Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial seguida por el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia entre 1990-2000

1. INTRODUCCIÓN D esde los años cincuen a se ienen poniendo en ma cha polí icas de desa ollo egional que, con mayo o meno éxi o, in en a on palia los e ec os nega i os causados po la exis encia de desequilib ios espaciales. Muchas de esas polí icas se apoyaban en eo ías económicas clásicas de ca ác e uni e salis a que pa ían de la base de una dis ibución homogénea en el espacio de los p ocesos económicos, y que, po lo an o, no enían en cuen a la ealidad geog á ica, cul u al y socioeconómica de cada egión a la ho a de aplica de e minados modelos con encionales de desa ollo. Es o se debía a que en la p ác ica, la o ma más habi ual de en oca y p omo e el desa ollo de una de e minada á ea se sus en aba, has a mediados de los años se en a, en ac ua básicamen e sob e los ac o es ex e nos que ayudaban a educi las dispa idades espaciales. T as a ias décadas de aplicación de es e ipo de polí icas adicionales de desa ollo egional y a pesa del ela i o éxi o de las mismas, la ince idumb e sob e su capacidad y e icacia pa a co egi de e minados desequilib ios, es cada ez mayo . Máxime cuando es as polí icas y modelos de in e ención e i o ial han esul ado insu icien es pa a palia el decli e de las egiones y de los espacios in a egionales de ca ác e eminen emen e u al, al no consegui dinamiza las po encialidades de desa ollo de es os espacios. An e es a si uación, los expe os en plani icación comienzan a apos a , sob e odo a pa i de Minis e io de Fomen o CIUDAD Y TERRITORIO Es udios Te i o iales, XXXIII (127) 2001 57 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial seguida po el plan de desa ollo coma cal de galicia en e 1990-2000 P o . Del Depa amen o de Geog a ía Uni e sidad de San iago de Compos ela RESUMEN: La c isis del modelo adicional de desa ollo, basado en una ígida di isión in e nacional del abajo y en la p omoción y cap ación de la in e sión ex e na y de los ac o es y ecu sos ex a egionales, que iende a in a alo a los ecu sos p opios, dio paso, a pa i de mediados de los años se en a, a la implan- ación de nue as es a egias de desa ollo egional undamen adas en la alo ización de los ecu sos endó- genos y del po encial local, ísico y humano, que o ece la p opia egión y el en o no. En es e con ex o, se hace un análisis de las ac uaciones lle adas a cabo po el Plan de Desa ollo Coma cal de Galicia en e 1990- 2000, en la medida que és e cons i uye una es a egia de in e ención e i o ial, complemen a ia de las exis- en es, encaminada a impulsa el desa ollo de las coma cas desde abajo, con ando pa a ello con sus ecu - sos y po encialidades. Desc ip o es: Desa ollo e i o ial, Desa ollo egional, Desa ollo local, Desa ollo coma cal, Galicia. An onio DOVAL ADÁN Recibido: 08.01.01 mediados de los años se en a, po nue as o mas y modelos de in e ención en el e i o io, basadas en el ap o echamien o de los ecu sos y po encialidades de la p opia zona y en el diseño de polí icas que combinen ambos es ue zos y p ocedimien os de in e ención (p omoción de la in e sión ex e na e impulso de los ecu sos y po encialidades locales). En suma, se a a de impulsa las eo ías del desa ollo endógeno y local combinándolas con las polí icas y modelos de in e ención, de co e adicional, que los gobie nos nacionales y egionales ponen en ma cha pa a c ea empleo, a o ece el c ecimien o y co egi los desequilib ios exis en es en el e i o io. De es a mane a, a a és de es e a ículo se p e ende hace una e lexión sob e la necesidad de aplica polí icas y modelos de desa ollo local y egional, que sean complemen a ios con los ins umen os de plani icación adicionales ya exis en es. En es a línea, se analiza el Plan de Desa ollo Coma cal (en adelan e PDC) de Galicia, como un ins umen o egional de desa ollo local diseñado pa a p omo e el desa ollo e i o ial y con ibui a la plani icación coma cal de la Comunidad Au ónoma de Galicia. Pa a su es udio se han enido en cuen a los planes coma cales ap obados po la Xun a de Galicia, las memo ias, in o mes écnicos y las Leyes y Dec e os publicados po es a Adminis ación Au onómica, así como los da os ecopilados median e la obse ación di ec a y la in o mación acili ada po los di e en es ó ganos e ins umen os c eados po el PDC. 2. CRISIS DEL MODELO DE DESARROLLO TRADICIONAL Desde una pe spec i a his ó ica, como ya adelan aba en la in oducción a es e a ículo, du an e los di íciles años de pos gue a y has a bien en ados los años se en a, las polí icas con encionales de desa ollo egional se ca ac e iza on po la aplicación de un modelo de c ecimien o cuan i a i o que enía como eje p incipal el p omo e y a ae la in e sión exógena. Es e modelo, que se basa en una ígida di isión in e nacional del abajo y en la p omoción de la in e sión ex e io y en la mo ilidad de los bienes y ac o es de p oducción, especialmen e capi al, abajo y ecnología (AYDALOT, 1984:183), implicó una ue e especialización en ac i idades adicionales al amen e expues as a las c isis económicas coyun u ales, así como a la concen ación en las zonas cen ales y p oduc o as de las unciones y decisiones cla es, ma ginando a los espacios pe i é icos y u ales. En es e modelo no cabían, po an o, los aspec os sociales, polí icos y ecológicos que en los iempos ac uales son de e minan es en los p ocesos de desa ollo (AA.VV. 1996). Tampoco exis ía p ác icamen e ninguna conside ación sob e la capacidad de inno ación egional ni sob e los aspec os cuali a i os de los me cados locales de abajo, po lo que se p odujo una cla a subu ilización de los ecu sos egionales. En e ec o, du an e es e la go pe íodo de nues a his o ia ecien e, las eo ías económicas y las ac uaciones de los gobe nan es y di igen es polí icos se o ien aba de o ma casi unila e al hacia la cap ación de los ac o es y