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Trabajo Fin de Grado Afección a los Derechos Fundamentales durante la vigencia del Estado de alarma Autor: Laura Carnicer Muñoz Director: Enrique Cebrián Zazurca Facultad de Derecho - Zaragoza 2020 1 SUMARIO I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 2 II. DERECHOS FUNDAMENTALES ...................................................................................... 3 1. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN ................................................................................... 3 2. GARANTÍAS ....................................................................................................................... 4 2.1 Garantías Normativas ...................................................................................................... 4 2.2 Garantías institucionales ................................................................................................. 5 2.3 Garantías jurisdiccionales ................................................................................................ 6 III. DERECHO EXCEPCIONAL ............................................................................................. 8 1. CONCEPTO Y FUNDAMENTO ...................................................................................... 8 2. ANTECEDENTES EN ESPAÑA ....................................................................................... 9 3. PREVISIONES CONSTITUCIONALES ACTUALES ................................................ 10 IV. ESTADO DE ALARMA .................................................................................................... 15 1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS ........................................................................... 15 2. DECLARACIÓN ............................................................................................................... 16 3. EFECTOS .......................................................................................................................... 18 4. AFECCIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES ....................................................... 20 V. DECLARACIONES EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL ..................................... 22 1. CRISIS DE LOS CONTORLADORES AÉREOS DE 2010 ......................................... 22 2. CRISIS DEL COVID 19 ................................................................................................... 23 VI. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 30 VII. BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 32 VIII. ANEXOS ........................................................................................................................... 33 1. ANEXO I. ........................................................................................................................... 33 2 I. INTRODUCCIÓN En el presente trabajo se realiza un análisis de la afección generalizada a los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico como un modo de respuesta ante una situación de emergencia o crisis. Comenzaré realizando una referencia a los derechos fundamentales, haciendo especial hincapié en las garantías recogidas para los mismos en nuestra carta magna. Tras ello pasaré a analizar el contenido del derecho excepcional y la necesidad de su concreción para posibilitar el normal funcionamiento de la Constitución a pesar de ser necesario establecer mecanismos que, a priori, serían contrarios a los principios recogidos en la misma. “Es obvio que pueden producirse situaciones en las que se plantee inevitablemente la opción entre salvación del Estado y mantenimiento a toda costa de una concreta libertad individual. En tal supuesto, sólo hay una alternativa lógica: la primera” 1 . Una vez concretado todo esto, trataré de explicar uno de los instrumentos recogidos en el artículo 116 de nuestra Constitución: el estado de alarma. Analizaré las circunstancias y supuestos que han de darse para posibilitar su declaración, el proceso de dicha declaración, su finalidad, utilidad, y los efectos que conlleva. En el momento en que planteé el desarrollo del presente trabajo, parecía que fuese a ser eminentemente teórico, teniendo únicamente como precedente el episodio de la huelga de los controladores aéreos de 2010, la cual impulsó al Gobierno del presidente Zapatero a declarar el estado de alarma para devolver la normalidad al transporte aéreo español. Si bien es cierto que la situación surgida estos últimos meses lleva esta temática al plano de la más inmediata actualidad. El análisis de este instrumento me parece, ahora incluso con más razón, muy interesante y útil, y de ello resulta mi elección del tema para la realización de este trabajo de fin de Grado. 1 FERNANDEZ SEGADO F., “La constitucionalización de la defensa extraordinaria del Estado. En torno a la obra de Pedro Cruz Villalón: El estado de sitio y la constitución”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 2, Núm. 4, enero-abril 1982, p. 239 3 II. DERECHOS FUNDAMENTALES 1. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN Para aproximarnos al concepto de Derechos Fundamentales, hemos de hablar primero de derechos humanos. Estos parten de dos grandes hitos históricos: la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (Francia) y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (ONU). En ellos se concretan una serie de valores inherentes a la dignidad de la persona, que resultan ser un reconocimiento de los mismos más que una concesión por parte de los poderes públicos. Es en el momento en que se trasladan estos derechos humanos a la Constitución cuando hablamos de derechos fundamentales. Ello supone una gran diferencia ya que además de ser reconocidos, ahora son protegidos y garantizados, por lo que se pasa de lo “simbólico” a lo “efectivo”. Una parte de los derechos fundamentales la constituyen las libertades públicas, que representan ámbitos de actuación individual en los que el Estado no puede intervenir. De acuerdo con el artículo 10 CE, hablamos de unos derechos “inherentes” a la dignidad de la persona y “fundamento del orden político y la paz social”. Tanto es así, que no puede hablarse de democracia de no ser por la existencia de los mismos: “ni la organización democrática del Estado ni la participación racional de los ciudadanos en la vida pública son viables sin una garantía eficaz de los derechos fundamentales: sólo hay derechos en la democracia, y no hay democracia sin derechos. Son así un verdadero rasgo funcional de la democracia”. 2 La clasificación de estos derechos en la Constitución otorga un distinto nivel de protección a unos y a otros. Se encuentran en el Capítulo Segundo “Derechos y libertades” del Título I “De los derechos y deberes fundamentales”. Dentro de este capítulo, nos encontramos en primer lugar con el artículo 14, que recoge el principio de igualdad que, más que un derecho subjetivo, es en realidad uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento proclamado en el artículo primero de la Constitución. Seguidamente, con la Sección 1ª (artículos 15 – 29), “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas”, derechos dotados de la mayor importancia social y política ya que se reconoce para ellos el máximo nivel de garantías. La Sección 2ª (artículos 30 a 38), “De los 2 SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J., “Los derechos fundamentales en la constitución española”, en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Núm. 195. Julio - septiembre 1999, p.11 4 derechos y deberes de los ciudadanos”, reconoce otros derechos también importantes si bien el nivel de protección es algo menor (salvo para la objeción de conciencia). 2. GARANTÍAS Como ya se ha comentado, la característica fundamental del Estado de Derecho es el reconocimiento de unos derechos públicos frente al Estado y de un ámbito de libertad frente al que aquel no puede interferir – si bien el mero reconocimiento no es suficiente, siendo necesaria la articulación de unos mecanismos para materializar su efectividad en el caso de que sean lesionados, esto es, unas garantías, recogidas éstas en el artículo 53 CE 3 . De su lectura extraemos tres bloques de garantías constitucionales de los derechos fundamentales: normativas, institucionales y jurisdiccionales. Todas ellas serán comunes a los derechos recogidos en el Capítulo II, y algunas de ellas afectarán únicamente desde el artículo 14 al 29. 2.1 Garantías Normativas En cuanto a las garantías normativas, podemos distinguir tres: A) La especial rigidez de la reforma constitucional que afecte a los derechos fundamentales y libertades públicas, esto es, los contenidos en el Capítulo segundo, Sección 1ª. Los requisitos formales son mucho más rígidos que los exigidos para la reforma de otras materias (a excepción del Título II, de la Corona). Tal y como se establece en el artículo 168 4 de la Carta Magna, se procederá a la aprobación por mayoría 3 Artículo 53 CE: “1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a). 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30. 3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.” 4 Artículo 168 CE: 1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. 5 de dos tercios de ambas Cámaras, lo que implicará la disolución de las Cortes y convocatoria de nuevas elecciones, tras lo cual las Cámaras deberán ratificar la decisión y estudiar el nuevo texto constitucional, debiendo ser aprobado por mayoría de dos tercios de Congreso y Senado. Finalmente, habrá de ser sometida a referéndum para su ratificación. B) El principio de vinculación impuesto por los artículos 9.1 y 53.1 CE. El primero establece que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. El segundo, “Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos [...]” C) El principio de reserva de ley. Formalmente, implica que los derechos contenidos en el Capítulo II únicamente puedan ser desarrollados por normas con rango de ley, según se indica en el artículo 53: “Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades [los del Capítulo II], que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a).”, blindando todavía más los derechos fundamentales (artículos 1429), al ser requerida una Ley Orgánica para su desarrollo, tal y como recoge el artículo 81: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas [...]”