Convergencia vs divergencia na Uniao Europeia : os casos da regiao Norte de Portugal e da Galiza em Espanha
Abstract
Numa área de integração, como é exemplo a União Europeia (UE), existem regiões e países mais atractivos que outros para a fixação das actividades económicas. Essa maior ou menor atractividade deve-se, entre outros factores, à qualificação e custo de capital humano, à disponibilidade de infra-estruturas, à dotação de recursos naturais, aos incentivos à produção e à proximidade dos mercados. No sentido de reduzir as desigualdades económicas e sociais e promover o desenvolvimento harmonioso das regiões menos favorecidas da UE, o princípio fundamental subjacente à Política Regional Comunitária, é promover a mudança estrutural e fomentar o desempenho económico dessas regiões ajudando na resolução dos problemas estruturais. Com o intuito de colocar em evidência a convergência/divergência de duas regiões periféricas da UE, a região da Galiza e a região Norte, procedemos a uma análise comparativa da evolução das duas regiões no contexto nacional e a nível interno da Euro-região. Completamos esta análise com a estimação, através de um painel de dados, de um modelo regional estrutural simples que recolhe os efeitos dos fundos estruturais sobre a produção, a procura de trabalho e a acumulação de capital. Os parâmetros estimados permitem identificar as elasticidades mais relevantes, cujos resultados foram completados com a análise de um conjunto de simulações dinâmicas.
Full text
i UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA Departamento de Fundamentos de Análise Económica Convergência vs divergência na União Europeia: os casos da região Norte de Portugal e da Galiza em Espanha. Raquel Susana da Costa Pereira Santiago de Compostela, 2009
ii O Doutor Melchor Fernández Fernández, professor titular da Universidade de Santiago de Compostela no departamento de Fundamentos da Análise Económica e o Doutor Roberto Bande Ramudo, professor titular da Universidade de Santiago de Compostela no departamento de Fundamentos da Análise Económica, informam que a memória titulada “Convergência vs Divergência na União Europeia: os casos da região Norte de Portugal e da Galiza em Espanha”. elaborada por Raquel Susana da Costa Pereira, cumpre os requisitos para optar pelo titulo de Doutora em Economia. Santiago de Compostela, de Julho de 2009. Melchor Fernández Fernández Roberto Bande Ramudo Raquel Susana da Costa Pereira
iii “A satisfação está no esforço feito para alcançar o objectivo e não em tê-lo alcançado” Gandhi
iv AGRADECIMENTOS Depois deste longo período de trabalho não posso deixar de agradecer e expressar a minha gratidão a todas as pessoas que, directa ou indirectamente, me apoiaram na realização deste estudo. Em primeiro lugar, tenho que expressar a minha sincera gratidão aos meus orientadores, Doutor Melchor Fernández e Doutor Roberto Bande, cuja orientação foi fundamental e imprescindível à realização deste trabalho. Pelas vossas sugestões, comentários, apoio, confiança e total disponibilidade, sempre demonstrada, o meu MUITO OBRIGADA! Gostaria também de agradecer todo o apoio institucional do Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto, sobretudo pela redução de horário concedida nestes três últimos anos lectivos. Agradeço ainda ao Centro de Documentação Europeia da Universidade do Minho no apoio à obtenção de base de dados. Aos meus pais e ao Nuno, pelo seu amor…
v RESUMO Numa área de integração, como é exemplo a União Europeia (UE), existem regiões e países mais atractivos que outros para a fixação das actividades económicas. Esssa maior ou menor atractividade deve-se, entre outros factores, à qualificação e custo de capital humano, à disponibilidade de infra-estruturas, à dotação de recursos naturais, aos incentivos à produção e à proximidade dos mercados. No sentido de reduzir as desigualdades económicas e sociais e promover o desenvolvimento harmonioso das regiões menos favorecidas da UE, o princípio fundamental subjacente à Política Regional Comunitária, é promover a mudança estrutural e fomentar o desempenho económico dessas regiões ajudando na resolução dos problemas estruturais. Com o intuito de colocar em evidência a convergência/divergência de duas regiões periféricas da UE, a região da Galiza e a região Norte, procedemos a uma análise comparativa da evolução das duas regiões no contexto nacional e a nível interno da Euro-região. Completamos esta análise com a estimação, através de um painel de dados, de um modelo regional estrutural