La transparencia en los ayuntamientos españoles : Un caso de débil institucionalización

Revista Española de la Transparencia Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 ISSN 2444-2607. www.revistatransparencia.com DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 189 CASOS Y SISTEMAS COMPARADOS Paulo Carlos López-López 1 ORCID: 0000-0002-8101-7976 Serafín González-Quinzán 2 ORCID: 0000-0002-7746-5944 Diego Mo-Groba 3 ORCID: 0000-0001-9809-9907 Universidad de Santiago de Compostela España RECIBIDO: 30 de octubre de 2020 ACEPTADO: 17 de marzo de 2021 Agradecimientos: Concello de A Coruña, Equipo de Investigaciones Políticas de la Universidade de Santiago de Compostela y proyecto Mapa Infoparticipa de la Universitat Autònoma de Barcelona. 1 Profesor Ayudante Doctor en el Departamento de Ciencia Política y Sociología de la Universidade de Santiago de Compostela. Politólogo y periodista. Docente en los grados de Ciencia Política y Comunicación Audiovisual, así como en el Máster de Marketing, Consultoría y Comunicación Política. Autor de más de setenta publicaciones científicas. Premio Drago 2019 por el artículo “Transparencia en televisiones públicas: desarrollo de indicadores y análisis de los casos de España y Chile”. 2 Investigador contratado predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Sociología de la Universidade de Santiago de Compostela mediante una beca predoctoral de la Xunta de Galicia. Graduado en Ciencia Política y de la Administración y Máster en Márketing, Consultoría y Comunicación Política, con mención de premio extraordinario de máster, por la Universidade de Santiago de Compostela. 3 Investigador predoctoral FPU en el Departamento de Ciencia Política y Sociología de la Universidade de Santiago de Compostela. Graduado en Ciencia Política y de la Administración y Máster en Márketing, Consultoría y Comunicación Política, con mención de premio extraordinario de máster, por la Universidade de Santiago de Compostela. Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 190 RESUMEN: La presente investigación tiene como objetivo analizar los logros y los fracasos de los ayuntamientos españoles desde la aparición de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, incluyendo a las subsiguientes normas autonómicas, hasta la actualidad. La técnica empleada fue la del grupo focal, en la que han intervenido siete expertos, entre ellos dos catedráticos de Comunicación Audiovisual, además de personas del ámbito profesional. De este modo, se observa que la transparencia en los municipios españoles tiene una problemática de fondo que se resume en cincos aspectos: a) poca adecuación de la arquitectura legal, administrativa y de control; b) el nulo fomento de una cultura y voluntad de transparencia; c) falta de institucionalización con unas estructuras mínimas; d) un mal enfoque de los datos, no orientados a los medios de comunicación; e) inexistencia de unos criterios de evaluación claros y unificados. PALABRAS CLAVE: transparencia, municipios, España, accountability, acceso a información pública. CONTENIDOS: 1. Introducción y estado de la cuestión. – 1.1. Transparencia, información pública y accountability – 1.2. Normativa legal en España y Europa: las obligaciones de las entidades municipales – 1.3 La transparencia en España: percepción ciudadana y situación de los ayuntamientos españoles – 2. Materiales y métodos – 3. Resultados. – 3.1 La transparencia en las leyes: ¿hay obligaciones suficientes? ¿existe voluntad política por parte de las administraciones? – 3.2. La operativización de la transparencia en los ayuntamientos. ¿Algo más que una web? – 3.3. Participación y modelos de evaluación. ¿Muchos y dispersos? – 4. Discusión y conclusiones. ABSTRACT: The objective of this research is to analyze the achievements and failures of Spanish City Councils since the appearance of Law 19/2013 on Transparency, Access to Public Information and Good Governance, through the subsequent regional regulations, to the present day. The technique used was that of the focus group, in which seven experts participated, including two professors of Audiovisual Communication, as well as people from the professional field. In this way, it is observed that transparency in Spanish municipalities has a fundamental problem that can be summarized in five aspects: a) little adaptation of the legal, administrative and control architecture; b) the null promotion of a culture and desire for transparency; c) lack of institutionalization with minimal structures; d) a poor approach to data, not oriented to the media; e) lack of clear and unified evaluation criteria. KEYWORDS: transparency, municipalities, Spain, accountability, Access to Public Information. Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 191 1. Introducción y estado de la cuestión Las crisis económicas, políticas e institucionales que han asolado España en los últimos años, condujeron a que la ciudadanía se cuestione, en mayor o en menor grado, la legitimidad de los principales actores e instituciones políticas (Condesso, 2011; Villoria, 2014). Además, a la extensión y profundidad de numerables casos de corrupción (Jiménez-Sánchez, 2008; Rodríguez-Teijeiro y Román-Masedo, 2018) que llenan la actualidad política desde hace décadas (Llanos-Castro y HerreroÁlvarez, 2020), se sumó una larga lista de razones que intensificaron la exigencia de la ciudadanía de un mayor nivel de rendición de cuentas y transparencia al conjunto de administraciones públicas, también en una dimensión europea, en dónde buena parte de los estados miembros cuentan con sus respectivas leyes (Ares-González, 2013). De hecho, ya el artículo 255 del Tratado de Ámsterdam, del año 1997, reconocía el derecho de acceso de la ciudadanía europea asociado a la ciudadanía comunitaria, esencial para una comunidad europea democrática (Blanes, 2017). Es por ello por lo que la mejora del acceso a la información pública se traduce en mayores niveles de confianza hacia la institución y hacia el sistema político, mejorando la participación ciudadana y configurando una opinión pública bien formada, lo que consecuentemente crea estabilidad y calidad democrática (Puentes-Rivera y López-López, 2018). La construcción epistemológica del concepto de transparencia se entiende como el acceso a la información que poseen las distintas autoridades, así como al impulso de aquellos mecanismos formales que mejoran la participación ciudadana y las prácticas que reduzcan las posibilidades de corrupción (Pérez-Bravo, 2004). Estas prácticas han aumentado con el vertiginoso desarrollo de las tecnologías de la información y del conocimiento, situando a los espacios web o los portales de transparencia como el lugar adecuado para el acceso a información y a datos abiertos (Cerrillo-i-Martínez, 2014; López-López, López-Golán y Puentes Rivera, 2017). Este es el caso, entre otros muchos, de los ayuntamientos españoles, que, además, suponen el nivel de administración pública más próxima al ciudadano. Por ello, la publicación de información municipal es especialmente importante, ya que, más allá del cumplimiento de los imperativos legales, la comunicación es un medio para que los gobiernos expliquen y justifiquen sus decisiones políticas (CampilloAlhama, 2012; Moreno Sardá, Molina-Rodríguez-Navas y Simelio-Solà, 2017). Desde el punto de vista de la investigación, en los últimos años se han incrementado los estudios nacionales e internacionales sobre transparencia (Moreno-Montes-De-Oca, 2020), muchos de ellos de caso sin desmerecer los longitudinales. En España, a aquellos de carácter más normativo, metodológico o incluso conceptual (Villoria, 2014; Cocciolo, 2019), se les suman los que analizan el nivel de transparencia en las instituciones, tanto en la administración central (Beltrán-Orenes y Martínez-Pastor, 2016), como en la autonómica o local (Beltrán- Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 192 Orenes y Rodríguez-Mateos, 2021; Paricio-Esteban et. al, 2020; Paricio, Bruno-Carlos y Aznar, 2019), así como también el existente en los medios de comunicación públicos (Díez Garrido y Campos-Domínguez, 2018) y aquellos otros enfocados a la construcción o discusión de indicadores o modelos de evaluación (Morales, Carvajal y Rodríguez, 2015; Molina Rodríguez-Navas, Simelio Solà y Corcoy Rius, 2017; Ros Medina, 2020). Por su parte, el desarrollo y comparación en el marco europeo de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es también objeto de numerosas reflexiones (Martisi, 2016; BeltránOrenes y Martínez-Pastor, 2017; Fernández-Ramos y Sierra Rodríguez, 2019). 