El Consejo de Comunicación del Ecuador. Creación, organización, debate y análisi comparativo

FACULTADE DE CIENCIAS DA COMUNICACIÓN DEPARTAMENTO DE CIENCIAS DA COMUNICACIÓN TESIS DOCTORAL EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR. CREACIÓN, ORGANIZACIÓN, DEBATE Y ANÁLISIS COMPARATIVO THE COUNCIL OF COMMUNICATION OF ECUADOR. CREATION, ORGANIZATION, DEBATE AND ANALYSIS COMPARATIVE Autor: Abel Romeo Suing Ruiz Director: Francisco Campos Freire Santiago de Compostela, 2011 EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 3 Don Francisco Campos Freire, con DNI 33819337E, profesor titular del Departamento de Ciencias da Comunicación de Universidade de Santiago de Compostela, como director de la tesis titulada El Consejo de Comunicación del Ecuador. Creación, organización, debate y análisis comparativo del alumno D. Abel Romeo Suing Ruiz con cédula de identidad número 1102394713 CERTIFICA Que la presente tesis de doctorado está concluida y autoriza su presentación ante la Comisión de Doctorado puesto que reúne los requisitos necesarios para su posterior defensa pública ante el tribunal correspondiente. Como director de la tesis valoro como buena la originalidad de la investigación, los objetivos, la metodología, la relevancia del trabajo y los resultados así como la discusión y conclusiones. Y para que así conste a los efectos oportunos, firma En Santiago de Compostela, a 26 de septiembre de 2011 Dr. Francisco Campos Freire Director de la tesis EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 5 AGRADECIMIENTO De forma andina debo decir un “Dios les pague” a muchas personas que me han animado y ayudado, a ellos les debo gran reconocimiento. Al P. Luis Miguel Romero Fernández M. Id. por enseñarme a soñar, a mirar horizontes y a orar para tratar de entender los caminos de Dios. A la Universidad Técnica Particular de Loja, a su rector el Dr. José Barbosa M. Id. A las Misioneras y Misioneros Identes por estar en Loja para “sentar a Cristo en la cátedra universitaria” A la Facultad de Comunicación de la Universidad de Santiago de Compostela y a sus docentes por hacer un vínculo con América a través de la Universidad Técnica Particular de Loja. A Francisco Campos por creer, por enseñar, por ser líder de un grupo de profesores ecuatorianos entre los que me cuento y porque a partir de allí me ha guiado en la vida académica y en esta tesis. Gracias a mi familia, a mi esposa y a nuestro hijo Alejandro por esperarme y por el amor transformado en espacio y tiempo que me han brindado. Confío en hacer por otras personas los que ustedes han hecho por mí. Gracias por siempre. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 7 RESUMEN La investigación se inició a partir de la previsión establecida por la nueva Constitución de Ecuador, aprobada en 2008, sobre la creación de una ley y un consejo de comunicación. La tesis expone un marco referencial con los argumentos que justifican la creación de una autoridad de control. Analiza la propuesta de Ecuador en relación cinco modelos internacionales, recoge la evaluación de los expertos y el tratamiento registrado en los diarios de mayor circulación del país. El Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador se contrastó con la Office of Communications (OFCOM) de Reino Unido, el Consejo Español de Medios Audiovisuales (CEMA), el Consejo Audiovisual de Andalucía (CAA), la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de Estados Unidos y Consejo Nacional de Televisión de Chile (CNTV). La investigación se desarrolla en seis capítulos: Marco conceptual, legal, contextual y teórico. Propuesta del consejo de comunicación de Ecuador. Resultados de la Consulta Popular realizada en mayo de 2011. Metodología de la investigación. Análisis comparativo y valorativo de la ley y el consejo de comunicación de Ecuador. Comprobación de hipótesis y conclusiones. Los instrumentos de investigación utilizados fueron el análisis de contenidos cualitativo y cuantitativo, entrevistas semiestructuradas y análisis estadístico. Se realizó el seguimiento y tabulación de la información publicada en diarios que supuso manejar un volumen de 72.130 páginas correspondientes a 1.975 ejemplares durante trece meses. Las hipótesis principales se agrupan en dos grandes vertientes: el contraste de las características del consejo y la estimación de la opinión reflejada en los diarios. En base a un modelo de evaluación de la independencia inspirado en los estudios de Ramón Zallo se obtiene un índice de la comparación de los cinco modelos internacionales y la propuesta de Ecuador. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 8 ABSTRACT The investigation began after the forecast established by the new Constitution of Ecuador, approved in 2008 on the creation of a law and a council of communication. The thesis exposes a referential frame with the arguments that justify the creation of an authority of control. Analyzes the proposal of Ecuador in relation with five international models, collect the assessment of experts and treatment registered in the newspapers of major circulation of the country. The Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación of Ecuador was contrasted with the Office of Communications (OFCOM) of United Kingdom, the Consejo Español de Medios Audiovisuales (CEMA), the Consejo Audiovisual de Andalucía (CAA), the Federal Communications Commission (FCC) of United States and Consejo Nacional de Televisión de Chile (CNTV). The investigation was carried out in six chapters: Conceptual, legal, contextual and theoretical framework. Proposal of Ecuador communications council. Results of the Popular Consultation held in May 2011. Research methodology. Assessment and comparative analysis of law and the council of Ecuador communication. Verification of hypotheses and conclusions. The research instruments used were the analysis of qualitative and quantitative content, interviews semi-structured and statistical analysis. Were followed and tabulation the information published in newspapers that meant to handle a volume of 72.130 pages to 1,975 copies for thirteen months. The main hypotheses are grouped into two major aspects: the contrast of the characteristics of the council and the estimate of opinion reflected in the newspapers. A comparison of five international models and proposal of Ecuador index is obtained based on a model of assessment of independence inspired by Ramón Zallo studies. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 9 RESUMO A investigación iniciouse a partir da previsión establecida pola nova Constitución de Ecuador, aprobada en 2008, sobre a creación dunha lei e un consello de comunicación. A tese expón un marco referencial cos argumentos que xustifican a creación dunha autoridade de control para este ámbito. Analiza a proposta de Ecuador en relación a cinco modelos internacionais, rexistrando a avaliación de expertos e o tratamento informativo dedicado ao tema nos cinco xornais de maior circulación do país. O proxecto do Consello de Regulación e Desenrolo da Comunicación de Ecuador contrástase coa Office of Communications (OFCOM) do Reino Unido, co Consello Español de Medios Audiovisuais (CEMA), co Consello Audiovisual de Andalucía (CAA), coa Comisión Federal de Comunicacións (FCC) dos Estados Unidos de Norteamérica e co Consello Nacional de Televisión de Chile (CNTV). A investigación desenvólvese en seis capítulos que comprenden o marco conceptual, legal, contextual e teórico, a proposta do consello de comunicación de Ecuador, os resultados da Consulta Popular realizada en maio de 2011, a metodoloxía da investigación, análise comparativa e valorativa da lei e do consello de comunicación de Ecuador así como a comprobación das hipóteses e conclusións. Os intrusmentos de investigación utilizados foron a análise de contidos cualitativa e cuantitativa, entrevistas semiestruturadas e análise estadística. Realizouse o seguimento e tabulación da reforma publicada na prensa manexando un volume de 72.130 páxinas de prensa, correspondentes a 1.975 exemplares dos xornais de referencia durante trece meses. As hipóteses principais agrúpanse en dúas grandes vertentes: o contraste do perfil do consello de comunicación e a opinión valorativa tanto dos expertos coma dos principais medios de comunicación escritos de referencia do país. En base a un modelo de avaliación da independencia inspirado nos estudos de profesor Ramón Zallo obténse un índice da comparación entre os cinco modelos internacionais e a proposta debatida en Ecuador. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 17 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Poderes y competencias de los consejos de comunicación. Cuadro 2. Del Estado a la sociedad tras pasar por el mercado. Regulación del sistema audiovisual en Europa, durante los últimos 40 años. Cuadro 3. Características de los organismos independientes de regulación del audiovisual. Cuadro 4. Modelos de órganos de regulación de medios en Europa. Cuadro 5. Conformación, competencias y facultades de los consejos de comunicación de América Latina. Cuadro 6. Configuración básica de OFCOM. Cuadro 7. OFCOM Board (Junta de OFCOM). Cuadro 8. Pilares fundamentales en torno a los derechos de comunicación. Cuadro 9. Proyectos presentados a la Asamblea Nacional de Ecuador. Cuadro 10. Entrevistas sobre el consejo de comunicación a asambleístas proponentes de proyectos de ley de comunicación. Cuadro 11. Naturaleza jurídica para el consejo de comunicación de Ecuador. Cuadro 12. Finalidad del consejo de comunicación de Ecuador. Cuadro 13. Miembros, perfil y periodo de participación de los integrantes del consejo de comunicación de Ecuador. Cuadro 14. Estructura y requisitos del consejo de comunicación de Ecuador. Pág. 70 75 76 77 79 83 84 101 128 130 132 133 135 138 UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 18 Cuadro 15. Funciones / atribuciones del consejo de comunicación. Cuadro 16. Grupos de competencias del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. Cuadro 17. Tipos de funciones del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. Cuadro 18. Presupuesto / financiamiento del consejo de comunicación de Ecuador. Cuadro 19. Las preguntas de la Consulta Popular del 7 de mayo de 2011. Cuadro 20. Resultados porcentuales de la Consulta Popular del 7 de mayo de 2011. Cuadro 21. Resultados porcentuales de la Consulta Popular en la pregunta 9 por provincias. Cuadro 22. Leyes de creación de los órganos de control. Cuadro 23. Criterios para evaluar la independencia de los órganos de control. Cuadro 24. Características de los principales diarios de Ecuador. Cuadro 25. Origen de integrantes de consejo de comunicación. Cuadro 26. Opinión de expertos sobre competencias del consejo de comunicación. Cuadro 27. Evaluación de la independencia de los órganos de control. Cuadro 28. Participación del Gobierno en la designación de los integrantes de los consejos de comunicación. Cuadro 29. Medios de comunicación social regulados por los consejos de comunicación. Cuadro 30. Sanciones económicas máximas que pueden aplicar los consejos de comunicación. 141 145 148 152 159 163 164 181 182 185 196 206 220 225 227 229 EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 19 Cuadro 31. Número de artículos publicados sobre la ley de comunicación en los principales diarios de Ecuador. Cuadro 32. Número de artículos publicados sobre el consejo de comunicación en los principales diarios de Ecuador. Cuadro 33. Relación porcentual de la información publicada sobre la ley y el consejo de comunicación. Cuadro 34. Calificación estándar Z de las publicaciones sobre la ley de comunicación. Cuadro 35. Calificación estándar Z de las publicaciones sobre el consejo de comunicación. Cuadro 36. Calificación estándar Z del número de palabras por género en los artículos sobre la ley de comunicación. 239 240 241 242 243 244 EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 21 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1. Organigrama de OFCOM. Gráfico 2. Organigrama del Consejo Audiovisual de Andalucía. Gráfico 3. Organigrama de la Comisión Federal de Comunicaciones de EE.UU. Gráfico 4. Número de aportes de asambleístas. Gráfico 5. Número de aportes de ciudadanía. Gráfico 6. Resultados electorales porcentuales del Movimiento “Alianza País” y del presidente Correa en las elecciones entre 2006 y 2011. Pág. 84 90 94 106 106 163 EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 23 ÍNDICE DE ACRÓNIMOS Y SIGLAS USADAS AAI: Autoridades Administrativas Independientes. ACTVE: Asociación de Canales de Televisión del Ecuador. AER: Asociación Ecuatoriana de Radio y Televisión. AGCOM: Autoridad para la Garantía de la Comunicación de Italia. AGD: Agencia de Garantía de Depósitos. AMARC: Asociación Mundial de Radios Comunitarias AMARC-ALC: Asociación Mundial de Radios Comunitarias en América Latina y el Caribe. AME: Asociación de Municipalidades del Ecuador. AN-CAL: Asamblea Nacional de Ecuador - Consejo de Administración Legislativa. APDH: Asociación Permanente de Derechos Humanos. BSC: Broadcasting Standards Commission. CAA: Consejo Audiovisual de Andalucía. CEE: Comunidad Económica Europea. CEMA: Consejo Estatal de Medios Audiovisuales de España. CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos. CIESPAL: Centro Internacional de Estudios Superiores en Comunicación para América Latina. CLACSO: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. CMSI: Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información. CNE: Consejo Nacional Electoral de Ecuador. CNNA: Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia de Ecuador. CNTV: Consejo Nacional de Televisión de Chile. CONARTEL: Consejo Nacional de Radiodifusión y Televisión de Ecuador. CONATEL: Consejo Nacional de Telecomunicaciones COPDECO: Consejo de Protección de los Derechos de Comunicación. CORAPE: Corporación de Radios Populares del Ecuador. CPCCS: Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de Ecuador. CPCS: Consejo Pontificio de las Comunicaciones Sociales. DCMS: Ministerio de Cultura, Medios y Deporte del Reino Unido. DTI: Ministerio de Comercio e Industrias del Reino Unido. ECTV: Televisión Pública de Ecuador. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 24 ERPE: Escuelas Populares Radiofónicas. ERTIE: Empresa de Radio Telégrafos y Teléfonos del Ecuador. FCC: Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos de Norteamérica FRC: Federal Radio Commission. FUNDAMEDIOS: Fundación Andina para la Observación y Estudio de Medios. HM Treasury: Ministerio de Hacienda del Reino Unido. IBA: Independent Broadcasting Authority. IETEL: Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones. ISDB-T: Integrated Services Digital Broadcasting. Norma japonesa para televisión digital terrestre. ITA: Independent Television Authority. ITC: Independent Television Commission. LOTAIP: Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Ecuador. MIT: Media Lab. Massachusetts Institute of Technology. Cambridge, EE. UU. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. ONU: Organización de las Naciones Unidas. PCCS: Consejo Pontificio para las Comunicaciones Sociales. PUC: Public Utilities Commision. QUANGOS: Quasi Autonomous Non Governamental Organizations. RPE: Radio Pública de Ecuador. RTVE: Radio Televisión Española. SENATEL: Secretaría Nacional de Telecomunicaciones de Ecuador. SIP: Sociedad Interamericana de Prensa. SIPAE: Sistemas de Investigaciones de la Problemática Agraria del Ecuador. SUPERTEL: Superintendencia de Telecomunicaciones de Ecuador. TDT: Televisión Digital Terrestre. TV: Televisión. UAB: Universidad Autónoma de Barcelona. UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. UNP: Unión Nacional de Periodistas de Ecuador EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 25 Presentación Este proyecto de investigación se planteó e inició a partir de la previsión establecida por la nueva Constitución del Ecuador, aprobada en 2008, sobre la creación de una ley y un consejo de comunicación. Esa previsión constitucional marcaba un importante hito en la política de comunicación ecuatoriana que merecía y justificaba la investigación del proceso de creación, gestación, organización, debate y análisis comparativo con otros modelos internacionales parecidos. La tesis expone el marco referencial con los argumentos que justifican la creación de una autoridad de control para los medios de comunicación. La intención del trabajo es analizar la propuesta del órgano de regulación de la comunicación de Ecuador en relación cinco modelos internacionales y conocer la evaluación de esta iniciativa por parte de expertos y profesionales así como a través de las publicaciones en los diarios de mayor circulación del país. Los modelos internacionales que sirvieron para contrastar la propuesta de Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador son la Office of Communications (OFCOM) de Reino Unido, el Consejo Español de Medios Audiovisuales (CEMA), el Consejo Audiovisual de Andalucía (CAA), la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de Estados Unidos y Consejo Nacional de Televisión de Chile (CNTV). El desarrollo de la investigación está recogido en seis capítulos. El primero es la introducción a la investigación. El segundo es el marco conceptual, legal, contextual y teórico. El tercero presenta la propuesta del consejo de comunicación de Ecuador. El cuarto analiza los resultados de la Consulta Popular de mayo de 2011. El quinto capítulo presenta y describe la metodología de la investigación. El sexto expone el análisis comparativo y valorativo de la ley y el consejo de comunicación de Ecuador. Y la final está la comprobación de hipótesis y las conclusiones. Mientras se ejecutó la investigación Ecuador vivió una Consulta Popular que preguntó sobre la expedición de una ley de comunicación que cree un consejo de regulación de medios audiovisuales e impresos. Los resultados de la consulta, en el contexto político del país, se analizan en su implicación para la investigación. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 32 e) Establecer las características cuantitativas de los géneros periodísticos utilizados en la cobertura informátiva de la Ley Orgánica de Comunicación y del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación en los cinco principales diarios de circulación nacional de Ecuador, entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 33 2. MARCO CONCEPTUAL, LEGAL, CONTEXTUAL Y TEÓRICO El capítulo aborda la conceptualización de los términos vinculados con la investigación. Consta una panorámica histórica contextualizada de los derechos de comunicación, expresión y prensa así como un breve análisis de los instrumentos y declaraciones interamericanas que garantizan el ejercicio de comunicación. Los instrumentos interamericanos son analizados en su relación con el marco jurídico ecuatoriano. Están expuestos los argumentos para la creación de autoridades de regulación y control independientes como referencia para conocer la organización y funciones de los consejos de comunicación del Reino Unido (OFCOM); Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA) y Consejo Audiovisual de Andalucía de España; Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de los Estados Unidos de Norteamérica; y, el Consejo Nacional de Televisión de Chile (en América del Sur) como contraste del objeto de estudio sobre el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador. Se han escogido esos cinco órganos distintos para reflejar las diversas variantes estructurales del modelo convergente europeo a través de la OFCOM, del ámbito sectorial estatal y autonómico (regional) español, del prototipo norteamericano y del sistema latinoamericano chileno. Los elementos que articulan el consejo de comunicación de Ecuador giran en torno a conceptos como información, comunicación social, auto comunicación, industrias culturales, sociedad de la información, convergencia, conocimiento, regulación, gobernanza, políticas de comunicación, etc. Esta conceptualización contextual tiene como propósito fundamentar la base de las políticas de comunicación y enlazar sus respectivos órganos de regulación. La comunicación es una cualidad elemental de la vinculación entre personas, “es un concepto que define uno de los modos universales de “estar con otro”, esencialmente a nivel antropológico” (López, 2003: 32). El acto de comunicar sucede en la relación entre personas. La comunicación asume una forma concreta de las relaciones humanas porque existe una participación recíproca. “Es una forma de coexistencia humana en cuanto a modos de participación o de compresión. La comunicación aproxima a las personas porque individualmente son distintas y únicas” (Pantoja y Zúñiga, 2006: 72). UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 34 Según el Diccionario de Análisis del Discurso (Charaudeau y Maingueneau, 2005: 95) el término comunicación ha sido tomado del derivado latino “communicatio” que significa “puesta en común, intercambio de palabras, acción de participar”, se introdujo en las lenguas romances en el sentido general de “manera de estar juntos”. Las acepciones “puesta en común, intercambio, palabras, participar, estar juntos, relaciones sociales” aparecen en varias definiciones. La comunicación brinda facilidades para estrechar relaciones, crea lazos psicológicos y sociales. “Sus relaciones no serán solamente de conflicto, lucha y destrucción sino también de inter-comprensión, enriquecimiento mutuo, construcción de saber y de valor” (Charaudeau y Maingueneau, 2005: 96). En filosofía, antropología y sociología la comunicación es considerada como un proceso de construcción de relaciones sociales. La teoría de la información distingue entre forma y contenido de la comunicación. Comunicación es transmisión de información entre un emisor y un receptor mediante el empleo de varios elementos como código, mensaje y canal. Tanto emisor como receptor deben compartir el mismo código para comprender un mensaje; no ocurre así entre personas que hablan distintos idiomas o tienen diferentes niveles de alfabetización. Un código es un conjunto de signos normalizados y sus respectivas reglas de utilización. Otras definiciones del concepto comunicación son negociación e intercambio de sentidos. Los mensajes, las personas y su “realidad” interactúan para entenderse. La definición estructuralista de comunicación (O´Sullivan, Hartley, Saunders, Montgomery y Fiske, 1997: 67) pone el acento en los nexos entre elementos constitutivos necesarios para que se produzca un sentido. Estos elementos entran en tres grupos principales: a) El texto, sus signos y sus códigos. b) La gente que “interpreta” el texto; y, c) La conciencia de una “realidad externa” a la que se refiere tanto el texto como el que lo recibe. Pero comunicación es mucho más que información, supone trato entre personas, remite a la idea de compartir y negociar (Wolton, 2010: 21), es inherente a la condición humana. “Antes, comunicar era mucho más compartir y reunir, o unir. Ahora es mucho más convivir y gestionar las discontinuidades” (Wolton, 2010: 34). La clásica idea de compartir valores nos lleva hacia la convivencia, vinculada a la necesidad de unir lógicas dispares. La genética moderna del concepto comunicación resulta de la triple revolución de libertades: EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 35 humanas, modelos democráticos y progresos técnicos. Hablar de democracia, modernidad y comunicación significa, sobre todo, saber comunicar (Kaufmann, 1995). Autores muy cercanos en Latinoamérica reflexionan en torno al significado de comunicación. Jesús Martín Barbero (2008) propone estudiar la dinámica de la sociedad como camino para entender el sentido de la comunicación, otorgando un papel protagónico a las personas y sus formas de adaptar la modernidad a sus identidades. Barbero señala que los jóvenes parecen entender y aprovechar mejor los nuevos retos y el sentido de la comunicación ante las nuevas tecnologías e internet. El investigador ecuatoriano Romel Jurado, con ocasión del tratamiento del proyecto de ley de comunicación, señala que “Comunicación es un fenómeno socio-político complejo, de magnitud y complejidad comparable con la sociedad misma. En la vida cotidiana la comunicación opera como sistema generalizado de relación permanente entre sus elementos, es decir tecnologías, recursos, actores, reglas (jurídicas, sociales y políticas), conocimientos y capacidades. Lavinculacióndeloselementosdelacomunicacióngeneranflujos masivos de sentido que se actualizan en la vida cotidiana de las personas” (2010a: 2). El profesor José Marques de Melo (2001) recuerda la definición de Wilbur Schramm (1954) sobre comunicación como el “proceso social básico” que se caracteriza por amplitud cognitiva y pluralidad metodológica. Marques de Melo exhorta a los comunicadores a no considerar este campo del conocimiento como su territorio exclusivo porque la naturaleza de los fenómenos comunicacionales son de interés de todas las disciplinas relacionadas con la sociedad y el comportamiento humano. Miquel de Moragas i Spà (2005) indica que los paradigmas tradicionales con los que entendíamos la comunicación se han visto modificados por los descubrimientos de nuevas formas de mediación y cambios tecnológicos. Las posibilidades de interacción producen escenarios de convergencia, la comunicación digital provoca una nueva forma de gestión de la información que puede ser localizada y usada por otros. El centro de gravedad es la producción de contenidos. Michéle Mattelart manifiesta la necesidad de entender la comunicación como un proceso de interacción en la que emisor y receptor ya no están ocupando dos polos opuestos en una línea de verticalidad. Es una nueva manera de entender la recepción y al receptor UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 36 reconociéndolo como sujeto, esta reflexión supone un salto en la teoría crítica, en palabras de la misma profesora Mattelart (Kaplún, 1998: 2). Clasificar la comunicación como disciplina o campo de estudio no es posible porque se ubica en ambos escenarios. Como disciplina investiga los paradigmas de la comunicación en sus múltiples facetas y modelos, y como campo de estudio recibe las aportaciones desde otras áreas del conocimiento (Moragas, 2010: 2). El segundo concepto relevante para la investigación es el de información. Para el profesor José Luis Piñuel la diferencia entre comunicación e información es que información es un producto, mientras que comunicación es proceso. “El concepto de “información” (acuñado en 1948 por Shannon en su célebre Teoría Matemática de la Comunicación) es sinónimo de disponibilidad de un mensajeparapodersignificaralgo,conindependenciadeloqueseaesealgo,es decir,conindependenciadesusignificado. Pero desde el punto de vista del uso que se hace de los mensajes como portadores de significación, el concepto de “información”serefierealcontenidodeunmensajedadoaconoceraunapersona, oaunpúblicodestinatario,conindependenciadequeparasignificarlomismopueda sustituirse físicamente un mensaje por otro, siempre que el contenido no cambie. La “información”, pues, es un concepto que sirve para comparar mensajes” (Piñuel y Gaitán, 1995: 29). La palabra información etimológicamente proviene del latín “informare”, que significa “dar forma, formar en el ánimo, describir” (Ortega, 1989: 189). Es una colección de datos que permiten conocer un hecho, persona o acontecimiento. También se entiende como “la transferencia de mensajes, o conocimiento transferible” (De Torres, 1999: 18). Comunicación e información no son iguales porque el interés de la información es enviar datos pero no la recepción aunque sin la relación-retorno no se cierra el ciclo de la comunicación. El fenómeno informativo ocurre al trasladar mensajes e incidir en el conocimiento del receptor. “Informar es producir y distribuir mensajes lo más libremente posible” (Campos, 2008: 16). La Organización Internacional de Normalización define la información como hecho que comunica, mensaje utilizado para representar un hecho o una noción en un proceso de comunicación, con el fin de incrementar el conocimiento (ISO, 2010). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 37 Varias disciplinas manejan el concepto información. Por ejemplo en economía es un bien necesario para el desarrollo del hombre en la sociedad, y sirve para sostener la actividad productiva; la información es un factor de producción; su utilización permite sustituir los recursos productivos clásicos. Una mejor tecnología de proceso (información sobre cómo hacer las cosas) ayuda a ahorrar energía y materias primas, una mejor logística (información sobre cómo combinar las cosas) supone utilizar menos capital (García-Alonso, 2009). En psicología cognitiva información es aquello que circula en un sistema. Se examina la forma en que se codifica, selecciona, organiza y recupera la información del entorno a través de sistemas sensoriales, perceptivos, atencionales y mnemónicos (Charaudeau y Maingueneau, 2005). La información es producida y transferida como mensajes que construyen un significado en quien los interpreta, supone un valor en los sistemas sociales y económicos. Con las innovaciones y posibilidades tecnológicas actuales la información y el conocimiento tienen en común la utilización de los medios de comunicación social, o medios de comunicación de masas; por ello interesa tener una aproximación al concepto de comunicación social. La intención de la comunicación social es la búsqueda de equidad y bienestar. La promoción humana y el cumplimiento de fines y deontologías periodísticas serían el norte del trabajo en los medios de comunicación. El Consejo Pontificio de las Comunicaciones Sociales del Vaticano, con un enfoque ecuménico, menciona que: “Dentro de una visión orgánica y correcta del desarrollo del ser humano, los medios decomunicaciónpuedenydebenpromoverlajusticiaylasolidaridad,refiriendocon verdad y cuidado los acontecimientos, analizando en modo completo las situaciones y los problemas, y dando voz a las diversas opiniones. Los criterios supremos de verdad y de justicia, en el ejercicio maduro de la libertad y de la responsabilidad, constituyen el horizonte donde situar una auténtica deontología en el aprovechamiento de los modernos y potentes medios de comunicación social” (2005). Las expresiones “comunicación de masas” y “comunicación social” han sido utilizadas sin especial distinción para referirse a un mismo fenómeno. En una primera etapa se pensó que los medios se dirigían a grandes grupos de personas homogéneas con actitud pasiva, ahora sabemos que no es así. La comunicación de masas puede definirse por sus características, transmite un mensaje unidireccional e impersonal fruto del trabajo de organizaciones con la intención de captar el mayor número de receptores, es decir, la audiencia recibe una información ya interpretada (Espinar, Frau, González y Martínez, 2006: 17). UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 38 Comunicación de masas se deriva del significado de masa social. Surge en el tránsito de la sociedad burguesa a la sociedad postindustrial. La masa es amplitud, anonimato y heterogeneidad, características de las sociedades comerciales y los grandes grupos atomizados de consumidores. El crecimiento de los niveles de alfabetización ayudó en la construcción de las masas. En sus relaciones de comunicación los miembros de la masa ejercen influencia en pequeñas redes como sus familias, trabajo o asociaciones. Para el filósofo español José Ortega y Gasset una masa agrupa a conjuntos de personas no especialmente cualificadas, es un concepto sociológico, complejo, de orden cualitativo que surge gracias a la democracia liberal, la experimentación científica y el industrialismo (Ortega y Gasset, 2004). Jean Boudrillard (1978) explica que la masa es como la electricidad, todo lo magnetiza, todo lo atrae pero lo funde; son partículas que se reúnen por efecto de los medios de comunicación, dan forma a la modernidad. Masa es una categoría como en su momento lo fueron los conceptos de clase o poder. Definir el concepto de masa es controvertido; la masa no tiene definición individual, solo la reunión de los individuos le puede dar forma, no se puede caracterizar exactamente, se explica en su conjunto. Las masas se oponen al sentido racional de la información, gustan de los estereotipos, del espectáculo, de los signos; huyen de los discursos articulados y racionales. Los signos y los artefactos de consumo modernos identifican a la cultura de masas. Boudrillard equipara la cultura de masas a una mínima cultura común, un estándar que deben poseer los ciudadanos para estar integrados; parte de este mínimo común es la comunicación de masas. La comunicación de masas es más simbólica que cognitiva y “lo que define a la comunicación de masas es pues la combinación del soporte técnico y de la mínima cultura común (y no lo efectivo de la masa participante)” (Boudrillard, 2009: 120). La comunicación de masas utiliza medios más sofisticados que en la comunicación interpersonal. El desarrollo tecnológico permite contar con modernos sistemas para la comunicación masiva, desde la radio a la internet. La historia de la comunicación de masas está unida a la evolución tecnológica de la comunicación, la economía y las relaciones sociales (McQuail, 1983). En la comunicación de masas el emisor es una organización que dispone de recursos financieros para su funcionamiento; el canal y el código son propios de cada medio y dependen de la forma de distribución y recepción; el mensaje es elegido primariamente por el emisor, y el receptor es la sociedad de masas que responde al estímulo del mensaje modificando sus comportamientos y pidiendo nuevos contenidos al emisor. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 39 La Escuela de Frankfurt acusó a los medios de comunicación masiva de manipular ideológicamente a las masas, “inculcándoles una falsa conciencia que les hacía creer que vivían en sociedades justas y auténticamente democráticas” (Lozano, 2007: 22). El primer enfoque de la comunicación de masas fue negativo porque ponía en evidencia su papel en la manipulación de las personas. La teoría de la aguja hipodérmica reforzó la apreciación negativa de la comunicación de masas ya que utilizó la propaganda bélica para movilizar a los ciudadanos durante la II Guerra Mundial, partiendo de la base de que las masas adoptarían cualquier punto de vista que les presentase. La teoría normativa de Jürgen Habermas sobre la opinión pública destaca la necesidad de contar con una opinión libre y formada que asegure la libertad de expresión como base de una democracia sólida y un mecanismo de análisis crítico en la sociedad de masas. Habermas destaca la opinión pública como motor de la política democrática: “apuesta por una democracia deliberativa como la panacea que solucionará las debilidades de las democracias actuales (...) por eso, se necesitan medios de comunicación comprometidos, íntegros y responsables para contribuir positivamente a la formación de esa opinión pública.” (Sopena, 2008: 124). El desarrollo de la opinión pública necesita de un espacio social que toma el nombre de “esfera publica”, es decir “el espacio metafórico al alcance de todos, resguardado legalmente de la opresión del Estado o la Iglesia, para la libre expresión de opiniones y reclamos de intereses, para el debate racional y la toma pública de decisiones sobre temas políticos y judiciales” (McQuail, 1998: 31) El surgimiento y rápido desarrollo de internet aporta la nueva dimensión de la auto comunicación, definida por Manuel Castells como categoría emergente de la comunicación de masas “porque potencialmente puede llegar a una audiencia global, como cuando se cuelga un vídeo en YouTube, un blog con enlaces RSS (…) uno mismo genera el mensaje, define los posibles receptores y selecciona los mensajes concretos (…) que quiere recuperar” (2009:101). La auto comunicación de masas aparece con el desarrollo de la Web 2.0: “su contenido está autogenerado, su emisión auto dirigida y su recepción auto seleccionada por todos aquellos que se comunican” (Castells, 2009: 108). El mismo autor (como prosumer – crousumer) de contenidos tiene capacidad tecnológica para difundir y controlar un mensaje hacia un público previamente definido. A pesar de ello no debe perderse de vista que la aparente libertad de internet puede restringirse o auto controlarse también por los poderes políticos. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 40 Las industrias de la comunicación son el sector socioeconómico en donde la prensa, radio, televisión y los nuevos medios desarrollan sus actividades de creación y difusión de contenidos. El concepto de industrias de la comunicación surge junto al de las industrias culturales a mediados del siglo XX. Es la convergencia de procesos sistemáticos de producción y distribución de bienes inmateriales relacionados con la cultura e identidad de los grupos humanos. Las industrias culturales son un conjunto de ramas, segmentos y actividades de producción y distribución de mercancías con contenidos simbólicos. Los contenidos simbólicos de las industrias culturales son concebidos a través de un trabajo creativo que se valoriza y destina finalmente a los mercados de consumo, con una función de reproducción ideológica y social (Zallo, 1988: 26). Una obra de teatro, un programa de televisión, un periódico, un libro o una pintura son reconocidos como frutos de las industrias culturales. El concepto de industria cultural fue introducido por Theodor Adorno y Max Horkheimer en 1944 para describir –desde la perspectiva crítica de la escuela de Frankfurtla cultura tecnológica de masas en oposición a la alternativa de producción cultural individual y de alta cualificación (elitista) de las artes puras. En su definición, elaborada a finales de los noventa, la UNESCO elimina la diferenciación entre cultura de masas y cultura de élite, sugerida por Adorno, y plantea una noción de industrias culturales asociada con el concepto de creación o de creatividad en una perspectiva amplia (Convenio Andrés Bello, 2003: 22). En la concepción de las industrias culturales hay que tener también en cuenta los enfoques evolucionistas de la visión histórica de la cultura, en el “sentido francés”, que valora la obra creativa artística y patrimonial; la visión alemana que equipara cultura con civilización, símbolos, valores e historia; y el enfoque anglosajón, de forma antropológica, que abarca a las distintas formas de vivir. Los estudios de industrias culturales se agrupan en tres grandes corrientes: la investigación de las actividades artísticas (línea trabajada por William Baumol), las industrias culturales y medios de comunicación de masas (conocida como Escuela de Frankfurt) y las industrias creativas (desarrollada en Reino Unido y área anglosajona, originaria de Australia al principio de la década de los años 80 del pasado siglo XX). En tránsito de los siglos XX al XXI al concepto de industrias creativas tomó fuerza en el Reino Unido, incorporando todas las formas artísticas desde la alta cultura a la popular, la artesanía, el diseño, el patrimonio, turismo, equipos culturales (museos, teatros, cines), el EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 41 patrimonio material e inmaterial con sus correspondientes bienes físicos, la producción de los medios de comunicación tradicionales, las creaciones de los nuevos medios y sectores afines relacionados con la convergencia digital. Las industrias culturales, de la comunicación y creativas son capas de actividades estrechamente ligadas a las que también se las denomina industrias de los contenidos. Los ejes transversales de las industrias creativas son la propiedad intelectual, el conocimiento y la apropiación social de las nuevas tecnologías de la comunicación. Latinoamérica permite ensayar nuevas formas de interrelación de las culturas populares y las industrias creativas. Existen casos de divulgación de saberes locales a través de los formatos industriales. Un ejemplo de adecuación a los nuevos protocolos de comunicación sin desprenderse de lo propio es el vídeo “Las Torres Gemelas” del cantante ecuatoriano Delfín Quishpe, que desde diciembre de 2006 hasta marzo del 2011 lleva más de 6.9 millones de visitas en YouTube. Germán Rey apostilla (2011: 89) que “en América Latina son imprescindibles las políticas comunicativas abiertas a actores como las radios ciudadanas, los colectivos de creación teatral, los grupos de mujeres o las asociaciones de hip-hoppers que combinan economía y cultura en sus pequeños emprendimientos y que todos juntos conforman uno de los tejidos comunicativos más activos, creativos e influyentes en la vida social de la región”. Esta perspectiva latinoamericana, como la de otros países del mundo en vías de desarrollo se muestra como una cuarta categoría de las nuevas industrias culturales. El concepto de sociedad de la información y sus relaciones con la investigación aparecen en el enfoque histórico de Armand Mattelart (2007) y en la síntesis descriptiva de Campos Freire (2010). La revolución tecnológica de mediados del siglo XX se pone al servicio del mercado para la conquista del mundo y el espacio: globalización y planetarización. El capital engrasa la circulación de bienes, informaciones y servicios creando los flujos y plusvalías que alimentan el mercado global. El concepto de sociedad de la información surge casi al mismo tiempo en Japón, Estados Unidos de América y Europa de la necesidad de buscar alternativas económicas a la crisis provocada por el agotamiento del modelo de reconstrucción industrial de las dos décadas posteriores a la segunda guerra mundial y de la posibilidad de aprovechar las oportunidades generadas por las nuevas tecnologías de la información que el desarrollo de la ciencia con fines pacíficos comienza a sacar de sus laboratorios. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 48 Según Mariela Genta (2008) en 1973 Daniel Bell sostuvo que el conocimiento será el eje primordial de la sociedad y predijo que los servicios basados en el conocimiento se convertirán en la estructura central de la nueva economía y de una sociedad apuntalada en la información. Para Karsten Krüger (2006) el conocimiento es considerado como uno de los principales desencadenantes del crecimiento junto con los factores capital y trabajo. El cambio conceptual de sociedad de la información por sociedad del conocimiento resalta la importancia del conocimiento como principio configurador de la sociedad moderna e incide en cambios de la estructura económica de los mercados, de las relaciones laborales, la educación y la formación. El conocimiento en uno de los parámetros que gobierna y condiciona la estructura y composición de la sociedad actual y es, también, mercancía e instrumento determinante del bienestar y progreso de los pueblos (Mateo, 2006). El concepto de sociedad del conocimiento describe un proceso de creación, acumulación, distribución y depreciación de nuevos conocimientos; alude a los recursos humanos frente a los naturales en razón a sus ventajas competitivas. “La sociedad del conocimiento se caracteriza por el uso intensivo de tecnologías de información y comunicación para la creación y difusión; explotación económica de los conocimientos mediante la innovación; y su transmisión a través de la educación y la formación” (Vargas, 2005: 35). La sociedad del conocimiento demanda personas con mejores habilidades y competencias para insertarse en los procesos de producción e investigación. “La sociedad de la información proporciona conocimiento y la sociedad del conocimiento aporta competencias, promoviendo, no la gestión de los “triviales” recursos humanos, sino de las personas como un todo” (Rodrigues, 2003: 35). La capacidad de innovación es condición necesaria para el desarrollo de la sociedad del conocimiento. La sociedad ha delegado en las instituciones educativas la formación de recursos humanos. Los nuevos paradigmas adaptan la enseñanza y el aprendizaje a un modelo de competencias que responde a las demandas colectivas, dejan una base para aprender a aprender. Nuestros modelos educativos impulsan a las personas a adquirir competencias para buscar y apropiarse de conocimientos útiles en sus vidas. Quienes proponen el concepto de sociedad del conocimiento apuestan por la educación como el instrumento que permitiría analizar la información disponible con espíritu crítico, seleccionarla e incorporar los elementos realmente formadores. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 49 La universidad es la institución delegada por la sociedad para la educación del capital humano, cumple funciones en la transmisión y formación de una cultura cívica (Gibbons, 1998). Las universidades son el centro del desarrollo social y cuna de la innovación. En América Latina como en Europa y Norteamérica las universidades juegan un papel central en la evolución de la sociedad del conocimiento y, al mismo tiempo, contemplan la necesidad de que éstas promuevan cambios en múltiples direcciones (Montero, 2010: 21). La sociedad del conocimiento inspira un concepto que intenta resumir las transformaciones producidas en la sociedad moderna (Krüger, 2006). La sociedad de inicios del tercer milenio se define como sociedad del conocimiento en virtud del impresionante incremento de los niveles de producción, distribución y consumo de información. Como fruto de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI) de 2003, la UNESCO acuñó el concepto de sociedad del conocimiento caracterizado por cuatro principios claves: libertad de expresión, educación de calidad para todos, acceso universal a la información; y, conocimiento basado en el respeto de la diversidad cultural y lingüística (UNESCO, 2009). Dicha organización pone de relieve el concepto de sociedad del conocimiento porque “proyecta una dimensión humana en la sociedad de la información y una vocación pluralista que se preocupa por los derechos de los individuos y de los pueblos” (Olivé, 2005: 50). La dimensión humana, integradora y la capacidad intelectual, contextualizadora marcan la diferencia entre la sociedad de la información y la sociedad del conocimiento. Abdul Waheed Khan, subdirector general de Información y Comunicación de UNESCO, escribió que: “El concepto sociedad del conocimiento incluye una dimensión de transformación social, económica, política e institucional y una perspectiva más pluralista del desarrollo. Desde mi punto de vista, el concepto ‘sociedad del conocimiento’ (…) reflejamejorlacomplejidadydinamismodeloscambios(…)elconocimientoes importante no solamente para el crecimiento económico, sino también para el empoderamiento y desarrollo de todos los sectores sociales” (Genta, 2008: 18). La condición necesaria para el desarrollo de la sociedad del conocimiento es que haya garantías de derechos y libertades en una sociedad democrática; por ello es imprescindible la libertad de expresión. Los medios de comunicación contribuyen con información, cultura y pluralidad de voces para mantener la liberad de expresión. El trabajo de comunicadores UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 50 y periodistas ayuda a reforzar las capacidades de las personas para hacer mayor uso de sus libertades y responsabilidades. La profesión de periodista se fundamenta en estándares que exigen respeto y garantías para los derechos de los ciudadanos. Las fronteras del trabajo de los periodistas y medios de comunicación social suelen expresarse en leyes de regulación que tienen el propósito de generar espacios públicos “sobre la base de un modelo de Estado racional que trata de activar un proyecto social con el objetivo esencial de eliminar desigualdades” (Belando y Montiel, 2011: 37). Los estándares periodísticos responden a políticas públicas y privadas de comunicación desarrolladas a través de regulaciones normativa (leyes), corregulación (entre instituciones públicas y privadas) y autorregulación (normas y códigos internos de las empresas y/o los profesionales). Este es el ámbito de las políticas de los medios de comunicación en donde se sitúa el campo de estudio de la presente investigación. Los sistemas de regulación, autorregulación y corregulación surgen de los poderes públicos atribuidos (antidemocráticos) y representativos (democráticos) a través de diversas instituciones (Parlamentos, gobiernos, organismos delegados independientes, empresas y organizaciones profesionales). La regulación en su más amplia extensión se desarrolla mediante cuatro ámbitos distintos: a) Las instituciones parlamentarias y de gobernabilidad (regulación institucional) a través de leyes y decretos, b) Organismos independientes delegados (externos e internos), c) Las propias empresas (Responsabilidad Social Corporativa y normas éticas), d) Los niveles profesionales (Códigos Éticos y Estatutos de Redacción). La autorregulación “nace del compromiso voluntario de los agentes que participan en el proceso de comunicación; va dirigida a complementar la libertad de los medios con un uso responsable de la misma; y, sobre todo, está especialmente guiada por los valores y fines de la propia comunicación” (Aznar, 2005: 30). La autorregulación es un concepto liberal-democrático que supone la participación activa de la sociedad civil en la toma de decisiones (Asociación de Usuarios de la Comunicación, 2004), facilita las condiciones para que un profesional goce de libertad intelectual para desempeñar su labor. La práctica de la autorregulación brinda a las empresas el respeto que la ayuda a desenvolverse en la perspectiva de ofrecer información veraz y objetiva sin subordinar estos objetivos a la rentabilidad económica de la publicación (Carrillo, 1986: 84). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 51 La profesora Luján González (2008) dice que autorregulación es un equilibrio entre responsabilidad y libertad informativa, materializada en la construcción de códigos en los que participan periodistas, público y empresas informativas. De este modo se evita que sea el Estado o el mercado los que impongan las reglas de juego. Los códigos de autorregulación cumplen objetivos internos para cuidar la moral pública y externos en defensa de la libertad de expresión. La razón del autocontrol tiene que ver con la protección del derecho a la información de los ciudadanos y la libertad de expresión de los periodistas para evitar estar sujetos a una heterorregulación. El autocontrol se sustenta en el derecho universal de la libertad de expresión de cada individuo; por lo tanto, todo lo que se haga en su defensa está justificado. Los órganos de autorregulación consideran todos los matices profesionales y éticos procurando ser más ágiles en lo administrativo que los tribunales. Las decisiones de los órganos de autorregulación sirven para las instancias heterorreguladoras porque son fruto de las reflexiones de profesionales que conocen su labor. El autocontrol es un mecanismo para la auto limitación de los abusos de la información. En los órganos de autorregulación participan los profesionales o los ciudadanos y sirven para vigilar el comportamiento de los medios. Los medios de comunicación no son poderes omnímodos y tienen responsabilidades sociales que cumplir; los medios y el periodismo tienen su verdadero sentido en el servicio a la sociedad. En democracia puede cuestionarse el poder de los medios de comunicación cuando hay verdadera libertad de expresión y derecho a la información. La participación de los ciudadanos en la elaboración de códigos deontológicos les permite contar con autoridad para exigir sus derechos. Los periodistas están más dispuestos a recibir las críticas del público que las observaciones de los propietarios de medios. La autorregulación facilita la perspectiva plural del proceso informativo a favor de la participación de los usuarios y de la credibilidad de los medios. A los ciudadanos les corresponde participar en la construcción de la agenda pública a través de las instancias de autorregulación y su presencia es vista como parte de la responsabilidad social de los medios. La investigación realizada por la Fundación Nuevo Periodismo Iberoamericano y dirigida por Germán Rey “La otra cara de la libertad. La responsabilidad social empresarial de los medios de comunicación en América Latina”, señala: UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 52 “La construcción de ciudadanía y la protección de la infancia y de la adolescencia son dos de los temas más importantes de las acciones de Responsabilidad Social Empresarial en los medios latinoamericanos. Son dos campos estratégicos, el primero por la necesidad que tienen nuestros países de fortalecer la democracia participativa, el respeto y promoción de las libertades civiles y la inclusión social. Construir ciudadanía es finalmente colaborar en la formación de lectores y audiencias. El periodismo se fortalece, precisamente en contextos democráticos, participativos y críticos” (Rey, 2008: 136). Luján González (2008) precisa que hay dos formas de autorregulación, la constituida en textos y la ejecutada por personas. La primera son los códigos de ética y la segunda puede ser individual (los ombusdman) y grupal. La forma grupal de los órganos de autorregulación son los consejos de prensa, los tribunales de ética y las comisiones de ética. Los códigos de ética reúnen principios, normas, deberes y derechos de una profesión que son voluntariamente aceptados por las organizaciones. Son los valores que determinan la forma de entender una profesión a través de la orientación de la toma de decisiones. En periodismo se llaman códigos de deontología y muestran las responsabilidades del manejo de la información con la sociedad. Los códigos deontológicos funcionan como mecanismos de autocontrol para guiar la actividad profesional, actuando también en defensa o garantía frente a la intervención de los gobiernos que quieran restringir la libertad de expresión e impedir el objetivo de cumplir el derecho de información de forma veraz y objetiva. El riesgo de los códigos éticos es que pueden convertirse en camisas de fuerza para los periodistas; son generalistas en sus respuestas y no comprometen de forma concreta su cumplimiento, sin embargo, cumplen importantes funciones como el reconocimiento público de la dimensión ética de la profesión, especifican contenidos morales, ayudan a una persona a defenderse, son compromisos de una profesión y llevan espíritu de servicio (González, 2008: 134). Los órganos grupales de autocontrol trabajan para garantizar la labor social de los medios y atender a las audiencias; comúnmente son el mecanismo para atender los cuestionamientos sobre contenidos y llegar a acuerdos. La composición ideal es mixta, con representaciones de propietarios, periodistas y comunidad cuyo origen esté en los campos profesionales. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 53 En América Latina hay experiencias de órganos grupales de autocontrol como el Consejo de Ética de los Medios de Comunicación de Chile (1991) y el Consejo de Prensa Peruana (1996), aunque también pueden contarse a los tribunales de honor de los colegios profesionales de otros países. La otra modalidad de regulación, la corregulación, es un mecanismo que media entre legisladores (autoridades de regulación directa) y procesos de autorregulación. Suele denominarse como “autorregulación regulada”, es una “estrategia de regulación indirecta que abarca todas las manifestaciones de creación normativa y autocontrol privado que, debido a su interés público, son fomentadas, reconocidas y, a su vez, reguladas, por los poderes públicos” (Darnaculleta y Gardela como se cita en Belando y Montiel, 2011: 55). La corregulación y la autorregulación hacen evidentes los compromisos de responsabilidad de las empresas y los particulares al tiempo que permiten el ejercicio ético de la profesión. Sin embargo, debido a los abusos de algunos o las dificultades para verificar las obligaciones, surge la necesidad de crear autoridades independientes de regulación y/o control que fijen criterios objetivos alejados de los intereses de gobiernos y empresas privadas. Los órganos independientes de control cuentan con garantías para propiciar la regulación indirecta, la clave de la eficacia de corregulación y autorregulación es la capacidad de sanción, pero muchas veces es una capacidad moral (de afectación sobre la reputación) más que punitiva. Podrían ser muchos los ejemplos pero citaremos apenas uno para contextualizar la importancia de la regulación y de las políticas de comunicación. Hay experiencias contradictorias de autorregulación que demuestran la mediana e incluso pobre protección de los derechos de niños y niñas a través de la publicidad. En razón de que la autorregulación queda a discreción de cada operador, los Estados promueven la creación de consejos de comunicación con poder sancionador, instancias que ya son demandadas en varios países, en Europa a través de las Directivas Europeas de Comunicación y Servicios Audiovisuales de 2007 y 2010. La trascendencia social de la comunicación fundamenta la regulación de sus respectivas políticas que se encuadran a continuación. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 54 2.1 Gobernanza, políticas de comunicación y órganos de regulación La definición y ejecución de regulaciones que norman las relaciones entre personas, para garantizar una efectiva aplicación de deberes y derechos, ocurre dentro de un sistema político. La relación equilibrada entre el Estado, la sociedad civil y el mercado para lograr un desarrollo institucional, social y económico duradero se denomina gobernanza (Real Academia Española, 2011). Es una denominación y concepción que ha cobrado fuerza al hilo del cambio de los siglos XX al XXI. La gobernanza como concepto moderno de gestión multinivel, que presupone buenas prácticas y buen gobierno, a través de distintas instituciones y estratos, pretende acercar el Estado a los ciudadanos para recoger sus aportes e inquietudes en la definición y ejecución de políticas públicas. La gobernanza es más que el gobierno y su gobernabilidad porque busca una mayor transparencia, participación multinivel y control social del Estado. La gobernanza es “una nueva forma de gestionar más cooperativa, basada en una relación más abierta a la sociedad, en mecanismos de coordinación no jerárquica, en nuevas prácticas colectivas y formas más participativas, cada vez más alejadas del principio de autoridad e imposición unilateral. La gobernanza aparece como una forma alternativa de gestionar las relaciones y/o la responsabilidad; y en ese sentido, como un mecanismo que sustituye el control exclusivo y excluyente de los órganos corporativos centralizados, que pasan a ser ineficaces para satisfacer por si solos las demandas y necesidades de la sociedad” (Campos y López, 2009: 474). Una de las políticas públicas esenciales para la gobernanza es la comunicación, porque es elemento fundamental en la sociedad al punto que algunos autores consideran que sociedad y comunicación son una misma cosa, en último término la sociedad no es más que un sistema de interacciones y comunicaciones (Borja, 2007: 22). Las regulaciones públicas que gobiernan a los sistemas de comunicación y medios conforman las políticas de comunicación; incluyen leyes y normas con respecto al intercambio de información en diversos soportes. Las políticas de comunicación, a veces, preceden la creación de los medios, pero en otros casos van por detrás, como les ocurre con el surgimiento de los entornos tecnológicos, que abren nuevas perspectivas y nuevas problemáticas. Las sociedades contemporáneas están organizadas a través de sistemas democráticos en lo político y de mercado en lo económico. En este marco y por libre iniciativa se han EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 55 conformado empresas dedicadas a actividades de comunicación, denominadas genéricamente empresas de comunicación, constituidas gracias a la inversión de capitales y a la capacidad emprendedora de sus socios para cumplir metas individuales y sociales. La información es tratada como un producto, sujeto a las leyes de oferta y demanda. La concepción de información y comunicación como mercancías se reforzó con los cambios políticos, económicos y tecnológicos ocurridos en el último cuarto del siglo XX. Los cambios impactaron en la reestructuración de la industria de la comunicación. A pesar de ello no debemos olvidar que la información es también un servicio público de interés general. La información lleva en si “un concepto dual ya que es un bien económico y también ideológico, cosa que ha justificado la intervención del Estado o de otras administraciones territoriales en la organización y funcionamiento de las empresas de comunicación” (De Mateo, Bergés y Sabater, 2009: 16). De otro lado, la información tiene una característica exclusiva porque es un bien intangible, que puede ser insumo o producto final. Según “la OCDE, un cuarto factor de producción. Al aplicarle, en el proceso productivo, otras materias primas, trabajo y capital se transforma en un bien de consumo final (…) que puede intercambiarse por otros bienes” (De Mateo, Bergés y Sabater, 2009: 14). Es necesario que las economías orienten la utilización de sus recursos para cumplir con los fines de equilibrio social porque de no hacerlo darán lugar al surgimiento de conglomerados dominantes que monopolizan la provisión de bienes y servicios. Por ello, “lejos de una desregulación, en esta época de extensión cualitativa de los mercados, se requiere profundizar en la regulación, eso sí, con herramientas adaptadas a los ámbitos territoriales, a las quiebras estructurales del sector cultural y comunicativo y a las especificidades de los ámbitos digitales” (Álvarez Monzoncillo y Zallo, 2002). Los propósitos de ejercer políticas de regulación en el sector de comunicación son promover “la democracia participativa, la idea de servicio y responsabilidad pública, el control social (…) el compromiso con estos ejes de actuación presupone reformular las lógicas políticas tradicionales” (Sierra, 2006: 269), fomentando el respeto a los derechos ciudadanos. El área de conocimiento que estudia las relaciones, orientaciones y normas estructurales de la información se denomina economía política de la comunicación, que se inscribe en el marco de la economía política. El profesor Vincent Mosco define a la economía política UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 56 como “el estudio de las relaciones sociales, especialmente de las relaciones de poder que mantienen los sujetos que producen, distribuyen y consumen los medios de comunicación” (Medina, 2005: 17). La economía política de la comunicación es un concepto macroeconómico “vinculado a la economía política, incluye leyes pero también reglas y acuerdos, acciones y omisiones de los gobiernos, e incluso los “hábitos y rigideces” según algún autor, que contribuirán también a la reproducción del sistema” (Kopp, 1990: 82-83, como se cita en Bustamante, 2004: 33). La economía política de la comunicación “se ha destacado por su énfasis en describir y examinar el significado de las instituciones, especialmente empresas y gobiernos, responsables por la producción, distribución e intercambio de las mercancías de comunicación y por la regulación del mercado de comunicación” (Mosco, 2006: 67). Los economistas políticos de la comunicación han centrado sus análisis en los medios, la información y las audiencias como recursos, y han registrado las formas en que son empaquetados para convertirse en productos para la venta (Mosco, 2009: 26). El objeto de estudio de la economía política de la comunicación son “las relaciones sociales (particularmente las de poder) que constituyen la producción, distribución y consumo de bienes simbólicos” (Bolaño y Mastrini 2002: 43, como se cita en Gómez y Sánchez, 2011: 1). La principal unidad de análisis son las industrias culturales, las mismas que deben ser consideradas desde un enfoque histórico estructural” (Sánchez Ruiz, 1992, como se cita en Gómez y Sánchez, 2011: 1). La base analítica sobre la que construye sus reflexiones es el “rol de los medios en el proceso de acumulación de capital -el problema de las clases sociales, los medios y la legitimación de la estratificación social; la relación entre producción material y producción intelectual-” (Bolaño y Mastrini, 1999: 10). El capitalismo se articula en base al mercado y a un sistema de propiedad privada. Ambos sistemas requieren controles que organicen, prohíban o permitan a las personas, naturales o jurídicas, su actividad (Mosco, 2009: 31). “Entendemos que la economía política de la comunicación enfrenta tres tareas básicas: (…) debe recuperar las discusiones planteadas en torno a la propiedad de los medios, trabajar en la definición de políticas democráticas de comunicación y luchar por un contexto internacional más justo en la distribución de la información” (Bolaño y Mastrini, 2001: 71). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 57 La economía política de la comunicación está adscrita a una línea calificada como teoría crítica que busca analizar los problemas sociales con el fin de aportar a su transformación. “En contra de la teoría crítica hay otra tradición que aborda el análisis social desde la perspectiva del libre mercado y estudia cómo afecta la competencia al gobierno de las compañías y al consumo de los medios”. La tendencia más liberal “propone que no exista ninguna intervención por parte del Estado, y otros, más moderados, consideran que la libertad de los sujetos se fundamenta en la responsabilidad por alcanzar el bien común. La regulación sólo debe darse cuando los derechos de los ciudadanos y la libre competencia se vean perjudicados” (Medina, 2005: 18). De cara al futuro, la economía política de la comunicación “debe replantearse sus fundamentos para comprender en su totalidad la hegemonía de la producción inmaterial que, cualitativamente, está transformando la economía, la formas de vida y, desde luego, la propia comunicación y la cultura” (Sierra, 2006: 63). La cantidad de información que disponemos hoy exige vincular los campos del conocimiento para tener una visión humanista e integral. “La economía política de la comunicación en un mundo de producción y circulación acelerado de bienes enfrenta el desafío de tratar las bases de una economía política del conocimiento, de la construcción y socialización del saber científico codificado y, en consecuencia, la investigación micropolítica de la actividad intelectual vinculada a los dispositivos de control y manipulación de la nueva economía” (Bolaño citado en Sierra, 2006: 289). 2.2. Derechos, libertades y límites en torno a la comunicación El artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin límites de fronteras, por cualquier medio de expresión”. Esta referencia universal sirve de fundamento al marco legal ecuatoriano sobre los derechos de información y comunicación. Previo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos se expidieron otras declaraciones que abordan los derechos de comunicación y que sirvieron de referencia para la conformación de los Estados contemporáneos. La Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, de la Asamblea Nacional de Francia en agosto de 1789, en su artículo 11 manifiesta que “la libre comunicación de pensamientos y de opiniones es uno UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 64 En general, los ámbitos de regulación audiovisual son aquellos que avalan la libertad e independencia de los medios y están relacionados con la defensa del pluralismo político y social. Las regulaciones audiovisuales cuidan la protección del menor, igualdad de género, emisión de contenidos dirigidos a minorías y discapacitados. También apoyan el desarrollo de la cultura y la lengua. Las autoridades de control audiovisual supervisan las prácticas de contra programación, bloques de publicidad; cumplimiento de cuotas; calidad televisiva y emisión de imágenes. Ignasi Guardans, ex integrante de la Comisión de Cultura del Parlamento Europeo, señaló que la Eurocámara estableció límites claros a respetar cuando hizo la pregunta ¿Qué contenidos hay que regular?: a. “Libertad de expresión y empresa, además de una serie de valores fundamentales a defender como la paz, igualdad entre sexos, rechazo a las discriminación de minorías, entre otros. b. Protección a los desvalidos: menores y discapacitados; sobre todo en la forma de transmisión que afecta a las personas con determinada discapacidad. c. Protección de los derechos del consumidor desde el punto de vista del derecho al acceso a la información. También se abarca el derecho a saber qué es publicidad y qué no, mediante la regulación del “placement”. d. Defensa de la calidad del producto audiovisual, por ejemplo la restricción de la publicidad cuando se emiten obras” (CNTV, 2009: 44). La ex directora de asuntos jurídicos de la Autoridad de Radiodifusión del Reino Unido, Eve Salomon, dijo que “la televisión ha sido, y sigue siendo, el medio masivo más poderoso de la época moderna”. (CNTV, 2009: 26). Considerando el poder de la televisión es necesario alcanzar un balance entre regulación y libertad de expresión para que la televisión beneficie a toda la sociedad y no sea utilizada sólo como un mecanismo para la explotación comercial. El evidente poder persuasivo de la televisión no debería dejar dudas en cuanto a la transparencia de la información. La vida democrática de los países se sustenta en la libre circulación de información y por ello requiere contar con noticias exactas. Jean Spiri, del Consejo Audiovisual de Francia, señala necesario no olvidar que “la primera meta de la regulación, por lo menos en Francia, fue aspirar a la democracia, para hacer buen uso de este medio de acuerdo al interés general” (CNTV, 2009: 33). Bernardo Díaz Nosty (2010) manifiesta que en Europa hay cierta convicción respecto a que no todo lo que se emite en los medios es de calidad y que la libertad de expresión mal EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 65 administrada o administrada por el mercado sin contrapesos, conduce a una degradación de la misma, del espacio público, de la cultura y del propio civismo. “La regulación también puede tener objetivos económicos al promover el comercio y la justa competencia. Los acuerdos internacionales de comercio pueden ser una forma de regulación. Por ejemplo, miembros de la Unión europea están obligados a permitir el libre movimiento de las emisoras, siempre y cuando cumplan el mismo estándar mínimo de la regulación del contenido” (CNTV, 2009: 28). Las regulaciones no sólo tienen el carácter restrictivo sino que también hay regulaciones positivas. Se consideran positivos los incentivos para emitir programas de servicio público tales como los segmentos educativos; por ejemplo, la tele-educación o telesecundaria de México, noticias de comunidad, programas pedagógicos, espacios de salud o de cuidado del ambiente. Hay que distinguir entre telecomunicaciones y medios de comunicación social al momento de establecer las regulaciones, porque lo primero es competencia exclusiva del Estado en línea con la gestión del espacio radioeléctrico y los compromisos internacionales; en cambio para los medios de comunicación el Estado regula aspectos básicos (Botella, 2007). En otras palabras, separar los aspectos técnicos de aquellos relacionados al contenido. La existencia de uno o dos sistemas de reglas aplicables a telecomunicaciones y medios de comunicación es un tema de debate; es decir, un organismo regulador para aspectos técnicos y otro para los contenidos, o bien un organismo regulador unificado para ambos tipos de cuestiones. Ambos modelos conviven en el panorama internacional. La tendencia predominante en Europa, con la notable excepción del Reino Unido, es la regulación separada de servicios de telecomunicaciones y del audiovisual por diversas consideraciones. La división regulatoria deviene de los distintos objetos jurídicos a proteger en el caso de los servicios audiovisuales. “Sin menoscabo de los anteriores, el principal objeto jurídico a proteger son los valores constitucionales inherentes a la actividad de comunicación social que implica la prestación de servicios audiovisuales” (García Castillejo, 2003: 18). Los medios audiovisuales convocan a gran cantidad de personas y empresas, ahora muchas más con el desarrollo de las tecnologías de información y comunicación, de la mano de los participantes fluyen los intereses económicos políticos e ideológicos. Por ello la gestión del organismo regulador deberá ser encargada a personas que actúen con independencia del UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 66 mercado y Gobierno. La idea central es dejar clara la separación entre los operadores y reguladores (Carniel, 2009). También es deseable contar con un alto nivel de consenso para que la conformación del organismo esté integrado por distintos representantes, desde la academia hasta las asociaciones profesionales (García Castillejo, 2003). La convergencia tecnológica, con sus efectos económicos y socioculturales, añade nuevos problemas a la regulación como los efectos de la integración entre redes y servicios de comunicación. La presencia de internet ha facilitado esta integración, es decir, televisión, radio y telefonía por internet: “La digitalización elimina barreras entre servicios y los aproxima de manera significativa:lautilizacióndelteléfonomóvilcomo terminal de ordenador,como aparato de radio o como televisor portátil, proceso que ya está en funcionamiento, o al menos en fase de prueba en muchos países, constituye la forma extrema de la radiodifusión. Estamos a un paso de la televisión a la carta, de la situación en que el espectador podrá ver cualquier cosa, en cualquier momento, con cualquier aparato” (Botella, 2007: 3). La convergencia tecnológica determina nuevos escenarios que deben ser considerados por las autoridades de regulación. La integración entre telefonía, internet y televisión en manos de un sólo proveedor exige actualizar o concebir nuevos esquemas. Si el riesgo era la escasa oferta programática, hoy nos enfrentamos a grandes conglomerados mediáticos que, aunque han ampliado la cantidad de contenidos, mantienen el monopolio. Hay países que han integrado en una sola institución la regulación de telecomunicaciones y del audiovisual como el OFCOM británico o la Autoridad para la Garantía de la Comunicación (AGCOM) de Italia (Botella, 2007). Pocas autoridades de regulación y control incluyen a los medios impresos. Por lo regular se limitan a establecer marcos jurídicos que garanticen la libertad de información y consecuentemente faciliten la libre conformación de la opinión pública (Carrillo, 1986). Algunos países (Reino Unido, por ejemplo) y diarios auspiciaron la creación de los consejos de prensa para cuidar las garantías de libertad de expresión pero, ciertamente, no es un modelo generalizado. “En los últimos años los organismos de regulación han ganado mayor legitimidad y son una tendencia en países democráticos” (Carniel, 2009: 2). La necesidad de organismos reguladores en comunicación se debe a que los Estados recuperan sus competencias como EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 67 generadores de mensajes y participantes en el mercado, a las posibilidades de internet y por el interés en desarrollar un cuerpo legal más completo y sistemático sobre el control de contenidos. La consejera Elisenda Malaret del Consejo Audiovisual de Cataluña afirma que al proteger los derechos y libertades de las personas en las emisiones de contenidos audiovisuales se garantiza la formación de una opinión pública libre y plural, pero “básicamente se defiende la dignidad de la persona humana” (CNTV, 2009: 38), valor fundamental para el funcionamiento de la democracia. 