simples que recolhe os efeitos dos fundos estruturais sobre a produção, a procura de trabalho e a acumulação de capital. Os parâmetros estimados permitem identificar as elasticidades mais relevantes, cujos resultados foram completados com a análise de um conjunto de simulações dinâmicas. A análise realizada indica que, no contexto nacional, o desempenho de cada região acompanha os ciclos nacionais, embora nenhuma tenha melhorado a sua posição competitiva no seio dos respectivos países. A nível interno da Euro-região, o desempenho das duas regiões seguiu trajectórias diferentes. Por outro lado, as estimações e simulações do modelo econométrico permitem identificar impactos positivos, embora de diferentes magnitudes, para os stocks de capital público e humano em Espanha e Portugal. No entanto, quando separamos as comunidades autónomas espanholas por grupos - regiões de Objectivo 1 e regiões não Objectivo 1, o parâmetro estimado para o capital público no primeiro grupo muda de sinal e o impacto do stock de capital humano sobre o emprego regional é superior nas regiões não Objectivo 1. Palavras-chave: Política Regional e de Coesão, região da Galiza, região Norte,
vi ABSTRACT In any integration area, such as the European Union (EU), there are regions and countries that are more attractive than others for the fixation of economic activities. The degree of attractiveness is due, among other factors, to the qualification and cost of human capital, to the availability of infrastructures, and natural resources, to the incentives to production and proximity of markets. The underlying principle of the Community Regional and Cohesion Policy is to promote the structural change and to encourage the economic performance in less developed areas. Thus, by helping these areas solve their structural problems, both economic and social inequalities within the European Union are reduced and harmonious development is achieved. We carried out a comparative analysis of both the Galician and the North regions in order to uncover their patterns of convergence/divergence and their evolution, in the national context and at the internal level of the Euro-region. This study was further complete with the estimation of a simple regional structural model in order to achieve the structural funds effects in the production function, in the demand for labour function and in the capital accumulation function. The estimated parameters indicate the most relevant elasticity’s, and these results were complemented with a simulation exercise. The findings indicate that, althout in the national context the performance of each region follows its national cycle, either the Galician region or the North region improved their competitive position in their countries. At the internal level of the Euro-region, each region has its different level of evolution and economic performance. On the other hand, the simulation and the estimation of the econometric model indicate positive impacts, although of different magnitudes, for the stocks of public and human capital, in Spain and in Portugal. However, when we separate the Spanish autonomous communities in two groups – the Objective 1 group and the non Objective 1 group, the estimated parameter for the public capital, in the first group, became negative and the impact of the stock of human capital on the regional employment is higher in the not Objective 1 regions group. Key-words: Galician region, North region, Structural and Cohesion Regional Policy
vii ÍNDICE GERAL Agradecimentos………………………………………………………………………... Resumo………………………………………………………………………………… Abstract………………………………………………………………………………… Índice geral…………………………………………………………………………….. Lista de Siglas…………………………………………………………………………. Lista de gráficos……………………………………………………………………….. Lista de mapas…………………………………………………………………………. Lista de tabelas………………………………………………………………………… Anexos…………………………………………………………………………………. INTRODUÇÃO ……………………………………………………………………… 1. Objectivos e razões que justificam o interesse pelo estudo…………………………………………………………………………... 2. Organização, estrutura e metodologia do estudo………………………………. CAPÍTULO I. Duas regiões europeias em análise: A Galiza e a região Norte de Portugal no contexto nacional e europeu Introdução…………………………………………………………………………....... 1. Demografia e território………………………………………………………….. 2. Recursos humanos………………………………………………………………. 3. Evolução do mercado de trabalho………………………………………………. 4. Estrutura económica e competitividade………………………………………… 4.1 Aplicação do Quociente de Localização e análise shift-share…………….. 4.1.1 Norte vs Portugal………………………………………………… 4.1.2 Galiza vs Espanha………………………………………………... 4.2 Produtividade e custos de trabalho unitário………………………............. 5. Evolução interna da Euro-região………………………………………………... 6. Conclusões………………………………………………………………………. iv v vi vii x xii xiii xiv xv 1 2 5 8 11 16 22 32 38 41 44 47 53 66