ecu sos ex a egionales, aumen ando su dependencia de los cen os de decisión polí icos y económicos exógenos, a o eciendo, según Fe nández No iega, la desin eg ación egional y la in a alo ización de los ecu sos p opios, además de educi la capacidad de adap ación y de inno ación de las comunidades locales, lo cual es sin duda una condición esencial pa a un desa ollo dinámico e iguali a io que no se da en ese modelo que «igno a el e i o io cuando no lo niega y en la que és e apenas iene la conside ación de sopo e o con enedo pa a las ac i idades que en él se asien an» (FERNÁNDEZ NORIEGA, 1992:13). En opinión de es e au o , al concepción del desa ollo al inal se paga con ele ados cos es sociales, ue es desequilib ios e i o iales y p o undas desigualdades en las opo unidades de acceso a la inno ación. A o unadamen e, es e modelo de desa ollo dejó de se ope a i o a pa i de la c isis económica de los años se en a, al pone de mani ies o sus limi aciones pa a da una espues a e icaz a los p oblemas de empleo y desa ollo (CABRERO, 1992:17). Además, es e pe íodo de c isis coincidió con una educción p og esi a de las g andes in e siones exógenas, lo que p o ocó un cambio de ac i ud y sob e odo la i upción Minis e io de Fomen o 58 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial de una nue a es a egia polí ica de desa ollo que iende a e alo iza el po encial endógeno y a esal a la impo ancia y el papel del e i o io como algo más que me o sopo e de ac i idades p oduc i as inconexas e independien es, sin elación alguna en e sí. Los cambios en la demanda mundial y la acele ada apa ición de nue as ecnologías y p oduc os hicie on que aumen a a ambién la p eocupación po la calidad de ida, la mejo a del medio ambien e y po los ecu sos na u ales (STOHR, 1990: 21). Todo ello da paso a una nue a e apa en la que p ima á el desa ollo endógeno como es a egia de in e ención más in eg al, pa icipa i a y conciliado a pa a la p omoción del desa ollo en los espacios más dep imidos y pe i é icos. La misma línea de pensamien o se ecoge ambién en a ios es udios y ensayos ealizados po los p o eso es Vázquez Ba que o; A.; P ecedo Ledo, A. y Rod íguez Pose, A., al conside a que la aplicación de modelos y polí icas adicionales de plani icación como las ac uaciones ealizadas en nume osas egiones in e io es y pe i é icas, alejadas de los p incipales ejes de desa ollo, no han conseguido desencadena el deseado e ec o de omen o del c ecimien o y de mejo a de la calidad de ida (PRECEDO LEDO, 1992: 138). Es o esul a e iden e en aquellas á eas más a asadas del in e io de Galicia, ca ac e izadas en su mayo ía po la impo ancia que aún sigue eniendo la ac i idad ag a ia y el peso de la u alidad (PRECEDO LEDO, A., 1999: 109-138), así como po o os p oblemas en e los que des acan el ue e en ejecimien o demog á ico (FERNÁNDEZ LEICEAGA, 2000), el bajo ni el de en a, la baja cuali icación de la mano de ob a, la baja p oduc i idad sec o ial y, en muchos casos, su alejamien o de los p incipales me cados y cen os de inno ación. En es as zonas de Galicia y de o as egiones eu opeas pe i é icas, el sob edimensionamien o del sec o p ima io se ha con e ido en una de las p incipales ba e as pa a el c ecimien o económico (RODRÍGUEZ POSE, 1995). A odo ello se suman obs áculos de índole na u al y ísico, así como las de iciencias in aes uc u ales que di icul an el desa ollo de las egiones in e io es y u ales. Asimismo, en los espacios más a asados se obse a una pelig osa endencia a la pola ización del desa ollo socioeconómico in a egional en de e minadas á eas. En es e sen ido, las polí icas egionales con encionales, al a ec a a odo el e i o io egional en su conjun o, han endido a p omo e el desa ollo de las zonas más dinámicas, gene almen e en los p incipales núcleos u banos, den o de las egiones pe i é icas (PRECEDO LEDO, 1996: 312), mien as que ex ensas á eas de las mismas no han sido capaces de ap o echa el es ue zo lle ado a cabo. Como señala Vázquez Ba que o, hoy en día, no bas a con pone en ma cha polí icas mac oeconómicas pa a a o ece el ajus e p oduc i o, ni es adecuado «concen a las in e siones de in aes uc u as en las g andes ciudades pa a p oduci la di usión del c ecimien o y mi iga los desequilib ios egionales» (VÁZQUEZ BARQUERO, 1993: 15). Hace al a, po el con a io, omen a una mayo di e si icación p oduc i a en base al ap o echamien o de los ecu sos y po encialidades que nos o ece el medio local y el en o no del á ea a desa olla . Los au o es ci ados coinciden ambién en señala que las polí icas egionales con encionales aplicadas al desa ollo no han conseguido co egi la endencia al despoblamien o ni ena la caída del ni el de en a de las egiones y á eas del in e io . La mayo ía de las ac uaciones lle adas a cabo, demasiado concen adas en la p o isión y do ación de in aes uc u as, en e a o os obje i os como el omen o y desa ollo del po encial local o el es ímulo del sis ema p oduc i o endógeno, han enido un e ec o meno que el deseado. El esul ado de odo ello es que las ac uaciones de ales polí icas no han conseguido co egi los desequilib ios ni desencadena el deseado e ec o de omen o del c ecimien o ni su di usión espacial. En es e sen ido, es ambién in e esan e des aca la baja e ec i idad de la polí ica egional comuni a ia seguida po la Unión Eu opea has a inales de los años ochen a (RODRÍGUEZ POSE, 1995:348-363). Es o condujo a una p o unda e o ma de los ondos es uc u ales basándose en el p incipio de subsidia iedad y apos ando, du an e la década de los no en a, po la implan ación de polí icas de desa ollo local. La al a de espues a de de e minados e i o ios a los es ímulos de desa ollo Minis e io de Fomen o CyTET, XXXIII (127) 2001 59 p oceden es de los modelos con encionales, ha lle ado a cues iona muchas de las polí icas de desa ollo emp endidas has a aho a. Es as polí icas adicionales de plani icación