1.1 Transparencia, información pública y accountability El fenómeno de la transparencia, y concretamente el relativo a las actuaciones políticas (Ruiz-Morrillas, 2016), ha ido ganando intensidad como sinónimo de calidad democrática de un país (Alonso-Muñoz y Casero-Ripollés, 2017), acelerando su importancia debido a varios factores (López-López, Márquez Domínguez, Molina Rodríguez-Navas y Ramos Gil, 2018): la pérdida de legitimidad de los sistemas políticos e institucionales por la mala gestión de los recursos colectivos; la mejora de la cultura democrática; por el aumento de las leyes sobre acceso a la información pública y por el desarrollo de las tecnologías de la información y del conocimiento. Su operativización se sustenta en la posibilidad de que la ciudadanía logre acceder a cualquier tipo de información, registrada en cualquier soporte y generada por las instituciones en el desarrollo de sus funciones (Giménez-Chornet, 2012). Su sostenibilidad y sus normas se vinculan directamente con la relevancia y la comprensión de dicha información (Fung, Graham y Weil, 2003). Por su parte, el acceso a información pública es la materialización fundamental de esa transparencia y responde al derecho consubstancial de las personas que así figura en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU: «Artículo 19 DUDH: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión». En esta misma línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos indica que “el acceso a la información constituye una herramienta esencial para combatir la corrupción” y que de un acceso real y de un flujo de información con un carácter oportuno y fiable para todas las partes depende principalmente de la calidad en la participación de la ciudadanía (Azurmendi et. al, 2015). Las instituciones se ven ante la necesidad de proteger y promover esta figura, particularmente en los organismos públicos (Mutula, 2006). Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 193 El concepto de rendición de cuentas (Schedler, 2008; López-Golán, Rodríguez Castro y López-López, 2018) representa la acción de transparentar la gestión pública mediante la información de sus actividades y haciendo efectivo el principio de publicidad (Martínez-Moscoso, 2014) con un esfuerzo en su justificación (answerability), así como también en el conjunto de medidas orientadas a penalizar su incumplimiento (enforcement). En función de esto, el concepto de transparencia aparece ligado a él ya que contribuye a mejorar estos niveles de rendición de cuentas de los actores que se encuentran al frente de las instituciones. Ello se produce a partir de la promoción de mecanismos y prácticas de participación que reduzcan las posibilidades de corrupción a través del control de las acciones de los representantes (Florini, 2000). El hecho sustantivo es que esa supeditación no sólo se produce mediante la respuesta que aporta el representante hacia el representado sino entre más niveles: «La transparencia colabora en los procesos de rendición de cuentas, entendidos como los procesos por los cuales los representantes responden ante los representados, accountability vertical, también aquella rendición de cuentas que se desarrolla entre instituciones, accountability horizontal, e incluso aquella desplegada por actores de la sociedad civil, accountability societal» (Ros-Medina, 2020:47). La transparencia, información pública y la rendición de cuentas o accountability se relacionan entre sí: el primero actúa en una dimensión conceptual y en el marco de las ideas; el segundo se entiende como la operativización de los derechos; y la rendición de cuentas es la sistematización de la relación tanto con ciudadanos como con grupos de interés. Las administraciones locales tienen el reto de construir una cultura de la transparencia basada en el gobierno abierto a la ciudadanía con un acceso real a la información pública. 1.2 Normativa legal en España y Europa: las obligaciones de las entidades municipales La transparencia, entendida como esa suma de valores, encuentra sustantivo legal en normativas de distinto rango. En el caso de España, el artículo 105 de la Constitución Española del año 1978 hace una primera alusión a temas de acceso a información pública por parte de la ciudadanía. Dentro de este marco normativo principal es bajo el que se encuadra la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Esta viene estructurada en tres títulos donde primeramente se recoge la transparencia en la actividad pública, haciéndose alusión a su ámbito de aplicación, la publicidad activa y la transparencia de la actividad pública. A continuación, se hace referencia al buen gobierno, incorporándose aquí las posibles infracciones y, por último, se recoge el órgano entre cuyas funciones está velar por el cumplimiento de la propia Ley: el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (López-López, Puentes-Rivera y Rúas-Araujo, 2017). Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 194 Esta ley vigente y aplicable en España es tan sólo un ejemplo más de la disparidad de normativa existente en casi todos los países miembros de la Unión Europea, ya que las realidades de cada Estado se imponen a un marco legal único, armonizado y deseable a nivel comunitario. Con todo, cabe mencionar que, pese a que la Unión Europea carece de competencias para obligar a los países miembros a desarrollar medidas concretas sobre transparencia y acceso a información pública, se han hecho esfuerzos que han quedado patentes a través de diversas acciones. En el año 1992, el Tratado de Maastricht incorporó una serie de declaraciones que motivaban a las instituciones europeas a regular el acceso a información pública relativa a las mismas. Más adelante, el Tratado de Ámsterdam (1997) reconoció el derecho de la ciudadanía europea a acceder a documentación institucional comunitaria (Puentes-Rivera y López-López, 2018). Pasado un año, en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea aparece expresamente recogido, en el artículo 42, el derecho de la ciudadanía europea a acceder a los documentos de instituciones, organismos u órganos de la Unión, independientemente del soporte (Giménez-Chornet, 506). Esta Carta de Derechos Fundamentales lo que hizo fue elevar a dicho rango las medidas de accesibilidad a documentos que ya se habían acordado en el mencionado Tratado de Ámsterdam (Quirós-Soro, 2012). Por lo tanto, se hace visible que la transparencia es un valor extendido en Europa frente al cual la no existencia de una normativa armonizada única ha llevado a que la mayoría de los países miembros tengan leyes desde hace décadas (MolinaRodríguez-Navas, Rodríguez, Corcoy y Vadillo, 2017). Retomando el caso de España, cabe citar que algunas administraciones autonómicas incluso se adelantaron, mediante diversas leyes, a la norma estatal. Un ejemplo es la Comunidad autónoma de Galicia, que en el año 2006 aprobaba la Ley 4/2006 de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega que, aunque con ciertos límites 4 , suponía un acercamiento a la búsqueda de mecanismos que contribuyeran a generar mayores niveles de accountability y legitimación. Dicha ley fue reemplazada más tarde por la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno en la Comunidad autónoma de Galicia. Así, junto con Galicia, cuentan en España con legislación autonómica sobre transparencia la totalidad de las comunidades, como queda patente en la Tabla 1, a excepción de País Vasco, cuya ley se encuentra todavía en desarrollo. No obstante, sí que existen en Euskadi como en otras comunidades aspectos sobre transparencia incluidos en otras leyes de administración pública, como la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales que habla en su título VI de “Gobierno abierto. Transparencia, datos abiertos y participación ciudadana”. 4 Como señala Giménez-Chornet (2012), en el art. 4.1. de dicha ley se dice que solo tiene derecho a obtener información sobre la actividad administrativa de las instituciones autonómicas aquella persona cuyos intereses legítimos se vean afectados de facto. Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 195 Tabla 1. Comunidades españolas y leyes autonómicas sobre transparencia (ordenados por fecha) Comunidad Autónoma Normativa de transparencia Islas Baleares Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears Extremadura Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura Andalucía Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía La Rioja Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja Región de Murcia Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia Canarias Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública Cataluña Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno Castilla y León Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León Aragón Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón Comunitat Valenciana Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana Galicia Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno en la Comunidad autónoma de Galicia