. Por otro lado, los artículos 86.1 y 81 prohíben al Gobierno la posibilidad de su regulación por Decreto ley o por Decreto Legislativo. “Los derechos fundamentales son cláusulas competenciales que, para empezar, señalan una frontera, en principio intraspasable, entre la ley y el reglamento, cabe decir entre el Parlamento y el Gobierno” 5 Materialmente, este principio se concreta en el artículo 53.1, al decir éste que la regulación habrá de respetar su contenido esencial. 2.2 Garantías institucionales Representan la protección constitucional que reciben algunas instituciones consideradas necesarias en la organización política del Estado; obligan a los poderes públicos a dotar a ciertas instituciones citadas en la Constitución de una cierta regulación para impedir su 2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. 3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación. 5 SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J., “Los derechos fundamentales en la constitución española” op.cit., p. 15 6 desnaturalización y asegurar su continuidad. En palabras de Antonio Cidoncha Martín, “La garantía institucional vendría a ser aquella protección constitucional que preserva a una institución no sólo de su destrucción, sino de su desnaturalización, al prohibir vulnerar su imagen maestra («Leit-Bild»)” 6 Se reconocen instituciones como el Defensor del Pueblo en el art. 54 CE como “alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título [el I]”, además de la supervisión de la Administración, o el Ministerio Fiscal, al que el art. 124.1 de la Constitución confía, con carácter general, la promoción de la justicia en defensa de los derechos de los ciudadanos. Otras instituciones son la autonomía local, la familia, el Habeas Corpus, etc. 2.3 Garantías jurisdiccionales Las garantías jurisdiccionales se concretan en la posibilidad del ciudadano de instar la tutela de los derechos y libertades públicas ante tres instancias: Jurisdicción ordinaria, Tribunal Constitucional y Jurisdicción internacional. A) Protección ordinaria Podemos en primer lugar instar la defensa de los derechos e intereses legítimos con apoyo en el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1. Por su parte, el artículo 53.2 establece los principios de preferencia y sumariedad para la protección de los derechos reconocidos en los artículos 14 a 29 ante los Tribunales ordinarios. Inicialmente este artículo fue desarrollado por la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, si bien en la actualidad se regulan los procedimientos de tutela por las distintas leyes propias de las materias penal, civil, contencioso-administrativa y laboral 7 . 6 CIDONCHA MARTÍN, A., “Garantía institucional, dimensión institucional y derecho fundamental: balance jurisprudencial”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23. UNED. 2009, p.150. 7 Las violaciones de los derechos fundamentales en el ámbito Penal se regulan en el Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal. En el ámbito Civil, por la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Las vulneraciones en el orden contenciosoadministrativo están reguladas en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de diciembre. Y en el orden Laboral se tendrá en cuenta la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social. 7 B) Protección constitucional. En primer lugar, por la vía del control de la constitucionalidad de las leyes, ya sea por recurso directo (artículos 161.1.a) y 162.1.a) o a través de la cuestión de inconstitucionalidad (artículos 163 y 164). Como algo único para los derechos fundamentales nos encontramos con el recurso de amparo 8 . A través de éste se protegen los derechos de la sección 1ª del Capítulo II del Título I (artículos 15-29), además del derecho a la igualdad (artículo 14). Se trata de un recurso subsidiario, reglado, concreto, que posibilita la inconstitucionalidad de la norma, uniformista, y gratuito. La LOTC establece la protección de este recurso rente a violaciones “originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios o agentes” (art. 41). Lo podrá imponer, de acuerdo con el artículo 162.1.b) CE, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal, y deberá dirigirse contra el órgano, funcionario o agente del poder público que produjo el agravio. Con este recurso podrá declararse la nulidad de la decisión, acto o resolución que se trate, el reconocimiento del derecho o libertad, y / o el restablecimiento del derecho adoptando quizá medidas destinadas a su conservación. Los efectos, a no ser que la sentencia contenga una declaración de inconstitucionalidad, se limitarán a las partes del proceso. C) Protección internacional Se crea el Tribunal Europeo de los Derechos del Hombre de Estrasburgo, en el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950. Ante él pueden presentarse demandas individuales presentadas directamente una vez agotados sin éxito los recursos judiciales disponibles en el Estado. 