e i o ial, basadas en el c ecimien o p o enien e del ex e io ienden a e o za el modelo de concen ación espacial, aún a pesa de la c ecien e lexibilización de la p oducción. Ello in oduce dis unciones en el mismo modelo de ac i idad y debili a las po encialidades de desa ollo que algunos e i o ios pudie an posee . Además, nume osas egiones u ales, in e io es y pe i é icas, y ambién algunas u banas ca ecen de las es a egias adecuadas pa a ap o echa sus en ajas compa a i as y, po lo an o, ienden a es anca se cada ez más, mien as el desa ollo se pola iza en unas pocas á eas u banas y en los p incipales ejes de comunicación. Como ya dejé cons ancia de ello, an e es a si uación de cla a ine icacia de los modelos económicos de plani icación adicionales, en la década de los años se en a se plan ea la necesidad de abo da el diseño de nue as es a egias y modelos de in e ención e i o ial que sean capaces de p omo e la cohesión económica y social, especialmen e en las egiones pe i é icas. Es a nue a es a egia (WADLEY, 1998), que adquie e especial p o agonismo en los gobie nos egionales a lo la go de los años ochen a, a a de impulsa el desa ollo desde abajo, con i iéndose en una es a egia ac i a de desa ollo local que pe sigue po encia la descen alización de los p ocesos de desa ollo e implica a los agen es y ac o es locales en la p omoción de inicia i as económicas que a o ezcan el desa ollo sos enible (FERRAS SEXTO & PAREDES, 1999). En la p ác ica, es a nue a concepción me odológica del desa ollo se cen a en la alo ización de lo local y iene su pun o p incipal de e e encia en el e i o io, en el po encial endógeno, en la mo ilización de los ecu sos y de los agen es y ac o es locales, en la sensibilización y animación de la población (ANDER-ERGG, 1992) , así como en la ce canía a los p oblemas y a quienes los su en. De es e modo, los ecu sos, los emp endedo es, las ins i uciones y los alo es sociocul u ales locales se con ie en en la base de los p ocesos de desa ollo y de las es a egias de in e ención (VAZQUEZ BARQUERO, 1988:78), ab iendo nue os cauces de ac uación y a o eciendo la di e si icación económica y p oduc i a del medio. u al. Es a es a egia de desa ollo pa e, pues, de la exis encia de ecu sos y capacidades locales no o almen e ap o echadas y cuya mo ilización pod ía acili a la ees uc u ación de los sis emas p oduc i os. Llegados a es e pun o, esul a e iden e que la conc eción de modelos de desa ollo complemen a ios de los exis en es, a pa i de un conocimien o p o undo de las en ajas compa a i as de cada e i o io y de sus ecu sos, debe cons i ui un obje i o p io i a io ya que sólo así se es a á en condiciones de in eg a e implica a la población de dichas á eas en los p ocesos y es a egias del desa ollo endógeno (BENAVIDES GONZÁLEZ, 1999:231-232), median e una pa icipación ac i a, que pe mi a una mejo u ilización y ap o echamien o de los ecu sos humanos, écnicos, ísicos, económico- inancie os y sociocul u ales a ene en cuen a pa a p omo e el desa ollo local (DEL CASTILLO, 1994:31-84). Todo ello con la inalidad de impulsa inicia i as emp esa iales, gene a empleo y o ja una cul u a nue a de desa ollo. En es e con ex o se insc ibe el Plan de Desa ollo Coma cal de Galicia, di igido po el ca ed á ico And és P ecedo desde la Xun a de Galicia. Es e plan, que a anca de mane a expe imen al en el año 1990, no es una aplicación al e i o io de los modelos de plani icación adicionales o con encionales, sino más bien cons i uye un modelo y una es a egia de in e ención en el e i o io o ien ada a compensa el e ec o concen ado que p opicia la plani icación e i o ial adicional. Se a a de un «modelo de desa ollo e i o ial in eg ado, complemen a io de las polí icas adicionales exis en es» (PRECEDO LEDO, 1996:311), que, según es e au o , incluye un ac o co ec o de los desequilib ios espaciales y acili a la implan ación de una es a egia de c ecimien o sos enido, basada en la dinamización de las inicia i as locales, la p omoción y ap o echamien o de los ecu sos endógenos y en la coo dinación de las ac uaciones en el e i o io. En es e sen ido inco po a plenamen e los p incipios Minis e io de Fomen o 60 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial que igen y sus en an la iloso ía del desa ollo local. 3. LA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN TERRITORIAL DEL PDC DE GALICIA La cons a ación de que nume osas Coma cas u ales del in e io de Galicia ca ecían de es a egias e icaces pa a ap o echa los ecu sos endógenos y sus po encialidades p oduc i as, sumidas muchas de ellas en p ocesos de ue e dec ecimien o demog á ico, p og esi o en ejecimien o de la población, ex ao dina ia dispe sión del hábi a , c ecien e despoblación del medio u al y una acen uada a omización de las explo aciones amilia es en las di e en es amas sec o iales de ac i idad, mien as que el desa ollo iende a pola iza se en unas pocas á eas u banas y en los p incipales ejes de comunicación, especialmen e en el co edo a lán ico (PRECEDO LEDO, 1992:149), es udios más ecien es siguen con i mando es e hecho (PÉREZ TOURIÑO, 1997), o zó a la Adminis ación a oma conciencia de es e p oblema y a plan ea posibles al e na i as pa a su solución. En es e con ex o, se conside ó opo uno diseña y aplica un modelo de desa ollo, complemen a io con los exis en es, que pa iendo del conocimien o de las ap i udes y po encialidades de cada coma ca, ue a capaz de p omo e la cohesión económica y social del e i o io gallego, in eg ando la población de las dis in as á eas en los p ocesos de cambio es uc u al, y de es a mane a, po encia un desa ollo basado en un mejo ap o echamien o de los ecu sos locales. Todo es e conjun o de ci cuns ancias y plan eamien os cons i uyen, en cie o modo, la azón undamen al po la que la Comunidad Au ónoma de Galicia decide acome e y pone en ma cha el Plan de Desa ollo Coma cal de Galicia. Así, a