2.4 Las políticas de comunicación en torno a los consejos audiovisuales y de comunicación. Con la intención de conformar consejos audiovisuales y de comunicación según los postulados descritos en el acápite anterior, los investigadores de televisión sugieren un tipo de regulación compartida a manos de un órgano ad hoc de carácter independiente del Gobierno y de los operadores. El organismo regulador ad hoc es una institución administrativa que dispondría de competencias para garantizar los derechos de las personas. “Intervendría ex ante y ex post. En lo primero asignando frecuencias y licencias a los operadores mediante concurso, en lo segundo, imponiendo sanciones en materia de contenidos y obligando a segregar actividades para evitar concentraciones excesivas” (CNTV, 2009: 38). La Unión Europea, según la revisión de la Directiva 89/552/CEE Televisión sin Fronteras de 6 de enero de 2003, señala que los organismos reguladores del audiovisual no deben depender del Gobierno ni de los operadores, procurando fomentar la creación de contenidos nacionales, animando la cooperación entre los reguladores para asumir la convergencia tecnológica y contribuyendo al desarrollo y la aplicación de medidas de autorregulación (García Castillejo, 2003). Esa misma orientación ha sido reforzada por la Comisión Europea en las sucesivas Directivas de Servicios de Comunicación Audiovisual de 2007 y 2010 respectivamente. En América Latina hay experiencias de regulación audiovisual en Colombia, Chile y Perú, por ejemplo. La Comisión Nacional de Televisión de Colombia cumple funciones de regulación en la intervención del espectro radioeléctrico, la dirección de la política de televisión y el desarrollo de programas del Estado. La Comisión es un organismo de derecho público conformado por cinco comisionados, dos elegidos por el presidente de la República, uno por las provincias, uno por las universidades y otro por los actores, productores y UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 68 periodistas. La financiación de la Comisión Nacional de Televisión de Colombia se nutre de los ingresos percibidos de concesiones del espectro, la pauta publicitaria, el cobro de una compensación por el 10% de los usuarios de TV Cable y el uso de frecuencias de televisión abierta radiodifundida. Las características y competencias de los consejos audiovisuales y de comunicación tienen factores comunes como la composición, alcance y relación con otras autoridades de la administración pública. Los procedimientos de integración están definidos en las leyes de creación y sus respectivos reglamentos. Para ejecutar sus acciones toman en cuenta la naturaleza del servicio, la existencia de leyes y códigos deontológicos, la bibliografía y documentación publicada. Según la praxis administrativa y las investigaciones académicas la autoridad de control de los servicios de comunicación en general y del audiovisual en particular debe ser independiente de instituciones públicas y de empresas mediáticas. La independencia de la autoridad de control debe estar tanto en la forma de elección de sus miembros como en su financiación (García Castillejo, 2003). “La Ley deberá establecer, de forma clara y concisa, los deberes y poderes de las autoridades reguladoras del sector de la difusión, los medios por los cuales serán responsables, los procedimientos para el nombramiento de sus miembros y los mediosporlosqueseránfinanciados”(GarcíaCastillejo,2003:14). Las normas de elección de los miembros de la autoridad de control son garantía de independencia en tanto procedan con democracia y transparencia. Las futuras actuaciones de los integrantes de la autoridad de control deben estar respaldadas en amplios consensos, incluso desde la etapa de postulación. Cuando la elección es a través de los Parlamentos debe alcanzar por lo menos dos tercios, lo que exige que las fuerzas políticas presentes lleguen a acuerdos respecto a los perfiles y representatividad de los candidatos. Elementos adicionales a considerar son: a. “El número de miembros a elegir debe ser adecuado a los fines de la autoridad de control, a los servicios a regular así como a la pluralidad presente en la sociedad. Para autoridades de similares cometidos, la cifra manejada es la de nueve miembros ya que garantiza una adecuada representatividad. b. Los candidatos deberán reunir un perfil profesional adecuado al desempeño de sus funciones. Igualmente se encontrarán sometidos a un régimen de incompatibilidades EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 69 que les impida el desempeño de actividades privadas relacionadas con el sector audiovisual o detentar intereses de forma directa o indirecta en empresas de este sector. c. Se deberán definir los mecanismos de renuncia o cese. d. El mandato deberá ser superior al mandato parlamentario, con una duración aconsejable de seis años, no pudiendo ser reelegidos. Sería también incompatible con el desempeño de actividades profesionales relacionadas con el sector audiovisual” (García Castillejo, 2003: 22). Las razones que justifican la independencia de las autoridades de control son: a. “Actuación con independencia respecto del Gobierno, Administración, Parlamento y partidos políticos gracias a varios factores: personalidad jurídica propia (…) su autonomía organizativa, de funcionamiento y presupuestaria. b. Independencia de actuación respecto de operadores públicos y privados y de la industria audiovisual. c. Actuación objetiva especializada (…) siempre y cuando esté integrada por personas de reconocido prestigio (…) del mundo académico, empresarial o profesional. d. Autoridad y neutralidad que permite combinar rigor y flexibilidad para el equilibrio entre los derechos concurrentes. e. Privilegio de auto tutela declarativa y ejecutiva; y de la potestad sancionadora” (Orriols y Pons, 2007: 8). Los mecanismos de financiación de las autoridades de control deben ser articulados y reconocidos en forma precisa en la ley correspondiente, así los poderes públicos no podrán usar sus influencias en la toma de decisiones. Las fuentes de ingresos deberían estudiarse por las autoridades del Estado y estar garantizadas a largo plazo, pueden ser tasas o impuestos de los participantes en el sector. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 70 CUADRO 1 Poderes y competencias de los consejos de comunicación VARIABLES CARACTERÍSTICAS En cuanto a fines: - Garantizar y promover el respeto a los valores constitucionales, y, en especial, la protección del pluralismo, la juventud y la infancia. - Promocionar y garantizar el derecho constitucional de acceso a los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público, por parte de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas. Respecto a frecuencias y concesionarios: - Realizar estudios previos para la concesión de licencias. - Asignar frecuencias. - Elaborar los informes o dictámenes relativos a los distintos servicios audiovisuales. - Velar por el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los teledifusores en función de los títulos habilitantes que ostenten. - Gestionar el registro de radio y tele difusores. - Controlar el cumplimiento de los límites a la propiedad de los medios, así como el efectivo cumplimiento de las medidas anti-concentración garantes de la pluralidad, transparencia en la titularidad y libre acceso a la propiedad de los medios audiovisuales. - Velar por la transparencia y publicidad en la titularidad de los medios de comunicación, así como la libre concurrencia en el otorgamiento de los títulos habilitantes a que hubiere lugar. - Evacuar consultas de los concesionarios regulados. Sobre contenidos: - Establecer la proporción de contenidos locales en las emisiones. - Promover la producción nacional recogiendo las distintas lenguas y culturas presentes en ella. - Salvaguardar la libre difusión y recepción de las emisiones televisivas. - Supervisar los horarios de emisión de contenidos. Respecto a la publicidad: - Regular y vigilar la publicidad. En cuanto a servicio público. - Asesorar al Parlamento y al Gobierno en materias relacionadas con la legislación audiovisual. - Elaboración de un informe anual sobre el sector audiovisual para su remisión pública al Poder Legislativo y al Gobierno. - Ejercer el papel de árbitro y mediador entre ciudadanos y emisores. - Controlar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público. - Asesorar al Gobierno en material audiovisual. - Interesar la intervención del Ministerio Fiscal en caso de ser estimada su necesidad u oportunidad. Capacidad sancionadora: - Promover la autorregulación y la corregulación en el sector audiovisual. - Ejercer capacidad disciplinaria y sancionadora para el caso de incumplimiento de sus decisiones o de la normativa aplicable en este sector, pudiendo llegar, en su caso, a suponer la retirada del título habilitante al radiodifusor sancionado. Fuente. Elaboración propia a partir de información publicada en: Asociación de Usuarios de la Comunicación (2004), Botella, Joan (2007) y García Castillejo, Ángel (2003). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 71 La autoridad de control de medios de comunicación que realice estudios previos de concesión de licencias y asignación de frecuencias cuidará de entrar en contradicción con las autoridades de telecomunicaciones porque éstas determinan las condiciones en que puede ser ocupado el espacio radioeléctrico. La autoridad reguladora de control convergente ejerce su actividad en el marco de la cooperación internacional en materia de telecomunicaciones y frecuencias con el fin de propiciar el uso adecuado del espacio radioeléctrico ínter fronterizo. Las posibilidades de intervención de las autoridades de control se ejecutan a través de informes, recomendaciones y decisiones; estudios y análisis; y, premios y ayudas. a. “La regulación más flexible son los informes, recomendaciones y decisiones. Los informes son estudios que se realizan sobre un asunto muy concreto. Las recomendaciones son actuaciones que van en línea de la autorregulación. Las decisiones son instrumentos por medio de los cuales se emiten pronunciamientos respecto a distintas materias, pudiendo sancionar a un operador o declarar una causa sin efecto. b. El gabinete de investigación del organismo correspondiente realiza estudios y análisis. Son más amplios en el tiempo y externalizan el servicio a distintos profesionales de la comunicación. c. Los premios y ayudas permiten estimular la creatividad y la participación de los agentes del sistema comunicacional” (Redondo, 2009). La capacidad de sanción es un argumento de fondo que da validez a las instancias previas, no obstante, los medios calificaron la capacidad sancionadora como una forma de censura. Las sanciones suelen tener un carácter económico, e incluso puede llegar a la propuesta de cierre de un concesionario, decisión que en última instancia corresponde a los tribunales (Aguaded y Vera, 2009). A la par de ejecutar la capacidad sancionadora existen campañas educativas de alfabetización mediática para un consumo crítico de los medios (Carniel, 2009). Las campañas de alfabetización mediática pretenden fomentar comportamientos proactivos en el ejercicio de deberes y derechos ciudadanos. Josep Micaló, integrante del Consejo Audiovisual de Cataluña, sintetiza el papel del ente regulador como un “sancionador mínimo, pero muy pedagógico”. El estudio de la regulación audiovisual y de comunicación es de interés en los cursos de educación cívica porque fomenta el espíritu democrático dentro de sociedades diversas. La labor de los organismos de control “debe articularse en torno a garantizar la pluralidad, la libertad, la independencia y la defensa de los derechos de la audiencia frente a los frecuentes abusos que determinados operadores llevan a cabo” (Aguaded y Vera, 2009: 12). UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 72 2.5 Contexto histórico – legal de los consejos del audiovisual y comunicación El origen de las autoridades de control está vinculado al desarrollo histórico de los modelos de televisión en Europa y América. La televisión en Europa surge como un servicio público destinado a cubrir las necesidades de una sociedad democrática –salvo en algunos países de régimen dictatorialen la que la regulación tenía como objeto garantizar el pluralismo. En Estados Unidos de América la televisión nació como actividad privada, condicionada por reglas de acceso y sometida a regulaciones que buscaban proteger el interés público y los derechos de los ciudadanos (Malaret, 2009). Las regulaciones están inscritas en marcos jurídicos que definen las condiciones básicas para el reconocimiento de la libertad de información y el pluralismo. Hay diferencias entre los sectores público y privado, en el primero el Estado puede operar medios para brindar un servicio público mientras que en el segundo, al Estado le corresponde fijar las normas de actuación. Regulaciones robustas, sostenidas y fiables fortalecen a la sociedad, son garantía de eficacia y fundamentan el marco legal independiente para la comunicación audiovisual. La lógica del control de la comunicación audiovisual implica: a. El uso privado de las frecuencias de radiodifusión pública, b. Delegación de la confianza ciudadana para ejercer la libertad de información y comunicación, c. Gestión de un bien simbólico de importancia estratégica en la sociedad. Los monopolios públicos de radiotelevisión, presentes sobre todo en Europa, vieron reducido su espacio hegemónico a partir de la irrupción de las innovaciones tecnológicas (comunicaciones vía satélite y de cable) que hicieron innecesaria la gestión restrictiva del espacio radioeléctrico. Desde la década de los años 80 del siglo XX frente a los procesos de desregulación de los monopolios audiovisuales europeos los Estados tratan de mantener el equilibrio frente al principio de libre competencia. La legislación audiovisual existente procura fortalece la formación de opinión pública libre, garantizar el respeto a los derechos de los ciudadanos, la libertad de expresión e iguales condiciones para los operadores audiovisuales (Malaret, 2009) a través de organismos reguladores independientes para combinar la necesidad de abrir el mercado a la iniciativa privada y paralelamente proteger los derechos de los telespectadores (Palacio, 2006). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 73 Aunque no estén exentas de polémica, las autoridades independientes de regulación y control de medios audiovisuales conquistaron en los últimos años mayor legitimidad y puede afirmarse que conforman una tendencia entre los países democráticos (Carniel, 2009). Las autoridades de control audiovisual cumplen varias funciones, pero la más sustantiva tiene que ver con garantizar la vigencia de la democracia. La regulación de los medios es la salvaguarda de los derechos de todos los ciudadanos así como la salud cultural y democrática del país (Camps, 2006). 2.5.1 Estructura y gobernanza de control A la gestión de los medios de comunicación y de sus organismos de regulación hay que estudiarla dentro de sistemas sociopolíticos más amplios porque son una parte activa de los mismos. Daniel C. Hallin y Paolo Mancini (2008) establecieron para Europa y Norteamérica tres grandes sistemas de interdependencia entre la organización sociopolítica y los medios de comunicación: liberal, democrático corporativo y pluralista polarizado. El modelo de América Latina es un híbrido entre el sistema liberal y pluralista polarizado (Hallin y Mancini, 2007: 91). El modelo liberal corresponde a los países anglosajones del Atlántico Norte (especialmente Estados Unidos de América, Canadá, Gran Bretaña e Irlanda), está caracterizado por brindar garantías para el libre ejercicio de las empresas, creadas y sostenidas en el tiempo con medios comerciales. Respeta el pluralismo de ideas y las orientaciones políticas de los ciudadanos. El Estado juega un papel de orientador y regulador, pero limitado a amparar una economía de libre mercado. El modelo democrático corporativo surge en los países del Centro/Norte de Europa (Austria, Alemania, Bélgica, Holanda, Suiza, Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia) donde los medios de comunicación tienen garantías para su trabajo en un ambiente de libertad. Hay una amplia tradición los periódicos partidistas y medios ligados a grupos de poder. Existe fuerte intervención del Estado en la gestión de la radiotelevisión pública, que tiende a reproducir en su estructura el modelo de organización de los grupos sociopolíticos. En los países del mediterráneo (Portugal, España, Francia, Italia y Grecia) el sistema de medios configura un modelo pluralista polarizado, caracterizado por una cultura más tardía de la libertad de prensa, menor profesionalización y mayor vinculación político-partidista. La intervención del poder político en la gestión de los medios es más evidente y constante. El Estado tiene participación importante en el sector de la comunicación, desempeña el rol UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 80 Venezuela La Comisión Nacional de Telecomunicaciones. Encabezada por un Directorio de Responsabilidad Social. Este, a su vez, está integrado por el Director General y por 10 representantes. Tres de ellos representan al poder Ejecutivo. Está la asignación y revocatoria de licencias y concesiones de las frecuencias de radio y televisión. También la expedición de normas técnicas. Hay más de 70 infracciones que se sancionan a través de esta Comisión de Telecomunicaciones. Fuente. Elaboración propia a partir de información publicada en: El Comercio (2010, 23 de junio). Los elementos comunes en consejos de comunicación de los países expuestos son la integración por mayorías independientes, dedicación exclusiva a la planificación y control de audiovisual, y cierto nivel de sanción directa o a través de informes hacía las instancias legales correspondientes. La ausencia o poca presencia de la representación del poder Ejecutivo no es, en absoluto, garantía de su no intervención. El poder Ejecutivo puede intervenir indirectamente, a través de afinidades, intereses o presiones interpuestas. Las garantías de la independencia de origen se deben observar a través de la transparencia de intereses y del sistema de elección mediante mayorías reforzadas, que exige el máximo grado de consenso institucional. La independencia de actuación posterior de sus respectivos miembros debe estar gobernada igualmente por los mismos criterios. 2.6 Las experiencias internacionales de órganos de regulación Para contextualizar el modelo del consejo de comunicación de Ecuador se describen y analizan de forma particular cuatro experiencias que corresponden a las autoridades de control del Reino Unido, España, Estados Unidos de América y Chile. Es una descripción normativa más que un análisis estructural, necesaria para entender y comparar con el modelo en ciernes de Ecuador. En la designación de los integrantes las autoridades de control hay influencia del poder Ejecutivo en tres de los casos referidos. Así, los miembros de la autoridad de control de Reino Unido son propuestos por la Secretaría de Estado de Cultura, en Estados Unidos los comisionados de la autoridad de control son nombrados por el Presidente aunque luego son ratificados por el Senado. En Chile, los integrantes del Consejo Nacional de Televisión son nombrados por el presidente de la República. En los casos españoles, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales y Consejo Audiovisual de Andalucía, sus miembros son nombrados por propuestas de los Parlamentos Estatal y de la Comunidad Autónoma, respectivamente. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 81 Las autoridades de los cuatro países poseen potestad sancionadora. Algunas aplican sanciones de manera directa, como ocurre con el OFCOM británico. La FCC, en su calidad de agencia reguladora independiente, cuenta con poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial al tiempo que también desarrolla políticas y normas aplicables al sector industrial que regula, juzga y sanciona por sus incumplimientos. Los consejos estatal y autonómico español ejercen la potestad sancionadora que las leyes les otorgan. El Consejo Nacional de Televisión de Chile aplica sanciones a los concesionarios de radiodifusión televisiva y de servicios limitados de televisión de conformidad a sus normas legales. 2.6.1 OFCOM de Reino Unido En el Reino Unido hay una rica tradición de autoridades administrativas independientes llamadas QUANGOS, acrónimo de Quasi Autonomous non Governamental Organizations, como organismos que tienen un papel en los procesos del Gobierno Nacional, a pesar de que no son instancias gubernamentales que operan como brazo cooperador de los ministerios. Los QUANGOS son una tradición que ha permitido llevar principios de buen gobierno al delegar en autoridades locales y cuerpos profesionales la responsabilidad de administrar parte de los servicios públicos. Estos QUANGOS han sido los precursores que inspiraron la Independent Television Authority (ITA) y la Independent Broadcasting Authority (IBA) en la década de 1970, que luego formó la Independent Television Commission (ITC) en fusión con la Cable Authority. En el Reino Unido a finales del siglo XX convivían hasta cinco autoridades para la regulación de radio y televisión, además de una autoridad reguladora de las telecomunicaciones. Frente a los desafíos tecnológicos que se presentaban cerca del año 2000, el Gobierno británico promovió un estudio sobre las necesidades de cambio en la radiodifusión. Los resultados del estudio originaron el Libro Blanco “A New Future for Communications” que propuso reformular el régimen regulador del audiovisual, a partir de la unificación de los organismos reguladores existentes en una única autoridad con más competencias y poderes denominada Office of Communications (OFCOM). Con ella se logran acotar distancias entre las telecomunicaciones y el audiovisual (Carniel, 2009). La OFCOM es el órgano regulador de las comunicaciones, con responsabilidad sobre la televisión, radio, telecomunicaciones y servicios de comunicación inalámbricos. Su fin es promover los intereses de los ciudadanos y los consumidores para avanzar hacia la era digital, apoyándose en un régimen regulatorio que fomenta la competencia. El OFCOM UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 82 fue creado por la Ley de Comunicaciones (Communications Act) de 2002, pero recibió plenos poderes de la Ley de Comunicaciones de 2003. Desde septiembre de 2003 recibe las competencias que concernían a la Independent Television Commission (ITC), Broadcasting Standards Commission (BSC), Oftel, Radio Authority y la Radiocommunications Agency. En diciembre de 2003 OFCOM asume plenamente los poderes y funciones que le confiere la ley. OFCOM asegura a los ciudadanos del Reino Unido que los servicios de comunicaciones estén protegidos de fraudes y prácticas desleales y garantiza al mismo tiempo que la competencia pueda prosperar. Es un organismo financiado por la industria, por su propia gestión y por la concesión de ayudas del Gobierno británico. La Ley de Comunicaciones de 2003 explica exactamente que OFCOM promoverá los derechos de los ciudadanos y de los consumidores. El cumplimiento de los derechos de los ciudadanos está en el corazón de todo lo que realiza OFCOM. Además promueve los intereses de los consumidores en mercados de referencia a través de defender la competencia. Las capacidades de OFCOM se dividen en seis áreas, son las garantías para: a. El uso óptimo del espectro electromagnético, b. Servicios de comunicación electrónica, incluyendo los datos de alta velocidad, c. Servicios de radio y televisión de alta calidad y amplio alcance, d. Pluralidad en los servicios de radiodifusión, e. Protección adecuada para el público respecto a la información ofensiva o perjudicial, f. Protección adecuada ante cualquier acto de injusticia o violación de la intimidad. Los principios normativos de OFCOM establecen que dicho organismo intervendrá cuando los agentes privados no puedan lograr acuerdos por sí solos y en sus intervenciones procurará basarse en evidencias coherentes, responsables y transparentes. Los mecanismos de intervención deben ser lo menos intrusivos posibles, a la par que realizará consultas para evaluar el impacto de las medidas reglamentarias antes de imponer una regulación en el mercado. La estructura de OFCOM está compuesta por una junta, un comité ejecutivo, el ejecutivo político, la junta de operaciones, la junta de contenidos y los respectivos comités (OFCOM, 2009). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 83 La Junta de OFCOM es el principal órgano de decisión, proporciona la dirección estratégica de la organización, cuenta con un presidente, miembros no ejecutivos y miembros del comité ejecutivo. El director ejecutivo dirige la organización y representa a la junta. Las agendas y notas de las reuniones se publican regularmente en el sitio Web de OFCOM, como exigencia de máxima transparencia en la propia gobernanza interna. CUADRO 6 Configuración básica de OFCOM EL ORGANISMO CARACTERÍSTICAS. Creación y configuración - Organismo empresarial público, con personalidad jurídica propia expresada a través de la Ley de Comunicaciones de 2002. - Autonomía financiera y presupuestaria, respetando el techo de gastos estipulado, para un período de 4 años por el HM Treasury. - Financiación por tasas y canon impuestos a los operadores además de la subvención pública. - Autonomía administrativa interna. - Estructura colegiada en los diferentes niveles; la junta directiva tiene 8 miembros mientras que en los comités, comisiones o grupos específicos el número varía de 3 a 50. Actividad reguladora - Competencia sobre medios públicos y privados con jurisdicción en todo el Reino Unido, independientemente de la plataforma de transmisión utilizada. - Competencia sobre telecomunicaciones y audiovisual. - Competencia sobre el mercado y sobre contenidos. - Potestad normativa. - Potestad inspectora y requerimientos de información. - Potestad sancionadora. Aplica sanciones de manera directa. - Mantiene la actividad consultiva y de informes al poder político. - Presenta informes anuales de actividades al Parlamento; la contabilidad es fiscalizada por la Oficina Nacional de Auditoria. - Las actuaciones de OFCOM están sujetas a recurso ante las cortes judiciales. Personal de servicio 800 empleados contratados y 3 funcionarios, adscritos a otras instituciones. Fuente. Elaboración propia a partir de información publicada en: Carniel, Ricardo (2009). UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 84 GRÁFICO 1 Organigrama de OFCOM Fuente. Enero de 2011 información publicada la Web de OFCOM: http://www.OFCOM.org.uk/ CUADRO 7 OFCOM Board (Junta de OFCOM) LOS MIEMBROS CARACTERÍSTICAS Elección / Mandato - Estructura colegiada formada por un máximo de 10 miembros de designación mixta. - El presidente y los demás miembros no-ejecutivos son elegidos por una comisión de la DTI, DCMS y una asesoría independiente. - El jefe ejecutivo es elegido por el presidente de la junta y los demás miembros ejecutivos son elegidos por la junta. - Todos los nombramientos deben seguir los Principios de Nolan y los elegidos deben tener prestigio profesional reconocido. - El tiempo de los mandatos es variado. - Son inamovibles de sus cargos durante su mandato excepto en caso de faltas graves estipuladas en ley. - Pueden ser reelegidos una vez. - No se exige dedicación exclusiva pero están sujetos a un fuerte régimen de incompatibilidades y la obligación de declarar intereses propios y de familiares cercanos. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 85 Actividad reguladora - Cada miembro tiene ámbitos de especialización. - El OFCOM Board es la máxima instancia y las reuniones ordinarias son, como mínimo, mensuales. - Todas las decisiones deben ser tomadas por consenso, no hay votos y el Presidente no tiene derecho a veto. - Toman las decisiones sobre las líneas generales y estratégicas de los sectores sobre los cuales tienen competencias. Fuente. Elaboración propia a partir de información publicada en: Carniel, Ricardo (2009). OFCOM procura mejorar la aplicación de sus políticas y por ello evalúa el impacto de las medidas tomadas. Las decisiones de OFCOM pueden suponer costos para las empresas y organizaciones reguladas, son pensadas cuidadosamente antes de añadir una carga de regulación. Uno de los principios reguladores de OFCOM es un sesgo en contra de la intervención. Si una intervención se justifica, el objetivo es elegir los medios menos intrusivos para conseguir los objetivos propuestos. OFCOM reconoce que una regulación reduce la competencia. “La opción de intervenir (...) siempre debe ser considerada seriamente. A veces el hecho de que un mercado de trabajo sea imperfecto se usa para justificar la adopción de medidas. Pero no siempre el mercado funciona a la perfección, mientras que los efectos de la regulación (...) y sus consecuencias no deseadas, pueden ser peores que los efectos del mercado imperfecto “ (OFCOM, 2009). OFCOM tiene su representación ante la Plataforma Europea de Autoridades de Control (EPRA, por sus siglas en inglés) y mantiene relaciones con organizaciones de la sociedad civil vinculadas a su ámbito de acción como el Foro de Consumidores de Comunicaciones y el Grupo Conjunto de Organismos Reguladores del Reino Unido, entre otros. OFCOM regula los medios tradicionales pero falta atender a los nuevos medios sobre todo conocer internet así como la legislación sobre creaciones comunes y ciberdelincuencia. OFCOM reglamenta el acceso a internet pero no sus contenidos; esta ausencia se explica porque tiene cuidado de afectar el régimen de libertades de los ciudadanos y también por la magnitud de lo que hay que regular. El desarrollo de internet plantea a los órganos reguladores tener un papel de control del uso que hacen niños, niñas y adolescentes. Las razones para regular han sido las limitaciones del espacio disponible y la influencia de los medios en el público, pero actualmente el espacio ya no es limitado y además en internet confluyen los medios convencionales. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 86 Las formas de consumo en internet, que no son las tradicionales, ponen en duda la efectividad de aplicar las mismas regulaciones vigentes hasta la actualidad. OFCOM consideró que: “Sí había la necesidad de una normativa, llegando a la conclusión de que actualmente las restricciones legales y los problemas intrínsecos del alcance jurisdiccional hacían que esta normativa fuera algo muy poco factible (…) apuntó la necesidad de un nuevo enfoque para la regulación del contenido. Un enfoque basado en un modelo de responsabilidad distribuida a través de la cadena de valores, que dependa de una combinación de responsabilidad de la industria y del consumidor” (Ariño, 2008: 5). Desde la creación de OFCOM no se observan aplicaciones de regulaciones convergentes que abarquen la radiodifusión, las telecomunicaciones y la telefonía móvil, los consumidores pueden comprar accesos a productos convergentes que les permitan recibir más de un medio en un mismo terminal o por una misma línea, pero no se han aplicado normas que regulen medios convergentes. La revisión de las actuaciones de OFCOM entre 2003 y 2007 (Carniel, 2009: 27) determina que las actuaciones han sido sobre materias habituales pero no hay observaciones concretas de regulación sobre medios convergentes. 