8 Se regula en los artículos 41-58 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979. 8 III. DERECHO EXCEPCIONAL 1. CONCEPTO Y FUNDAMENTO El Derecho de excepción o Derecho excepcional nace como un mecanismo de defensa de la Constitución que legitima la respuesta del Estado ante circunstancias excepcionales ofreciendo los medios jurídicos necesarios para su protección y permanencia. La Constitución, por su doble naturaleza, tiene distintos mecanismos de defensa. Por su condición como norma superior del ordenamiento, se prevén distintas garantías jurídicoconstitucionales, esto es, la Justicia constitucional, y, por su condición política, ciertos mecanismos para poder hacer frente a situaciones de anormalidad. Así pues, existe una obligación de reacción política del Estado ante una excepcionalidad constitucional (una situación de crisis), presentándose por ello el Derecho de excepción como necesario, debiendo ser normativizado el supuesto anormal. Es necesario que la Constitución pueda responder ante cambios de la realidad social considerada como normal para garantizar su eficacia en situaciones de excepcionalidad, pues de lo contrario, se podrían producir situaciones de crisis para las que no se prevea expresamente una solución. De acuerdo con ABA CATOIRA, “Es absolutamente necesaria la existencia de estas normas para evitar que el Estado democrático, intentando defenderse frente a amenazas o ataques que persiguen su desestabilización o fractura, se autodestruya haciendo tambalear los pilares sobre los que se asienta el Estado de Derecho, esto es, el imperio de la Ley, la separación de poderes y el reconocimiento y garantía de los derechos y libertades de la ciudadanía”. 9 Al hablar del estado de excepción hablamos de la defensa política de la Constitución. Teniendo presente que el Estado se construye sobre el pilar fundamental de la separación de poderes, es evidente que en estos supuestos excepcionales se produce una concentración de Poder durante la vigencia del mismo, si bien existen una serie de normas que regulan el ejercicio de dicho Poder, por lo que el Gobierno no puede actuar arbitrariamente, sino únicamente con los márgenes de discrecionalidad que le son permitidos. Y esto es absolutamente necesario en situaciones en las que es preciso actuar con la mayor prontitud. 9 ABA CATOIRA, A., “El estado de alarma en España”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28. UNED. 2011, p. 316. 15 IV. ESTADO DE ALARMA 1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS Hemos visto que los estados de excepción son unos mecanismos que legitiman la respuesta del Estado ante circunstancias excepcionales ofreciendo los medios jurídicos necesarios para su protección y permanencia. La excepcionalidad del estado de alarma nace (en principio) de circunstancias naturales o materiales, a diferencia de los estados de excepción y sitio, que son de naturaleza eminentemente política. Así pues, estaremos ante supuestos de anomalía social (y no estatal), en los que existirán alteraciones importantes en la colectividad, pero cuya trascendencia no será tal como para hacer peligrar la vida del Estado. Es el estado de alarma el más ambiguo e impreciso de todos los estados de excepción, tanto en lo que respecta a las situaciones que determinan su declaración como a las medidas que puedan tomarse una vez declarado éste. El artículo 4 de la LOAES enumera los supuestos bajo los que cabe su declaración: “a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud. b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves. c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones contenidas en este artículo. d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.” Respecto a las dos primeras circunstancias no se suscitan mayores discusiones debido a su origen natural. Si bien la tercera, si que obliga a detenerse en su interpretación, resulta confusa y reafirma la ambigüedad del estado de alarma. De su redacción se puede deducir que no toda paralización de servicios esenciales para la comunidad constituye un supuesto de hecho de emergencia sino solo cuando no se garanticen los servicios mínimos y concurra además otra de las tres circunstancias contenidas en este artículo. Respecto a la primera de las precisiones, “cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2º y 37.2º de la Constitución” se introduce como requisito el no aseguramiento de los servicios mínimos, que actúa como límite para el ejercicio de los 16 derechos fundamentales de huelga y de conflicto colectivo. Se tratarían por tanto de ejercicios abusivos e ilegales de los mencionados derechos que, por tanto, conducirían a que no fuesen constitucionalmente protegidos. Respecto a la segunda de las precisiones, además de introducir vaguedad, hace que pierda toda virtualidad práctica como supuesto individualizado. En palabras de Aba Catoira, “En caso de darse alguna de las circunstancias exigidas a mayores para apreciar