p incipios del año 1990 se c ea el Gabine e de Plani icación e Desen ol emen o Te i o ial, ó gano esencialmen e écnico dependien e di ec amen e de la p esidencia de la Xun a de Galicia, que enía como in undamen al la elabo ación, coo dinación y seguimien o del Plan de Desa ollo Coma cal. Desde es e Gabine e, que en 1997 se con ie e en Sec e a ía Xe al de Plani icación e Desen ol emen o Coma cal (en adelan e SXPDC), se inician los abajos p e ios de in es igación enden es a diagnos ica el e i o io, conoce la p oblemá ica exis en e y es ablece las bases pa a la a iculación del e i o io de Galicia en Coma cas, de ca a a po encia su desa ollo y c ecimien o económico y social. De es e modo, y an e la e idencia de que buena pa e de la Comunidad Au ónoma de Galicia, especialmen e las á eas del in e io , ca ecían de la capacidad necesa ia pa a ap o echa po sí solas sus po encialidades y ecu sos, el 14 de diciemb e de 1990 (DOG 23-01-91) el Consello de la Xun a de Galicia omó el acue do de es ablece el Plan de Desa ollo Coma cal de Galicia, que se pond á en ma cha, de mane a expe imen al, en las Coma cas pilo o de Valdeo as, Deza, Te a Chá y O des. La aplicación del plan a es as p ime as Coma cas pilo o pe mi ió a anza de o ma g adual en el diseño del modelo. A es a ase inicial, se suma on o as en las que se inc emen a on el núme o de Coma cas pilo o has a comple a un o al de ein e a mediados de 1996. Du an e el pe íodo anscu ido, se ue on in oduciendo inno aciones me odológicas, se diseña on mecanismos ins i ucionales (ESCUDERO, 1996) y p ocedimien os de in e ención, se c ea on ins umen os écnicos de análisis e i o ial, se implan a on sis emas de pa icipación social y se c ea on undaciones de in e és gallego pa a a o ece e impulsa el desa ollo de las Coma cas. Así, una ez que el plan adquie e cie a ele ancia en su ase expe imen al, el 7 de julio 1996 el Pa lamen o de Galicia ap ueba la Ley de Desa ollo Coma cal (DOG 19-07-96). Aunque inicialmen e el PDC se cons i uyó como un ins umen o es a égico que adop aba como me odología p incipal la coo dinación, e e ida an o a la o ganización e i o ial de los se icios adminis a i os, como a la coo dinación de las ac uaciones de las di e sas Adminis aciones Públicas implicadas en el e i o io, p on o o ien ó sus obje i os hacia la ijación y el man enimien o de las capacidades endógenas, uncionando como una pieza básica pa a alcanza un desa ollo equilib ado y sos enible del Minis e io de Fomen o CyTET, XXXIII (127) 2001 61 e i o io. En es e sen ido, el PDC de Galicia cons i uye una es a egia egional de desa ollo local que pe sigue ija las líneas básicas del desa ollo económico y de e mina las á eas p oduc i as p io i a ias de cada Coma ca, conside ando pa a es es e ec os an o el po encial endógeno como las apo aciones exógenas. De ahí se de i a su complemen a iedad, al combina en su iloso ía las enseñanzas ob enidas de las polí icas de desa ollo an e io es e in oduce la me odología es a égica de desa ollo egional basada en la coo dinación adminis a i a y en la dinamización de las inicia i as locales y la plani icación es a égica. Pa a ello es necesa io, p e iamen e, diagnos ica el e i o io y de e mina las en ajas compa a i as que pe mi an ob ene el máximo ap o echamien o del po encial endógeno de las di e en es coma cas que componen el e i o io de Galicia. Se apoya en la ed u bana básica, sob e odo en las pequeñas ciudades y illas, que cons i uyen en buena medida, los cen os o ganizado es del e i o io y los núcleos es a égicos de dinamización e inse ción en el sis ema gene al. Es e plan, según se ecoge en el mencionado acue do del Consello de la Xun a de 1990, se basa en la dinamización de los ecu sos locales, así como en la de e minación de las á eas p oduc i as endógenas más compe i i as, impulsando la di e si icación p oduc i a, la p omoción del asociacionismo y la plani icación a dis in os ni eles sec o iales. Po lo an o, es ambién, un plan es a égico de desa ollo in eg ado que, median e su aplicación g adual en el iempo y en el espacio, aba ca á a la o alidad del e i o io egional. En sín esis, combina po un lado, la me odología de la plani icación es a égica e inco po a a los obje i os económicos la o denación del e i o io y el medioambien e, en endido como ecu so. Po o o lado, asume los p incipios y la iloso ía del desa ollo local pe o con un alcance egional. Po úl imo, pe mi e ambién combina un sis ema mix o de desa ollo de abajo-a iba, es deci , desde la base, y de a iba-abajo, o sea, desde una es a egia egional. En consecuencia, según And és P ecedo, el PDC p e ende in eg a los siguien es elemen os: a). La economía, el e i o io y el medioambien e, como sopo e uni icado del desa ollo endógeno. b). Al sec o público y el p i ado, con una ó mula mix a de ges ión. c). A los dis in os agen es socioeconómicos y las Adminis aciones Públicas, median e una po enciación de las écnicas de coo dinación. d). La in eg ación de écnicas de plani icación, es a egias de in e ención y dinamización y écnicas de p omoción y ma ke ing aplicados al e i o io. La in eg ación de los cua o componen es ci ados, se p oduce en la Coma ca al se és a, po su escala y dimensiones, el ámbi o más adecuado de in e ención, ya que a o ece la búsqueda de la cohesión social y la pa icipación de las inicia i as locales como mo o es del desa ollo (PRECEDO LEDO & LÓPEZ COUSILLAS, 1993:187-219). En es e sen ido, el PDC cons i uye una es a egia de in e ención encaminada a ena los p oblemas ecu en es de á eas dep imidas, que buscan un mayo equilib io e i o ial en e a las endencias concen ado as que p opician los modelos de plani icación adicionales. Se a a, en de ini i a, de un modelo egional de desa ollo local in eg ado, complemen a io de las polí icas egionales exis en es, que in en a educi los desequilib ios e i o iales, op imiza el ap o echamien o de los ecu sos