viii CAPÍTULO II. A Política Regional e de Coesão da União Europeia Introdução……………………………………………………………………………… 1. A Política Regional e de Coesão: História, objectivos, instrumentos e justificação………………………………………………………………………… 1.1 A Política Regional e de coesão: breve evolução histórica…………………. 1.2 Perspectivas para 2007-2013………………………………………………... 1.3 Justificação da Política Regional e de Coesão……………………………… 2. A Política Regional e de coesão e a convergência na UE: teoria e evidência….. 2.1 A Política Regional e de Coesão nos modelos de crescimento económico… 2.2 Conceito de convergência: aproximações empíricas………………………... 2.3 Eficácia da Política Regional e de coesão: revisão da literatura……………. 2.3.1 Avaliação de projectos ou programas – “case studies”…………… 2.3.2 Modelos de simulação……………………………………………... 2.3.3 Modelos econométricos……………………………………………. 2.4 Conclusões…………………………………………………………………... CAPÍTULO III: A importância da PRC na convergência e desenvolvimento da região Norte e da Galiza. Introdução ……………………………………………………………………………… 1. Metodologia……………………………………………………………………… 1.1 Os dados……………………………………………………………………. 1.2 O modelo…………………………………………………………………... 1.3 Estimação do modelo………………………………………………………. 1.3.1 Resultados das estimações agregadas para Espanha e Portugal…… 1.3.2 Resultados das estimações para Espanha………………………….. 1.3.3 Resultados das estimações para as regiões Objectivo1……….…… 1.3.4 Estimações dinâmicas……………………………………………… 1.4 Conclusões…………………………………………………………………. Apêndice ao capítulo III……………………………………………………………. 73 77 77 89 100 106 106 111 116 121 122 125 132 135 137 138 152 157 164 166 171 173 181 184
ix CONCLUSÃO ………………………………………………………………………... BIBLIOGRAFIA …………………………………………………………………….. ANEXOS ……………………………………………………………………………... 190 198 224
1 INTRODUÇÃO
2 1. Objectivos e razões que justificam o interesse pelo estudo. As diferenças económicas e sociais de desenvolvimento e de níveis de vida entre as diferentes regiões que compõem os Estados membros da União Europeia (UE), e entre os Estados membros entre si, constituem uma realidade que desde sempre preocupou a UE. Desde a sua implementação, a Política Regional e de Coesão (PRC) rege-se pelo princípio fundamental de que a UE deve promover um desenvolvimento harmonioso de toda a União pela redução das disparidades entre as regiões e pelo reforço da coesão económica e social. De facto, no seio da UE existem países, regiões, e até locais, mais atractivos que outros para a fixação das actividades económicas. Essa maior ou menor atractividade deve-se, entre outros factores, à qualificação e custo de capital humano, à disponibilidade de infra-estruturas económicas e sociais à dotação de recursos naturais, aos incentivos à produção e à proximidade dos mercados. Com o objectivo de reduzir as desigualdades económicas e sociais e promover o desenvolvimento harmonioso das regiões menos favorecidas da UE, o princípio fundamental subjacente à PRC, e aos fundos estruturais, é promover a mudança estrutural e fomentar o desempenho económico das regiões menos desenvolvidas ajudando na resolução dos problemas estruturais. Assim é referido no segundo relatório sobre a coesão económica e social, CE (2004, p.xxv) (…)”Cohesion policy is the only policy of the European Union that explicitly addresses economic and social inequalities. It is thus a very specific policy involving a transfer of resources between Member States via the budget of the European Union for the purpose of supporting economic growth and sustainable development through investment in people and in physical capital. Nesse sentido, desde a implementação do primeiro Quadro Comunitário de Apoio (QCA) têm sido mobilizados elevados montantes financeiros de tal forma que a PRC constituiu, actualmente, uma das principais políticas comuns. Dada a relevância destes montantes financeiros, distribuídos através dos fundos estruturais e de coesão e que foram crescendo ao longo dos diferentes períodos de programação, surgem questões que são inevitáveis. Será que a PRC e os fundos estruturais têm atingido os seus objectivos fundamentais? Isto é, têm favorecido a coesão económica e social e ajudado a reduzir as disparidades entre as regiões mais ricas e as mais pobres da UE?