el supuesto de la letra c, ya será indiferente, a efectos de declarar la emergencia, que se produzca la paralización de los servicios esenciales” 17 Respecto al último de los supuestos nos encontramos ante una situación de desabastecimiento de productos de primera necesidad con una crisis cuyo origen puede ser una catástrofe o calamidad, o bien ciertas situaciones de conflictividad social. Si bien que, siguiendo la fundamentación constitucional, parece que únicamente podríamos estar a los desabastecimientos cuyas causas sean naturales; en caso de conflictividad social, deberíamos hablar de estado de excepción. “El estado de alarma quería ser, pues, varias cosas a la vez. De un lado el instrumento de respuesta frente a las grandes catástrofes, tanto las más “tradicionales” como las que hoy pueden amenazar a una sociedad altamente tecnificada; de otro lado, la primera respuesta frente a una emergencia de orden público. Y como un supuesto a medio camino entre los anteriores el estado de alarma pretendía también servir para hacer frente a situaciones de conflictividad social, directamente influyentes sobre la vida de la comunidad: desabastecimientos, paralización de servicios públicos esenciales.” 18 2. DECLARACIÓN Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por los primeros artículos de la LOAES para los tres estados de excepción: la temporalidad y publicidad de los mismos. Respecto a la temporalidad, ya se ha hablado de la misma en la página 13 del presente trabajo. La publicidad es un requisito indispensable recogido en el artículo 2 LOAES. Ha de ser la mayor posible para que la ciudadanía afectada conozca la situación, habiendo de procederse a la inmediata publicación en el Boletín Oficial del Estado y la difusión a 17 ABA CATOIRA, A., “El estado de alarma en España”, op.cit., p. 332 18 CRUZ VILLALÓN P., “El nuevo derecho de excepción”, op.cit., p.97 17 través de todos los medios de comunicación social, tanto públicos como privados, siendo el momento de su publicación el que determina su entrada en vigor. La competencia para su declaración es exclusivamente asumida por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros en el que se precisará el ámbito territorial, duración y efectos de la declaración. Dirá el art. 116.2 CE que “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”. La Ley Orgánica permite que sea la Presidencia de una Comunidad Autónoma la que solicite la declaración, cuando la crisis afecte exclusivamente a su ámbito territorial, tal como establece el art. 5: “Cuando los supuestos a que se refiere el artículo anterior afecten exclusivamente a todo, o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma, podrá solicitar del Gobierno la declaración de estado de alarma.” La apreciación de la situación fáctica se pondrá en conocimiento del Congreso de los Diputados inmediatamente, tal y como establece el artículo 162.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados: “Cuando el Gobierno declarase el estado de alarma, remitirá inmediatamente al Presidente del Congreso una comunicación a la que acompañará el Decreto acordado en Consejo de Ministros. De la comunicación se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que estime procedente.” Esta intervención de la Cámara supone un control político, al realizarse siempre a posteriori de la declaración. La Cámara, por su parte, podrá recabar la información y documentación que estime pertinente. De acuerdo al artículo 165.1 del citado Reglamento, “el asunto será sometido inmediatamente al Pleno del Congreso, convocado al efecto si no estuviere reunido, incluso en el período entre sesiones”. En caso de estar disuelto o expirado su mandato, las competencias serán asumidas por su Diputación Permanente (165.2). Distinta intervención tendrá el Parlamento cuando el Gobierno decide la prórroga de la declaración inicial. En este caso se requiere con carácter preceptivo la autorización del Congreso de los Diputados. Siguiendo los incisos 2 a 5 del artículo 165 del Reglamento, 18 la prórroga deberá solicitarse antes de que expire el declarado estado de alarma, y el Congreso podrá precisar el alcance y condiciones de dicha prórroga. “Coherentemente debe suponerse que cualquier modificación del decreto de prórroga exige la autorización previa del Congreso. Una vez que el estado de alarma ha cumplido los quince días, éste pasa a ser del Congreso” 19 . 