exis en es, es imula las inicia i as, mejo a el sis ema p oduc i o local y el ni el de ida de las zonas a ec adas po el plan, en un con ex o cada ez más compe i i o y global. Pa a ello se oma a la Coma ca como unidad e i o ial es a égica pa a su aplicación, al y como se e á más adelan e. 3.1. Obje i os del PDC de Galicia Fija las líneas básicas del desa ollo económico, de e minando las á eas p oduc i as; po encia el desa ollo social de las Coma cas, es anda izando los equipamien os públicos; plani ica el e i o io coma cal y p opicia la c eación de mancomunidades olun a ias e in eg a en las á eas coma cales p e ijadas la acción de las dis in as Adminis aciones Públicas Minis e io de Fomen o 62 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial implicadas, cons i uyen los p incipales obje i os que apa ecen ecogidos en el ci ado acue do de la Xun a de 14 de diciemb e de 1990. Es os obje i os se án pos e io men e inco po ados a la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de Desa ollo Coma cal, que cons i uye el ma co legal de e e encia del PDC. En es a Ley, conc e amen e en su a ículo 2, se ci an como obje i os, en e o os, los siguien es: a) Coo dina las di e en es Adminis aciones implicadas pa a a o ece el desa ollo local, median e un modelo de coope ación ho izon al y e ical, que pe mi a una mayo y más e icaz asignación de ecu sos. b) Implan a una es a egia de coo dinación y de plani icación in eg ada sin mul iplica la es uc u a adminis a i a exis en e. c) Aplica los p incipios y mé odos del desa ollo local a odo el e i o io, median e una implan ación g adual y pa icipa i a pa a diseña p oyec os es a égicos de desa ollo coma cal. d) De e mina la capacidad p oduc i a y en ajas compa a i as de cada Coma ca. e) Fo alece el papel de los agen es socioeconómicos públicos y p i ados de cada Coma ca. como ac o es del desa ollo. Con la aplicación del PDC se p e ende pues, la implan ación de un modelo e i o ial de c ecimien o equilib ado basado en: la dinamización y p omoción de los ecu sos e inicia i as locales; la coo dinación de las ac uaciones de las Adminis aciones implicadas en el e i o io y especialmen e en la plani icación del desa ollo in eg al de cada Coma ca, conside ada es a, como se indica á más adelan e, como el ma co e i o ial más adecuado de in e ención pa a abo da los p oblemas del desa ollo que a ec an especialmen e al conjun o del medio u al gallego. Du an e el pe íodo anscu ido desde que se puso en ma cha el plan, p ác icamen e diez años, el abajo ealizado se ha concen ado especialmen e en la consecución de dos obje i os básicos: en p ime luga en la a iculación del e i o io en Coma cas, obje i o que se alcanzó en el año 1997, con la ap obación de ini i a del Mapa Coma cal de Galicia, quedando o ganizado el e i o io de es a Comunidad Au ónoma en 53 Coma cas. Es a a ea esul aba imp escindible pa a acome e los p ocesos de plani icación es a égica a implan a en las Coma cas. El segundo obje i o que acapa ó la a ención y dedicación del equipo de abajo enca gado de impulsa el plan ue el diseño, cons i ución e implan ación en el e i o io de los dis in os ins umen os écnicos de plani icación necesa ios pa a acome e los p ocesos de desa ollo en cada Coma ca. No obs an e, y a pesa de la plena consecución de los dos obje i os que acabo de comen a , y de los log os alcanzados y del in enso abajo de dinamización desa ollado, cabe señala que algunos obje i os gene ales plan eados inicialmen e oda ía hoy no se han conseguido, sob e odo en lo ela i o a la coo dinación de las ac uaciones de las dis in as Adminis aciones Públicas implicadas en los p ocesos y ejecución de inicia i as de desa ollo. Ello se debe, en pa e, a la di icul ad que en aña alcanza obje i os de es a na u aleza así como a la educida do ación p esupues a ia de que ha sido obje o el plan (poco más de 5.306 millones de pese as asignados di ec amen e al P og ama de Desen ol emen o Coma cal en e 1994- 2000), según se desp ende de los da os consignados en los p esupues os anuales de la Comunidad Au ónoma de Galicia ( e FIG.1). Es e hecho ha con ibuído a ena la consecución de algunos obje i os y Minis e io de Fomen o CyTET, XXXIII (127) 2001 63 FIG. 1. Fondos des inados al p og ama de desen ol emen o coma cal du an e el pe íodo 1994-2000 Año Impo e (millones p as) 1994 686,86 1995 646,15 1996 678,12 1997 721,26 1998 804,19 1999 900,00 2000 870,04 TOTAL 5.306,62 Fuen e: p esupues os gene ales de la Comunidad Au ónoma de Galicia; Sec e a ia Xe al de Plani icación e Desen ol emen o Coma cal: Memo ias 96-97/98/99, Xun a de Galicia y elabo ación p opia. al mismo iempo o zó a los esponsables del p oyec o a o ien a sus ac uaciones hacia la cap ación de di e en es ondos y p og amas comuni a ios (STRIDE, LEADER II, PRODER, INTERREG II, PLEIADES, RELATED), pa a inancia pa e de las inicia i as y p oyec os de desa ollo a pone en ma cha en las Coma cas donde se implan ó el PDC. P ueba de ello es que a a és de sus dis in os ó ganos écnicos de ges ión y p omoción el PDC ha conseguido ondos comuni a ios pa a acome e in e siones en las Coma cas po alo supe io a los 7.572 millones de pese as du an e el pe íodo 1996-1999, según se puede ap ecia en la FIG. 2. La cap ación de ondos p oceden es de p og amas e inicia i as comuni a ias ha sido de e minan e pa a desa olla buena pa e de los p oyec os de inno ación y di e si icación p oduc i a en el medio u al, así como pa a apoya las inicia i as locales que se ejecu a on en cada Coma ca. 3.2. La coma ca como unidad es a égica pa a la plani icación in eg al del e i o io Mien as los municipios esul an unidades demasiado pequeñas y desp o is as de ecu sos ísicos y humanos pa a la pues a en p ác ica de polí icas cohe en es y ealis as, la egión esul a con ecuencia un e i o io demasiado ex enso pa a que se gene e un desa ollo desde la base. Po ello, la Coma ca (en e 