Castilla-La Mancha Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de transparencia y buen gobierno de Castilla-La Mancha Cantabria Ley 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública Comunidad Foral de Navarra Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno Asturias Ley 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés Comunidad de Madrid Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid Euskadi (en desarrollo) Ley de Transparencia, Participación ciudadana y Buen Gobierno Fuente: Elaboración propia y Montero-Caro (2019) Por otro lado, los ayuntamientos se adaptan para seguir las directrices encuadradas bajo la mencionada Ley 19/2013 y actúan bajo criterios como el que marca la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 196 donde “se subraya la necesidad de impulsar la utilización de Tecnologías de la Información y Comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos” (Tejedo-Romero y Ferraz Estévez-Araujo, 2018: 156), contribuyendo así con la transparencia informativa. Además, según estudios como el elaborado por Alonso-Magdaleno y García-García (2014), de acuerdo con varios informes, los gobiernos locales suponen las administraciones menos transparentes de España 5 . Pues como señala Molina-Rodríguez-Navas (2015), la información que proporcionan las entidades públicas locales, por lo general, es limitada y deficiente, lo que conduce a que la ciudadanía no disponga de elementos de participación política efectiva ni de seguimiento de la acción gubernamental. De este modo, para garantizar la efectiva transparencia de las diferentes instituciones locales, surgen diferentes sistemas y metodologías que, por su disparidad de criterios de medición, ofrecen resultados variables (Delgado-Morales, 2015), producto, en muchas ocasiones, de una ausencia de relación de obligaciones que tienen las administraciones locales fruto de las distintas leyes de transparencia. 1.3 La transparencia en España: percepción ciudadana y situación de los ayuntamientos españoles Según los datos de la Encuesta Social Europea realizada en el año 2018 (N=1668), que, entre otros aspectos, estudia la percepción de transparencia por parte de la ciudadanía española sobre las decisiones políticas de sus dirigentes, existen muy pocas diferencias entre los grupos etarios (tabla 2), con más de la mitad de los españoles que entiende que existe “nada” o “muy poca” transparencia, por un 10,1% que creen que es “bastante” o “mucha”. Esta relación de uno a cinco se reduce ligeramente en los jóvenes, más habituados al uso de las nuevas tecnologías y con una visión ligeramente más positiva sobre la gestión pública. Como se observa en la tabla 3, el sexo tampoco es determinante a la hora de evaluar la transparencia sobre las decisiones políticas tomadas en España (sin diferenciar el nivel de la administración): tanto hombres como mujeres se sitúan mayoritariamente en la categoría “Nada” o “Muy poco”, si bien existen algunos matices. Los hombres que creen que la transparencia es “mucha” o “bastante” se sitúa en el 12%, por el 8,7% por parte de las mujeres, lo que supone casi un tercio más. En este sentido, podría decirse que es el hombre joven el que tiene una visión más positiva de la transparencia en España. 5 Los autores mencionados llevaron a cabo un trabajo de investigación donde visualizaron que, en el año 2013, los entes municipales españoles respondieron mediante silencio administrativo negativo a un 81,3% de las peticiones ciudadanas que solicitaban acceder a información. Esta tasa, superaba al total del conjunto de instituciones públicas, que se situaba en un 57% (Alonso-Magdaleno y GarcíaGarcía, 2014). Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 197 Tabla 2. Percepción de transparencia en las decisiones políticas por grupos de edad Las decisiones en la política de España son transparentes Grupos de Edad Total 18-29 años 30-49 años 50-64 años + 65 años Nada 13,9% 17,5% 18,3% 17,6% 17,3% Muy poco 32,6% 35,5% 36,1% 35,4% 35,2% Algo 35,2% 32,3% 32,5% 30,3% 32,2% Bastante 10,6% 8,9% 8,3% 8,5% 8,9% Mucho 1,5% 1,2% 1,1% 1,3% 1,2% NS/NC 6,2% 4,5% 3,8% 6,8% 5,2% Total 100% 100% 100% 100% 100% Fuente: Encuesta Social Europea (2018). Tabla 3. Percepción de transparencia en las decisiones políticas por sexo Las decisiones en la política de España son transparentes Sexo Total Hombre Mujer Nada 16,1% 17,8% 17,3% Muy poco 34,6% 35,3% 35,2% Algo 