3. EFECTOS Siguiendo a Lafuente Balle 20 , los efectos del estado de alarma pueden ser clasificados en tres categorías: concentración de competencias, limitación de derechos fundamentales y deberes de los ciudadanos. En primer lugar, el principio de concentración de competencias se contempla en los artículos 9 y 10 LOAES. El primero de ellos establece la sumisión del conjunto de la Administración Pública no militar del territorio afectado a las órdenes directas de la autoridad declarada competente en cuanto sea necesaria para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza. Si bien cuando dicha autoridad competente sea el presidente de una Comunidad Autónoma, no será así, aunque podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. El artículo 10 establece una normativa sancionadora del incumplimiento o resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma de acuerdo a las leyes (Código Penal, Ley de Seguridad Ciudadana). También prevé sanciones cuando el incumplimiento haya tenido lugar por parte de un funcionario, o bien por Autoridades. Por otro lado, nos encontramos con las limitaciones de derechos fundamentales. Es importante clarificar que el estado de alarma no suspende, a diferencia de los estados de excepción y sitio, ningún derecho fundamental, si bien se permite la adopción de determinadas medidas de limitación, requisa e intervención. El artículo 55 CE excluye dicha suspensión y el artículo 53, por su parte, condiciona el desarrollo legislativo de los derechos fundamentales al respeto de su contenido esencial. Así, dichas limitaciones no 19 CRUZ VILLALÓN P., “El nuevo derecho de excepción”, op.cit., p. 108 20 LAFUENTE BALLE J. M. ª, “Los Estados de Alarma, Excepción y Sitio”, en Revista de derecho político, ISSN 0211-979X, Nº 30, 1989, p. 34 19 pueden ni suspender el ejercicio ni afectar a la esencialidad de los derechos fundamentales. Se encuentran recogidas en el artículo 11 y 12.2 LOAES Artículo 11.a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos. Artículo 11.b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias. Artículo 11.c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados. Artículo 11.d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad. Artículo 11.e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto. Artículo 12.2: Intervención de empresas y servicios en los presupuestos de hecho de los artículos 4.c (paralización de servicios públicos esenciales) y 4.d (desabastecimiento de productos de primera necesidad). En lo que concierne a los deberes de los ciudadanos, quedan regulados en los artículos siguientes: Artículo 9.1: Imposición a los funcionarios de servicios de duración o naturaleza extraordinarias Artículo 11.a): Imposición de ciertos requisitos a cuyo cumplimiento se condiciona la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados Artículo 11.b): imponer prestaciones personales obligatorias Artículo 11.e): Impartir órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo 4, cuando esas órdenes impliquen imposición de deberes a los ciudadanos 20 Artículo 12.2: Movilización del personal de las empresas y servicios intervenidos en los presupuestos de hecho de los artículos 4.c (paralización de servicios públicos esenciales) y 4.d (desabastecimiento de productos de primera necesidad). 4. AFECCIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES En cuanto a la afección a los derechos fundamentales, primeramente, no debemos de olvidar que todos los poderes públicos del Estado tienen la obligación y el deber de garantizar y proteger todos los derechos consagrados en la Constitución, prestando especial atención a los recogidos en los artículos 14 a 19. Por tanto, el respeto a estos derechos fundamentales es inalienable. Ahora bien, durante el estado de alarma, podrá procederse a la limitación de los derechos que se considere necesario por parte de la autoridad competente, y en particular, los citados en el apartado anterior del presente trabajo. Y se habla de limitación, y no suspensión. Afirma el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 8º de la STC 83/2016 que “la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio”. Se ha de atender a una concepción señaladamente gradualista a la hora de enfatizar la diferencia entre la limitación y suspensión de los mismos. Esta diferencia parece clara en el supuesto de la libertad de circulación. Afirma el artículo 11 LOAES, para el estado de alarma, de “limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos...”, y el artículo 20.1, para el estado de excepción, de “prohibir la circulación de personas o vehículos...”. Durante la vigencia del estado de alarma, los derechos fundamentales tendrán un régimen jurídico distinto al ordinario, excepcional, pero no habrán perdido su vigencia - únicamente se verá limitada o restringida según lo dispuesto en la declaración del estado de alarma. En palabras de ABA CATOIRA, “Suspensión no equivale a supresión, pues los derechos no desaparecen, sino que su ejercicio queda restringido dentro de lo permitido constitucionalmente en los términos de la autorización parlamentaria. Así, los derechos fundamentales no desaparecen en situaciones de crisis, sino que continúan vigentes si 21 bien modulados en atención a las circunstancias excepcionales que justifican una intervención del poder público más invasiva, pero en ningún caso vulneradora de los derechos que siguen funcionando como garantías del Estado de Derecho limitadoras del ejercicio del poder público” 21 . 