500-600 Km2de ex ensión media), como ag upación e i o ial es able de municipios con iguos que ienen una cohesión in e na basada en hechos geog á icos, his ó icos, económicos y uncionales, es en Galicia el espacio uncional y adicional básico pa a la o ganización e i o ial (PRECEDO LEDO, 1988:269-330), y cons i uye uno de sus ma cos adicionales de con i encia y asen amien o, ocupando una posición e i o ial in e media en e el municipio y la p o incia. En es e sen ido el PDC concibe la Coma ca como el espacio es a égico pa a la ges ión in eg ada del desa ollo e i o ial, al da se en ella una se ie de ca ac e ís icas geog á icas que iden i ican a la Coma ca como el ámbi o ideal pa a la implan ación de un p oceso de desa ollo descen alizado. Po an o, según es e modelo, la Coma ca iene como unción básica se i de ma co es a égico pa a que las dis in as Adminis aciones coo dinen sus ac uaciones de ca a a una es a egia consensuada que a ienda los obje i os p io i a ios del desa ollo socioeconómico y e i o ial, según las en ajas compa a i as de cada coma ca en su con ex o egional. Se a a, en suma, de una unidad e i o ial es a égica pa a la plani icación y la ges ión in eg al del e i o io que en la Eu opa Comuni a ia es á adqui iendo una especial ele ancia desde hace unos 15 años, como « ó mula e icaz pa a la compe i i idad económica y el éxi o social» (GIZARD, 1993:55), en e al a ance de la globalización económica y la pé dida del pode es a al, siendo el ma co e i o ial ideal de in e ención pa a la elabo ación y pues a en ma cha de los planes es a égicos de desa ollo que se elabo an pa a cada coma ca. Asimismo, siguiendo lo es ablecido en el a ículo dos de la Ley de Galicia 7/1996, la coma ca es el ámbi o más adecuado pa a la coo dinación y la in eg ación de la plani icación socioeconómica y ísica, y pa a la p o ección del medio ambien e en un modelo de desa ollo in eg ado (apa ado segundo del a ículo 2) Sin emba go, es a conside ación de la coma ca como espacio es a égico pa a la plani icación y la p omoción del desa ollo, no ha ido acompañada de la asignación de compe encias adminis a i as, ya que no se p e ende, al menos de momen o, c ea una Minis e io de Fomen o 64 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial FIG. 2. Cap ación de ondos comuni a ios a a és de los ins umen os c eados po el PDC. In e sión p e is a pa a el pe íodo 1996-2000 P og ama In e sión o inicia i a (millones de p as.) Leade II 5.210,78 P ode 1.890,24 In e eg II 448,93 Pleiades 14,00 Rela ed 6,80 Why Eu ope 0,80 To al 7.572,15 Fuen e: Sec e a ia Xe al de Plani icación e Desen ol emen o Coma cal (2000): Memo ia 1999, Xun a de Galicia, p. 22; y elabo ación p opia. nue a en idad ju ídica en el ámbi o coma cal. Es deci , las coma cas en Galicia no se con i ie on en nue as unidades adminis a i as ni en en idades ju ídico- e i o iales con compe encias p opias (FERREIRA FERNÁNDEZ, 1999:260), que pudie an en a en con on ación di ec a con los municipios o p o incias, sino en me as unidades es a égicas pa a la plani icación e i o ial in eg ada (PRECEDO LEDO, 1996:318). Se enunciaba así a segui el modelo ca alán de ges ión de las coma cas y de sus Consejos Coma cales, al posibili a es os una mul iplicación de la bu oc acia ins i ucional y un aumen o de los cos es de ges ión y coo dinación adminis a i a, al y como se ecoge en di e sos in o mes écnicos di undidos po la p ensa ca alana (La Vangua dia, 21-11-94/12-12-94/9-4-96). En consecuencia, desde el pun o de is a o ganiza i o e ins i ucional, la pues a en uncionamien o del PDC de Galicia, no supuso siquie a una eo denación de las es uc u as adminis a i as y ju ídicas exis en es. Sin emba go, como bien señala Fe ei a Fe nández en su abajo sob e el égimen ju ídico de la coma ca en el sis ema español, las a eas de coo dinación, ges ión y p omoción del PDC die on luga a una se ie de ó ganos sin pe sonalidad ju ídica y a la c eación de un apa a o écnico-ins i ucional con o ma ju ídico-p i ada, di igido a ges iona y p omo e el plan (FERREIRA FERNÁNDEZ, 1999:263-264). En e ec o, como se comp oba á más adelan e, pa a impulsa el desa ollo desde abajo, el PDC iene p e is o c ea e implan a en cada coma ca los siguien es ins umen os ope a i os: un Consello Coma cal, un Cen o Coma cal, una Fundación, un ge en e de desa ollo y una ed elemá ica aplicada al desa ollo coma cal. Con odos es os ins umen os se quie e po encia el papel de la coma ca como unidad es a égica pa a alcanza un desa ollo equilib ado del e i o io de Galicia. A p incipios del año 1997, con el Dec e o 65/1997, de 20 de eb e o, y siguiendo el p ocedimien o es ablecido en el í ulo cua o de la Ley de Galicia 7/1996, se ap ueba de ini i amen e el Mapa Coma cal de Galicia (DOG 03-04-97), quedando es a Comunidad Au ónoma o ganizada en 53 Coma cas, epa idas del siguien e modo: 18 en la Minis e io de Fomen o CyTET, XXXIII (127) 2001 65 FIG. 3. Di isión e i o ial de Galicia en coma cas Fuen e: Dia io O icial de Galicia (D.O.G.) (03-04-97), nº 63, Xun a de Galicia, San iago, p. 3.009 Uno de los campos de ac i idad donde las undaciones coma cales se han mos ado especialmen e ac i as y muy dinámicas ha sido en la ges ión de es inicia i as comuni a ias LEADER II en las coma cas de Te a Cha, Fonsag ada y Pa adan a, y de cua o p og amas PRODER (en las coma cas de Baixo Miño, Ulloa, O egal y Be gan iños). En e ec o, las in e siones ges ionadas po las sie e undaciones implicadas supe an los 7.101 millones de pese as. Con es a can idad se inancia on 447 p oyec os y se c ea on 748 pues os de abajo en las sie e coma cas a ec adas ( e FIG. 10). Finalmen e, cabe ci a la pa icipación de las Fundaciones Coma cales en la pues a en ma cha de las denominadas «Mesas de Inicia i as» (SXPDC., 2000: 16), que cons i uye un o o pa a el encuen o y el deba e en e ep esen an es de los di e en es sec o es p oduc i os es a égicos exis en es en cada Coma ca. Se a a de abo da y deba i conjun amen e y en cada coma ca los p oblemas y al e na i as al desa ollo, al obje o de ex ae unas conclusiones, ija obje i os y es ablece unas líneas p io i a ias de abajo que pos e io men e debe án de inco po a se, o en odo caso ene se en cuen a pa a la elabo ación de los planes es a égicos de cada coma ca. A inales del año 1999, el núme o de «Mesas» ealizadas ascendía a 20, consiguiendo implica a un o al de 148 emp esa ios, des acando especialmen e los elacionados con el sec o cá nico, el u ís ico y el o es al. La ealización de es e ipo de inicia i as en las coma cas es de i al impo ancia pa a conoce y pulsa in si u la p oblemá ica socioeconómica que a ec a a los dis in os sec o es implicados en los p ocesos de desa ollo local. 