2.6.2 El Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA) de España Mediante la ley 7/2010, del 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual se aprobó la creación del Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA) de España. La ley explica en su preámbulo que pretende compendiar las normas vigentes válidas y actualizar los aspectos que han sufrido modificaciones, generar seguridad para crear grupos empresariales audiovisuales con capacidad de competir con el mercado europeo y apertura regulada de nuevos modelos de negocio como la TDT de pago, la alta definición y la televisión en movilidad. La ley se inscribe en el proyecto de reforma audiovisual iniciado con la aprobación de la Ley 17/2006 de la Radio y TV de Titularidad Estatal y complementaria de la Ley de Financiación de la Corporación RTVE. El capítulo quinto del título segundo de la ley de comunicación audiovisual dispone la creación y regulación de la autoridad audiovisual española denominada Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA). El CEMA es el órgano regulador y supervisor del sector, ejerce sus competencias bajo el principio de independencia de los poderes políticos y económicos, posee capacidad sancionadora y sus miembros serán elegidos por mayoría cualificada de tres quintos del Congreso de los Diputados. Sus funciones principales son EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 87 garantizar la transparencia y el pluralismo en el sector, la independencia e imparcialidad de los medios públicos así como el cumplimiento de su función de servicio público. La misma ley que creó el CEMA también promueve un Comité Consultivo de Apoyo para garantizar la participación de los colectivos y asociaciones ciudadanas. El CEMA velará por el cumplimiento del libre ejercicio de la comunicación audiovisual en materia de radio, televisión y servicios conexos e interactivos; la plena eficacia de los derechos y obligaciones establecidos en la ley, en especial todo lo referente al menor; la transparencia y el pluralismo del sector de los medios de comunicación audiovisual; y la independencia e imparcialidad del sector público estatal de radio, televisión y servicios conexos e interactivos, y el cumplimiento de la misión de servicio público que le sea encomendada. El CEMA podrá dictar disposiciones para el adecuado ejercicio de las competencias que le atribuye la ley. Las disposiciones adoptarán la denominación de instrucción cuando tengan carácter vinculante y de recomendación en caso contrario. Requerirá a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual los datos necesarios para comprobar el cumplimiento de sus obligaciones. Realizará inspecciones y su personal tiene la condición de autoridad pública. Requerirá el cese de aquellas prácticas que contravengan las disposiciones establecidas en la ley y sus normas de desarrollo; e instruirá y sancionará las conductas tipificadas como infracciones cuando se produzcan en el mercado audiovisual estatal. El CEMA estará formado por una presidencia, una vicepresidencia y siete consejerías cuyos titulares serán nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto, a propuesta del Congreso de los Diputados por mayoría de tres quintos entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el sector audiovisual en todas sus vertientes. Las retribuciones de los miembros del consejo se fijarán por el Ministerio de Economía y Hacienda. El mandato de los integrantes del consejo tendrá una duración de seis años, no renovable. Si durante el período de duración de su mandato se produjera el cese, su sucesor será nombrado por el tiempo que reste. El consejo se renovará parcialmente cada tres años, por grupos de cuatro y cinco de sus integrantes, alternativamente. Para la aplicación de sanciones queda claro que las Comunidades Autónomas ejercerán la potestad sancionadora en relación con los servicios de comunicación audiovisual cuyo ámbito de cobertura, cualquiera que sea el medio de transmisión empleado, no sobrepase sus respectivos límites territoriales. También serán competentes en relación con los servicios audiovisuales cuya prestación se realice directamente por ellas o por entidades a las que hayan conferido su gestión dentro del correspondiente ámbito autonómico. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 88 Las infracciones que sancione el CEMA serán económicas y, dependiendo del grado de las mismas, podrán llegar a la revocación de la licencia, cese de la prestación del servicio y precinto provisional de los equipos e instalaciones utilizados para realizar la emisión. La Asociación de Usuario de la Comunicación de España acogió con beneplácito la aprobación de la Ley General de Comunicación Audiovisual y la creación del CEMA ya que era necesario unificar la regulación y cumplir un mandato de la Comunidad Europea. En mayo de 2010, hicieron públicas sus observaciones: “Consideramos que el CEMA debería no sólo convocar los concursos de otorgamiento de licencias de comunicación audiovisual, sino también otorgar las mismas. La reivindicación de un órgano regulador en el ámbito audiovisual independiente del Gobierno se ha asociado siempre, por nuestra parte a la competencia en el otorgamiento de licencias cuando haya de seguirse dicho procedimiento. De este modo, se aumentan las garantías de independencia, transparencia y neutralidad” (Asociación de Usuarios de la Comunicación, 2010: 43). La garantía de independencia y la efectividad de la regulación del CEMA son los propósitos que mueven a los consumidores a mantenerse alerta de la puesta en marcha del consejo. El tiempo de gestión y aprobación de la Ley General de Comunicación Audiovisual sirvió para diseñar estrategias de protección de los usuarios, conocer mejor sus derechos y ganar espacio ante la opinión pública. Esto compromete en la organización y trabajo futuro de un organismo que nace con tareas pendientes frente a los cambios del mercado audiovisual. En contraste a la teórica idealidad descriptiva que la ley atribuye al CEMA resalta la dura realidad de su no constitución formal e inaplicabilidad de dicho órgano dos años después de aprobada la Ley General de Comunicación Audiovisual. La constitución del CEMA, tras algún intento en 2011, no fue posible por la falta de acuerdo entre los dos grandes partidos políticos españoles (PSOE y PP). El entorno político de la aprobación de la Ley General de Comunicación Audiovisual dejó la impresión que los intereses políticos permitieron la disminución de las responsabilidades de servicio público de los operadores privados, el rol de la televisión pública fue menguado y no hay medidas para evitar la desfinanciación de los medios públicos. En un marco jurídico desregulador es posible y necesario potenciar el desarrollo del “independiente, aunque débil competencialmente, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales” (Zallo, 2011: 53). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 89 2.6.3 Consejo Audiovisual de Andalucía en España El Consejo Audiovisual de Andalucía (CAA) fue creado por Ley 1/2004, de 17 de diciembre de 2004, y su reglamento orgánico y de funcionamiento fue aprobado por decreto 219/2006, de 19 de diciembre de 2006. Es una autoridad independiente que regula la actividad de los medios audiovisuales en Andalucía. Su cometido es velar por el respeto de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución y el Estatuto de Andalucía, así como por el cumplimiento de la normativa vigente en materia audiovisual y de publicidad. Según su propia declaración, el Consejo Audiovisual de Andalucía nace con la vocación de convertirse en un referente social de prestigio en el ámbito audiovisual, con el fin de garantizar la libertad de expresión, el derecho a la información veraz y la pluralidad informativa, el respeto a la dignidad humana y el principio constitucional de igualdad. Como institución pública promueve un gran pacto en favor de la calidad y la creatividad audiovisual en la comunidad andaluza, aspirando a ser un valioso organismo de intermediación entre las instituciones, los agentes del sistema audiovisual y la sociedad. El Consejo Audiovisual de Andalucía está conformado por once miembros, que serán elegidos por el Parlamento a través de mayoría de tres quintos y nombrados por el Consejo de Gobierno. El Presidente será propuesto por el Consejo Audiovisual de Andalucía, de entre los miembros del mismo, y nombrado por el Consejo de Gobierno. Los miembros del consejo serán elegidos entre personas de reconocido prestigio profesional en el ámbito de la comunicación audiovisual, científico, educativo, cultural o social. Tendrán dedicación exclusiva y su desempeño será incompatible con cargos de elección política, en la administración pública y funciones en organizaciones políticas, sindicales o empresariales (Ramírez, 2004). El consejo estará asistido por un secretario general, que actuará con voz y sin voto. El secretario general será propuesto por el Presidente del Consejo Audiovisual de Andalucía y su nombramiento se realizará por el Consejo de Gobierno. La composición del Consejo Audiovisual de Andalucía respetará el principio de paridad de género, pudiendo ser sólo seis de sus miembros personas del mismo sexo. Dicho principio de composición paritaria deberá ser siempre observado en todos los nombramientos de integrantes del Consejo Audiovisual de Andalucía. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 96 La Comisión Federal de Comunicaciones interactúa con otros actores para mediar entre intereses opuestos (de la industria, del Gobierno, del Congreso, de los ciudadanos). Las decisiones de la Comisión pueden ser revocadas por los tribunales, por ello a la presión de la Función Ejecutiva (con la designación de sus miembros) y del Poder Legislativo (el Congreso ha de aprobar anualmente sus presupuestos y existen dos subcomisiones, una del Senado y otra de la Cámara de Representantes ante las que rendir cuentas); se añade la del Poder Judicial (Segovia, 2009). Según los objetivos del Plan Estratégico 2009–2014, la Comisión Federal de Comunicaciones pretende que todos los estadounidenses alcancen el acceso a banda ancha, desea apoyar la economía a través de la competencia en la prestación de servicios de comunicación; y, el uso eficiente y eficaz del espectro radioeléctrico. La Comisión Federal de Comunicaciones ha sido criticada por privilegiar los intereses privados sobre los públicos; recibe presiones de los sectores industriales que aportan a su financiamiento. Para el año 2011 solo uno de los 351 millones de su presupuesto tiene origen en fondos propios, los otros ingresos vendrán de los aportes de las empresas reguladas (FCC, 2010b: 31). En la conformación de la Comisión Federal de Comunicaciones influye la orientación política del presidente de Estados Unidos y de los congresistas que aprueban los nombres de los comisionados. La designación de los integrantes será fruto de los acuerdos de los partidos políticos. El lobby de las empresas lleva a proponer como candidatos a personas cercanas a las industrias reguladas. Los procesos administrativos de la Comisión Federal de Comunicaciones se han llenado de deliberaciones creadas para transparentar la gestión, pero el resultado es que la administración se vuelve más compleja. Frente a la burocratización de la comisión las empresas han fomentado su autorregulación; este trabajo genera informes y estudios que son utilizados por la misma FCC con el riesgo de privilegiar una visión mercantil sobre el enfoque social (Segovia, 2009). La participación de los ciudadanos en las decisiones de la Comisión Federal de Comunicaciones es irregular. Para las empresas reguladas siempre será mejor negociar con los usuarios que enfrentar a los tribunales de justicia. Un resultado de la presión de los ciudadanos son los espacios en cable para las programaciones locales. La representación de los consumidores ante los medios tiene una participación irregular que les lleva a perder su capacidad de influencia. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 97 Los procesos judiciales enfrentados por la Comisión Federal de Comunicaciones han hecho que respalde sus actuaciones en análisis y estudios ponderados con la consecuencia de darle un carácter conservador a sus políticas. La presencia de las redes sociales en internet ha motivado para que la Comisión Federal de Comunicaciones muestre interés por acercarse más a los usuarios, pero es un camino que recién empieza. 2.6.5 Consejo Nacional de Televisión de Chile (CNTV) El Consejo Nacional de Televisión de Chile es un órgano constitucional autónomo. Su creación y conformación se instituyen en la Constitución chilena con la misión de velar por el correcto funcionamiento de los servicios de televisión. El consejo tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, con lo que garantiza una gestión financiera independiente y un régimen de responsabilidad propio. El consejo no depende de autoridad alguna de Gobierno y se relaciona con el presidente de la República a través de la Secretaría General de Gobierno. La ley 18.838, de 1989, que incluye algunas modificaciones, señala la composición, organización, funciones y atribuciones del consejo. El Consejo Nacional de Televisión de Chile se compone de once miembros. Su titular es de libre designación del presidente de la República. Los otros diez consejeros son designados por el presidente de la República a través del Senado. Por mandato legal, el jefe del Estado debe hacer la proposición cuidando que el consejo quede integrado en forma pluralista. De la misma manera, la ley exige al presidente del consejo idoneidad para que garantice el debido pluralismo. Los consejeros deben ser personas de relevantes méritos personales y profesionales. Permanecen ocho años en el cargo y su renovación es del 50% cada cuatro años. El consejo tiene un vicepresidente y un secretario general que son elegidos o removidos con el voto conforme de siete consejeros en ejercicio. Las funciones del Consejo Nacional de Televisión de Chile son: a. Supervisar los contenidos de la televisión abierta y por cable para resguardar y fortalecer valores morales, como la dignidad de las personas; protección de la familia; pluralismo, democracia y paz; protección del medio ambiente, y formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud; b. Fomentar la televisión de calidad por medio de la entrega de recursos estatales a proyectos audiovisuales de televisión; c. Realizar investigación sobre la televisión y fomentar el debate público sobre su impacto en la sociedad; UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 98 d. Otorgar, renovar o modificar las concesiones de servicios de radiodifusión televisiva de libre recepción y declarar el término de estas concesiones; e. Aplicar a los concesionarios de radiodifusión televisiva y de servicios limitados de televisión, las sanciones que correspondan, en conformidad a las normas de ley. El Consejo Nacional de Televisión edita una revista de periodicidad anual en la que informa al público sobre tendencias, desarrollo de proyectos, fondos concursables y opiniones de académicos especializados en televisión. La revista también sirve para dar a conocer los resultados de las investigaciones que realiza el Consejo Nacional de Televisión. En la edición de 2008 publicaron los resultados de la sexta encuesta nacional de televisión, en los que destacan el interés de la audiencia por la regulación de la televisión. “Un alto porcentaje opina que debe existir algún tipo de regulación: 96,1% en televisión abierta y 88% en televisión pagada” (CNTV, 2008: 7). En Chile, al igual en otros países, “existe un amplio consenso respecto a la necesidad de que el Estado dicte normas regulatorias respecto a la forma y contenidos de las emisiones televisivas y para ello se dan diversas razones” (CNTV, 2008: 88). Los motivos que justifican la existencia de políticas de regulación tienen que ver con la protección de la infancia, el uso del espectro radioeléctrico que es propiedad del Estado pero sobre todo la necesidad de contar con parámetros que orienten las emisiones del medio que tiene mayor influencia en las personas, la televisión, hacia fines socialmente beneficiosos. Luego que el Gobierno chileno adoptó la norma japonesa para la televisión digital terrestre (ISDB-T), el proceso concluirá con la aprobación de la ley de televisión. La posición del Consejo Nacional de Televisión es que deben reforzarse las regulaciones no sólo sobre los temas técnicos. Según la opinión del Consejo Nacional de Televisión de Chile, la televisión debe ser regulada por otras muchas razones distintas de las técnicas y mucho más importantes. Entre ellas, razones sociales (efectos de la televisión); políticas (televisión y democracia); culturales (cultura e identidad nacionales); jurídicas (legislación interna y tratados); económicas (tamaño y concentración del mercado); y, también, técnicas (televisión y telecomunicaciones), sin descontar las históricas (experiencia mundial y chilena). 2.7 El desarrollo del marco legal de comunicación en Ecuador Para entender el debate sobre el consejo de comunicación ecuatoriano es necesario conocer los antecedentes, bases legales, estructura y discusión del proyecto de ley de comunicación de Ecuador, que por mandato de la Constitución de 2008 deberá expedir la Asamblea Nacional. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 99 2.7.1 Antecedentes legislativos La Constitución de Ecuador aprobada en 2008 desarrolla criterios importantes que garantizan los derechos de comunicación e información jurídicamente concebidos como derechos fundamentales que serán centro y prioridad de la acción estatal. La Constitución establece la creación de un Sistema de Comunicación Social (artículo 384) para asegurar el ejercicio de los derechos de comunicación, información y libertad de expresión. El Sistema de Comunicación Social estará conformado por instituciones y actores de carácter público, sector privado y comunitario. La organización del Sistema de Comunicación Social y la ejecución de políticas públicas buscan que el Estado comunique para una gestión eficaz de los diferentes asuntos de relevancia para el desarrollo nacional (Jurado, 2010b). En el mismo texto constitucional de 2008 hay indicaciones específicas sobre el tratamiento jurídico–administrativo que se dará en materia de comunicación, en la primera transitoria establece la obligación de aprobar una ley de comunicación en un plazo no mayor a 360 días contados desde el 20 de octubre de 2008, fecha en la que entró en vigencia la nueva Constitución. Otro elemento que motiva el desarrollo del nuevo marco legal en comunicación es lo dispuesto en la transitoria vigésimo cuarta de la Constitución que señala la conformación de una comisión para auditar las concesiones de frecuencias de radio y televisión. Los resultados del estudio de auditoria de la concesión de frecuencias identificó prácticas poco ortodoxas y constató violaciones legales como la venta de licencias, asignación discrecional, incumplimiento de requisitos, concesión a estaciones clandestinas, autoasignación de frecuencias, discriminación a medios comunitarios, la integración del Consejo de Radio y Televisión de Ecuador CONARTEL con representantes de los medios a quienes debía regular. La auditoria llegó a la conclusión que cerca del 40% de las concesiones de frecuencias de radio y televisión fueron obtenidas de forma ilegal o mediante prácticas ilegítimas (AMARC, 2009). Existe legislación conexa a la propuesta de ley de comunicación tal como la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión vigente en Ecuador. Las leyes relacionadas nacieron en momentos de liberalización y concentración del mercado. En ellas no existe una concepción de derechos y deberes ciudadanos sino una visión mercantil de proveedores y usuarios. Por lo tanto, en esa legislación vinculada existe una contradicción con el espíritu de la nueva Constitución que se funda en un pensamiento de garantía a los derechos de las personas. Esa contradicción también explica la necesidad de una ley de comunicación. Los instrumentos UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 100 legales internacionales suscritos por el Ecuador son otra base normativa para desarrollar la ley de comunicación. Los artículos de la Constitución pertinentes a los derechos de comunicación corresponden del 16 al 20; el artículo 66 numeral seis y siete; el artículo 261 numeral 10; el artículo 384; y, la disposición transitoria primera de la Constitución, numeral cuarto. Otras normas que inciden a favor del tratamiento del proyecto de ley de comunicación son el artículo 11 de la Constitución que se refiere a los principios de aplicación de los derechos; y el 424 que regula la aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos, con jerarquía supraconstitucional. La Comisión Ocasional de Comunicación, instancia delegada por la Asamblea Nacional para formular el proyecto de ley de comunicación, consideró los tratados internacionales desarrollados en el marco del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en particular los artículos 13 y 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración de Principios sobre la libertad de expresión. El informe para el segundo debate de la ley de comunicación señala que a partir de la base normativa pertinente pueden distinguirse cuatro pilares fundamentales en torno a los derechos de la comunicación. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 101 CUADRO 8 Pilares fundamentales en torno a los derechos de comunicación DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN ROLES EN LA SOCIEDAD. Dimensión individual Dimensión social Rol de mercado. Rol de Estado. Implica el derecho de toda persona para difundir informaciones e ideas de toda índole, bajo ciertos límites en cuanto a la protección de la infancia y adolescencia. Se pueden aplicar responsabilidades ulteriores a la emisión de información con el fin de asegurar el respeto a la reputación de las personas y la protección a la seguridad nacional, orden, salud y moral públicas según el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Es la garantía del derecho de informarse y de otorgar las herramientas para participar en el debate de asuntos de interés público. Debería promoverse la pluralidad de voces y un debate crítico de ideas. La satisfacción del derecho a la comunicación no debería someterse solamente a la lógica del mercado porque de ser así estaríamos hablando de la información como bien patrimonial. El derecho a recibir información es un derecho universal, que pertenece a todas las personas. Quienes trabajan en procesamiento de la información para publicarla (programas de radio, televisión, periódicos) tienen la propiedad sobre la “mercancía” elaborada pero no sobre un derecho colectivo. El rol del Estado en la regulación de los derechos a la comunicación es necesario para la difusión de ideas e informaciones. Se pretende no solo depender del sistema de mercado porque provocaría distorsiones en el derecho a recibir información. Para evitar fallas, el Estado interviene con regulaciones específicas que promueven el pluralismo y la diversidad, pues son sus deberes. Fuente. Elaboración propia en octubre de 2010 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html En el marco jurídico señalado y los antecedentes descritos se inició el debate de la ley de comunicación de Ecuador, cuyo texto definitivo debió aprobarse luego de 360 días de entrar en vigor la constitución de 2008, es decir el 20 de octubre de 2009. 2.7.2 Génesis y debate de la ley de comunicación de Ecuador A través de continuas enmiendas se quiso hacer evolucionar a la Ley de Radio y Televisión de 1975 para que regule los nuevos formatos y medios digitales pero se logró un instrumento difícil de entender. En otros países se piensa en modelos convergentes de regulación audiovisual y telecomunicaciones; ellos pretenden diseñar una base legal que esté preparada para atender nuevos campos de gestión de comunicación en la sociedad. La manipulación de los medios de comunicación en Ecuador fue evidente en la crisis bancaria de 1999 porque algunos dueños de bancos eran también propietarios de canales de televisión a través de los cuales buscaron disminuir el impacto de los hechos. En el país se discute el poder de los medios en la sociedad, su influencia para mantener un “status quo” UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 102 que beneficia a principales grupos económicos. La falta de transparencia en la opinión pública debilita la libertad de expresión, la propuesta de una nueva ley de comunicación aspira a asegurar las condiciones para la expresión de la palabra de los ciudadanos. Ecuador tiene poca experiencia sobre los medios públicos de comunicación. El origen de los medios de comunicación es de carácter privado. La programación de contenidos está sujeta a criterios de mercado; existen pocos espacios para la representación de colectivos sociales, movimientos alternativos o grupos políticos. Los ciudadanos piden que la televisión pública cumpla el fin de democratizar el acceso porque desde su creación se ha orientado a atender al Gobierno más que una agenda plural. En los últimos años las mallas programáticas de la televisión privada incluyen variados contenidos de diversión, talk shows y concursos, muchos de los cuales denigran a los participantes, exponen sus deficiencias y los humillan. También se han multiplicado los horarios de telenovelas para ubicar producciones denominadas “narco telenovelas” que cuentan lo ocurrido en Colombia en la época de la vinculación del narcotráfico con la guerrilla de izquierda y en los horarios de media noche emiten programas de evangelización de nuevos cultos como “La nueva iglesia universal del reino de Dios”. Las ofertas de canales de televisión por cable y satelital se han incrementado frente a la televisión abierta. Otro fenómeno es la cantidad de vídeos “piratas” a precios muy bajos. No todos los consumidores pueden costear el pago de esos servicios que, por otro lado, también están saturados de repeticiones. Las ciudades de Quito y Guayaquil, que son los centros políticos y económicos del Ecuador, también concentran las sedes de los medios de comunicación, desde donde organizan las agendas y coberturas mediáticas que cubren las zonas cercanas pero no todo el territorio nacional. Las producciones de ficción para televisión se realizan principalmente en los canales privados de Quito y Guayaquil, pese a que hay talento en otras provincias que están desaprovechado, algo se intenta hacer con las producciones independientes. La nueva ley de comunicación propondría alternativas para mejorar las condiciones del trabajo de comunicación y brindaría garantías para una plena libertad de expresión. La tramitación de la ley de comunicación de Ecuador comienza en septiembre de 2009. El Consejo de Administración Legislativa creó la Comisión Especializada Ocasional de Comunicación el 9 septiembre y el día 16 calificó tres proyectos de Ley Orgánica de Comunicación presentados por los asambleístas César Montúfar (del Movimiento Concertación Nacional), Lourdes Tibán (Pachakutik); y, Rolando Panchana (Alianza País). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 103 El propósito de la comisión fue consensuar un solo documento que sería expuesto al Pleno de la Asamblea para debate y aprobación. La comisión de comunicación invitó a varias instituciones y buscó apoyo de expertos para confrontar opiniones y aprovechar la participación ciudadana. En su trabajo definió nueve ejes temáticos que abordaron los puntos de conflicto señalados por la oposición política: a. Constitución e instrumentos internacionales, referentes de las garantías del ser humano, b. Comunicación como derecho humano y el espacio radioeléctrico como bien público, c. Alcance de la ley con respecto a las relaciones de personas, comunidades y pueblos en los medios públicos, privados y comunitarios, d. Plurinacionalidad e interculturalidad como ejes transversales de la ley, e. Evitar regular la parte técnica del espacio radioeléctrico, f. La existencia de un órgano que garantice y regule sin afectar la libertad de expresión, g. Regulación de contenidos y responsabilidad ulterior, h. El Estado y las políticas públicas de comunicación, i. La profesionalización de los periodistas como garantía de calidad de la información. Grupos de ciudadanos, organizaciones sociales, gremios, universidades e instituciones públicas fueron recibidos por la comisión de comunicación para exponer sus observaciones respecto a la ley. Los argumentos iniciales residían en que la ley respete los instrumentos internacionales, fomente la producción nacional cinematográfica y musical, defina garantías para el ejercicio profesional, proteja los derechos de niñas, niños y adolescentes; y, asegure el libre ejercicio de la libertad de expresión. Los delegados de UNESCO, la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) y el Relator de la Libertad de Expresión de la ONU participaron en la comisión de comunicación. Los delegados de las instituciones de cooperación internacional pidieron no establecer un sistema controlador de la comunicación. Los asambleístas María Paula Romo (Movimiento Alianza País), María Cristina Kronfle (Madera de Guerrero), Fernando Vélez (Partido Sociedad Patriótica) y Susana González (Madera de Guerrero) expresaron sus puntos de vista. Ellos destacaron la importancia de los tratados internacionales en derechos humanos suscritos por Ecuador, el derecho de rectificación y la cláusula de conciencia; objetaron las propuestas de registro UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 104 de medios, conformación y atribuciones del consejo de comunicación, regulación de concesiones, uso de frecuencias, responsabilidad ulterior, publicidad estatal y regulación de medios públicos. El enfoque del proyecto de ley para el primer debate respondía al espíritu constitucional de garantizar el ejercicio integral de los derechos de comunicación. Preservó la protección al honor, buen nombre, imagen, voz y datos de las personas. En procura de equilibrio entre derechos y deberes admitía ciertas restricciones a la libertad de expresión fundamentalmente para la seguridad y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Pero incluyó artículos polémicos sobre el consejo de comunicación, responsabilidad ulterior y calificativos para la información. El proyecto estuvo compuesto de 104 artículos organizados en seis títulos, todos en concordancia con los instrumentos internacionales suscritos por el Ecuador, según el informe de la Comisión Ocasional de Comunicación. La comisión presentó el informe para el primer debate en el Pleno de la Asamblea el 21 de noviembre de 2009. El documento no fue de consenso de todos los asambleístas de la comisión porque los grupos de minoría elaboraron informes independientes. Hubo una reacción general de desaprobación por parte de comunicadores, dueños de medios y movimientos sociales. El 17 de diciembre de 2009 los representantes de bancadas y grupos políticos de la Asamblea Nacional concertaron un compromiso ético político ante la reacción popular y la falta de consensos por el texto del proyecto de ley y a efectos de alcanzar acuerdos para mejorar el mismo. La Asamblea Nacional en la sesión del 23 de diciembre de 2009 iniciaba el conocimiento del informe del proyecto de ley de comunicación, pero mientras esto ocurría, la Superintendencia de Telecomunicaciones suspendió por tres días la estación de televisión Teleamazonas y canceló la concesión de la frecuencia a Radio Arutam. Los grupos políticos interpretaron estos hechos como una señal de inconformidad del presidente Rafael Correa por el acuerdo de los jefes de bloques políticos de la Asamblea. Señalaron además que era evidente el afán gubernamental de controlar a los medios. Las causas que motivaron las sanciones fueron la transmisión de una noticia basada en datos supuestos por Teleamazonas y “la incitación a violencia de Radio Arutam” durante una manifestación popular. Las sanciones fueron apeladas en razón de ausencia de bases legal y constitucional (El Universo y El Comercio; 2009, diciembre 24). En la sesión del 5 de enero de 2010 se realizó el primer debate del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación. Los asambleístas dieron paso al acuerdo de jefes de bloques EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 105 de la Asamblea e incorporaron otras observaciones expresadas aquel día. La Asamblea consideró un plazo de 45 días para presentar el informe de segundo debate, sin embargo, se dio una prórroga hasta el 5 de junio en razón de las discrepancias que la presidenta de la comisión manifestó con respecto a la metodología de trabajo, la presentación de nuevos textos y la insistencia en redactar una ley sancionadora en contra de periodistas y medios. La asambleísta Betty Carrillo presidió la comisión durante nueve meses, desde su constitución hasta el 18 de junio de 2010 en que presentó su renuncia para evitar obstaculizar los debates legislativos. El 23 de junio de 2010 la comisión eligió al asambleísta Mauro Andino como presidente y al asambleísta Ángel Vilema como vicepresidente con el encargo de terminar el trámite del proyecto de ley. Los asambleístas Andino y Vilema son del Movimiento “Alianza País”, mayoría en la comisión y la Asamblea Nacional, el mismo movimiento del presidente Rafael Correa. El presidente de la comisión de comunicación brindó apertura para recibir a representantes de varios sectores de la sociedad en la elaboración del informe para segundo debate, incluso en algún momento los integrantes cuestionaron esta práctica por dilatar el proceso, pero el debate no llegó a las provincias, estuvo centralizado en la capital de la República. La comisión descuidó convocar a voceros institucionales y de medios de comunicación. Mauro Andino presentó el informe de la mayoría parlamentaria para el segundo debate del proyecto de ley de comunicación el 1 de julio de 2010. La parte introductoria del informe incluye las estadísticas de aportes recibidos de asambleístas y ciudadanía. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 112 Charaudeau, Patrick y Maingueneau, Dominique (2005): Diccionario de análisis del discurso. Buenos Aires: Amorrortu. Consejo Nacional de Televisión de Chile (2008): Revista del Consejo Nacional de Televisión de Chile. Santiago: Consejo Nacional de Televisión de Chile. Consejo Nacional de Televisión de Chile (2009): Seminario Internacional sobre Regulación de la TV. Santiago: Consejo Nacional de Televisión de Chile. Convenio Andrés Bello (2003): Impacto económico de las Industrias Culturales en Colombia. Bogotá: Convenio Andrés Bello. Corte Interamericana de Derechos Humanos (2009): Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Washington: Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Corte Interamericana de Derechos Humanos (2010): “Corte Interamericana de Derechos Humanos”. 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Luego se exponen las instituciones de regulación, losargumentosquejustificaneldebatelaleydecomunicaciónylacreación del consejo de comunicación a partir de las propuestas de César Montúfar (del Movimiento Concertación Nacional), Lourdes Tibán (Pachacutik) y Rolando Panchana (Movimiento Alianza País). Los puntos polémicos del proyecto de ley de comunicación son la composición y las funciones del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. Los argumentos de justificación, objeto, integración, características, operación y capacidad sancionadora del consejo de comunicación están detallados. Al final hay un análisis sobre la capacidad jurídica para sancionar que tendría del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. Para conocer el entorno mediático de la comunicación en Ecuador hay que recordar algunos hechos históricos. La primera imprenta llegó a Ecuador en 1750. La orden religiosa de los Padres Jesuitas introdujo en Ecuador la primera máquina impresora de publicaciones. Esta imprenta se instaló en Ambato, ciudad ubicada en la sierra del centro del país. Años más tarde, ya en el siglo XIX, se iniciaron las publicaciones periódicas. El diario El Telégrafo, autodenominado el Decano de la Prensa Nacional, circula en el país desde 1860. En el siglo XX nacieron los diarios El Comercio (1906), El Universo (1921), Expreso (1973), La Hora (1982) y Hoy (1983) que son de circulación nacional. Actualmente existen 35 periódicos de circulación diaria, entre locales, regionales y nacionales. Según los datos de la Superintendencia de Telecomunicaciones de Ecuador, a marzo de 2011, existían 1.178 emisoras de radio de onda corta, AM y FM; 443 canales de televisión entre matrices y repetidoras; y, 263 canales de audio y video por suscripción. La misma fuente indica que el 83% de las televisiones son de propiedad privada, 17% de servicio público y ninguna es reconocida como de carácter comunitario. El 88,8% de las radios son de propiedad privada, el 11% de servicio público y el 0,2% comunitarias. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 128 CUADRO 9 Proyectos presentados a la Asamblea Nacional de Ecuador NOMBRE DEL PROYECTO PROPONENTE FECHA DE PRESENTACIÓN NÚMERO DE ARTÍCULOS ¿INCLUYE PROPUESTA DE CONSEJO DE COMUNICACIÓN? DENOMINACIÓN Ley orgánica de comunicación, libertad de expresión y acceso a la información pública. César Montúfar. 31 de agosto de 2009. 72 Si. Consejo de Protección de los Derechos de Comunicación (COPDECO). Ley Orgánica de Comunicación. Lourdes Tibán. 3 de septiembre de 2009. 149 Si. Consejo Social de Comunicación. Ley Orgánica de Comunicación. Rolando Panchana. 14 de septiembre de 2009. 66 Si. Consejo Nacional de Comunicación e Información. Ley Orgánica de Comunicación. Informe de mayoría para segundo debate. 1 de julio de 2010. 105 Si. Consejo de Comunicación e Información. Informe Complementario del Informe para segundo debate. Informe de mayoría. 29 de julio de 2011 21 Si. Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. Fuente. Elaboración propia en agosto de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html y en http://asambleanacional.gov.ec/blogs/ comisionocasional2/ Los motivos para crear un consejo de comunicación se sustentan en observar las restricciones del derecho universal a la libertad de expresión en cuanto a la protección de niños, niñas y adolescentes; y las responsabilidades ulteriores de respeto a la reputación de los demás, la protección a la seguridad nacional, orden, salud y moral públicas, conforme lo señala el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La comisión de comunicación desarrolla una regulación que procura garantizar la prevalencia de contenidos y el respeto de los derechos de las personas en relación a lo que dispone la Constitución. El sustento jurídico para formular la ley de comunicación está en los artículos 16, 17, 18, 19 y 384 de la Constitución de Ecuador. La lógica de mercado en el que operan los medios de comunicación no les permite ofrecer al público todos los espacios y las condiciones deseadas para que expongan sus EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 129 ideas. La expresión “libre mercado de ideas” en oposición a “libertad de expresión” describe la lógica comercial de la industria de la información. La información como mercancía se contrapone al derecho a la información porque el trabajo de producción y distribución de ella demanda ser remunerado; sin embargo este hecho económico no debe limitar el derecho universal de expresión y recepción de ideas y opiniones. “En razón de la necesidad de atemperar la posibilidad de que los intereses de los propietarios afecten el derecho a la información de todas las personas, se tornan necesarias las regulaciones que debe desarrollar el Estado. Esta regulación deberá procurar que se produzca información más plural y crítica que promueva un debate público robusto” (Asamblea Nacional, 2010: 8). La ley de comunicación garantizaría el acceso y la difusión de ideas y opiniones en medios públicos y comunitarios que junto a los privados configurarían las condiciones para el equilibrio informativo en la opinión pública. Gustavo Gómez, consultor de la oficina de UNESCO en Quito, emitió a petición de la Asamblea Nacional de Ecuador un informe con comentarios sobre el proyecto de ley de comunicación. Gómez dice que del análisis de los marcos regulatorios de libertad de expresión se desprende que existen dificultades en la aplicación de leyes que vienen de “prácticas administrativas discrecionales, arbitrarias y discriminatorias” (UNESCO, 2009: 91); y que, por lo tanto, se evidencian condiciones para crear un ente de control, fomento y garantía de los derechos de información y comunicación. Las tres propuestas presentadas para la ley de comunicación incluían la figura de un consejo de comunicación, cada una de ellas con un matiz diferente. El asambleísta Montúfar defendía un modelo de autorregulación de los medios de comunicación. La asambleísta Tibán pedía que se considerase con mayor nivel la participación a las comunidades indígenas y mayor desarrollo para los medios comunitarios; y el proyecto de asambleísta Panchana postulaba un enfoque basado en los derechos esenciales. El cuadro 10 presenta las opiniones de los tres asambleístas respecto al consejo de comunicación en calidad de regulador, con más o menos potestades, pero con poderes para normar y controlar. Las opiniones fueron publicadas el 20 de septiembre de 2009, cuando se inició el estudio de la ley. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 130 CUADRO 10 Entrevistas sobre el consejo de comunicación a asambleístas proponentes de proyectos de ley de comunicación César Montúfar, Asambleísta de CN. (Montúfar, 2009) Lourdes Tibán, Asambleísta de Pachakutik. (Tibán, 2009) Rolando Panchana, Asambleísta de PAIS. (Panchana, 2009) ¿En qué consiste la autorregulación de los medios que usted propone en su proyecto? Las buenas prácticas del ejercicio periodístico, la verificación, deben ser parte de la autorregulación de los medios. Somos los ciudadanos los que tenemos escoger al medio. La libertad tiene que promoverse. ¿Y qué pasa con las responsabilidades de los medios al emitir una noticia? Para eso está la propia autorregulación de los medios, que es insuficiente, y la ciudadanía, a través de un Consejo de Protección de los Derechos de Comunicación, que no tiene capacidad sancionadora ni vinculante. Es un espacio para revisar las prácticas periodísticas, pero dentro de un debate público. Pero, ¿cómo procesar cuando hay algún abuso o vulneración a un derecho con una mala información? Cuando hay vulneración y violación de derechos, eso debe ir al ámbito de la justicia constitucional o la ordinaria. Eso no es materia de una Ley de Comunicación. ¿Por qué deja de lado al Estado de la regulación de los medios? Tenemos que evitar la tendencia de crear un órgano controlado por el Gobierno para que sancione, porque el momento que permitimos aquello, también dejamos que el Estado y el Gobierno interfieran en nuestro pensamiento y la palabra. ¿Cuál es la razón para solo incluir sanciones a los empleados públicos que no entregan información? Porque la gente debe conocer la gestión pública. La información sobre defensa nacional es la única que debe ser reservada y que previamente sea calificada así. ¿Por qué apoya la creación del Consejo de Comunicación, con participación estatal, como ente regulador de los medios? El Estado debe participar, así como la ciudadanía y los gremios de comunicación. Pero hay que discutir la representación, porque en este momento no la podemos equilibrar ya que PAIS busca la mayoría. ¿Y si el escenario que usted denuncia en la Asamblea de que PAIS copa todos los espacios se repite en el Consejo de Comunicación? No habría necesidad de crearlo porque no sacaríamos nada con ese organismo. ¿Usted sí apoya que exista una regulación a los contenidos de los medios? Debe estar establecido, pero con respeto a la libertad de expresión, sin que sea una ley mordaza. No hay que tener miedo. El problema es que estamos viendo a la ley como la norma para cerrar canales de televisión y radios. Al menos en Pachakutik no vamos a respaldar eso. ¿Apoya que en la Ley de Comunicación se impongan sanciones a los medios? Debe estar. No entiendo por qué hay tanto miedo. Si se publica una noticia con responsabilidad no pasa nada. Ni tampoco va a ser instrumento de persecución, porque ahí estará la ciudadanía. ¿Y los medios públicos? Falta reposicionar eso. Porque los medios del Estado, pese a que requieren su presupuesto, no son del Gobierno. Lo que hay que evitar es que los aportes beneficien al régimen de turno. Además hay que aplicar la equidad en la distribución de las frecuencias para que los medios públicos, privados y comunitarios tengan el mismo espacio. ¿Su propuesta busca que el Gobierno controle a los medios? No, señor. No se establece eso. En el Consejo de Comunicación solo tres de ocho miembros controlan los poderes públicos. El resto son de la ciudadanía. ¿Donde está la mayoría? ¿Qué garantías habrá para que no sea politizado? Los requisitos que tienen que cumplir para integrarlo. Pero insisto, la primera mayoría la tiene la ciudadanía, que tiene tres representantes elegidos por el Consejo de Participación. En los otros dos está los gremios y facultades de comunicación. ¿Qué puntos de su proyecto demuestran que no es una ley controladora de contenidos? Toda la ley desarrolla derechos y garantías del buen ejercicio profesional. Sin embargo, establece sanciones. En esta ley no es el propósito sancionar. Pero sanciones sí debe haber, porque la regulación debe estar en toda la ley. Si no regula, no es ley. ¿Pero no es la propia ciudadanía la que regula los contenidos aceptando o no a un medio de comunicación? El control de contenidos lo hace el ciudadano. Pero la sociedad también tiene este derecho porque el derecho a la libertad de expresión tiene un límite que es no afectar los derechos de las personas. El proyecto beneficia al régimen. Por ejemplo, no se pone límite al Presidente para la emisión de cadenas. No hay regulación en el mundo que regule al Presidente, que responde ante los jueces por lo que dice y no los medios. Entonces sí le hago regulación de contenidos al Presidente y al resto no. La ley es para todos. Fuente. Elaboración propia a partir de información publicada en: El Universo (2009, 20 de septiembre). EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 131 La visión del asambleísta Montúfar respecto al consejo de comunicación es que debe evitarse la interferencia del Estado porque bajo una perspectiva liberal serían los propios medios quienes deben fijar sus códigos de autorregulación. El Consejo se encargaría de supervisar y sugerir prácticas para el trabajo de los medios mientras que los ciudadanos, en uso de sus libertades, decidirán qué opción tomar. Los casos de violaciones de derechos serán juzgados por los órganos legales correspondientes quienes decidirán las sanciones a aplicar. El asambleísta Montúfar señala el peligro de la interferencia del Gobierno en un órgano público de regulación porque daría privilegio a sus intereses ante la opinión pública. La asambleísta Tibán comparte la presencia de un representante del Gobierno en el consejo de comunicación pero en equilibrio con otros delegados. En caso contrario habría riesgo de entorpecer las labores propias de control. La liberad de expresión debe garantizarse en las capacidades de regulación y sanción pero no con normas que amenacen y lleven a la clausura de medios. El asambleísta Panchana defiende la integración del Consejo con una representación minoritaria del Ejecutivo, los otros integrantes vendrían de varias organizaciones ciudadanas. Rolando Panchana indica que su propuesta desarrolla un enfoque de derechos y garantías para las personas, pero también establece sanciones para los medios en los casos de violaciones de estas garantías. El proyecto de Panchana destaca que está en sintonía con el espíritu de la Constitución y la filosofía del buen vivir -sumak kawsayen la que se inspira. Sobre la naturaleza jurídica del Consejo las tres propuestas mencionan que debe ser un organismo autónomo e independiente en lo administrativo y financiero. Solo la propuesta de César Montúfar indica que debe ser público mientras que en las otras se asume la figura porque es una institución para el control de medios públicos y privados. El informe complementario recoge las propuestas y agrega que el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación se organizará de manera desconcentrada, con la intención de cubrir administrativamente a todo el territorio nacional. La personalidad jurídica propia debe permitir actuar y asumir responsabilidades ante personas naturales de forma diferenciada de la administración pública. La autonomía administrativa es la capacidad para dirigir la institución con políticas propias en lo operativo y de recursos humanos; y la autonomía financiera le faculta a disponer de recursos económicos propios. El detalle en el siguiente cuadro. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 132 CUADRO 11 Naturaleza jurídica para el consejo de comunicación de Ecuador Nombre del órgano de regulación Naturaleza jurídica Consejo de Protección de los Derechos de Comunicación (COPDECO) Organismo público autónomo e independiente financiera y administrativamente. Consejo Social de Comunicación Órgano con personalidad jurídica y autonomía administrativa y financiera. Consejo Nacional de Comunicación e Información Organismo con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera. Consejo de Comunicación e Información Organismo público con personalidad jurídica y autonomía, funcional, administrativa y financiera. Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación Organismo público con personalidad jurídica, autonomía funcional, administrativa y financiera, que se costituirá de manera desconcentrada. Fuente. Elaboración propia en agosto de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html y en http://asambleanacional.gov.ec/blogs/ comisionocasional2/ La primera presidenta de la Comisión Ocasional de Comunicación, Betty Carrillo, señaló que era necesario avanzar con la redacción del proyecto de ley para superar la actual Ley de Radio y Televisión aprobada en 1975. Su defensa giró en torno a los beneficios del proyecto como el enfoque de garantías o las cuotas de producción nacional en la programación de los medios. El 17 de diciembre de 2009, días antes de realizarse el primer debate en el Pleno de Asamblea, los jefes de bloques de la Asamblea suscribieron un acuerdo sobre los puntos mínimos que deberían constar en el proyecto, uno de los puntos del acuerdo fue la conformación del consejo de comunicación e información. Un dato a destacar es la visita que los asambleístas de oposición hicieron a Catalina Botero, relatora de la OEA para la libertad de expresión, el 14 de septiembre de 2010 en Washington. El propósito fue analizar el estado de la comunicación en Ecuador y pedir su intervención para que el Gobierno ecuatoriano no coarte la libertad de información. El interés de la OEA es que el proyecto respete los acuerdos internacionales, observe las condiciones para el desempeño de los medios y fomente la democracia. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 133 3.2 Finalidad del consejo de comunicación La finalidad en las tres propuestas es velar por la plena vigencia de los derechos de comunicación. El informe complementario del proyecto de ley recoge este principio pero lo enriquece con la implementación de políticas públicas para el ejercicio de los derechos de comunicación al amparo de la Constitución y el respeto de los instrumentos internacionales. La elaboración de políticas públicas de comunicación se hará en coordinación con otras instituciones del Estado, como por ejemplo con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que está encargado de procurar la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas de comunicación e implementar los mecanismos de rendición de cuentas de los medios de comunicación públicos y privados de Ecuador una vez al año (artículos 64, 88 y 94 de la Ley de Participación Ciudadana y Control Social). CUADRO 12 Finalidad del consejo de comunicación de Ecuador Nombre del órgano de regulación Finalidades propuestas para el consejo de comunicación de Ecuador Consejo de Protección de los Derechos de Comunicación (COPDECO) Encargado de promover y proteger la plena vigencia de los derechos de comunicación, así como de velar por el pleno ejercicio de estos derechos y los principios fundamentales contemplados en esta ley. Consejo Social de Comunicación Velar y contribuir al ejercicio pleno de la comunicación y de libertad de expresión, de conformidad con la Constitución de la República; articular las relaciones entre el Ejecutivo y la sociedad en la elaboración y aplicación de las políticas y planes públicos de comunicación; posibilitar la satisfacción de las demandas sociales, la defensa y garantía del funcionamiento de los medios públicos, privados y comunitarios e impulsar mecanismos y herramientas de participación ciudadana; conocer y resolver, en el ámbito de sus competencias, los reclamos y denuncias de las y los ciudadanos relacionados con la vulneración de los derechos y garantías consagrados en la Constitución y en la presente ley. Consejo Nacional de Comunicación e Información Velar y consagrar los derechos de la comunicación e información, de conformidad con la Constitución de la República y las disposiciones de la presente ley. Articulará las relaciones entre el Estado y la sociedad en la elaboración y desarrollo de las políticas y planes públicos de comunicación; posibilitará la satisfacción de las demandas sociales, la defensa y garantía del funcionamiento de los medios públicos, privados y comunitarios e impulsará mecanismos y herramientas de participación ciudadana en el ámbito de la comunicación e información. Consejo de Comunicación e Información La tutela del pleno ejercicio de los derechos a la comunicación, de conformidad con la Constitución de la República, los instrumentos internacionales y la ley. Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación Tiene por finalidad superior diseñar e implementar las políticas públicas de comunicación, relativas a sus competencias, y destinadas a generar condiciones materiales y sociales para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de la comunicación reconocidos en la Constitución y los instrumentos internacionales; y, ejercer potestades regulatorias en el ámbito de sus atribuciones. Fuente. Elaboración propia en agosto de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html y en http://asambleanacional.gov.ec/blogs/ comisionocasional2/ UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 134 3.3 Integración y nombramiento El consejo de comunicación estará integrado por siete miembros que son dos delegados de presidente de la República, un integrante postulado por el Consejo de Igualdad4, un representante de las escuelas y facultades de comunicación social y tres representantes de la ciudadanía. Los proyectos de los asambleístas Tibán y Montúfar no consideraban a los representantes del Ejecutivo. La propuesta de César Montúfar postulaba a representes de las asociaciones de radio, prensa y televisión mientras que Lourdes Tibán mocionaba que hubiese un representante de las organizaciones sociales. La elección de los tres integrantes de la ciudadanía a través de un procedimiento organizado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social causó protestas de los asambleístas de minoría porque este organismo está integrado por una mayoría afín al Gobierno, y su transparencia e imparcialidad han sido cuestionadas en concursos de méritos y oposición para otras designaciones. Las propuestas de Tibán, Panchana y el proyecto de ley coinciden en la fijación de cuatro años para el ejercicio de los integrantes del consejo de comunicación. La propuesta de César Montúfar señalaba que no cabría reelección y el documento de Lourdes Tibán indicaba que tampoco procedía renovación total al mismo tiempo. El proyecto de ley deja sentado que los integrantes del consejo no serán de libre remoción. 4 Artículo 156 de la Constitución: Los consejos nacionales para la igualdad son órganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Los consejos ejercerán atribuciones en la formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con las temáticas de género, etnias, generacionales, interculturales, y de discapacidades y movilidad humana, de acuerdo con la ley. Para el cumplimiento de sus fines se coordinarán con las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos especializados en la protección de los derechos en todos los niveles de gobierno. Artículo 157: Los consejos nacionales de igualdad se integrarán de forma paritaria, por representantes de la sociedad civil y del Estado, y estarán presididos por quien represente a la Función Ejecutiva. La estructura, funcionamiento y forma de integración de sus miembros se regulará de acuerdo con los principios de alternabilidad, participación democrática, inclusión y pluralismo. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 135 Cuadro 13 Miembros, perfil y periodo de participación de los integrantes del consejo de comunicación de Ecuador CONSEJO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE COMUNICACIÓN (COPDECO). Integrantes 9 miembros: a) Defensor del Pueblo (presidirá). b) Secretario ejecutivo del CNNA. c) Presidente de la UNP. d) Un delegado de los medios impresos, sorteado por el CPCCS entre candidatos postulados por medios públicos, privados y comunitarios. e) Un delegado de los medios de televisión, sorteado por el CPCCS entre candidatos postulados por medios públicos, privados y comunitarios. f) Un delegado de los medios de radio, sorteado por el CPCCS entre candidatos postulados por medios públicos, privados y comunitarios. g) Tres vocales ciudadanos postulados por veedurías ciudadanas o asociaciones de audiencias y lectores de cada rama de medios de comunicación social: TV, radio e impresos, escogidos a través de CPCCS. Perfil Delegados de instituciones públicas, medios y de asociaciones de audiencia / lectores. Periodo Período de 6 años y no podrán ser reelegidos. CONSEJO SOCIAL DE COMUNICACIÓN Integrantes 9 miembros principales, respetando la equidad de género y la representación, conforme la siguiente distribución: a) Un representante del ministerio del ramo. b) Un representante de la AME. c) Un representante de la Federación Nacional de Comunicadores Sociales. d) Un representante de las organizaciones sociales. e) Un representante de pueblos y nacionalidades indígenas. f) Un representante de las organizaciones campesinas. g) Un representante del pueblo afroecuatoriano. h) Un representante de escuelas y facultades de comunicación social. i) Un representante de la ciudadanía. En el caso de los Consejos Regionales, se mantendrá la misma conformación. Perfil Para efectos de transparencia, cada organización presentará al CPCCS, los(as) postulantes para ocupar la dignidad. Periodo Los miembros del consejo cumplirán sus funciones por el lapso de 4 años. La renovación se realizará de conformidad con el reglamento, considerando que no podrá ser una renovación total al mismo tiempo. CONSEJO NACIONAL DE COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN Integrantes 8 miembros: a) Un representante del Presidente de la República (presidirá y tendrá voto dirimente). b) Un representante de las facultades o escuelas de comunicación social. c) Un representante de los comunicadores sociales agremiados, elegido por proceso de CNE. d) Un representante del Ministerio de Educación. e) Un representante de la Asamblea Nacional. f) Tres representantes de la ciudadanía elegidos por el CPCCS. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 136 Perfil Deberán desarrollar actividades afines o acreditar conocimientos en áreas de la comunicación social. Los representantes de la ciudadanía deberán ser elegidos por concurso de oposición y méritos de acuerdo con la Constitución y la ley. Para ser elegidos y participar en el concurso, los postulantes no deberán tener participación accionaría en los medios de comunicación privados por lo menos doce meses anteriores a la fecha de convocatoria del concurso. Los miembros principales tendrán sus respectivos suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos que se prevén para los miembros principales, en la presente Ley. Para la integración del Consejo Nacional de Comunicación e Información se procurará la paridad de género en cuanto sea posible. Periodo Los representantes establecidos en los literales b, c y f durarán 4 años en sus funciones. CONSEJO DE COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN Integrantes 7 integrantes: a) Dos integrantes postulados por el Presidente de la República. b) Un integrante postulado por el Consejo de Igualdad. c) Un miembro postulado por las facultades o escuelas de comunicación social de las instituciones de educación superior públicas y privadas. d) Tres representantes de la ciudadanía. Los miembros principales tendrán sus respectivos suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos que se prevén para los principales. Perfil La designación de los(as) representantes de la ciudadanía estará a cargo del CPCCS a través de un concurso público de méritos y oposición. Los miembros principales y suplentes serán designados en orden de prelación, según las mayores calificaciones y puntaje. El CPCCS verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley por parte de los miembros postulados por el Presidente de la República, por las facultades y escuelas de comunicación social y por los Consejos Nacionales para la Igualdad Intergeneracional. La verificación durará quince días, dentro de los cuales la ciudadanía podrá impugnar las postulaciones propuestas con respecto al cumplimiento de los requisitos que establece esta ley. Para procurar la paridad de género en la conformación del CIC los miembros postulados por el Presidente de la República deberán ser un hombre y una mujer; para el caso de los representantes de la ciudadanía, el CPCCS asegurará la alternancia de género en su designación. Periodo Para asegurar su autonomía e independencia, los miembros del Consejo de Comunicación e Información durarán 4 años en sus funciones y no serán de libre remoción. CONSEJO DE REGULACIÓN Y DESARROLLO DE LA COMUNICACIÓN Integrantes a) Dos integrantes designados por la Función Ejecutiva. b) Un integrante designado por los Consejos Nacionales de Igualdad. c) Un integrante designado por las facultades o escuelas de comunicación social de las instituciones de educación superior públicas y privadas. d) Tres integrantes de la ciudadanía. Los miembros principales tendrán sus respectivos suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos que se prevén para los principales. Fuente. Elaboración propia en agosto de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html y en http://asambleanacional.gov.ec/blogs/ comisionocasional2/ La Alianza Regional por la Libertad de Expresión e Información señaló el 12 de diciembre de 2009 que la conformación del consejo de comunicación debería tener en cuenta los procedimientos de transparencia e independencia para la selección de las autoridades. En opinión de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos “es fundamental que los órganos de regulación o fiscalización de los EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 137 medios de comunicación sean independientes del poder Ejecutivo, se sometan completamente al debido proceso y tengan un estricto control judicial” (UNESCO, 2009: 92). La integración del consejo de comunicación marcó discordia dentro de la comisión de comunicación; fue motivo de la mayor oposición al proyecto, “la discrepancia surgió en torno a la interpretación de los términos “autonomía” e “independencia” que fueron utilizados en el acuerdo ético político de jefes de bloques de Asamblea del 17 de diciembre de 2009” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010: 15). El texto del acuerdo dice “se admite la necesidad de que exista un consejo de comunicación e información autónomo e independiente de los gobiernos y poderes fácticos” (El Comercio; 2009, 29 de diciembre). La oposición aducía que los términos autonomía e independencia se referían a cada integrante del consejo mientras que el grupo de gobierno señaló que son las características del órgano pero no de sus integrantes. Los asambleístas de oposición César Montúfar, Fausto Cobo, Lourdes Tibán, Jimmy Pinoargote y Cynthia Viteri manifestaron que la presencia de representantes del presidente ecuatoriano es incompatible con el acuerdo. Señalaron, además, que la elección del representante del Consejo de Igualdad significaría contar con otro delegado de la función ejecutiva. Los argumentos de descargo del grupo de gobierno son que los representantes del Ejecutivo son minoría para salvaguardar la independencia del consejo. De otro lado el consejo tendrá facultades enmarcadas dentro del concepto de formulación de políticas públicas, atribución que de acuerdo al artículo 154 de la Constitución corresponde a la función ejecutiva (Asamblea Nacional, 2010: 16). También el artículo 261 numeral 10 señala la competencia exclusiva del Estado central sobre el régimen general de comunicaciones. Una justificación más de los asambleístas de “Alianza País” es que “el Estado ecuatoriano está ordenado en funciones, cada instancia del poder público –para ser coherente con su estructura– debe estar adscrita a una de ellas, caso contrario se estaría creando estructuras anómalas inconexas con el esquema funcional” (Asamblea Nacional, 2010: 16). Algunas de las propuestas que llegaron a la Comisión Ocasional de Comunicación mencionaban que el consejo de comunicación podría estar integrado por delgados de los ministerios de Educación y Cultura, personas nominadas por la Asamblea Nacional, delegados de las organizaciones sociales, representantes de la Academia Ecuatoriana de la Lengua, pero estas propuestas que no prosperaron. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 144 Se ha propuesto llevar un registro de medios con actualización permanente; será un catastro de quienes hacen comunicación. Ecuador no cuenta con información completa sobre la cantidad, ubicación y condiciones de los medios. Esta acción solo está en la propuesta del asambleísta Panchana. El consejo tendrá atribución para crear y fomentar medios de comunicación públicos, privados y comunitarios. El proyecto de la asambleísta Tibán propone la competencia de receptar, aprobar o negar las solicitudes de licencias para el funcionamiento de medios comunitarios y privados (impresos y audiovisuales). Según el proyecto de ley el consejo también llevará funciones administrativas como elaborar y aprobar su presupuesto, nombrar al presidente, secretario técnico y delegados territoriales, así como la aprobación de la estructura administrativa y la rendición de cuentas. El proyecto del asambleísta Panchana propugna la autorregulación de los medios y hace énfasis en el cumplimiento de los códigos éticos y la responsabilidad social a través de las pautas que otorgaría el consejo, es decir una corregulación. Además propone la creación de un defensor del público como instancia operativa para la atención primaria de las demandas de la colectividad que coordinaría su trabajo con el Defensor del Pueblo5. Además de lo establecido en la Constitución el proyecto de ley de comunicación en el capítulo IV artículo 51 otorga al Defensor del Pueblo las atribuciones de arbitrar las medidas necesarias para precautelar los derechos a la comunicación de las personas, comunas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos, en especial de los grupos de atención prioritaria; también podrá evaluar las normas que dicte el consejo de comunicación para garantizar la erradicación de la violencia, sexismo, racismo y homofobia de los medios de comunicación. En sentido similar, la propuesta del asambleísta Montúfar postula la intervención del Defensor del Pueblo para hacer efectivos los derechos de comunicación y libertad de expresión. Señala que deberán crearse diferentes parámetros de autorregulación de medios públicos y comunitarios. Pero es diferente de las otras propuestas en la publicación de los manuales de buenas prácticas periodísticas (enero de cada año) y un estado de los derechos de comunicación (diciembre). A pesar de las intenciones expuestas por los asambleístas Montúfar y Panchana los temas de autorregulación no fueron incluidos en el proyecto de ley que adopta la heterorregulación a través del consejo de comunicación. 5 Es el titular de la Defensoría del Pueblo que se encarga, mediante oficio o a petición de parte, de la defensa de los derechos individuales y colectivos. Artículo 2, inciso b de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo de Ecuador. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 145 CUADRO 16 Grupos de competencias del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación ÁREAS NUMERALES DEL ARTÍCULO 18 DEL INFORME COMPLEMENTARIO Grandes ejes del Consejo 1Proteger y promover el efectivo ejercicio de los derechos de la comunicación establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y la ley. 2Promover la incorporación de los valores y prácticas de la convivencia intercultural en la programación de los medios de comunicación. 3Fomentar e incentivar la creación de espacios para la difusión de la producción nacional y producción nacional independiente, a fin de garantizar el cumplimiento de las cuotas de programación establecidas en esta ley. Concepción integral de las políticas públicas 4Vigilar que las políticas públicas promuevan y garanticen los derechos a la comunicación. 5Participar en la elaboración del Plan Nacional de Telecomunicaciones y el Plan Nacional de Tecnologías de la Comunicación e Información para la Inclusión Digital o en planes similares; y formular observaciones a las autoridades públicas a cargo de la ejecución de dichos planes. 6Participar en la elaboración de la agenda sectorial de comunicación, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Competencias del Consejo en el ámbito de regulación de los medios de comunicación 7Promover la democratización y fortalecimiento de medios de comunicación públicos, privados y comunitarios. 8Elaborar el informe vinculante sobre la idoneidad del solicitante y aprobar el plan de comunicación, como requisito previo a la concesión de frecuencias de radio, televisión y de audio y video por suscripción, conforme esta ley y el reglamento respectivo. 9Vigilar que la autoridad encargada de la administración del espectro radioeléctrico asigne el uso de las frecuencias de este espectro, a través de procesos concursables, públicos, abiertos y en igualdad de condiciones. 10Elaborar y mantener actualizado el Registro Nacional de Medios de Comunicación de radio, televisión, impresos y digitales que se emitan desde el Ecuador. 11Establecer mecanismos de registro y monitoreo técnico de la programación de las estaciones de radio, televisión y de medios impresos, con el fin de determinar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley. 12Implementar mecanismos para establecer información real sobre el tiraje y venta efectiva de los medios impresos, así como sobre la sintonía y niveles de audiencia de los medios audiovisuales. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 146 Facultades para tomar medidas legales 13Conocer y resolver en el ámbito administrativo los reclamos presentados por violación a los derechos de la comunicación o las obligaciones establecidas en esta ley. 14Iniciar de oficio y resolver los procedimientos administrativos por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley. 15Remitir a la Fiscalía la información que llegue a su conocimiento en relación a la violación de los derechos de la comunicación que evidencien indicios de la comisión de delitos de acción pública. Funcionamiento orgánico del Consejo 16Examinar y pronunciarse sobre los resultados de las veedurías ciudadanas que se organicen en torno al desempeño de las instituciones, organizaciones, empresas y medios públicos, comunitarios y privados que realizan actividades contempladas en el ámbito de esta ley. 17Establecer y modificar la estructura administrativa desconcentrada del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. 18Aprobar la proforma presupuestaria del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación elaborada y presentada por la secretaría técnica. 19Nombrar y remover al presidente del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación y a su secretario técnico. 20Elaborar y expedir los reglamentos necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones y su funcionamiento. 