21 ABA CATOIRA, A., “El estado de alarma en España”, op.cit., p. 328 22 V. DECLARACIONES EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL 1. CRISIS DE LOS CONTORLADORES AÉREOS DE 2010 Una vez analizado el contenido del derecho de excepción haciendo especial referencia al estado de alarma, procedo a exponer la secuencia de sucesos acontecidos a raíz de la anormalidad del funcionamiento de los aeropuertos españoles del año 2010 y que desembocaron en la declaración de estado de alarma por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, la primera declaración de un estado excepcional en la democracia. La situación extraordinariamente grave vino creada por el colapso generado en los aeropuertos españoles tras el abandono masivo y sin previo aviso por parte de los controladores de sus puestos de trabajo en las torres de control, situación ante la cual el Gobierno debía reaccionar haciendo uso de los medios proporcionados por el derecho de excepción: se imposibilitaba la libertad de circulación de los viajeros y suponía una flagrante vulneración del límite establecido para el derecho de huelga, esto es, el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. Por tanto, este comportamiento dejó de estar amparado por el derecho de huelga tornándose por tanto exento de toda cobertura legal. Se indica este como el motivo que justifica la declaración del estado de alarma, tal y como se recoge en la Exposición de Motivos del Real Decreto. Textualmente, se motiva por “el abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles del tránsito aéreo”, imposibilitando el ejercicio de la libertad de circulación, considerando que tal impedimento suponía “una calamidad pública de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la gravedad e los perjuicios causados”. Existe unanimidad en considerar este incidente como de enorme gravedad. Sin embargo, parece que una huelga ilegal nacida de un conflicto laboral no encaja demasiado bien en las calamidades o catástrofes naturales a las que se refiere la Ley. Entre las medidas extraordinarias adoptadas se encuentra la movilización, permitida solo bajo supuestos excepcionales, consistente en dejar en manos de la autoridad militar la dirección de un servicio público paralizado. Así, los controladores de AENA quedan sometidos mientras esté vigente el estado de alarma, a las órdenes directas de autoridades 23 militares. Además, acuerda el Gobierno el sometimiento de éstos a la jurisdicción de los tribunales aplicables. Ahora bien, conviene diferenciar movilización y militarización. La primera consiste en encargar la dirección de los servicios a las autoridades militares, y es de lo que habla la LOAES en su artículo 12.2º. Con la militarización, personal civil pasa a tener la condición militar quedando por tanto bajo esta jurisdicción, prevista únicamente para el supuesto de estado de sitio. El Gobierno acordó ambas, lo que resulta muy discutible desde un punto de vista constitucional tomando como norma de referencia el párrafo 5º del artículo 117, el cual declara expresamente que las normas militares sólo se aplican al personal militar, excepto en caso de haberse declarado el estado de sitio, que también podrán tener cabida. Es preciso mencionar también la prórroga del estado de alarma acordada en Congreso de Ministros celebrado el 14 de diciembre y ratificada en el Congreso hasta el 15 de enero de 2011, la cual no quedó al margen de la polémica en cuanto a que no se acredita o justifica su necesidad, sino que únicamente se prolonga este estado excepcional para prevenir 22 . La vigencia del estado de alarma finalizó con el Real Decreto de 13 de enero, considerándose por el Gobierno la crisis como finalizada al estar finalmente el derecho a viajar sin problemas restablecido, tras la vuelta a la normalidad de los aeropuertos y encontrarse el convenio colectivo de los controladores aéreos en vías de negociación. 2. CRISIS DEL COVID 19 Ante la situación de pandemia declarada el 11 de marzo por la OMS y el elevado número de casos de infección por Covid-10, el Gobierno de Pedro Sánchez declara el estado de alarma mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Se aplica el apartado b) del artículo 4 de la LOAES al encontrarnos inmersos en una crisis sanitaria que implica alteraciones graves de la normalidad, afectando a todo el territorio nacional con una duración de quince días naturales, y, por tanto, hasta el domingo 30 de 22 ABA CATOIRA, A., “El estado de alarma en España”, op.cit., p. 339 24 marzo. Se introducen ciertas modificaciones a esta declaración tres días después, con el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo 23 . a) Limitación de la libertad de circulación de las personas. Se establecen excepciones a la prohibición de salir a la calle, el uso de vehículos y el cierre de carreteras b) Prestaciones personales obligatorias y requisas c) Sector educativo. Se suspende la actividad educativa presencial d) Actividad comercial, cultura, hocio, hostelería... e) Sistema nacional de Salud f) Transportes g) Abastecimiento alimentario h) Servicios esenciales i) Régimen Sancionador j) Suspensión de plazos (procesales, administrativos, y de prescripción y caducidad) k) Habilitación del Gobierno para poder dictar sucesivos decretos que modifiquen o amplíen las medidas establecidas Y se dictan seis prórrogas del mismo: 1) Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. 2) Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. 3) Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. 4) Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el 23 Ver Anexo I 31 dada la absoluta necesidad de reforzar el sistema sanitario y proteger, entre otros, el derecho fundamental a la vida. Sin embargo, comparto la opinión de numerosos autores al considerar el estado de excepción como un instrumento más adecuado al de estado de alarma, al haber incurrido en restricciones que parecen acercarse más a la suspensión que a la mera limitación de determinados derechos fundamentales, como el de libre circulación. De esta manera, todas las medidas adoptadas quedarían completamente justificadas, sin encontrarse al filo de lo permitido o, a mi juicio, habiendo extralimitado las posibilidades que nuestro sistema jurídico ofrece para el estado de alarma. 32 VII. BIBLIOGRAFÍA ABA CATOIRA, A., “El estado de alarma en España”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28. UNED. 2011, pp. 305-334. ÁLVAREZ GARCÍA, F.J., “Estado de alarma o de excepción”, en Estudios Penales y Criminológicos, vol. XL (2020). ISSN 1137-7550: 1-20 CIDONCHA MARTÍN, A., “Garantía institucional, dimensión institucional y derecho fundamental: balance jurisprudencial”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23. UNED. 2009, pp.149-188. CRUZ VILLALÓN P., “El nuevo derecho de excepción”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 2, 1981. FERNANDEZ SEGADO F., “El estado de excepción en el Derecho constitucional español”, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1978. −−− “La constitucionalización de la defensa extraordinaria del Estado. En torno a la obra de Pedro Cruz Villalón: “El estado de sitio y la constitución”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 2, Núm. 4, enero-abril 1982. LAFUENTE BALLE J. M. ª, “Los Estados de Alarma, Excepción y Sitio”, en Revista de derecho político, ISSN 0211-979X, Nº 30, 1989. SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J., “Los derechos fundamentales en la constitución española”, en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Núm. 105. Julio-septiembre 1999. 33 VIII. ANEXOS 1. ANEXO I. TEXTO ORIGINAL (14 de marzo) TEXTO MODIFICADO (17 de marzo) 1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades: h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada. Uno. Se modifican el primer inciso y la letra h) del artículo 7.1, con la redacción siguiente: «1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada». «h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.» Artículo 10. Medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales. 1. Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, peluquerías, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías. Se suspende cualquier otra actividad o establecimiento Dos. Se modifica el título y el apartado 1 del artículo 10, y se introduce un nuevo apartado 6, con la redacción siguiente: «Artículo 10. Medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales.». «1. Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, 34 que a juicio de la autoridad competente pueda suponer un riesgo de contagio. lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio. En cualquier caso, se suspenderá la actividad de cualquier establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio por las condiciones en las que se esté desarrollando.» «6. Se habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública.» Artículo 14. Medidas en materia de transportes. 4. Por resolución del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se establecerán las condiciones necesarias para facilitar el transporte de mercancías en todo el territorio nacional, con objeto de garantizar el abastecimiento. Tres. Se modifica el apartado 4 del artículo 14, que queda redactado como sigue: «4. Por resolución del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se establecerán las condiciones necesarias para facilitar el transporte de mercancías en todo el territorio nacional, con objeto de garantizar el abastecimiento y la entrega de productos adquiridos en el comercio por internet, telefónico o correspondencia.» Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos. … 4. La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma. Cuatro. Se modifica el apartado 4 y se añaden dos nuevos apartados 5 y 6 a la disposición adicional tercera, con la redacción siguiente: «4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.» «5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace 35 referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.» «6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.» Relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público queda suspendida con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10.3 Cinco. Se modifica el título del anexo con la siguiente redacción: «ANEXO. Relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público queda suspendida con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10.»