3.4.2. Los cen os coma cales O o de los ins umen os pues os en ma cha en cada coma ca pa a impulsa y a o ece su desa ollo son los Cen os Coma cales de Exposición y P omoción de Recu sos. Se a a de cen os de «desa ollo e inno ación» (PRECEDO LEDO, 1996: 321) que ienen como obje i o undamen al in o ma y aseso a a los isi an es, di undi las nue as ecnologías en e las pequeñas emp esas, ende p oduc os locales y en de ini i a expone , p omociona y di undi los ecu sos de la Coma ca. Pa a cumpli con su unción es os cen os es án es uc u ados en cua o á eas: desa ollo local, donde iene su sede la undación y el ge en e; exposición y p omoción, donde se exponen y enden al isi an e los p oduc os de a esanía local; la unidad de nue as ecnologías, do ada de in e ne , co eo elec ónico, ideocon e encia y un e minal del Cen o Telemá ico Aplicado al Desa ollo Coma cal (CETADEC); y inalmen e una á ea emá ica, que adicionalmen e cons i uye en odos los cen os un espacio monog á ico dedicado a la e alo ización de los ecu sos más emblemá icos exis en es en cada Coma ca. En la p ác ica, es os cen os se han Minis e io de Fomen o 72 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial FIG. 10. P og amas e inicia i as comuni a ias ges ionadas po las undaciones coma cales du an e el pe íodo 1996-2000 Fundación Tipo P oyec os In e sion Pues os de inicia i a ap obados (millones p as) de abajo Te a Cha Leade II 94 3.027,23 362 Fonsag ada Leade II 103 1.505,68 90 Pa adan a(*) Leade II 129 677,87 164 Be gan iños P ode 27 574,29 36 O egal P ode 18 508,49 25 Ulloa P ode 10 354,95 19 Baixo Miño P ode 66 452,51 52 TOTAL 7 447 7.101,02 748 (*): ges ión en colabo ación con la Mancomunidad de Pa adan a. Fuen e: SXPDC (2000): Memo ia 1999, Xun a de Galicia, San iago, pp. 22-23 y elabo ación p opia. con e ido en escapa a es emá icos de los ecu sos de cada Coma ca, siendo especialmen e isi ados po los u is as, g upos o ganizados y cen os educa i os, al ecoge en sus ins alaciones los aspec os ísicos y humanos más ele an es de su en o no geog á ico. En ellos se o ecen ambién o os se icios que incluyen la posibilidad de dispone de las p opias ins alaciones en lo e e en e a la u ilización de la sala de jun as, salón de ac os y salas de exposición. En consecuencia, la in eg ación de odos los componen es écnicos ci ados, su o ganización y abajo coo dinado en ed, hace que es os cen os se con ie an en elemen os ú iles pa a impulsa las acciones de desa ollo y alcanza , en pa e, los obje i os que iene plan eados el PDC a ni el coma cal y egional. En la ac ualidad, el núme o de cen os Coma cales cons uídos y en uncionamien o asciende a sie e, ubicados en las Coma cas de Be gan iños, Salnés, Te a de Celano a, Te as de T i es, Deza, Te a de Lemos y Tabei ós-Te a de Mon es, que de mane a conjun a ya han sido isi ados po algo más de 250.000 pe sonas du an e el pe íodo 1996- 1999 (SXPDC, 2000:45). Du an e ese iempo se han o ganizado y celeb ado en sus ins alaciones 132 cu sos, 66 con e encias y 163 exposiciones a ís icas. Es o indica que los cen os desa ollan una impo an e ac i idad de p omoción de la cul u a y la o mación local, y con ibuyen ac i amen e a e o za la iden idad coma cal de Galicia. Además de expone y e alo iza los ecu sos u ís icos, uncionan ambién como á eas de ecepción de isi an es a los que se le o ece un p og ama a iado de isi as a ealiza po los luga es más a ac i os y singula es de cada coma ca. A la elación de los sie e cen os ac i os es á p e is a la p óxima inco po ación de o os cua o nue os: Ma iña Occiden al, O des, Ulloa, Ca balliño y Ribei o, con lo que la ed de Cen os Coma cales p on o alcanza á la ci a de doce ( e FIG. 12). En es e sen ido, y según los da os acili ados po la SXPDC, la in ención de es e o ganismo es la de cons ui un cen o de es as ca ac e ís icas en la mayo pa e de las coma cas, especialmen e en aquellas donde las ci cuns ancias de es a egia de desa ollo e i o ial así lo aconsejen. Con odos los cen os en uncionamien o se cub i á una g an pa e del e i o io gallego y se consolida á una ed e i o ial, que se apoya ambién en una ed elemá ica, de g an in e és pa a la p omoción de los ecu sos locales, a o eciendo a la ez la descen alización de los lujos u ís icos y un mejo conocimien o de la iqueza monumen al, a ís ica y cul u al de cada una de las coma cas gallegas. 