3 A resposta a esta questão não é fácil de apresentar. Desde meados da década de noventa verificou-se um grande desenvolvimento de trabalhos que investigam o impacto das ajudas comunitárias sobre as regiões mais desfavorecidas. Contudo, os resultados dessa literatura não são unânimes, isto é, não há consenso quando se questiona a eficácia das políticas estruturais da UE para atingir objectivos de promoção de crescimento, de maior coesão económica e social e reduzir as diferenças entre as regiões mais atrasadas e as mais ricas. Com efeito, este debate não se restringe apenas ao âmbito da UE mas sim a nível internacional. Por exemplo, a OECD (2009, p.1) refere a propósito que “The current debate on regional policy and development focuses on whether policies should be proequity or pro-efficiency, implying that a trade-off is inevitable. The OECD doesn’t share this view. Instead, it reframes the debate, arguing that national governments should promote growth in all regions.” De facto, os estudos desenvolvidos nesta área têm sido inúmeros. No entanto, e restringindo ao âmbito da UE, os estudos apontam para duas perspectivas opostas: uma positiva e uma negativa. Segundo Molle (2006), a perspectiva negativa resume-se à ideia de que o efeito da PRC é, na melhor das hipóteses, neutral no sentido de que as transferências apenas contribuíram para aumentar o nível de riqueza das regiões beneficiárias mas constituem um instrumento redistributivo incapaz de fomentar o crescimento económico de longo prazo. De entre os principais autores que vão de encontro a esta posição podemos indicar Boldrin e Canova (2003, 2001), Boeri e al (2002), Dall’erba e Le Gallo (2007), Martin (1999), RodriguézPose e Fratesi (2003), Santos (2008). Em oposição às perspectivas mais negativas do papel que a PRC desempenha na promoção do crescimento e convergência, surgem outras mais optimistas, como por exemplo, Beugelsdigke e Eijffinger (2005), Cappelen e al (2003), De la Fuente (2002, 2003), DGDR (2005), Mohl e Hagen (2008), Puigcerver – Peñalver (2007), entre outros. A acrescentar a este debate podemos ainda referir que há autores como por exemplo a Comissão Europeia (2004, 2007), Dall’erba (2003), Fayolle e Lecuyer (2000), OECD (2009) que referem que se tem verificado redução das disparidades a nível nacional (entre diferentes países) mas não ao nível das suas regiões. Com efeito, este constitui um dos principais argumentos levantados contra a PRC. Ela é ineficaz na medida em que, apesar dos programas
4 de desenvolvimento levados a cabo, a grande parte das regiões assistidas a título do objectivo 1 não melhorou a sua posição relativa e continua a ser relativamente pobre. Além de aprofundar o estudo sobre esta problemática e tentar encontrar argumentos que ajudem a clarificar este impasse, outra das razões que motivaram este estudo foi verificar se este último argumento é ou não verdadeiro para duas regiões europeias em concreto: a região Norte de Portugal e a região da Galiza em Espanha. Dall’erba (2003 p.2) refere que: “Over the last two decades, the Gross Domestic Products of Spain and Portugal have succeeded in converging to the European average, but regional disparities have strongly increased within both countries.” Apesar da significativa evolução verificada nestas duas regiões nos últimos vinte anos e de terem acompanhado a tendência de crescimento e convergência dos seus países (no caso da região Norte de Portugal sobretudo desde 86 até finais da década de 90 e a região da Galiza principalmente a partir de meados da década de 90), os indicadores económicos e sociais parecem indicar que estas duas regiões que, desde a adesão à UE em 1986, são assistidas a título do Objectivo 1, não alteraram de forma significativa a sua posição relativa, quer em relação à média nacional, quer em relação à média europeia. Assim, estes factos, sugerem uma questão adicional e inevitável: e se não tivesse havido uma PRC activa? O que teria acontecido? Será que as disparidades se teriam reduzido ou aumentado ainda mais? Perante o exposto podemos referir que o propósito central do nosso estudo é analisar e comparar a evolução de duas regiões periféricas mas contíguas da UE: a região Norte de Portugal e a região da Galiza e procurar evidenciar a importância que a PRC assumiu nos seus processo de convergência, crescimento e desenvolvimento.