33,2% 31,4% 32,2% Bastante 10,5% 7,7% 8,9% Mucho 1,5% 1,0% 1,2% NS/NC 4,1% 6,7% 5,2% Total 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Encuesta Social Europea (2018). En el nivel de la administración más próxima a la ciudadanía, la transparencia en los municipios españoles en la última década ha sido profusamente estudiada, principalmente a través de la técnica de análisis de contenido (auditoría) mediante diversas metodologías, como el Índice de Transparencia de Ayuntamientos de Transparencia Internacional (Ros-Medina, 2017), Mapa Infoparticipa de la Universitat Autònoma de Barcelona (Moreno-Sardá, Molina-Rodríguez-Navas y Simelio-Solà, 2017), DYNTRA, Acredita o la Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia en la Actividad Pública, también conocida como MESTA (RosMedina, 2020). Los resultados de estas investigaciones indican factores que influyen en el nivel de transparencia de un municipio español. Contrariamente a lo que se pueda pensar, el signo político, la dimensión del municipio, la ubicación geográfica o el nivel de renta per cápita no es un factor determinante (GarcíaSantamaría y Martín-Matallana, 2017; García, Magdaleno y Magdaleno, 2016), a pesar de que la “presión” para que sus municipios sean más transparentes es mayor (Tejedo y Ferraz-Estevez-Araujo, 2018). También, aunque en menor cantidad, encontramos trabajos académicos como tesis doctorales (ValleEscolano, 2020) que reflexionan sobre la institucionalización de la transparencia Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 204 A raíz de la posibilidad de la implantación de estos depósitos de información, los expertos/as consideran que ha surgido un elevado número de empresas que, a través de convenios, han recibido incentivos, subvenciones y que han aportado recursos que resultan muy interesantes desde el punto de vista tecnológico y de los que se debe hacer uso, como por ejemplo el caso de los visores presupuestarios. Pero cuentan con la limitación de que esta tipología de herramientas no se encuentra integrada con el resto de la información de los municipios, como apuntó la participante 7: Participante 7: «Los visores presupuestarios a mí me parecen una herramienta muy pedagógica para entender los presupuestos. El único problema es que no se están integrando bien con el resto de la información de los municipios que hay en sus sitios web». Una vez creados los recursos mediante multiplataformas integradas, el panel de expertos/as coincidió en que se debe entender el ejercicio de los medios de comunicación como de agente “mediador”. Esto quiere decir que ante la cuestión de quién es el destinatario de un recurso como un portal de transparencia, se observó unanimidad en considerar que estos deberían estar orientados hacia los medios de comunicación. De esa manera, señaló el participante 1, la función de control ejercida sobre las administraciones públicas a través de la información que se pudiera compartir en los portales de transparencia o que sea exigible de compartir, podría y debería ser ejercida por actores como los medios de comunicación. Motivo, este último, por el cual la transparencia tiene un carácter periodístico y comunicativo, realizándose desde los ayuntamientos – por ejemplo – procesos de envío sistemático de reportes municipales a los medios. 3.3. Participación y modelos de evaluación. ¿Muchos y dispersos? Por último, el moderador inició un último bloque que tuvo que ver con los modelos de evaluación en el ámbito de la transparencia, rendición de cuentas y acceso a información pública en España, abordando previamente la participación, no sólo la parte relativa al procedimiento, sino la participación política efectiva a través de las webs. Se observó un acuerdo en considerar que las páginas web fomentan la participación, pero estas tienen un alto nivel de complejidad para el ciudadano medio: organizar espacios de participación es difícil porque su estructura es muy rígida, como apuntaron la participante 7 o el participante 5. En este sentido, la web sirve para informar, explicar canales, oportunidades, pero no para participar en ella, lo que supone una filosofía muy concreta sobre la institucionalización de la participación y discutida en la literatura académica sobre la participación on-line y off-line. Cabe mencionar que la mayor parte de las páginas webs de las instituciones públicas del Estado, tanto de ayuntamientos grandes, medianos o cualquier otro, tienen un nivel de dificultad tan elevado que para la ciudadanía encontrar la información ya resulta en sí misma una tarea satisfactoria. Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 205 En cuanto a las evaluaciones, el grupo de expertos/as señaló que la disparidad de clasificaciones y de indicadores es una de las quejas más habituales en el marco de la administración local. Por ello, se insiste en la necesidad de realizar un proceso de convergencia hacia criterios unívocos que permitan conocer y cumplir con lo legalmente exigido y lo éticamente demandado. En ese sentido, la pretensión de los modelos de evaluación suele centrarse en el control de la economía y de aquellas actuaciones que tienen una relevancia económica importante como puede ser el urbanismo; porque de este devienen las tasas municipales, permisos de obras, licencias, etc. Pero entre los objetivos de la transparencia, señalaron, no se encuentra solamente la prevención de la corrupción, sino también que la ciudadanía disponga y tenga acceso a la información, lo cual conducirá a mejorar la participación y ahondar en el modelo de democracia deliberativa y participativa. A raíz de lo señalado, el participante 5 resaltó, concretamente, la necesidad de mejorar y clarificar mucho más los criterios cualitativos, es decir, cómo debe publicarse la información en las páginas web. Explicitó la necesidad de mejorar el campo y clarificar esos criterios cualitativos cuando dijo que: Participante 5: «Sería mejorable que a pesar de todo el esfuerzo que hemos hecho a lo largo del tiempo de las modificaciones de los indicadores, de la corrección de los criterios, etc. todavía hay un campo muy amplio para mejorar y quizás clarificar mucho más los criterios cualitativos, es decir, cómo debe publicarse la información (..); si nos fijamos en si la información se ofrece de una forma comprensible y cuáles son los procedimientos a través de los cuales se informa». A colación de esto último, la “discusión” llevó a cuestionar los procedimientos de autoevaluación. En cuanto a este punto, se observa unanimidad al considerar que los procesos de autoevaluación no funcionan. En la mayoría de los casos esos procesos autoevaluativos son una simple guía y, por lo tanto, es necesario acudir al exterior para realizar auditorías de seguimiento y mejora. Esto lleva a cuestionar por qué se hacen, pero la razón radica en lo aparatosa que es la tarea evaluativa en sí misma. El participante 1 la calificó como “tarea muy pesada”, señalando que por ejemplo los evaluadores y grupos de investigación de Infoparticipa la llevan a cabo, pero conocen holgadamente lo grávida que es; siendo esta la razón por la que muchos investigadores e investigadoras desistan de ello y se opte por la autoevaluación. La conclusión, por lo tanto, es que evaluar supone una potente herramienta de control, pudiendo obtener resultados, por ejemplo, automatizando el proceso de subir datos a la web o portal de transparencia por parte de las administraciones, pero no autoevaluando. Por último, el grupo focal hizo referencia a que el desarrollo de las tecnologías de la información provoca que las administraciones generen mayores volúmenes de datos. Teniendo esto en cuenta, es importante orientar una parte del trabajo a recolectar, sistematizar y presentar de forma automática y comprensible esa Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 206 información. En este sentido se deben hacer esfuerzos en avanzar en el manejo de los repositorios de Big Data de los ayuntamientos, pues tienen grandes posibilidades y pueden ser utilizados por el periodismo, sirviendo para comparar datos, repositorios, hacer acumulados de estadísticas, etc. 4. Discusión y conclusiones De la realización de este grupo focal, cuyas principales ideas han sido expuestas en el análisis anterior, y con las evidentes limitaciones de la aplicación de esta técnica, se han extraído varias conclusiones que tratan de sistematizar los logros y los fracasos del legislador, de los organismos y grupos de control o de los municipios españoles en la transparencia y en el acceso a la información pública. En primer lugar, la arquitectura legal, administrativa y de control no han ido de la mano, siendo el “tamaño” un factor crucial para garantizar el cumplimiento de la ley. En el caso español, se hizo una norma genérica que no tuvo en cuenta las diferentes casuísticas de los