2002a: 14). Esta ênfase no público+privado nas estruturas de governação espelha-se na importância atribuída aos stakeholders externos. Contudo, é de assinalar que esta representação dos interesses externos nem sempre convoca dimensões empresariais, podendo também tratar-se de representação de interesses culturais, sociais ou políticos. Apresença de stakeholders externos na composição do conselho geral tornou-se obrigatória por lei, assim como no conselho de curadores das universidades-fundação, como já referido. Onúmero dos seus membros pode variar entre 5 e 10, no conselho geral. A configuração da agenda e estratégia institucionais e a sua implementação são potencialmente influenciadas por estes stakeholders.Os membros da administração central e o conselho de gestão são liderados pelo/a reitor/a que assume funções executivas. Aimportância conferida ao papel dos stakeholders externos no conselho geral é visível, por exemplo, na Universidade da Madeira, onde o conselho geral se organizou em cinco comissões diferentes (assuntos académicos, finanças, questões jurídicas, imagem, relações públicas e questões culturais e planeamento estratégico) presididas todas elas por membros externos. Aperspetiva de conjugação de interesses público+privado também foi deliberadamente inserida em estruturas académicas opcionais de algumas universidades estudadas. É o caso da Universidade de Évora, onde o senado (opcional, consultivo) incluía stakeholders externos à Uni15 Brunsson, Nils, & Sahlin-Andersen, Kerstin (2000). Constructing organizations: The example of public sector reform. Organization Studies,21,721-746. Hall, Peter A., & Taylor, Rosemary C. R. (1996). Political science and the three new institutionalisms. Political Studies,44(5), 936-957. doi:10.1111/j.1467-9248.1996.tb00343.x Hughes, Owen (2010). Does governance exist?. In Stephen Osborne (Ed.), In the New Public Governance? Emerging perspectives on the theory and practice of Public Governance (pp. 87-104.). Londres: Routledge. Kjaer, Anne (2010). Governance.Cambridge: Polity. Lane, Jan-Erik (2005). Public administration and management: The principal-agent perspective.Abingdon: Routledge. 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