5 2. Organização, estrutura e metodologia do estudo Considerando as motivações expostas anteriormente, a questão que se nos coloca é: sendo a região Norte de Portugal e a região da Galiza duas regiões que, desde a adesão, beneficiaram dos fundos estruturais a título do Objectivo 1, será que conseguiram reduzir as disparidades que as separaram das respectivas médias nacionais e europeias? Isto é, o processo de crescimento destas duas regiões periféricas, que constituem uma das principais euro-regiões da UE, verificou convergência ou divergência? Mas porquê a análise comparativa entre a região Norte e a região da Galiza? Apesar de divididas por fronteiras políticas, determinando diferentes nacionalidades aos seus habitantes, estas regiões vizinhas têm características geográficas, históricas, culturais e linguísticas muito semelhantes e constituem uma das principais euro-regiões europeias. Além disso, constituem duas regiões atrasadas e periféricas no contexto da EU15, beneficiando de fundos estruturais no âmbito do Objectivo 1, pelo que apresentam problemas e dificuldades semelhantes no que se refere à competitividade, desenvolvimento e convergência com os níveis europeus. No entanto, apesar das similitudes e dos respectivos países terem aderido à UE no mesmo ano, as duas regiões apresentam uma dinâmica endógena própria determinando, ao longo das últimas décadas, diferentes níveis de desempenho e desenvolvimento. A pesquisa levada a cabo parece confirmar uma das observações de Fayolle e Lacuyer (2000) e indica que o desempenho das regiões depende em alto grau do desempenho dos países a que pertencem, isto é, a dinâmica regional tem uma forte componente nacional. Adicionalmente, podemos referir que sendo inegável a evolução positiva das duas regiões nos últimos vinte anos, a região Norte e da Galiza não alteraram, de forma significativa, a sua posição relativa, quer no contexto europeu quer no contexto nacional. Esta evidência sugere-nos uma questão adicional: que factores explicam as diferenças no nível de desenvolvimento destas duas regiões? No sentido de encontrar respostas para as questões levantadas, o nosso trabalho estrutura-se de acordo com a descrição que se segue. No primeiro capítulo analisamos a posição de cada uma das regiões, no contexto nacional e europeu, e ao fazê-lo procuramos estabelecer uma análise comparativa entre as duas regiões.
6 Na verdade, é muito difícil medir adequadamente a convergência real entre regiões. Não obstante, como podemos resolver um problema se não somos capazes de quantificar a sua magnitude e estudar a sua evolução? Nesse sentido, em qualquer análise de convergência, o primeiro passo deve ser quantificar o problema e mostrar qual foi a sua evolução nos últimos anos identificando a evolução de todas as variáveis relevantes no processo de convergência regional. Nesse sentido, começamos apresentando um conjunto de dados estatísticos através dos quais pretendemos estabelecer o posicionamento e evolução das duas regiões e aferir se, nas últimas décadas, as duas regiões conseguiram reduzir a distância que as separava não só dos níveis médios europeus como também dos níveis médios nacionais. Adicionalmente, e no sentido de compreender o nível de desenvolvimento actual de cada uma das regiões, bem como a sua importância económica dentro do país, recorremos a alguns instrumentos da Economia Regional, tais como indicadores de localização e ao método “shift-share”. Por último procedemos à análise da evolução ocorrida no interior da euro-região. Depois de conhecermos a evolução verificada nas regiões em estudo e a sua posição relativa no contexto nacional e europeu, e uma vez que é nosso objectivo analisar em que medida a PRC favoreceu o crescimento, convergência e redução das disparidades, o nosso objecto de análise do capítulo dois é a PRC. Começamos por apresentar uma retrospectiva da evolução da política, dos seus objectivos e instrumentos no sentido de compreendermos como se tornou uma das mais importantes políticas comuns da UE, bem como as razões que justificam esta evolução e crescente importância. Além disso, e como o debate em torno da eficácia da PRC está em aberto e sem conclusões unânimes e definitivas, fazemos também uma revisão bibliográfica sobre esta temática apresentando os principais argumentos deste debate. No terceiro capítulo, estabelecemos como objectivo analisar os efeitos dos fundos sobre a produção, procura de trabalho e acumulação de capital nas regiões em análise, pelo que a pergunta a que procuramos dar resposta é: será que a PRC e os fundos da UE promoveram o crescimento e convergência das regiões Objectivo 1 (nomeadamente a Galiza e Norte) de Espanha e Portugal? Nesse sentido, começamos por apresentar a base de dados que serviu de base à estimação do modelo, bem como a metodologia seguida para determinar a despesa executada associada aos FE, por tipo de investimento, na região Norte e da Galiza. Posteriormente descrevemos o modelo, estimamos os seus parâmetros fundamentais e apresentamos as conclusões mais relevantes.