4. CONCLUSIÓN Como consecuencia de lo expues o, esul a e iden e que la espues a de cada egión, y en pa icula , de las egiones pe i é icas e in e io es, a los p oblemas de los desequilib ios in a egionales, depende á de la capacidad pa a aplica modelos de desa ollo local y egional que sean complemen a ios con los exis en es. Tales modelos se debe án de adap a a la ealidad socioeconómica y a las po encialidades endógenas de los espacios a ec ados, pues o que la expe iencia de aplica sis emá icamen e modelos de desa ollo con encionales ha dado luga a esul ados con adic o ios y poco e icaces. Sin emba go, no debemos ol ida que las polí icas de desa ollo egional ac uales, des inadas undamen almen e a la mejo a de Minis e io de Fomen o CyTET, XXXIII (127) 2001 73 FIG. 11. Mesas de inicia i as impulsadas po la S.A. pa a o desn ol emen o coma cal de galicia y las undaciones coma cales du an e el año 1999 Coma ca Sec o Mesas Emp esa ios o ganizadas pa icipan es O des Tex il 4 20 Lác eo 2 20 Tu ís ico 4 20 Deza Tu ís ico 2 9 Fo es al 1 21 Lác eo 1 5 Ulloa Tu ís ico 1 7 A zúa P omoción 1 6 Te a Melide Come cio 1 6 Pa adan a Tu ís ico 1 36 Cá nico 2 44 TOTAL 20 148 Fuen e: SXPDC (2000): Memo ia 1999, Xun a de Galicia, San iago, p. 16. las in aes uc u as y de los equipamien os, así como a la cuali icación de los ecu sos humanos y a la eno ación y di e si icación del ejido p oduc i o, son imp escindibles pa a in en a desbloquea y dinamiza a las egiones pe i é icas y e i a que amplios espacios queden ma ginados de los p ocesos gene ales de c ecimien o. Pe o, incluso en el caso de que las polí icas de desa ollo sean capaces de omen a el desa ollo global de las egiones pe i é icas, es muy p obable que, como se ha indicado con an e io idad, sea a cos a de un inc emen o de las desigualdades in a egionales. Po egla gene al, el desa ollo en Galicia sigue concen ándose en las á eas me opoli anas y en los p incipales ejes de c ecimien o exis en es, ligados al sis ema de ciudades ins aladas a lo la go del co edo a lán ico, quedando muchos espacios al ma gen de los p ocesos de dinamismo económico y de c ecimien o me opoli ano susci ados po las polí icas de ca ác e gene al. Po consiguien e, los desequilib ios in e nos se acen ua án aún más debido a que los espacios in e io es capaces de inco po a se a la dinámica de p og eso son muy pocos, dado que al dé ici in aes uc u al se añaden o as ca encias como la escasa do ación de los ecu sos na u ales compe i i os, el man enimien o de sis emas p oduc i os a caicos y la baja cuali icación de los ecu sos humanos y el ue e en ejecimien o demog á ico. En consecuencia, pa a ena es e p oceso esul a con enien e segui impulsando medidas complemen a ias de desa ollo basadas undamen almen e en los p incipios del desa ollo local y endógeno. Es deci , en el ap o echamien o de los ecu sos y po encialidades de cada zona. Se a a de op imiza los ecu sos endógenos y de po encia los p ocesos y las acciones de los gobie nos locales y egionales encaminados a Minis e io de Fomen o 74 Desa ollo y e i o io: la es a egia de in e ención e i o ial FIG. 12. Red de cen os coma cales cons uídos y/o en p oyec o en la Comunidad Au onóma de Galicia du an e el pe íodo 1996-2000 Fuen e: Sec e a ia Xe al de Plani icación e Desen ol emen o Coma cal (SXPDC) (2000): Memo ia 1999, Xun a de Galicia, San iago, p. 42 es ablece inicia i as, p omo e ac i idades económicas y sociales que impliquen al sec o p i ado local en p oyec os conjun os, e incen i en su pa icipación en la c eación de nue os empleos y en la egene ación de la es uc u a socioeconómica de las zonas más dep imidas. P ecisamen e en es a línea de pensamien o y ac uación se insc ibe la es a egia de in e ención e i o ial seguida po el PDC de Galicia, inspi ada en los p incipios y en la me odología del desa ollo local y la plani icación es a égica in eg ada. Así, desde sus inicios, el ci ado plan despe ó el in e és de la Con e encia Pe manen e de los Pode es Locales y Regionales del Consejo de Eu opa, según cons a en la Resolución 257 adop ada el 18 de ma zo de 1994. En el ex o de dicha Resolución, se ecomienda que se enga en cuen a la expe iencia gallega pa a la a iculación de u u os modelos de ges ión del e i o io, así como pa a la pues a en ma cha de polí icas comuni a ias que con ibuyan a educi las dispa idades del ni el de desa ollo exis en e en e las egiones. Desde una pe spec i a es ic amen e écnica, la es a egia seguida po el PDC de Galicia ha se ido pa a sen a las bases de un p oceso de desa ollo local que a anca desde las Coma cas pa a ans o ma se, en la p ác ica, en un plan egional de desa ollo local. En sus casi diez años de uncionamien o, la mayo ía de los ó ganos e ins umen os écnicos de plani icación c eados po el plan, es án demos ando se ú iles como ins umen os es a égicos pa a la a iculación de acciones e i o iales, pe o sob e odo, su papel ha sido especialmen e ac i o en la dinamización y sensibilización de la población, y en la gene ación y p omoción de inicia i as económicas, así como en la elabo ación de p oyec os es a égicos de desa ollo y en la ges ión de p og amas e inicia i as comuni a ias. En es e sen ido, la c eación de una es uc u a de dinamización e i o ial p opia, en cie o modo descen alizada pe o coo dinada desde la Adminis ación Pública, y la ampliación y consolidación de la ed de desa ollo local, sus en ada básicamen e en o no a las Fundaciones y los Cen os Coma cales, es án en condiciones de encauza los p ocesos de di usión, inno ación y di e si icación p oduc i a que su jan en las Coma cas. Aho a bien, su po encial de c ecimien o y e icacia en el u u o depende á, en buena medida, de la implan ación del plan en odas las coma cas y de la capacidad de a icula mecanismos de coo dinación e icaces y es ables en el espacio y en el iempo que ga an icen la con inuidad de las acciones emp endidas. Minis e io de Fomen o CyTET, XXXIII (127) 2001 75 BIBLIOGRAFÍA AA.VV (1996): Medio na u al, desa ollo sos enible y pa icipación social y ju enil. Que cus, Mad id. A NDER -E RGG , E. (1992): La animación y los animado es. Na cea, Mad id A YDALOT , P. (1984): C ise & espace. Económica, Pa is. B ARREIRO R IVAS , X. L. (1996): «Las agencias coma cales de Galicia: pa adojas de una mode nización adminis a i a». Comunicación p esen ada al II Cong eso Español de Ciencia Polí ica y de la Adminis ación, San iago de compos ela, del 18 al 20 de ab il. B ENAVIDES G ONZÁLEZ , C. (1999): «De ección de los ac o es endógenos de compe i i idad y decli e». En: Manual de desa ollo local, 225-244. 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