más de ocho mil municipios de España, mucho de ellos minúsculos e incapaces de dar cumplimiento a los preceptos legales desde sus ínfimas estructuras. Pese a todo, el problema no radica en la ley en sí misma, sino en su cumplimiento y en el control. No existen mecanismos efectivos que acompañen a la ley y el procedimiento sancionatorio es impreciso. En segundo lugar, la política (y la clase política) no ha tenido la suficiente altura de miras, ya que en ningún momento ha existido una clara voluntad política. Más allá de lo estrictamente normativo, esta es una condición fundamental para alcanzar los niveles deseados de transparencia, acceso a información pública y accountability. Es por ello por lo que se debe combatir contra el fenómeno que tiene lugar en la mayoría de las estructuras municipales como es del cuestionamiento de la transparencia: ya no solamente los cargos políticos, sino también los propios técnicos. En tercer término, y quizás como conclusión más importante, existe una carencia de institucionalización de la transparencia en el marco de los equipos. En la propia organización municipal no basta con la voluntad política de un concejal o concejala responsable, sino del personal público, funcionarios o técnicos que tengan conocimiento de temas, recursos o de dedicación económica para que realmente esto se traduzca en una información actualizada ubicada correctamente en los espacios. De igual modo, existe una carencia de estructuras de personal formado con unas titulaciones y con unos recursos. No existe un perfil profesional específico, los gobiernos de los municipios han ido creando estructuras que dependen directamente de la alcaldía o un departamento intermedio. En consecuencia, falla la rutina de producción de la información porque esas figuras de profesionales se deben, en mayor parte, al gobierno, en lugar de a la institución, donde se incluye la propia oposición. Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. Enero-junio de 2021, pp. 189-212 DOI: https://doi.org/10.51915/ret.128 207 En cuarto lugar, el “enfoque” de los datos ha estado en los últimos años mal orientado. El papel de los medios de comunicación debe ser el de “mediación”. De esta forma, el portal de transparencia debe tener como principal destinatario a los medios. Es más, el órgano de transparencia, que debe adoptar un carácter periodístico y comunicativo, debe realizar envíos de manera sistemática a los periodistas, por ejemplo. Incorporarlo como un “valor noticia”. De igual forma la participación no se da en la web, sino a través de ella. Las páginas web fomentan la participación, pero no sirven para participar mediante ellas, pues reúnen una estructura muy rígida y un alto nivel de complejidad para la ciudadanía media. En cuanto a participar se refiere, estas contribuyen a informar y explicar los canales de participación que, en cualquier caso, serán los espacios tradicionales. Finalmente, en cuanto a la evaluación, se necesita unificación en los criterios. Existen múltiples clasificaciones e indicadores, lo cual supone una de las principales quejas de la administración local. Por esa misma razón, lo óptimo sería caminar hacia criterios unificados para cumplir con la parte legal pero también con lo éticamente deseable. Las autoevaluaciones no funcionan y es necesario acudir a asesorías técnicas o similares para realizar auditorías. Lo aportado en este trabajo es continuador de la literatura previa, marcadamente en lo que se refiere a la reflexión sobre los mecanismos de evaluación (RosMedina, 2020) y en los resultados del desarrollo del gobierno abierto en España (Montero-Caro, 2020: 113), coincidiendo, en lo primordial, con las conclusiones de otros grupos focales o paneles de expertos similares. Entre sus novedades, respondiendo a las preguntas de investigación y como aporte a la discusión, se incluyen aspectos sobre las razones de la débil institucionalización de los municipios españoles (marcadamente en la dimensión orgánico-funcional), además de sugerir un cambio en la orientación de los datos. Estos hechos son de interés para nuevas investigaciones sobre el tema. Paulo Carlos López-López Serafín González-Quinzán Diego Mo Groba La transparencia en los ayuntamientos españoles: Un caso de débil institucionalización Revista Española de la Transparencia. RET. ISSN 2444-2607. Núm. 12. Primer Semestre. 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