21Las demás que determine la Constitución y la ley. Fuente. Elaboración propia en agosto de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://asambleanacional.gov.ec/blogs/comisionocasional2/ En el informe complementario las competencias del consejo de comunicación están divididas en cinco áreas: principios y objetivos; papel en las políticas públicas; funciones de regulación de los medios de comunicación; potestad administrativa reguladora; y, las capacidades administrativas y funcionales para su correcto funcionamiento. El eje del consejo es el fomento de los derechos de la comunicación en una perspectiva que impulse los bienes culturales ecuatorianos, por ello debe participar activamente en la elaboración de las políticas públicas de comunicación y velar porque las demás instituciones del Estado complementen y potencien estas políticas. Las competencias del consejo en el ámbito de regulación de los medios de comunicación pretenden: 1. Impulsar la democratización y fortalecimiento de los medios de comunicación para lograr la democratización de la palabra; 2. Asegurar que la concesiones de frecuencias de radio y televisión se realicen con criterios de equidad mediante un informe vinculante; y, EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 147 3. Garantizar la transparencia de la información relevante sobre los medios de comunicación, mediante un registro y monitoreo. El consejo recibe facultades que le permitirán tomar medidas que garanticen los derechos y obligaciones de la comunicación, estas facultades tienen el objetivo de resolver administrativamente los reclamos por violación de derechos de comunicación e, incluso, iniciar de oficio expedientes administrativos por el incumplimiento de la ley. El consejo podrá enviar a la Fiscalía copia de los expedientes con indicios del acometimiento de delitos. Podrá organizarse de manera descentralizada para cumplir con sus responsabilidades operativas como aprobar su presupuesto, elegir su presidente y expedir reglamentos para la aplicación de las disposiciones legales. Las facultades del consejo de comunicación e información se clasifican en funciones de normalización, control y sanción. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 148 CUADRO 17 Tipos de funciones del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación FUNCIONES DE NORMALIZACIÓN. FUNCIONES DE CONTROL. FUNCIÓN SANCIONADORA. 5Participar en la elaboración del Plan Nacional de Telecomunicaciones y el Plan Nacional de Tecnologías de la Comunicación e Información para la Inclusión Digital o en planes similares; y formular observaciones a las autoridades públicas a cargo de la ejecución de dichos planes. 6Participar en la elaboración de la Agenda Sectorial de Comunicación, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Artículo 96. Producción digital.- El consejo de comunicación elaborará un plan nacional para aplicar en el sistema de comunicación social que fortalezca la producción nacional en televisión digital y alta definición. 1Proteger y promover el efectivo ejercicio de los derechos de la comunicación establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y la ley. 2Promover la incorporación de los valores y prácticas de la convivencia intercultural en la programación de los medios de comunicación. 3Fomentar e incentivar la creación de espacios para la difusión de la producción nacional y producción nacional independiente, a fin de garantizar el cumplimiento de las cuotas de programación establecidos en esta ley. 4Vigilar que las políticas públicas promuevan y garanticen los derechos a la comunicación. 7Promover la democratización y fortalecimiento de medios de comunicación públicos, privados y comunitarios. 8Elaborar el informe vinculante sobre la idoneidad del solicitante y aprobar el plan de comunicación, como requisito previo a la concesión de frecuencias de radio, televisión y de audio y video por suscripción, conforme esta ley y el reglamento respectivo. 9Vigilar que la autoridad encargada de la administración del espectro radioeléctrico asigne el uso de las frecuencias de este espectro, a través de procesos concursables, públicos, abiertos y en igualdad de condiciones. 10Elaborar y mantener actualizado el Registro Nacional de Medios de Comunicación de radio, televisión, impresos y digitales que se emitan desde el Ecuador. 11Establecer mecanismos de registro y monitoreo técnico de la programación de las estaciones de radio, televisión y de medios impresos, con el fin de determinar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley. 12Implementar mecanismos para establecer información real sobre el tiraje y venta efectiva de los medios impresos, así como sobre la sintonía y niveles de audiencia de los medios audiovisuales. Artículo 86. Disponibilidad de espectro radioeléctrico y concentración de medios.- El consejo de comunicación solicitará a la autoridad de telecomunicaciones un estudio semestral de la disponibilidad del espectro radioeléctrico para los servicios de radiodifusión sonora y de televisión y de audio y video por suscripción, con la finalidad de abrir los concursos públicos que fortalezcan la pluralidad, la diversidad, la identidad, la plurinacionalidad, la interculturalidad y el Estado unitario. 13Conocer y resolver en el ámbito administrativo los reclamos presentados por violación a los derechos de la comunicación o las obligaciones establecidas en esta ley. 14Iniciar de oficio y resolver los procedimientos administrativos por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley. 15Remitir a la Fiscalía la información que llegue a su conocimiento en relación a la violación de los derechos de la comunicación que evidencien indicios de la comisión de delitos de acción pública. Artículo 8 del Informe Complementario. Medidas Administrativas. Título VI Régimen de Jurisdicción Administrativa. Sección II Artículos 101 – 105. Fuente. Elaboración propia en agosto de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html y en http://asambleanacional.gov.ec/blogs/ comisionocasional2/ Las sanciones del proyecto de ley de comunicación son de dos tipos: amonestaciones escrita y multas, el artículo octavo del informe complementario indica las siguientes medidas administrativas: EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 149 1. “Disculpa pública de la directora o del director del medio de comunicación presentada por escrito a los afectados directos con copia al Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación, la cual se publicará en su página Web y en la primera interfaz de la página Web del medio de comunicación por un plazo no menor a siete días consecutivos. 2. Lectura o transcripción de la disculpa pública en el mismo espacio y medio de comunicación en que se difundió el contenido discriminatorio. 3. En caso de reincidencia se impondrá una multa equivalente del a 1% al 10% de la facturación promediada de los últimos tres meses presentada en sus declaraciones al Servicio de Rentas Internas, considerando la gravedad de la infracción y la cobertura del medio, sin perjuicio de cumplir lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. 4. En caso de nuevas reincidencias, la multa será el doble de lo cobrado en cada ocasión anterior, sin perjuicio de cumplir lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. Las medidas descritas no excluyen las acciones penales, civiles o de cualquier otra índole previstas en la ley. En caso de que el acto de discriminación evidencie indicios de responsabilidad penal, el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación remitirá a la Fiscalía, para los fines pertinentes, copias certificadas del expediente que sirvió de base para imponer la medida administrativa”. El régimen de sanciones generó posiciones diferentes entre los grupos de mayoría y minoría. Las sanciones deberían guardar proporcionalidad con las garantías que se otorgan en la ley. Las propuestas para el cálculo de la multa fueron tres, en relación a los salarios básicos unificados, al impuesto a la renta y un porcentaje de facturación. El porcentaje de facturación fue apoyado en razón de no poner en peligro la subsistencia de los medios de comunicación; las propuestas anteriores no permitían distinguir entre grandes cadenas y medios locales. La propuesta del asambleísta Montúfar no otorga capacidad sancionadora al consejo de comunicación, en cambio las propuestas de los asambleístas Tibán y Panchana sí lo hacen. Los tipos de sanciones de las propuestas de Tibán y Panchana son cuatro: amonestación escrita, multa, suspensión de publicidad, suspensión del registro de funcionamiento y caducidad de licencia. Según el artículo seis del informe complementario las sanciones y multas ocurrirán cuando un medio de comunicación difunda contenidos discriminatorios que tenga por UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 150 objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales. El proyecto no dispone el cierre o cancelación de un medio, aunque los porcentajes de multa podrían ser poco manejables para los concesionarios y los llevarían a un cierre de operaciones en caso de faltas reiteradas. “La propuesta de la mayoría tiene el potencial de adaptarse a la realidad de cada medio, además que al haber sido atenuada la multa durante el debate –hasta un 10% del ingreso trimestral-, resulta claro que siendo severa, dista de poner en peligro la subsistencia del medio” (Asamblea Nacional, 2010: 17). El acuerdo de los jefes de bloques legislativos señaló que las funciones del Consejo de Comunicación e Información: “Estarán orientadas a garantizar los derechos de los ciudadanos y fortalecer la comunicación; tendrá facultades de regulación administrativa; pero de ninguna manera podrá clausurar o suspender administrativamente ningún medio de comunicación. En los casos en que las sanciones explícitas en las leyes así lo determinen, iniciará las acciones ante la justicia constitucional ordinaria” (Asamblea Nacional, 2009). Las primeras propuestas incluían el cierre de medios, por ello en el transcurso del trabajo de la comisión de comunicación se pidió que el organismo no juzgue las mismas infracciones que les atañen a los Códigos Civil y Penal. La asambleísta Viteri, parte del grupo de minoría en la comisión de comunicación, señaló que el artículo 87 de la Constitución faculta a los jueces dictar medidas cautelares en casos de vulneración de derechos, es decir que se puede llegar a suspender un medio pero a través de un proceso judicial. El Dr. Emilio Romero Parducci (El Universo; 2009, 8 de diciembre) desarrolla un análisis sobre la capacidad de juzgamiento que otorga la Constitución a un probable consejo de comunicación. Según la doctrina jurídica una ley manda, prohíbe o permite y cuando se desobedecen sus órdenes, por acción u omisión, las personas quedan sujetas al juzgamiento e imposición de la sanción correspondiente. Cuando la sanción se concreta en una pena, el caso materia de juzgamiento pasa al campo de las leyes penales y la acción causante toma el nombre de “infracción”, así lo señala el Código Penal ecuatoriano en sus artículos 1 y 10. Las infracciones pueden ser penales, administrativas, aduaneras, tributarias, laborales, ambientales, etc. Es decir las leyes penales no necesariamente deben constar en el Código Penal. El artículo 76, numeral 3, de la Constitución de Ecuador dice: EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 151 “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse,noestétipificadoenlaleycomoinfracciónpenal,administrativaode otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento”. Esta última parte del inciso “autoridad competente” daría la potestad al consejo de comunicación para juzgar las infracciones en materia de comunicación, sin embargo la misma Constitución en sus artículos 167, 168 numeral 3 y 178 deja sentado que únicamente se administrará justicia a través de los órganos de la Función Judicial y por los demás órganos y funciones establecidos en la Constitución; además, “en virtud de la unidad jurisdiccional, ninguna autoridad de las demás funciones del Estado podrá desempeñar funciones de administración de justicia ordinaria, sin perjuicio de las potestades jurisdiccionales reconocidas por la Constitución”. Las otras autoridades del Estado que sin pertenecer a la Función Judicial tienen alguna potestad para juzgar, según la Constitución, son la Asamblea Nacional el Tribunal Contencioso Electoral, la Contraloría General del Estado, los Tribunales de Conciliación y Arbitraje; y, la Corte Constitucional. En tal virtud y luego de la exposición jurídica presentada se colige que el consejo de comunicación no tendría capacidad para juzgar y sancionar las infracciones administrativas. 3.6 Financiación Según el artículo 44 del proyecto de ley de comunicación, el consejo de comunicación tendrá financiamiento del Presupuesto General del Estado. La propuesta de César Montúfar recurría a cuatro fuentes: el presupuesto del Estado, multas, tasas que pagarían los medios y donaciones. El presupuesto del Estado y la autogestión eran las fuentes de financiamiento por las que optó Lourdes Tibán en su propuesta. El señalar que el Estado proveerá los recursos para la operación del consejo evita posibles condicionamientos en la gestión de fondos. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 152 CUADRO 18 Presupuesto / financiamiento del consejo de comunicación de Ecuador Consejo de Protección de los Derechos de Comunicación (COPDECO) Consejo Social de Comunicación Consejo de Comunicación e Información COPDECO administrará su presupuesto con plena autonomía financiera y administrativa. Son recursos: a) La asignación anual a cargo del PGE, que garantizará su funcionamiento y cualquier otra asignación presupuestaria o fijada por otras leyes vinculadas, b) El producto de las multas contempladas en la presente ley. c) Las tasas que podrán ser fijadas por el consejo, mediante resolución, a ser pagadas por los medios de comunicación pública, privada y comunitaria, así como por las instituciones públicas a las que se aplica el principio de publicidad y transparencia de la información. d) Las donaciones y contribuciones de cualquier índole que obtenga o le sean asignadas por terceros para el cumplimiento de sus atribuciones y deberes. Los fondos para el funcionamiento del Consejo Social de Comunicación provendrán: a) Del presupuesto del Estado. b) De la autogestión. El Consejo de Comunicación e Información tendrá financiamiento del Presupuesto General del Estado. Fuente. Elaboración propia en marzo de 2011 a partir de la información de la Asamblea Nacional de Ecuador, disponible en http://www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html El 29 de julio de 2011 el presidente de la Comisión Ocasional de Comunicación presentó el “Informe Complementario del Informe para segundo debate del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación” que contó solo con la aprobación de los asambleístas de “Alianza País”, igual que ocurrió en 2010. El debate de la ley deberá producirse antes de fin de año en un ambiente difícil para el ejercicio de la libertad de expresión. El presidente Correa de forma reiterada menciona los errores de los medios y enfrenta a periodistas; todos los sábados en su informe de actividades deja un espacio para criticar la actividad de la prensa en el segmento “la libertad de expresión ya es de todos”. Hay mucha especulación sobre la intención de control en la ley de comunicación, incluso de las publicaciones en internet, del borrador del informe complementario debieron eliminar la frase “plataforma tecnológica” del artículo 10 porque podría dar paso a EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 153 restricciones para las redes sociales. Sin embargo, no se conoce hasta ahora de censuras que hayan impedido publicar algún artículo; lo grave es la vía que se abrió para “judicializar” la opinión con la sentencia al editorialista Emilio Palacio y al diario El Universo. 3.7 Bibliografía Asamblea Nacional del Ecuador (2010): “Informe de mayoría para segundo debate del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación”. Recuperado el 15 de marzo de 2011, de http:// www.asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html Asociación Mundial de Radios Comunitarias (2009): Las mordazas invisibles. Buenos Aires: AMARC. Comisión de Auditoría de las Concesiones de las Frecuencias de Radio y Televisión (2009): “Informe Definitivo y Recomendaciones”. Recuperado el 1 de mayo de 2011, de http:// www.imaginar.org/comision/ Registro Oficial del Ecuador (1997, 27 de febrero): “Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo”. RegistroOficialNº12. Quito: Registro Oficial. Registro Oficial del Ecuador (2010, 20 de abril): “Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social”. RegistroOficialNº175. Quito: Registro Oficial. UNESCO (2011): Análisis del desarrollo mediático en Ecuador - 2011. Quito: UNESCO. Artículos de prensa: AP busca mayoría en Consejo. (2009, 20 de septiembre): El Universo, p. 2. Ciudadanos escogemos al medio. (2009, 20 de septiembre): El Universo, p. 2. El propósito no es sancionar. (2009, 20 de septiembre): El Universo, p. 2. Regulación de contenidos será eje del debate de ley de medios. (2009, 20 de septiembre): El Universo, p. 2. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 256 La cantidad de artículos publicados sobre la ley de comunicación por El Comercio y Hoy es de 799 y la superficie total asciende a 375.148 cm2. Los artículos para cubrir la ley de comunicación en El Universo y Expreso son 435 y la superficie dedicada es de 233.981 cm2. Respecto al consejo de comunicación, los diarios editados en Quito asignaron 299 notas con un espacio de 114.573 cm2, frente a los diarios editados en Guayaquil, 135 notas y 78.353 cm2. Sobre el espacio dedicado a la Ley Orgánica de Comunicación El cuadro 33 “Relación porcentual de la información publicada sobre la ley y el consejo de comunicación” muestra que del cálculo aproximado del volumen destinado a atender la ley y el consejo de comunicación en las páginas de actualidad, política, nacional, judicial, opinión y editorial de los diarios de Ecuador se establece que diario El Comercio es el que más espacio dedicó en los 13 meses de la investigación. El diario Expreso es el que menos proporción dedicó a informar sobre la ley y el consejo de comunicación. Sobre las informaciones del consejo de comunicación Según los cuadros 31 “Número de artículos publicados sobre la ley de comunicación en los principales diarios de Ecuador” y 32 “Número de artículos publicados sobre el consejo de comunicación en los principales diarios de Ecuador” los 421 artículos publicados sobre consejo de comunicación corresponden al 29,82% del total de información sobre la ley de comunicación entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. Resultados: La hipótesis principal es aceptada. Los medios impresos de Ecuador no dan cobertura regular, en términos estadísticos de distribución normal, al consejo de comunicación en las publicaciones realizadas de la ley de comunicación, entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. La primera hipótesis secundaria es aceptada. Los diarios publicados en Quito dedican mayor espacio en sus ediciones a tratar la Ley Orgánica de Comunicación y el consejo de comunicación durante el periodo de la investigación. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 257 La segunda hipótesis secundaria es aceptada. Diario El Comercio destina una mayor proporción del total de sus ediciones para atender la evolución de los temas de la Ley Orgánica de Comunicación y del consejo de comunicación que los otros periódicos indagados. La tercera hipótesis secundaria es aceptada. El 29,82%, que en cifras redondeadas representa el 30%, del total de información publicada en los principales diarios de circulación nacional de Ecuador sobre la ley de comunicación entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010 corresponden a artículos sobre el consejo de comunicación. Quintas hipótesis Hipótesis principal: Los géneros informativos prevalecen sobre los de opinión en el tratamiento de la Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. Hipótesis alterna: Los géneros de opinión prevalecen sobre los informativos en el tratamiento continuado de la Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. Hipótesis secundarias: 1) La noticia es el género más utilizado en las publicaciones realizadas sobre la Ley Orgánica de Comunicación en los diarios de Ecuador. 2) El grado de dispersión estadística por número de palabras es mayor en las publicaciones por géneros informativos que de opinión. Evidencias: Sobre los géneros informativos. Los géneros periodísticos de noticias, reportajes y entrevistas catalogados como informativos suman 1.048 artículos, que equivalen el 74,22% del total de las publicaciones sobre la ley de comunicación en los principales diarios de Ecuador, entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. Los editoriales, artículos de opinión y caricaturas son géneros de opinión y suman 344 artículos que equivalen al 24,36% en el periodo de estudio. Por lo tanto UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 258 los géneros informativos han sido más utilizados que los géneros de opinión para la cobertura o representación periodística del tratamiento de la ley y el consejo de comunicación. Sobre la noticia El género periodístico más empleado en el tratamiento de la Ley de Comunicación por parte de los diarios El Universo, El Comercio, Hoy, Expreso y La Hora entre el 4 de septiembre de 2009 y el 27 de septiembre de 2010 es la noticia con 579 artículos, que equivalen al 41,01% del total de informaciones publicadas. Sobre las palabras El cuadro 36 “Calificación estándar Z del número de palabras por género en los artículos sobre la ley de comunicación” muestra la dispersión estadística del número de palabras por género. No hay una distribución estadística normal en el empleo de palabras por géneros informativos. El grado de dispersión estadística por número de palabras es mayor en las publicaciones por géneros informativos que por géneros de opinión. Resultados: La hipótesis principal es aceptada. Los géneros informativos prevalecen sobre los de opinión en el tratamiento de la Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. La hipótesis secundaria es rechazada. La primera hipótesis alterna es aceptada. La noticia es el género más utilizado en las publicaciones realizadas sobre la Ley Orgánica de Comunicación en los diarios de Ecuador. La segunda hipótesis alterna es aceptada. El grado de dispersión estadística por número de palabras es mayor en las publicaciones por géneros informativos que de opinión. 2. Conclusiones finales Luego de haber documentado las autoridades de control de comunicación en el ámbito americano y europeo, de contextualizar el debate de la Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador, de conocer la propuesta del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación y de haber realizado la comprobación de las hipótesis, las conclusiones que arroja la investigación son las siguientes. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 259 La ley de comunicación debió aprobarse hasta el 20 de octubre de 2009 según lo dispone la primera transitoria de la Constitución. La ley aún no ha sido aprobada porque el proyecto de ley no es de consenso, despertó críticas en la opinión pública y además la pregunta nueve la Consulta Popular del 7 de mayo de 2011 planteó la expedición de una ley de comunicación que cree un consejo de regulación. La respuesta a la pregunta nueve con 44,96% a favor y 42,04% en contra legitima la creación del órgano de regulación. La decisión mayoritaria de la población avala la instauración del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación cuyas funciones y responsabilidades deberían ejecutar un enfoque de derechos acorde al espíritu del “buen vivir” de la Constitución. Desde la representación del sector académico ecuatoriano se justifica la creación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación en razón de que el marco constitucional de 2008 promueve un conjunto de derechos fundamentales relacionados con la comunicación que necesitan de organismos de regulación para un pleno desarrollo. Los empresarios de comunicación ecuatorianos están de acuerdo con la creación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación; creen que es necesario actualizar la Ley de Radio y Televisión de 1975 para incluir las nuevas dimensiones de la comunicación. Como concesionarios de las frecuencias de radio y televisión están sujetos a cumplir con la ley y los resultados de Consulta Popular pero necesitan procesos que les permitan reenfocar sus operaciones para el futuro. La propuesta del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador posee características que lo acercan a la línea política del actual Gobierno. El poder Ejecutivo tiene una fuerte presencia en la conformación del consejo de comunicación, por lo tanto se acerca a la tendencia gubernamental. La propuesta de conformación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador recogió más elementos del proyecto de la línea política oficialista que de los proyectos independientes y consideró de manera mínima las sugerencias dadas por los sectores sociales, asociaciones de medios y otros grupos políticos presentes en la Asamblea Nacional. La propuesta de conformación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador adolece de legislar más sobre la funciones y límites de los UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 260 recientemente creados medios públicos ecuatorianos entre los que se suman medios privados incautados por el actual Gobierno que lo convierten en un actor preponderante en el mapa de comunicación del país. El diseño de la propuesta de Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador muestra independencia de grupos políticos y económicos, similar a otras autoridades de regulación de medios de comunicación de Europa y América. La propuesta de conformación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador se diferencia de otros modelos internacionales en la regulación de los medios impresos y representa una alerta para las garantías de libertad de expresión. La propuesta de órgano de regulación ecuatoriano posee capacidad sancionadora; es diferente a otros modelos porque sus sanciones son de carácter administrativo sin tener competencias sobre autorizaciones o retiros de frecuencia radioeléctricas. Las opiniones recogidas en entrevistas realizadas por los medios impresos de mayor circulación de Ecuador muestran mayor rechazo a la creación de un consejo de comunicación en el país. Los argumentos de rechazo a la propuesta de conformación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador son la oposición a la presencia de delegados del Ejecutivo en el órgano de regulación, la capacidad sancionadora, la ausencia del respeto al debido y el juzgamiento por parte de magistrados independientes, la preocupación por la violación del derecho a la libertad de expresión y la autorregulación. La opinión que reflejan los medios de comunicación impresos de mayor circulación en Ecuador corresponde en su mayoría a personas que tienen cargos de representación pública, pero no es una opinión ponderada entre ciudadanos. Las personas que aceptan la creación del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación de Ecuador lo hacen porque desconfían de la efectividad de los mecanismos de autorregulación de los medios de comunicación. Los medios de comunicación impresa de mayor circulación en Ecuador no han dado cobertura regular en el tiempo, en términos estadísticos de distribución normal, a la evolución del tratamiento de la propuesta del consejo de comunicación en las publicaciones EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 261 realizadas de la ley de comunicación, entre septiembre de 2009 y septiembre de 2010. Han existido meses en los que con justificadas razones se publicó más información pero en otros el tema tuvo mínima cobertura. Los diarios editados en la capital de la República de Ecuador dedican más espacio en sus ediciones para atender el tema del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación y la evolución de la propuesta del consejo de comunicación que los diarios editados en Guayaquil. Los diarios de mayor circulación en Ecuador han destacado el tratamiento informativo del proyecto de ley de comunicación al ubicar las notas periodísticas en gran mayoría en la página tres de sus ediciones. Además, de entre todos los temas que involucra el proyecto de Ley Orgánica de Comunicación han dedicado un tercio del total de la información publicada a tratar el tema del consejo de comunicación. Los géneros informativos prevalecen sobre los de opinión en el tratamiento de la Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador. De entre los géneros informativos la noticia es el más utilizado, sin embargo el grado de dispersión estadística por número de palabras es mayor en las publicaciones por géneros informativos que de opinión. 3. Futuras líneas de investigación En el desarrollo de la investigación surgieron inquietudes y espacios de trabajo que por las condiciones y limitaciones académicas no fueron abordados. Las potenciales líneas futuras de investigación se agrupan en tres áreas: 1.- Contenidos y discursos en los medios de comunicación. 2.- Análisis jurídico del proyecto de Ley Orgánica de Comunicación. Y 3.- Desarrollo de las políticas públicas de comunicación de Ecuador. Quedan algunos temas en cada línea con la expectativa de que puedan ser trabajados en futuras investigaciones. Los contenidos y el discurso de los medios de comunicación. • Análisis de discursos de los contenidos de opinión. • Morfología de la información. • Análisis de contenidos de las publicaciones por géneros informativos. • Análisis de los protagonistas de la información. ¿Están todos los protagonistas? ¿Qué contenidos privilegian los protagonistas de las noticias y los medios? ¿Están todos los enfoques? UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 262 Análisis jurídico del proyecto de Ley Orgánica de Comunicación. • Los argumentos jurídicos vinculados con la ley de comunicación. • Estudio de las recomendaciones de Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y de la UNESCO e incorporación efectiva al proyecto de Ley Orgánica de Comunicación. • Análisis del enfoque de derechos en el proyecto de Ley Orgánica de Comunicación. • Ejercicio de la libertad de expresión. Significado de la libertad de expresión en el proyecto de Ley Orgánica de Comunicación. • Garantías para la libertad de expresión y el ejercicio ciudadano de los derechos de comunicación. Políticas públicas de comunicación de Ecuador • La propuesta de Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación y su responsabilidad en la gestión de políticas públicas de comunicación. • Análisis de impactos económicos de la capacidad sancionadora de la propuesta de Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación en los medios de comunicación de Ecuador. • Función de servicio público en los medios privados de Ecuador. • La formalidad legal, económica y administrativa de los medios privados de Ecuador censados en el “Informe Definitivo y Recomendaciones de la Comisión para la Auditoria de las Concesiones de las Frecuencias de Radio y Televisión”. • Análisis de ¿Cómo se van a operativizar el registro y los controles a los medios de comunicación de Ecuador según las funciones del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación? • La comunicación como patrimonio público. Relación de las voces ciudadanas en los medios públicos, privados y comunitarios. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 263 CUARTA PARTE Bibliografía y fuentes documentales EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 265 1. BIBLIOGRAFÍA GENERAL Abreu, Carlos (2001): “Periodismo iconográfico”, Revista Latina de Comunicación Social Nº 42. Recuperado el 4 de mayo de 2011, de http://www.ull.es/publicaciones/latina/2001/ latina42jun/43cabreu9.htm Acosta, Alberto y Martínez, Esperanza (2010): “El buen vivir, una vía para el desarrollo”, Polis, n. 25, pp. 557-561. Aguaded, José y Vera, Ángel. (2009): “El control de los contenidos televisivos en las autoridades reguladoras y los consejos audiovisuales”. Contratexto Digital, n.7, pp. 1-15. Aguerrondo, Inés (2009). Conocimiento complejo y competencias educativas. Ginebra: UNESCO. Álvarez Monzoncillo, José y Zallo, Ramón (2002): “Las políticas culturales y de comunicación para el desarrollo de los mercados digitales: un debate necesario”. 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ANEXOS FUENTES DOCUMENTALES 2.1 Entrevistas a representantes sectoriales ENTREVISTA A ROMEL JURADO Martes 24 de mayo de 2011 ¿Cuál es su definición de un consejo de comunicación? ¿Por qué cree que es necesario un consejo de comunicación para Ecuador? Es una pregunta que requiere cierto contexto. En el Ecuador nunca ha existido un consejo de comunicación. La legislación que trabaja sobre temas de radio y televisión, que son los medios de comunicación de señal abierta más conocidos, es una legislación que provine de los años setenta, de una dictadura militar que tiene ciertos enfoques. Uno de los enfoques es de patrimonialización y privatización del espectro radioeléctrico y de las frecuencias de radio y televisión. Otro de los enfoques es de control, propio de la racionalidad castrense que creó estas leyes. ¿Por qué es necesario entonces ahora un consejo de comunicación? Porque esa legislación existente, esas instituciones creadas en el marco de la dictadura y modificadas en los años ´90 una época de agresividad neoliberal, esa estructura, esa institucionalidad, esas leyes, no son eficaces en el marco constitucional que tenemos a partir del 2008. A partir del 2008 tenemos el reconocimiento, la incorporación en la Constitución de una serie de derechos fundamentales relacionados con la comunicación. Antes eran solamente derechos de libertad, pero hay también derechos de igualdad y derechos de participación relacionados con la comunicación. Hay más derechos que son expresamente reconocidos por la Constitución, entonces si hace falta una nueva institucionalidad que sustituya a las viejas leyes del pasado y a las instituciones de pasado. En ese sentido un consejo de comunicación igual que una ley de comunicación deberían estar orientados al pleno desarrollo y aplicabilidad de los derechos establecidos en la Constitución en relación a la comunicación. Para eso es necesario un consejo. ¿Este enfoque de derechos, esta presencia del enfoque de derechos en el siglo XXI sería lo que configura las competencias que debería tener este consejo? Es decir un consejo creado para garantizar la efectiva aplicación de estos derechos. Desde esta óptica ¿Cuáles serían las competencias que debería tener este órgano? UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 278 Aquí hay otro elemento que usted debe tener en cuenta. Antes de la Constitución de 2008 se consideraba que telecomunicaciones tenía que ver con las herramientas y las plataformas tecnológicas para comunicar mensajes, y que la comunicación era un acto social que nada tenía que ver con las plataformas y las herramientas para comunicar mensajes. Era como si se pudiera escindir el medio del mensaje. Después de la Constitución de 2008 y por algunas reflexiones de orden político, sociológico, tecnológico se ha llegado a la conclusión de que tanto la plataforma tecnológica para enviar mensajes cuanto los mensajes en si mismos forman parte del fenómeno de la comunicación. La comunicación es un todo integral que mezcla tecnología, mensajes, producción de sentidos, relaciones sociales alrededor de la producción de esos sentidos. Desde esa perspectiva el consejo de comunicación debería gestionar tanto los recursos naturales como el espacio radioeléctrico. Las frecuencias de radio y televisión, la gestión satelital, el recurso numérico de Internet, como recursos propios del estado que sirven para comunicar, son cosas que debería gestionar. Otra cosa que debería gestionar es la instalación de las redes de comunicación analógica y digital, de las redes de telecomunicaciones. Si MoviStar o si Porta – ahora Claró – quisieran comunicar contenidos audiovisuales a través de sus teléfonos no existiría en este momento ninguna regulación que les impida producir contenidos y difundirlos por sus redes. Tendrían mucha más audiencia y control sobre los contenidos que ningún otro medio de comunicación en el Ecuador. Entonces está claro que los usos y las instalaciones de las redes de telecomunicaciones modernas hacen parte de las cuestiones a ser reguladas en materia de comunicación. Luego todos estamos claros que tanto el acceso a las tecnologías de información y comunicación, cuanto el acceso al conocimiento y a la información son condiciones para el desarrollo de las personas y que estos bienes, las tecnologías del conocimiento y la información son bienes de uso compartido, de uso social, son bienes públicos en muchos casos. Si estos son derechos, bienes públicos o bienes de uso social y compartido debe existir una institución en el Estado que trabaje la política pública de los recursos, de las tecnologías, de los bienes y los derechos relacionados con la comunicación. Estás serían las competencias de un consejo de comunicación, definir las políticas públicas, el sentido de uso público, el sentido de uso estratégico de las tecnologías, de los recursos, de los bienes y de los derechos de la comunicación para beneficio de las mayorías o de la comunidad entera. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 279 Uno de los temas que usted ha comentado en sus publicaciones es que la propuesta de ley de comunicación debería abordar también a los medios públicos. A veces tendemos a pensar en regular las concesiones a medios privados pero la regulación también implicaría proponer algo para el control de los medios públicos. Por favor coménteme su apreciación sobre este tema. Lo primero que hay que tener claro es ¿Qué es un medio de comunicación? Un medio de comunicación no es la frecuencia, ni la razón social, el edificio, no son las tecnologías que sirven para comunicarse. Un medio de comunicación es básicamente un entorno cultural que produce sentidos sobre determinadas cosas del convivir social. Producir sentidos en un determinado entorno es un medio de comunicación. Cuando el entorno cultural de un medio de comunicación está orientado por una racionalidad de enriquecimiento, de trabajar la información y la comunicación como mercancías, la producción de los sentidos se proyecta en esa óptica. Es lícito hacerlo, es deseable incluso que haya empresas de comunicación que administren medios con esta racionalidad mercantil. Moviliza la economía, produce cierta calidad de información sobretodo para el entretenimiento. Pero en cuestiones de comunicación pública, en cuestiones de interés general puede inclinar la balaza hacia la defensa de sus propios intereses en lugar de la defensa de los intereses de los demás. Por eso son necesarios los medios públicos, es decir medios cuyo entorno cultural no esté orientado por la racionalidad técnica comercial sino cuyo entorno cultural esté orientado por la racionalidad del ejercicio del derecho y del bien de las mayorías. Si ese es el motor de sentidos, entonces los sentidos que se produzcan defienden más lo público, sirven mejor a los intereses de las mayorías. Desde esta perspectiva no es recomendable que un consejo de comunicación se erija en juez de los medios públicos y de los medios privados. Lo máximo que podría hacer un consejo de comunicación es definir los horarios en los cuales la programación de unos medios y de otros no resulten lesivas para, por ejemplo las personas menores de edad, los niños, niñas y adolescentes, pero no puede ni debe prohibir contenidos, ni tampoco debería actuar como sancionador de cualquier violación por abuso de la libertad de expresión en la producción de contenidos. Los medios públicos tienen una finalidad, los medios privados otra. Ambos son necesarios para fortalecer la democracia y para cumplir las finalidades de la comunicación. Un consejo de comunicación todo lo que puede hacer es orientar este valioso recurso que es UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 280 la producción de sentidos en el entorno cultural privado, y en el entorno cultural público para que sirva a los ciudadanos. No puede ni censurar, ni castigar ulteriormente, ese no sería su papel. Me gustaría que me explique más esto que usted ya contextualiza en sus artículos. Es decir el consejo de comunicación estaría para orientar, para animar a que se cumplan las regulaciones pero no para ejecutar la aplicación de sanciones. Un consejo de comunicación desde mi perspectiva es un planificador público de la comunicación en lo que a todos nos sirve para tener más oportunidades, para alcanzar ciertas cotas de desarrollo y para ejercer derechos. Nos facilita, nos habilita la planificación pública sobre comunicación para estos fines. Sin embargo, cuando se trata de los medios de comunicación públicos y privados nada tiene que hacer un consejo de comunicación. Primero porque es garantía tanto de los medios públicos como de los medios privados emitir la producción de esos contenidos sin censura previa y segundo porque si ellos cometieran un abuso en la libertad de expresión, como emitir información falsa, como emitir información injuriosa, o como emitir información descontextualizada deliberadamente, no es el consejo, desde mi perspectiva, el llamado a poner orden en esa situación sino un juez. ¿Por qué un juez? Porque lo que se está haciendo con las acciones ilícitas de estos medios es vulnerando derechos. Y los únicos democráticamente reconocidos como aquellos que juzgan las infracciones del derecho son los jueces. Por lo tanto un consejo de comunicación debe centrarse en hacer política y planificación pública y no puede ser ni censor, ni juez. ¿El consejo de comunicación debe intervenir en la adjudicación de frecuencias? ¿No habría un conflicto con las competencias designadas a otros entes del Estado? ¿Habría un solapamiento con el CONATEL? Otra vez hay que contextualizar. No se olvide usted que el CONARTEL era un organismo creado por la Ley de Radio y Televisión que tenía entre sus atribuciones otorgar frecuencias de radio y televisión para el funcionamiento de medios de radio y televisión, y controlar el buen uso técnico y administrativo de estas frecuencias. Recientemente hubo confrontaciones entre el CONARTEL sobre todo por el cierre de radio Arutam y por la tentativa de cierre de Teleamazonas, se cuestionó mucho el papel EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 281 del CONATEL, se cuestionó mucho su integración, y se cuestionó mucho las competencias que tenía para cerrar o no cerrar medios. A consecuencia de ello se produjo un Decreto Ejecutivo que creó el Ministerio de Telecomunicaciones, eliminó el CONARTEL y pasó las competencias al CONATEL. Ahora mismo existe un gran vacío jurídico, una gran incertidumbre a consecuencia de ese decreto. ¿Por qué existe un gran vacío jurídico? Porque el CONARTEL de hecho ya no existe, las competencias que tenía de hecho han sido pasadas a otro organismo, pero digo de hecho, porque solamente la ley puede reformar la ley y en este caso se ha reformado o modificado la ley a través de un decreto. Que es un acto casi dictatorial diría yo, es decir es como reformar de hecho la ley sin pasar por el legislativo, entonces hay un vacío, hay una incertidumbre. Si uno tuviera la posibilidad de remediar ese vacío jurídico o estas actuaciones de hecho creando un consejo de comunicación que tenga entre sus competencias administrar y asignar las frecuencias de radio y televisión yo estaría de acuerdo con esa competencia. ¿Por qué estaría de acuerdo con esa competencia? Porque ese es un recurso público, es un recurso del Estado y es un recurso que debe asignarse cumpliendo los principios democráticos de la sociedad ecuatoriana y los principios democratizadores de los derechos reconocidos en la Constitución. Mire usted en el año 2004 ya se pronunció la Relatoría Especia sobre Libertad de Expresión de la OEA acerca de que la concentración de medios de comunicación y la falta de pluralidad de voces en estos medios de comunicación constituyen un gravísimo atentado a la libertad de expresión. Claro si una misma persona es dueña del 30% de los medios de comunicación o del 20% de los medios de comunicación, aunque esos medios de comunicación tengan nombres distintos, aunque unos sean prensa y otros sean radio y otros sean televisión es clarísimo que todos reproducirán un mismo sentido en la producción de información pública. El sentido que conviene al dueño de todos esos medios. Para evitar esto hay que hace una mejor redistribución de las frecuencias. Como ya lo he dicho en varios textos creo que esa redistribución sería más democrática y más democratizadora si un tercio de esas frecuencias son preservadas para los medios públicos, un tercio para los medios comunitarios y un tercio para los medios privados Pero del total, no de lo que sobra… Exactamente. En el proyecto de ley que se va a discutir ya pronto en la Asamblea, se habla de que se haga esta redistribución del total de frecuencias disponibles. Yo debo decir UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 288 increíble frente a las tesis de USA y cancela el debate del derecho a la comunicación. Como ese debate es totalmente ensordecido e ignorado durante la época neoliberal y como adquiere cierta reedición a partir del año 2000 y sobre todo del año 2005 y 2006 en relación a la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información y la Comunicación. Eso es lo que narra el libro en líneas gruesas. ¿Cuál es su valoración de los resultados de la Consulta Popular, particularmente en la pregunta nueve que consultó la creación de un consejo de regulación? Allí hay un problema serio porque había cosas que ya estaban definidas por la primera transitoria de la Constitución. Es decir la creación de la ley de comunicación. No se había podido avanzar en esta ley de comunicación a pesar de que tenían solamente 360 días de plazo para hacerlo, o sea tenían hasta el 20 de octubre de 2009 y ya vamos finales de mayo de 2011 y no lo hacen. Entonces la buena noticia es que esta pregunta o el resultado de esta pregunta apuntala la promulgación de esa ley y nos crea la expectativa de que cualquier cuerpo legislativo que surja sean mucho mejor que las viejas leyes de telecomunicaciones y la Ley de Radio y Televisión, que llene los vacíos existentes y que permita el ejercicio de los derechos de la comunicación. Allí hay una esperanza cifrada. Lo que si es negativo, es que en esa misma pregunta se incluyó la creación de un consejo de comunicación con ciertos roles, uno de los roles es controlar contenidos, dice determinados contenidos y otro de los roles es la responsabilidad ulterior. Como le dije hace un rato desde mi perspectiva un consejo de este tipo ni debe controlar contenidos ni debe actuar como juez cuando alguna persona, algún medio de comunicación violente la libertad de expresión o los límites a la libertad de expresión. Esos no son roles del consejo. Pero como ha ganado el SI posiblemente el Ejecutivo respaldado por este apoyo popular decida legislar en esa dirección, porque tiene el apoyo popular. De los escenarios que se pueda pensar, o sea que entrará una legislación … Con una racionalidad controladora. El tema de las TIC´s tampoco se aborda de manera directa en el proyecto para segundo debate. ¿En qué debería hacerse énfasis en este tema? ¿Cuál sería la clave a considerar para tener una perspectiva de las TIC´s? EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 289 La posibilidad de que accedamos todos los ecuatorianos y ecuatorianas a las TIC´s como un derecho, con una banda lo suficientemente ancha para descargar contenidos relevantes y que usemos estas tecnologías, nos apropiemos socialmente de ellas para nuestro propio beneficio, para aumentar nuestras oportunidades y para ejercer derechos. Este es el escenario máximo, es el escenario ideal y la pregunta es ¿Se puede conseguir? Y nosotros las organizaciones de la sociedad civil y la academia creemos que se pude conseguir y hemos propuesto una fórmula para conseguirlo. Hemos dicho para que el acceso universal a las TIC´s sea realmente un derecho viable, las empresas que controlan duopolicamente el mercado de la telefonía móvil deben poner parte de su patrimonio. Mire, hay 15.300.000 líneas telefónicas móviles en nuestro país activadas. Es uno de los pocos sectores que crece, en el un caso al 15% la una empresa y en el otro al 20% la otra empresa, cada año. Es una de las pocas empresas que generarán en un caso más de 500 millones de dólares y en el otro más de 126 millones de dólares al año. O sea Claró tendrá más de 500 millones y MoviStar 126 millones de dólares al año. Lo que hemos propuesto nosotros es que por cada 5 mil abonados se instalen en partes del país, en lugares del país, en parroquias del país que no tienen acceso a TIC´s, concretamente Internet. Que se instalen en estos sitios centros públicos de acceso a las NTIC´s a costo de estas empresas. El costo será de más o menos dos mil dólares por instalación y que la comunidad les opere, esa es la propuesta. Por cada cinco mil abonados un centro de acceso público a telecomunicaciones cuyo costo de instalación lo pagan las operadoras de servicio en lugares donde no hay cobertura tecnológica. Las comunidades operan estos centros y se promueve el acceso universal de esta tecnología con finalidad social, no para jugar, no para ver pornografía, sino para el desarrollo. Esto implicaría un costo aproximadamente de 60 millones de dólares, que para un empresa, para un sector de gana más o menos 680 millones de dólares al año es el 10%. Pero nosotros no proponemos que esto se haga en un año, proponemos que esto se haga en cinco años. Si usted divide 60 millones para cinco son 12 millones, 12 millones en relación a unas utilidades de cinco mil millones en 10 años, o de mil doscientos millones en 10 años son relativamente poco dinero para estas grandes empresas, con un beneficio adicional, que una vez que la gente empiece a usar la tecnología puede mejorar su condición económica y más tarde puede pagar. Lo que están haciendo realmente es creando el mercado de futuro. ¿Qué es lo que dice la empresa privada al respecto? Que es costoso crear ese mercado, que lo haga el Estado, entonces decimos, no. El negocio es demasiado bueno para que encima el Estado sea el que multiplique los clientes. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 290 Es como darles “la gallina de los huevos de oro”. Se la hemos dado. Ahora mire hay otra forma de romper ese duopolio. Lo hemos propuesto también con cierto sigilo, con cierta prudencia. No hemos propuesto esto en la ley pero hemos propuesto como un mecanismo de política pública. Imagínese usted que la empresa Alegro empieza a decir que por cada persona que me compre una línea telefónica le entrego una acción de mi empresa. En un sector que crece al 20% ¿No le gustaría a usted tener una acción de una empresa de telefonía móvil? Es una ganancia segura ¡Claro! A lo mejor usted consuma telefonía móvil pero también va a recibir los beneficios de todos los consumidores de esa telefonía móvil. El Estado puede quebrar esas empresas, digo, el Estado tiene capacidad para crear esas empresas si se dedica a aquello. No, no lo que estamos diciendo es: Usted es una sociedad privada. Alegro o MoviStar pueden hacer exactamente lo mismo. Si usted quiere socializar sus utilidades con los consumidores hágalo, esa es mi propuesta para ser competitivo, no le estoy impidiendo que lo haga, no es una práctica desleal, no quiero quebrarle. Usted puede seguir ofreciendo todas las promociones que quiera, yo le ofrezco a mi usuario ser dueño de la empresa. Entonces hay mecanismos de romper el duopolio. El problema es que no parece haber ni voluntad gubernamental y mucho menos del sector privado de tratar el tema del acceso universal a las telecomunicaciones a costa de los actores de telecomunicaciones del sector privado. Usted también comentó en alguno de sus textos que debería considerarse la distribución de la publicidad estatal en la propuesta de ley de comunicación y que tal vez el consejo de comunicación podría garantizar una distribución equitativa. Coménteme un poco al respecto. Mire, no todos los medios de comunicación son iguales, tienen el mismo tamaño, tienen la misma penetración. Generalmente la publicidad estatal se adjudica a los grandes medios de comunicación porque solamente los grandes medios de comunicación tienen medición de rating. Es decir muchos de los actores de comunicación social, muchas de las empresas EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 291 de comunicación social en las provincias o en los cantones que no son Quito, Guayaquil y Cuenca nunca reciben publicidad estatal y tienen que mantenerse casi debatiéndose entre la subsistencia para poder mantener el medio de comunicación adelante. La idea sería: distribuyamos mejor, distribuyamos con una lógica de implicación de todos los medios en el territorio nacional. Por lo tanto entreguemos dinero de la publicidad estatal a los medios locales, también a los grandes medios de comunicación. A lo mejor eso es necesario pero de forma proporcional y no de forma concentrada. Además asegurémonos que los dineros destinados a publicidad estatal no se queden en empresas exclusivamente privadas sino también en empresas y medios de comunicación comunitarios. Eso es democratizar los recursos públicos destinados a publicidad estatal. Y además permitiría la subsistencia de los medios pequeñitos que operan en provincias, ya sean privados, públicos o comunitarios. Son las grandes cadenas nacionales las que reciben los gruesos de los dineros estatales. En los contrapesos que tiene un sistema democrático. ¿El consejo de comunicación tendría un contrapeso, debería presentar informes a la ciudadanía a través de quién? ¿Tendría un nivel de control ante la Asamblea Nacional? ¿Cuál sería su control o contrapeso? Mire, hay varias cosas que se pueden poner allí. Primero todos los órganos que hacen política pública en el Ecuador y que tienen recursos públicos están sujetos al control de la Contraloría, ese es un primer mecanismo. No se olvide que por mandato constitucional tienen que crearse los Consejos Sectoriales que son organismos ciudadanos que verifican el buen uso de los recursos públicos, el cumplimiento de las competencias establecidas por ley para cada órgano y el buen ejercicio de la planificación y de implementación de política pública. Entonces hay Consejos Sectoriales de Comunicación que es ciudadano, que también pueden ejercer controles sobre este consejo de comunicación oficial. Por otro lado la Defensoría del Pueblo. Como están implicados derechos fundamentales puede ejercer cierta supervisión sobre todo respecto de acceso a la información pública y buen uso de los recursos públicos y no violación de los derechos de los ciudadanos en esa planificación pública. Hay tiene usted otra institución de control. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 292 La Asamblea Nacional tienen posibilidades también de investigar el desempeño de cualquier órgano público del Estado por eso hay una Comisión de Fiscalización, y finalmente la CPCCS tiene un espacio dedicado a la anticorrupción, que en efecto puede investigar ciertas actuaciones de cualquier funcionario público. Es decir por mecanismos institucionales de control no falta. Pero el mejor mecanismo no es institucional sino es el de la transparencia. No se olvide que por la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública uno tiene que transparentar a quién contrata, con quién contrata, cuál es la planificación pública que ha elaborado, qué efectos o consecuencias va a dejar esa planificación pública, cuántos recursos está gestionando. Si esta información fuera difundida a través de la página Web del consejo de comunicación eso facilitaría todos los controles institucionales, pero sobre todo posibilitaría que los ciudadanos podamos supervisar el buen o mal hacer de este consejo. Allí tenemos otro debate. Otra tarea pendiente como País, el cumplir la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Si. Allí la Defensoría del Pueblo tiene una deuda grande que no acaba de pagar porque es el órgano rector de hacer valer esa ley. Romel muchísimas gracias, estoy ínfimamente agradecido con usted por su tiempo. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 293 ENTREVISTA A GUILLERMO NAVARRO Martes 24 de mayo de 2011 ¿Cuál es su definición sobre un consejo de comunicación? ¿Por qué estima que es necesario un consejo de comunicación en Ecuador? Los consejos de comunicación lo que hacen es juzgar las in-conductas de los comunicadores. Es decir juzgar las denuncias que se hacen sobre el irrespeto a las normas deontológicas. En este sentido en todo el mundo existen códigos deontológicos. Pero en el país esto no ha ocurrido. Es decir, no existen. Normalmente, existen en los medios del país manuales de estilo. Es decir que son más manuales de cómo escribir pero de ninguna manera de cómo comportarse. Esto ha llevado necesariamente a una degeneración de calidad de los productos comunicacionales, y es por esa razón que ahora se está planteando la posibilidad de crear un consejo de comunicación que precisamente sobre la base de un código deontológico pueda juzgar esas in-conductas y sancionar como corresponde. ¿Qué competencias debería tener el consejo de comunicación? ¿Tendría capacidad para juzgar? ¿Qué otras capacidades debería tener el consejo de comunicación para ejercer su función? Yo creo que debería cumplir dos funciones básicas. En el país existe una elevada concentración tanto por propiedad como por dominacia del mercado de la comunicación. Lo que lleva necesariamente a restringir las voces y debilitar la democracia y adicionalmente a esto ha llevado a la creación de una esfera pública reducida. En consecuencia y en esta perspectiva el consejo tiene que asignar las frecuencias. ¿En qué sentido? y ¿Por qué razón? En el país habitualmente las frecuencias de radio y televisión se han concedido sobre la base de prelación en la presentación de las peticiones o por razones que ya rayan en la ilegalidad. Pero en ninguno de los dos casos se ha tomado en cuenta lo que es la calidad de la “grilla”. Es decir de la programación que se presente. En este sentido lo que ahora se pretendería es que el consejo de comunicación a más de juzgar las in-conductas también sea el que realice la concesión de la frecuencia en forma pública. Pero sobre la base de la programación que presenten cada uno de los ponentes o de los postulantes. Esta es una de las funciones básicas que debería cumplir porque la Constitución ecuatoriana tiene, de acuerdo al artículo 313, la potestad exclusiva de administrar, gestionar, UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 294 regular y controlar el espacio radioeléctrico. Pero naturalmente como se trata de un problema de comunicación esto tendría que compartirse con la ley de telecomunicaciones. Es decir, el consejo cumpliría dos funciones básicas. El problema de la concesión de frecuencias sobre la base de la programación y propendiendo a la diversificación de las voces. Y en segundo lugar juzgar el incumplimiento de normas de conducta y naturalmente sancionarlas como corresponde, que eventualmente son sanciones de tipo moral más que de tipo judicial. ¿La supervisión sobre medios privados y sobre medios públicos también? Claro. El control tiene que ser sobre todos los comunicadores, es decir todo aquel que comunica tiene la obligación de respetar las normas deontológicas. Con lo que quiero decir que no son solamente los medios, son los comunicadores, todo el que actué digamos en comunicación en forma pública. Todos aquellos que emitamos opiniones o informemos a la sociedad en general, es decir que utilicemos lo que se llama la dimensión social de la comunicación. Entonces todos deberíamos someternos a este tipo de normas. El conjunto de excepciones que suelen privilegiarse para los controles y juzgamientos que tiene que ver con los derechos de grupos minoritarios, de niños y adolescentes, la seguridad nacional y el derecho de honra. ¿Cómo debería abordarse este respeto en función de los parámetros que pueda poner el consejo de comunicación? La verdad es que gran parte de las normas deontológicas están establecidas ya en la Comisión Americana de Derechos Humanos. Todos tenemos derechos a expresar nuestras opiniones, pero nuestras opciones naturalmente tienen que ser veraces, oportunas, contextualizadas, como también lo establece la Constitución. Pero a más de eso la Convención Americana de Derechos Humanos contrariamente a los que se cree establece censura previa. Es decir, establece dos perspectivas. En el uno ejercer censura previa para determinados actos públicos en los cuales se podrían tener contenidos que afecten precisamente a la niñez y adolescentes pero prohíbe también la realización de propaganda que sea de tipo discriminatorio, sea por razones religiosas, políticas, etc. Es una de las partes. Pero también el artículo 13 establece la responsabilidad ulterior. Y la responsabilidad ulterior esta ligada con lo que usted menciona, el derecho a la intimidad. No se puede afectar EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 295 el derecho a la intimidad y naturalmente tenemos el derecho a la honra, el derecho a ser considerados inocentes y este tipo de cosas. También hay el derecho a la réplica. Todo este tipo de elementos forman parte de un código deontológico. Solo que se diferencian en dos aspectos. Unos se conciben como delitos de opinión y están judicializados en tanto que los otros, que no existen en el país, son aquellos que no están judicializados, pero que también son normas de conducta. Ponemos ejemplos que nos permitirán mirar mejor. Si a usted le calumnian pues necesariamente puede ir ante los jueces, pero si le trucan una fotografía no puede ir donde el juez, pero puede denunciar al consejo y naturalmente el consejo puede sancionar al medio, pidiéndole que reconozca que trucó la foto y que la foto no correspondía, por ejemplo. Las normas deontológicas dicen que no se deben publicar fotografías de personas en edades terminales y aquí se lo hace, o que no se pueden entrevistar a niños y se lo hace. Es decir, hay que ver estos dos tipos de posiciones. En cuanto a los primeros, los que son los delitos de opinión, en la legislación ecuatoriana hasta ahora se ubican dentro de la jurisdicción penal y la tendencia general es a eliminar eso, a despenalizar y pasárselo a procesos civiles. Esto es uno de los aspectos que la ley contiene o que debe contener desde la despenalización y la eliminación del desacato. En cuanto al desacato sabemos que quienes operan en el ámbito del ejercicio público tienen que aceptar que se investigue con mayor profundidad y que además se denuncien sus in-conductas públicas, aunque sean de tipo personal porque es objeto del escrutinio público. Lo que no ocurre con los privados y esto contraviene precisamente con el desacato porque el desacato es una forma por la cual se sanciona a quien ofende a la autoridad y realmente la tendencia es a lo contrario. Entonces estos dos elementos, el uno tendría que ir a la despenalización y a la eliminación de desacato y en otro caso tendrían que establecerse toda una serie de principios de conducta que tienen que respetar. Es muy fácil si se quiere de sintetizar puesto que en el mundo existen como 167, si no me equivoco, códigos deontológicos y bastaría hacer un análisis comparativo de estos códigos y extraer los principios, estos están hechos. Respecto a los códigos deontológicos. Yo creo que vale la pena también señalar lo siguiente. En el país habitualmente se habla como que fuera posible decir que se elaboren códigos de ética. Pero lo que no se reconoce es que la ética es la filosofía de la moral, estudia los que son los principios de la moral, como estos han evolucionado, cuál es su origen, UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 296 etc. Pero no indica cómo comportarse o sea es una visión equivocada, porque la moral establece los principios de conducta de la sociedad en su conjunto, indiferentemente de que los principios morales sean de tipo religioso, o provengan de la laicidad, etc. En cambio los códigos deontológicos son los que establecen las normas de conducta por ramas de actividad. El ejemplo más preclaro es la declaración hipocrática que hacen los médicos. En el país no existen códigos deontológicos por esto es que deberían establecerse precisamente en el objetivo de que nos atengamos a esa conducta y podamos necesariamente mejorar los productos comunicacionales porque hay una premisa que dice que si la comunicación es mejor también será mejor la sociedad que construyamos. En consecuencia es por esto también que se pretende establecer los códigos deontológicos o los principios deontológicos. En el tema de la concesión de frecuencias. ¿Hay la posibilidad de que se yuxtaponga esta competencia con otras instituciones del Estado que ya la tienen? ¿Cómo se resolvería esta potestad para otorgar frecuencias, el espectro radioeléctrico desde el consejo de comunicación? Y un tema colateral. La digitalización va a abrir el espectro de frecuencias ¿Eso significará que hay más para poder distribuir equitativamente entre sectores público, privado y comunitario? Claro. Bueno el problema básico es que en el país desde 1995 se conformó un Consejo Nacional de Radio y Televisión del cual formaban parte, a pesar de que la Constitución de 1998 lo prohibió, quienes tenían intereses en el sector. Es decir estaban allí los representantes de la televisión, de la radio y radiodifusores. Esto ¿A qué condujo? A que la distribución no sea equitativa y que necesariamente se concentren solamente en medios privados. Los medios comunitarios, puesto que la normativa era absolutamente discriminatoria, no podían tener acceso a la publicidad o sea no podían vender publicidad. Necesariamente determinaba que del número de aproximadamente 1.637 concesiones de frecuencia no eran más de cinco las comunitarias. Y además llevó a una altísima concentración. Había personas que legalmente había recibido hasta 52 concesiones de frecuencias. Entonces ante este hecho lo que ahora se pretende es dividir el problema de la concesión de frecuencias. El consejo de comunicación haría la concesión de frecuencias sobre la base de la programación presentada, en el objetivo de mejorar los productos comunicacionales. En tanto que lo que viene a ser la gestión de concesión efectiva, por decirlo de alguna EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 297 manera, quien firma los contratos regulares tendría que ser el Estado porque así lo establece el artículo 313 de la Constitución. Habrían, si se quieren, dos procesos diferenciados el uno de la concesión y el otro la regulación y la concesión efectiva, serían dos cosas. La concesión efectiva tendría que estar en la ley de telecomunicaciones porque es la Superintendencia la que concede la frecuencia puesto que es el administrador representante del Estado. Esta sería la división con la que se tendría que trabajar en el futuro. ¿Hasta donde llegaría la capacidad sancionadora del consejo de comunicación? ¿Podría multar, dar una amonestación pública? ¿Podría llegar a más como se ha hablado en los medios de comunicación? ¿Podría cerrar medios? No, no. Lo que ocurre es que no se entiende cual es la lógica con la que opera un consejo de comunicación. Lo primero que hay que quedar absolutamente claro es que los consejos de comunicación operan sobre la base de las denuncias ciudadanas, de los afectados. En consecuencia se traslada de lo que ahora es el conflicto, si se quiere Ejecutivo - medios de comunicación o Estado - medios de comunicación. Se traslada a una controversia entre la sociedad civil y los comunicadores. Esto es lo primero que hay que entender. Lo segundo que hay que entender es que las in-conductas respecto a los principios deontológicos cuando están judicializadas van a la justicia. Pero los otros van al consejo y es el consejo el que establece la sanción. Por decirle, si alguien se siente aludido, el consejo obliga al medio al derecho a la réplica que se ejecuta inmediatamente. Juzga que tomas no pueden realizarse entonces tienen que ser retiradas. Es decir siempre está actuando en ese sentido. Por eso se habla de sanciones morales porque no le está cerrando el medio, si le esta acumulando sanciones. Ni le esta multando en términos pecuniarios. ¿Quién es el que le sanciona por ejemplo la violación a las prohibiciones que establece el convenio americano de derechos humanos? El que administra, regula y controla el uso del espectro radioeléctrico porque ese es un mal uso del espectro. En consecuencia quien sanciona es el Estado. Pero el consejo no es el que sanciona el mal uso del patrimonio porque no es propiedad del consejo de comunicación. El espectro radioeléctrico es propiedad de la sociedad y es administrado por su representante que es el Estado. En consecuencia el que multa es el Estado, pero multa por haber mal utilizado un bien público que le fue concedido para sea bien utilizado. Hay una clarísima separación entre estos dos ámbitos que es lo que tiene que entenderse. Por eso es que la ley de comunicación no lleva el cierre de medios. Lo que lleva las acciones del consejo es la pérdida de legitimidad UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 304 medios. En el momento en que asume el poder Correa, él toma una posición que contradice al poder económico, por ejemplo cuando entra en conflicto con la banca, entra en conflicto con el poder económico que está controlando los medios. Entonces los medios empiezan a asumir también una posición contradictoria con el Presidente. Es decir, si les plantean que tienen que afiliarse al Seguro Social todos los trabajadores. ¿Qué es lo que están diciendo los medios? ¿Cuál es la matriz de opinión? Que no va a haber capacidad para atender a todos. Que no van a haber fondos necesarios para pagar después las jubilaciones. ¿Qué están diciendo en el fondo? Que no es bueno afiliarles, dicen que van a cerrar empresas, que las empresas pequeñas no tienen porque afiliar porque no tienen capacidad para hacerlo. Pero si tienen capacidad para ganar. Entonces fíjese que están asumiendo. Entonces son contradictores porque el Gobierno ya no es el Gobierno que jugaba al mismo poder. Entonces eso es lo que lleva a la confrontación. Por esta misma razón, yo creo que es sumamente importante que se cree el consejo de comunicación porque el conflicto pasa de ser un conflicto entre el Ejecutivo, el Presidente con los medios, pasa a ser un conflicto entre los ciudadanos y los medios. Con lo cual desmontamos este tipo de confrontación. No quiero decir que se acabe pero se va a mediatizar en tanto y en cuanto son los ciudadanos los que van a participar y es un consejo ciudadano independiente el que va a sancionar. ¿Cuál es su valoración de los resultados de la Consulta Popular? Particularmente en la pregunta nueve que hace relación al consejo de regulación. A partir de ahora ¿Ve próxima la implementación de la ley y el consejo de comunicación? ¿Cómo ve el escenario? Me gustaría empezar por la tres. ¿Qué es lo que estableció la Constitución? Todos los sabemos. Hay que romper el vínculo entre el poder económico y los medios de comunicación. ¿Por qué razón? Porque cuando el poder económico empieza a controlar los medios como hemos visto en el país empiezan a responder a los intereses económicos y la necesidad de generar cada vez rentabilidades más altas. Y para generar rentabilidades más altas los productos comunicaciones son cada vez de menor condición y casi todos rompen las normas deontológicas. Por ejemplo. Los programas de televisión de medio día, todos entran en la intimidad de los personas, es el chisme. En consecuencia ¿Por qué se hace eso? Porque ellos asumen que eso es lo que crea rating, incrementa el rating pero de lo que no se percatan es que están reduciendo la calidad de los productos comunicacionales y en consecuencia están afectando al país como conjunto. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 305 Esto es tan así que en el mes de octubre del año pasado, el señor Fidel Egas hace una entrevista en el diario El Universo, creo que fue del 19 de octubre si no me equivoco10, en la cual él dice que él entró en Teleamazonas porque pensaba que era factible establecer productos comunicaciones de mayor calidad y ayudar al desarrollo nacional pero los intereses económicos le vencieron. No utiliza el calificativo pero dice ahora tenemos medios de tal calidad, que en términos de comunicación se llaman medios basura. Él reconoce que esta relación entre el poder económico y los medios ha deteriorado la comunicación. Si recordamos este axioma de que a mejor comunicación mejor sociedad, lo que los medios han hecho por esta relación es menor calidad de comunicación, en consecuencia una sociedad más pobre. Pongamos pruebas. Vea todos los noticieros privados, creo que el único que se libra medio, medio, es el canal público. Pero vea inclusive los que están ahora confiscados, todos comienzan con un gran despliegue de crónica roja, todos, y eso no es así, todos pasan las tomas de la sangre, todo eso está prohibido. En consecuencia hay que romperlo. Pero el problema es que los intereses económicos no solamente son de los banqueros con los medios, pues, también hay intereses en otras actividades con los medios. En el caso de Loja ¿Quién no conoce cuales son los intereses de la familia Vivanco? En consecuencia ¿Qué es La Hora? El contradictor mayor del Gobierno por esas razones. Entonces, lo que hace la pregunta tres es decir bueno no solamente ahora acabamos la relación entre la banca sino también vamos a acabar entre la banca y el resto de actividades económicas, es decir romper este vínculo. Esto está ligado con algo que el Presidente dijo en el Japón, en la Universidad del Japón cuando habló de que todos los medios de comunicación debería ser sin fines de lucro. ¿Por qué? Porque operan con un bien público, pero no solo porque operan con un bien público sino porque de acuerdo a la legislación ecuatoriana, el código orgánico de tributación, el sin fines de lucro no significa que no hay excedentes, hay excedentes. Lo único que ocurre es que ese excedente no va a ser para la acumulación del que puso el negocio, sino para que mejoré el medio y consecuentemente la calidad de la comunicación. Lo cual tampoco es raro para la legislación ecuatoriana porque si revisa la Ley de Educación Superior, cuando se extingue una Universidad privada, como ha sido creada con el esfuerzo social es un bien público, el patrimonio pasa a ser parte de la propiedad de la sociedad. Entonces de lo que se trata es de eso, de que no se degenere la comunicación porque esta mirado como negocio y no como el trabajo de un bien público para mejorar esta sociedad. Esa es la primera pregunta, la tres. 10 El artículo al que se refiere el entrevistado se titula: Fidel Egas: ‘Perdí con Teleamazonas porque quería sacar adelante una idea’, publicado el 10 de octubre de 2010 en diario El Universo. Recuperado el 20 de agosto de 2011 de: http:// www.eluniverso.com/2010/10/10/1/1355/fidel-egas-perdi-teleamazonas-porque-queria-sacar-adelante-idea.html UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 306 En cuanto a la nueve. La nueve lo que hace es tratar de destrabar por obligación mandataria del pueblo ecuatoriano el hecho de que se apruebe la ley de comunicación que se establezca el consejo, y que también se establezca la responsabilidad ulterior a la que nos hemos referido que es juzga a través de los códigos deontológicos. Eso es lo que está planteado y entiendo que así se aplicará. El día de mañana se produce a la una de la tarde una reunión del Presidente de la Asamblea Fernando Cordero con los bloques, en la cual van a discutir como destrabar esta discusión y avanzar en la ley. Por la mandato de la consulta ¿Estaría próxima la implantación de la ley? Bueno han pedido que se lo ponga a debate y entiendo que tendrán que ponerlo. El tema de las TIC´s, el tema del ancho de banda, el tema de la telefonía celular en relación con la penetración. ¿Debería esta posibilidad de utilización de las tecnologías estar considerada dentro de la normativa del consejo de comunicación? Bueno. Primero permítame que me recuerde algo que se me pasó y lo dejé en el tintero. Los fenómenos digitales. La conversión de analógica a digital implica la creación de cuatro canales más en cada uno de los analógicos. Aquí el debate va en doble sentido a mi criterio. El primero es que quienes tienen ahora las analógicas pretenden que también se les asignen las digitales. Con lo cual estaríamos diciendo que a la concentración actual le profundicemos la concertación puesto que a más de la una o dos van a tener ocho [frecuencias]. Entonces en un problema inaceptable pero el segundo problema básico es que tenemos que tener la posibilidad de no sobrecargar el espectro porque cuando usted sobrecarga el espectro realmente la gente pierde la capacidad de poder juzgar la diversidad y también se pierden el juzgar los matices ideológicos, políticos, de esa diversidad. Yo creo que el problema no es: tengo más y reparto todo. Usted sabe que el dial ahora está sobrecargado, entonces creo que allí hay que ser prudente en una asignación racional por manera de que tengamos no una sobrecarga pero si una comunicación mucho más adecuada. Creo que ese es el problema básico. Eso debe llevarnos a pensar otra cosa. En la perspectiva ecuatoriana nosotros creemos que todos y cada uno deberíamos tener casi una concesión de frecuencia. Y damos por sobrentendido que si es comunitario ya es diversidad de voces y al fin no es cierto, es una hipótesis a probarse. Yo soy partidario de lo que llamo las concesiones asociativas. Por ejemplo, a las comunidades indígenas en Loja les entrego a todas para que todos tengan derecho a voz. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 307 Para que no ocurra lo que ocurre con el canal de televisión de Cotopaxi que los únicos que tienen voz es la señora Tibán y los Ilaquiche. Y para que las otras comunidades indígenas puedan tener voz el señor Ilaquiche, el cuñado de Tibán, decide si les da o no les da voz. Cunado usted da asociativa. Todos los que están asociados en la concesión tienen derecho a voz, un espacio, entonces creo que en eso también habrá que pensar en esa cuestión. Ahora que si debería entrar toda la Internet y etc. Vea yo creo que eso es realmente complejo, no creo que estamos preparados para eso, no creo que tenemos los instrumentos y además eso podría dar pábulo a que nosotros pretendamos establecer o que el consejo pretenda establecer limitaciones a los mecanismos de comunicación más democráticos que existen actualmente en le mundo. ¿Por qué le digo esto? Porque si uno también estudia un poco la historia de la comunicación antes se hablaba de receptores y emisores. Eso cuando se pretendía que el receptor era un pasivo y el emisor también era pasivo. Luego se pasó al concepto de que ya no son emisores / receptores pasivos sino que es alguien que recibe pero que también procesa la información y ahora estamos en la etapa en la cual uno puede ser una persona que recibe pero que a la vez genera información y eso me parece que es un hecho que democratiza totalmente la comunicación. Realmente creo que en ese sentido nosotros no deberíamos entrar, no creo que tengamos capacidad tampoco para entrar, no deberíamos entrar. Podemos si tomar determinadas medidas. No hay que creer también que Internet es neutro y entonces lo que si podríamos hacer es avanzar en un intento. Ya le digo que no creo que tendríamos capacidad todavía. No tenemos suficiente capacidad de procesamiento para que nosotros empecemos a mirar como se comportan todo lo que son los buscadores, porque hay buscadores que privilegian la información. Es decir no permitir que nos impongan que encontrar, eso creo que podemos hacer. Pero en cuanto a regular el hecho de que yo pueda ser un emisor, los blogs. Yo no soy partidario. De ninguna manera. Me parece que es un hecho absolutamente democrático. Entonces hemos pasado de los aferentes que antes eran receptores y eferentes los emisores, ahora estamos pasando a una etapa en la cual la aferencia y la eferencia se unen en uno solo todo, en muchos casos. Pero hay otro campo que deberíamos pensar, que la deontología, que los principios deontológicos también debería servir para los eferentes, o sea por ejemplo para los blogeros. Yo como blogero debería atenerme a los principios deontológicos, puesto que estoy convirtiéndome en comunicador. Entonces yo no podría entrar con el twitter al chisme a la calumnia, al insulto etc. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 308 ¿Y esto no podría abordar el consejo de comunicación? No. Porque con que mecanismos entramos en eso. Es un problema más educativo de la sociedad en su conjunto. Entonces avanzamos con lo que vamos a hacer con los comunicadores más visibles, los medios y los comunicadores. Posiblemente la sociedad también irá entendiendo que todos los que hagan comunicación, todos los eferentes también tendrían que atenerse a una responsabilidad ulterior. El Dr. Romel Jurado en uno de sus artículos hace una reflexión respecto a la distribución del 33% entre medios públicos, privados y comunitarios y dice que en las condiciones actuales, se estaría otorgando el 33% del espectro disponible a los medios comunitarios, pero no es equitativo. ¿Cuál es su visión sobre esta repartición de tres tercios? Lo primero que hay que indicar es que la famosa partición de 33%, 33% y 33% es una apreciación equivocada. Supuestamente se adjudicó a que así se había establecido en la ley uruguaya, lo cual es falso, no existe. Segundo, el problema de la igualdad de las proporciones es una mala interpretación, a mi criterio, de lo que dice la Constitución. La Constitución no habla de igualdad en esto, habla de igualdad de oportunidades, que es absolutamente diferente. Con lo cual no quiero decir que no debería mejorarse los niveles de distribución entre los sectores. La lógica del medio público es distinta. Si yo tengo un medio público que se dedique a las artes, la literatura, no necesito tener 200 medios culturales. Si tengo uno que se dedique a la ciencia y tecnología que sea nacional, que se dedique al problema de la educación que sea nacional, que se dedique a la salud que sea nacional, no necesito tener ese número. En cuanto a los privados tampoco necesito tantos privados como habíamos dicho antes. Y tampoco necesito tantos comunitarios. En los privados usted tiene aquí a los chóferes de Pichincha, tienen uno. Los chóferes de Chimborazo… ¿Es que es necesario que tengamos para cada una de las asociaciones? Cuando podíamos tener una concesión asociativa para todas las organizaciones de chóferes y descargarnos un poco en el espectro. Yo creo que hay formas más adecuadas de lograr racionalidad en la comunicación, que no pasan necesariamente sobre la distribución de 33%, 33% y 33%. Porque por una parte no me asegura y por otra parte tampoco me mejora la comunicación. Que hay que revertir, si, en eso no tenemos duda porque hay ilegalidad. Pero hay que revertir para no volver a tener 1.600 radios, las cuales en el dial ya se interfieran unas a otras. Lo que se dice que no ocurrirá con los digitales. Pero vamos a tener 6.400 adicionales, que es un absurdo, tenemos que optar por tener menos pero con calidad. Entonces allí el 33% ¿Tiene sentido, EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 309 no tiene sentido? A mi criterio no creo que sea así. Creo que tenemos que tener menos. Podemos racionalizar en una forma más adecuada y no tenemos que pasar por una propuesta que no es lo que dice la Constitución. Es una lectura equivocada y que parte de una falsedad de creer que la ley de Uruguay decía eso y la ley uruguaya no lo dice. El tema de la asignación de la publicidad del Estado. El que más anuncia es el Estado y la posibilidad de que se distribuya equitativamente entre varios medios, no solamente por criterios de mercado. ¿Esto debería estar considerado en las posibilidades de dirección del consejo de comunicación? Ceo que eso debería considerarse, por una razón, porque actualmente los publicistas creen que el mayor impacto publicitario se da si utilizo a los medios nacionales, a los grandes medios. Yo personalmente sostengo que se puede lograr el mismo impacto comunicacional sumando los menores y que en consecuencia no es rating el que tiene que establecerme cómo asigno y a quién pago más o menos, sino que tiene que ser en función de la democratización de la asignación de los recursos públicos en publicidad. La mayor proporción necesariamente es un elemento que ayuda o a concentrar o puede ayudar a desconcentrar y a mi criterio el dinero que se destina a la publicidad pública tendría que ser un elemento desconcentrador y no concentrador, por un lado y por otro lado también la publicidad pública no debería ser utilizada de ninguna manera como un instrumento indirecto de censura previa. Cuál sería el contrapeso del consejo de comunicación. ¿Ante quien debería rendir cuentas? ¿Ante la Asamblea Nacional? ¿A la comunidad? Dentro del sistema de contrapesos de las instituciones en democracia. Yo creo que el consejo no necesita contrapesos porque el consejo no es alguien que actúa por si y ante si. Dirime las controversias entre la sociedad civil, entre los ciudadanos y los medios. Es decir para qué necesita un contrapeso, requeriría un contrapeso si es que tendría facultades como para cerrar los medios por ejemplo. Pero al ser alguien que dirime controversias, es como lo que se llaman ahora las cámaras de conciliación, es eso lo que hace el concejo. Entonces para qué necesita un contrapeso, si lo que esta tratando es de conciliar dos posiciones de dos actores no veo razón para que exista el contrapoder. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 310 ENTREVISTA A MANOLO SARMIENTO. Martes 24 de mayo de 2011 ¿Cuál es su definición del consejo de comunicación? ¿Por qué estima necesario este órgano en Ecuador? A mi me parece que esa institución es necesaria en la medida que sirva para democratizar la comunicación y sobre todo en aquellos aspectos en donde la comunicación es poco democrática, que es lo que generalmente se conoce como el espectro radioeléctrico, la radio y la televisión, su vinculación con las nuevas tecnologías. A mi me parece que en esos aspectos es necesario un consejo, es decir una entidad pública que garantice la equidad en el tratamiento de este espectro y de los medios de comunicación que hay. Digamos del derecho de acceso al espectro y ciertas normas comunes, generales de uso del espectro. ¿Estos enfoques serían las características de este consejo? ¿Qué otras competencias tendría el consejo de comunicación? Me interesa su opinión del informe de mayoría para el segundo debate. El consejo que se creó, digamos que está previsto en ese último documento tenía algunas competencias que a mi me parece que eran excesivas y en cambio le faltaban otras. A mi me parece que era un error que se incorporará dentro de sus competencias las actividades de comunicación que realizan, digamos todo el espectro, todo el universo de actividades de comunicación incluida la prensa escrita y por lo tanto cualquier tipo de comunicación pública que realizan los ciudadanos. A mi parece que eso era excesivo. Yo era partidario de que el consejo se limitase a ser un equivalente del antiguo CONARTEL. Es decir un consejo de regulación del espectro radioeléctrico que tenga como principal función garantizar lo que la Constitución nos da como derecho, un acceso democrático al espectro y que el uso del espectro tenga como base o como punto de partida el servicio público de comunicación. En la comisión de optó por un consejo que es una combinación de Consejo de Comunicación OFCOM con lo que se llama un Consejo de Prensa como el que existe en Perú, por ejemplo. Lo cual es un poco extraño porque normalmente en muchas legislaciones los Consejos de Prensa son autónomos del Estado, no son entidades públicas. Y este consejo que estamos creando en el Ecuador sería una entidad pública que regula la prensa, por eso EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 311 es la resistencia de la prensa con la cual yo estoy de acuerdo, no tanto porque comparta sus intereses sino porque me parece que en efecto es una amenaza a la libertad de expresión. Si incorporamos a la prensa, incorporamos por ejemplo todos los contenidos escritos por Internet, escritos y audiovisuales. ¿Por qué diferenciar entere un periódico y un blog? Es lo mismo, es un contenido escrito que se hace público de manera masiva. La experiencia internacional es más reglar el contenido audiovisual, por ejemplo el Consejo Audiovisual de Francia, los consejos autonómicos de España… Todos esos se limitan al aspecto radioeléctrico, a radio y televisión, y supongo que en el futuro a la televisión por Internet en ciertos aspectos, pero televisión. Es la pregunta que tenía en mente. ¿El consejo debería regular el acceso a las TIC´s? Por un lado esta el acceso y por otro lo que circula en al red ¿Cómo lo ve usted? No. Yo pienso que no debería haber ninguna regulación. Lo que podría hacer es fomentar. Si alguna atribución cabría, y en eso tendría una fundamentación constitucional, es estimular el acceso, pero no restringirlo. Podría fomentar la creación de medios electrónicos, fomentar la creación de medios impresos, de medios escritos e incluso audiovisuales porque la Constitución si le da al Estado esa obligación. ¿El consejo sería el que coordina con otras instituciones o es el que directamente asigna el espacio radioeléctrico? Ese es el otro tema que no esta. En el proyecto que estaba en debate yo era partidario de que este consejo fuese el que resolviese las asignaciones de frecuencias. Por lo tanto sería un consejo especializado en el tema radioeléctrico, que realmente se propusiera democratizar el espectro radioeléctrico en el Ecuador. Pero allí hay muchos intereses en juego, incluso dentro del mismo régimen, dentro del mismo Gobierno. Hay todas las autoridades que actualmente están concentradas en el CONATEL y en el Ministerio de las Telecomunicaciones. Ellos defienden una perspectiva más liberal del tema, por no llamarla neoliberal, en donde ellos dicen no. Ustedes métanse sólo con los contenidos de la radio y la televisión pero lo que es distribución del espectro y su democratización es un tema de negocio privado, y eso por lo tanto es un tema técnico. Sólo cabe una regulación técnica al respecto. Es la visión de ellos, entonces claro es un subterfugio, un eufemismo para decir que no se metan con la redistribución, con la democratización del espectro. El espectro al mejor postor, es la visión que ellos defienden, una visión empresarial. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 312 Con la perspectiva de la televisión digital en Ecuador se va a ampliar el espectro radioeléctrico, se multiplicarán por cuatro o cinco las frecuencias ¿Esa multiplicación de frecuencias será un beneficio para el país? ¿Habrá cómo asignarlas en tres partes iguales entre medios públicos, privados y comunitarios? ¿Cómo ve a futuro esta multiplicación de las frecuencias? Ellos lo están dejando por fuera de la ley. Esa es la tesis del Gobierno. El punto en que quedó el debate cuando se paro fue que eso no iba a entrar en la ley de comunicación sino en la ley de telecomunicaciones. Entonces mi respuesta sería que yo veo difícil que ese 33%, 33% y 33% se aplique porque la visión que va primar cuando hagan la ley de telecomunicaciones es que este es un asunto técnico, que este es un asunto de lucro. El Estado lo que tiene que hacer es como con los celulares, darle las frecuencias al mejor postor. En los medios de comunicación trascendió que habría ciertas restricciones para proteger los derechos de niños, niñas y adolescentes así como por argumentos de seguridad y reputación de las personas ¿Cuál es su visión al respecto a los límites de la censura? Mi criterio es sujetarnos a lo que dice la Convención Interamericana que autoriza limitaciones a la libertad de expresión exclusivamente en ciertos casos que son la protección de niños y adolescentes, y la honra de las personas. Manolo, a nivel internacional hay consejos que tienen capacidad de sancionar, para suspender incluso emisiones ¿Cuál es su opinión respecto a la capacidad sancionadora que debe tener el consejo de comunicación? Esa es una de las partes más flojas del proyecto que se está aprobado hasta ahora. Yo pienso que allí hay una condición que debería ser el punto de partida. Esa condición es salvaguardar la libertad de expresión. Por lo tanto las sanciones deben ser lo menos intrusivas y solamente ocurrir en el caso de que hubiese un abierto desacato o desobediencia, un deliberado desacato de las prohibiciones que se hayan establecido. Yo creo que habría que partir de la presunción de inocencia como un principio constitucional y del hecho de que en la inmensa mayoría de los casos, las infracciones cometidas por los medios, a nivel de divulgación de información, son errores de buena fe. Es decir, en los que no ha incurrido una intención de causarle daño a la ciudadanía. Entonces a mi me parece que la forma como está estructurada la parte sancionadora del proyecto se parece demasiado a un código penal en donde se parte de que la infracción que se ha EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 313 cometido es una infracción dañina, en la que ha habido una intención de causar daño cuando no es ese el caso. Por ejemplo, cuando uno revisa las sanciones, la primera es absurda, dice “difundir por toda forma o medio de comunicación cartas que no estén debidamente respaldadas con la firma, identificación o seudónimo de sus autores”. Eso es muy delicado pero al mismo tiempo es casi que irrelevante. Segundo dice “incumplir con la obligación de transmitir mensajes de instituciones del Estado que sean de interés nacional tales como, salud, educación, prevención de riesgos, defensa nacional u otros, de conformidad con lo establecido en la presente ley”, “no incluir la difusión de música nacional en las estaciones de radiodifusión sonora”. Es decir son todas infracciones que no son atentatorias, digamos graves. Hay dos términos de sanción que el proyecto incluye una amonestación y una multa. Hay criterios que señalaron que el consejo no debe sancionar porque esta capacidad estaría en otro órgano. Allí en cambio yo estoy en contra. Yo pienso que debería caber la posibilidad siempre y cuando el fallo final sea apelable ante la justicia constitucional por ejemplo. Es una opción. Pero ¿El consejo si tendría la capacidad de sancionar? Claro. Pero solo en casos extremos. Por ejemplo la sanción que se le dio a Teleamazonas por la supuesta noticia Sin fundamentos sólidos. Me parece que era absurdo suspenderle 72 horas a un medio de comunicación por esa razón. Me parece que se pudo haber hecho una amonestación o se pudo haber exigido al medio que se retracte. En el código ideal para mi y que en su estudio debe servir de referencia, supongo, es el Communication Act de los británicos que es estupendo porque realmente allí pueden suspenderle la frecuencia. Tiene todo ese poder la OFCOM pero para llegar a ese punto, tiene que tratarse de algo verdaderamente gravísimo, un desacato abierto del administrador de la frecuencia. Hay todo un proceso y basta con que el canal informe, por ejemplo, en el caso de una noticia no contrastada que se hubiese difundido. El canal está obligado a informar cuales son las medidas que ha tomado para prevenir que vuelva a ocurrir porque es obvio UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 320 ¿El consejo de comunicación ante quien rendiría cuentas? ¿Cuál sería su contrapeso en la organización democrática de la sociedad? Debería estar sujeto al control del Parlamento. El Parlamento debería poder sancionar o pedir rendición de cuentas al consejo de comunicación. Muchas gracias por su tiempo, me deja bastante para pensar y seguir estudiando. EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 321 ENTREVISTA A ROBERTO MANCIATTI. Martes 14 de junio de 2011. ¿Cuál es su definición de un consejo de comunicación? ¿Cree usted que es necesario un consejo de comunicación en Ecuador? Yo creo que si es necesario un consejo de comunicación. Un consejo de comunicación que regule de manera equilibrada, que regule de manera democrática, que regule con equidad exactamente para todos los ecuatorianos. No solamente que vaya enfocado y manejado de manera política. Yo creo que un consejo de regulación debe presentarse no solamente porque el proyecto de ley lo está planteando. Un proyecto que todavía no está aprobado. Yo creo que si es necesario un consejo de regulación que sea manejado con criterio. Si se lo empieza a manejar de manera política con presencia permanente en este caso del Ejecutivo que está al momento en el cargo de la Presidencia de la República o sus delegados, creo que no tendría mucha democracia y equilibrio. Recordemos lo que pasaba en el CONARTEL. El CONARTEL tenía seis miembros. De los seis miembros, dos representaban a medios de comunicación privados, uno a la Asociación de Canales como televisión y otro a AER como radiodifusión, los cuatro miembros eran puestos por el Estado ecuatoriano. En este caso no es que AER o los medios de comunicación pretendemos ser parte del consejo. Nosotros estamos de acuerdo en no ser parte del consejo, pero también vemos que de una manera equilibrada debería no ser parte tampoco el Estado ecuatoriano. ¿Por qué no pueden tener mayor importancia las universidades? ¿Por qué no pueden tener mayor importancia la sociedad civil? Existen muchas dependencias no necesariamente estatales, organismos, fundaciones que pueden aportar. El beneficio aquí no es solamente para la actualidad, hay que pensar que si esta ley de comunicación sale, con vigencia va a durar muchísimos años y quién sabe cuando podrá reformarse esa ley o hacerse una nueva ley. Un consejo de comunicación. ¿Qué debería existir? ¡Debería existir! Ratifico de manera equilibrada, sin interés de las partes, es decir sin que estén representantes de los medios de comunicación y sin que estén representantes del Estado. El consejo de regulación, regulará según lo que plantea la pregunta, la difusión de los contenidos que contengan mensajes de violencia, sexo, discriminatorio y establezcan criterios de responsabilidad ulterior, eso no necesariamente tiene que ser comandado por la Presidencia de la República. UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 322 Respecto a las competencias. ¿Cuáles con esas competencias que a su criterio debería tener el consejo de comunicación? Me refiero a que si deberían abarcar a medios públicos, privados y comunitarios así como la protección de derechos de grupos vulnerables. Desde su visión. ¿Cuáles deberían ser las competencias de un consejo de comunicación? Yo creo que debería tener competencias absolutamente enfocadas para toda la comunicación, no solamente para los medios de comunicación privados, sino para los medios públicos, para los medios de comunicación comunitarios y definir obviamente qué pasa con los medios de comunicación que están incautados, no se sabe si son públicos, si son gubernamentales, si son estatales. ¿Qué mismo es? Yo creo que si es que se plantea esto, debíamos también conocer cuál es el condumio, o a la profundidad, porque después va a haber un reglamento a la ley de comunicación. ¿Qué va a contener ese reglamento? Porque al momento solo es aprobar una ley de comunicación, que nos preocupa a los medios de comunicación, pero mayor preocupación tiene la ley de telecomunicaciones que vendrá después. Estonces yo creo que este consejo de regulación debe tener la capacidad de normar, como su mismo nombre lo indica, de regular, de hacernos que los medios de comunicación que utilizamos concesiones o frecuencias del Estado ecuatoriano cumplamos con las reglas. Nosotros no nos oponemos a cumplir las reglas, hay muchos medios que han sido retiradas las frecuencias porque no han cumplido con las reglas. Cada concesionario tiene sus responsabilidades. Pero si es que es un consejo que se lo empieza a manejar de manera política o con sesgo político ya no es un consejo totalmente democrático que es lo que en la consulta se había propuesto. En el tema de las frecuencias. ¿Será competencia del consejo orientar la asignación de frecuencias? O ¿Hay que dividir la competencia con la ley de telecomunicaciones? Exacto, todo lo que es frecuencias o utilización del espacio radioeléctrico directamente va enfocado a la ley de telecomunicaciones. En eso considero que no tiene nada que ver la ley de comunicación. ¿Hasta donde deben llegar las capacidades sancionadoras del consejo de comunicación? ¿El consejo estaría para normar, regular pero no para sancionar? Exactamente, yo coincido justamente con parte de su pregunta. El consejo debe estar para normar, para corregir, pero no para sancionar, la consulta en la pregunta que ganó no EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 323 está exigiendo que sea un tribunal de inquisición para los medios de comunicación o para los concesionarios, sino un consejo como su nombre lo indica de regulación, que regule más no es un consejo sancionador. No deberían ser un consejo sancionador. Si el concesionario de la frecuencia de radio o de televisión cumple fallas, no cumple con la ley, etc. Obviamente sabemos que hay una sanción, es lógico, pero este consejo no debería sancionar. ¿El consejo podría emitir informes para que sea la autoridad pertinente la que sancione? Exactamente, hay la Superintendencia de Telecomunicaciones que nos controla absolutamente todo, está el mismo CONALTEL, está la SENATEL, está el Ministerio de Telecomunicaciones. Son organismos creados para eso, si es que se genera un consejo de regulación, que sea al mismo tiempo sancionador y que tenga presencia en todas las provincias del país. Entonces. ¿Para qué se tiene el resto de instancias estatales? ¿Para qué está el Ministerio, para qué está la Superintendencia, CONATEL, SENATEL? Respecto al modo de elección. ¿Cómo debería ser el modo de elección de los integrantes del consejo de comunicación? ¿Deberían sugerir nombres las asociaciones, las instituciones? ¿Tal vez los ciudadanos a través del CPCCS? Yo creo que debería ser la segunda. O sea la posibilidad de que los ecuatorianos, que somos quienes vemos los medios de comunicación o escuchamos los medios de comunicación, tengamos la posibilidad como ciudadanos, de sugerir. Porque si el día de mañana se pone, ya está normado que van a ser dos representantes del Ejecutivo, un representante del organismo equis, de las universidades, de la sociedad civil. ¿Por qué no pueden sugerir los ecuatorianos? Si los ecuatorianos somos quienes votamos en la consulta, unos a favor del SI, otros a favor del NO. Deberíamos ser los ecuatorianos quienes decidamos, quienes van a ser los miembros de ese consejo. Creo que sería lo más justo. ¿Debería mantenerse la conformación del consejo según lo que consta el proyecto de ley? Lo único que nosotros mantenemos es que no vemos muy correcto que estén delegados del Ejecutivo. ¿Por qué razón? Porque es juez y parte. El Estado ecuatoriano también tiene medios de comunicación, hay medios de comunicación que han sido incautados y todavía UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA 324 no se sabe el destino de esos medios de comunicación. Entonces por qué tiene que ser juez y parte. Cuando se cesó del CONARTEL a la radiodifusión y a la televisión que estaban como delegados, eran juez y parte. Nosotros como AER, en el actual periodo, hemos estado de acuerdo con eso. No estar en ningún organismo estatal, estamos de acuerdo, pero igual al otro lado, es lo mismo. Si el Estado ecuatoriano es juez y parte. ¿Por qué debe estar allí? Efectivamente son delegados del Estado. Las frecuencias pertenecen al Estado pero que sea la sociedad civil, en un beneficio al futuro del Ecuador, quien nos norme, quien nos regule, quien nos corrija, quien nos sugiera. ¿Quién no utiliza los servicios de los medios de comunicación? ¿Cuál es su criterio respecto al periodo de duración de los integrantes del consejo? ¿De cuánto deberían ser? Yo creo que debería ser talvez al inicio unos dos o tres años, hasta ver resultados. Y que tengan la posibilidad de ser calificado su trabajo para ver si que son reelectos o no son reelectos, depende de cómo se plantee ello. Respecto a mecanismos que garanticen la independencia de los poderes económicos y políticos de los integrantes del consejo. ¿Cuál cree usted que será la mejor forma de garantizar esa independencia? Si es que la sociedad civil sea quien nomine a los miembros de ese consejo. Creo que sería lo más justo. Y que como requisito obviamente no tenga relación ni con el Gobierno, ni con el Estado, ni con los medios de comunicación para que realmente sea un consejo de regulación. Un consejo que regule a los medios de comunicación, que sugiera, que nos ayude, que norme, no que sancione. Pero si estamos los medios de comunicación cometiendo errores, que nos llame la atención, aceptamos. Nosotros no somos omnipotentes, aceptamos totalmente pero que sea en base a un proceso democrático y lo que siempre hemos planteado, con visión de futuro. ¿Estos candidatos al consejo deberían cumplir con un perfil académico? ¿Qué condiciones cree usted que deberían tener los candidatos potenciales a ser elegidos? Yo creo que los candidatos potenciales deberían ser, efectivamente, gente que tenga su título profesional, gente que conozca de lo que se va a tratar, gente que sepa o que tenga EL CONSEJO DE COMUNICACIÓN DEL ECUADOR 325 conocimiento de la parte jurídica, de la parte legal, no necesariamente abogados pero que tengan conocimiento de eso, que tengan conocimiento de la comunicación en Ecuador, la historia de la comunicación en Ecuador y a dónde queremos llegar con la comunicación. Se nos viene el proceso de la televisión digital. ¿Qué va a pasar allí? El consejo de regulación. ¿Cómo va a normar el proceso del cambio a la televisión digital? Eso no esta especificado, los canales de televisión de provincias, los canales que tienen una sola frecuencia, los UHF de provincias, este momento están enfrentado una crisis muy dura porque se viene la televisión digital. Es una inversión entre 300 y 400 mil dólares dicen los entendidos que va a costar la televisión digital. ¿Y cómo se va a hacer eso? ¿Cómo se va a normar esa programación? Hablemos del canal del Estado, el canal público Ecuador Televisión, es un canal de los ecuatorianos, es un canal de funciona 24 horas al día, y un canal que no llega al 50% de programación nacional. La gran mayoría de esa programación es internacional. Entonces. ¿Es justo que un canal ecuatoriano, de los ecuatorianos llamado canal público tenga programación de fuera? No analiza la realidad de los que pasa en el Ecuador, pero si tenemos programación de Venezuela, si tenemos programación de Bolivia, tenemos programación del Asia, etc. ¿Por qué no hacer entonces programación? Los medios privados hacemos el esfuerzo, muy difícil las 24 horas, pero hacemos el esfuerzo por tener producción y programación ecuatoriana para ecuatorianos y un canal público que es de los ecuatorianos no tiene ese tipo de programación. Entonces ese tipo de cosas deben normarse, deben regularse. En este mismo tema que aborda. ¿Cuál es su opinión respecto a la posibilidad de distribución proporcional del espectro en tres tercios para medios públicos, privados y comunitarios? ¿Es factible la idea, se podrá cumplir con esta intención? Al momento está el espectro radioeléctrico casi lleno. La única opción que se generaría, descontemos la televisión digital, es retirar frecuencias a los concesionarios privados para poderlas distribuir a los comunitarios. Entonces se plantea 33% 33% y 33%. Pero ¿Cómo se lo va a hacer? Entonces los únicos que vamos a perder las concesiones somos los medios privados porque los medios públicos, no sabemos si son públicos o gubernamentales, que están presentes no llegan al 33%. En caso de las frecuencias de los medios de comunicación [Document text truncated for crawler view.]