7 CAPÍTULO I. Duas regiões europeias em análise: A Galiza e a região Norte de Portugal no contexto nacional e europeu.
8 Introdução Desde a sua implementação, a PRC rege-se pelo princípio fundamental de que a UE deve promover um desenvolvimento harmonioso de toda a União pela redução das disparidades entre as regiões e pelo reforço da coesão económica e social. Nesse sentido, foram mobilizadas importantes recursos, os designados fundos estruturais (FE), com o objectivo de promover o desenvolvimento das regiões mais pobres e corrigir as suas deficiências na dotação de determinados recursos produtivos, tais como as infra-estruturas e capital humano. Com efeito, as regiões/países beneficiários desses recursos, em particular os países da coesão, atingiram progressos consideráveis permitindo-lhes a sua aproximação aos níveis médios da EU. No entanto, também é certo que nem todas as regiões/espaços dentro dos países atingem um mesmo nível de desenvolvimento. Sabemos que há regiões com maior taxa de crescimento, níveis de desemprego mais baixo e níveis de Produto Interno Bruto per capita (PIBpc) mais elevados. De facto, em virtude da maior ou menor atractividade das regiões, derivada de diferentes qualificações e custos de capital humano, dotação de recursos naturais, disponibilidade de infra-estruturas, proximidade dos mercados de consumo, pode levar a que os benefícios do crescimento e integração económica não se estendam a todas as regiões de um país. Nos relatórios sobre a Coesão Económica e Social, a Comissão Europeia (CE) (2007, 2004), é referido que, apesar da importante aproximação e convergência dos Estados menos desenvolvidos (sobretudo os da coesão) verificou-se também um aumento das disparidades dentro dos Estados-membros. Em relação a Portugal e Espanha, Dall’erba (2003 p. 2) refere que: “Over the last two decades, the Gross Domestic Products of Spain and Portugal have succeeded in converging to the European average, but regional disparities have strongly increased within both countries.” Portanto uma primeira questão que se coloca é: será que a região Norte de Portugal e a região da Galiza em Espanha conseguiram reduzir a “distância” que as separava das respectivas médias nacionais? Apesar do desempenho das economias portuguesa e espanhola, desde à adesão à então CEE em 1986, a região Norte e a região da Galiza, como veremos ao longo do texto, não melhoraram muito a sua posição relativa, quer no contexto europeu quer no contexto
9 nacional. Embora estas duas regiões tenham acompanhado a tendência de crescimento e convergência dos seus países, na região Norte, essa tendência tem vindo a alterar-se nos anos mais recentes. A Galiza manteve, desde a adesão, uma trajectória de aproximação ao PIBpc médio da EU15 enquanto a região Norte, depois de um bom período de convergência (até meados da década de noventa) nos anos mais recentes, tem divergido, sendo novamente uma das dez regiões mais pobres da EU15. Gráfico 1. Evolução do PIBpc (em PPC), EU15=100 Fonte: CE (2004), CE (2001) e CE (1999), e para os anos mais recentes, elaboração própria a partir da Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ em Abril de 2009. A observação do gráfico 1 permite-nos verificar que tanto na região Norte como na Galiza, a evolução do PIBpc acompanha a evolução das respectivas economias nacionais. No caso da região Norte também é possível observar que, no início do século XXI, mostra uma tendência de afastamento com a média nacional, ao contrário do que se tinha verificado até então. Tudo isto levanta algumas questões. Que factores terão permitido à região Norte, na primeira década de adesão, uma aproximação mais rápida em comparação com a da Galiza? E o que terá determinado a tendência inversa a partir de finais da década de noventa? Nos últimos anos, que determinantes permitiram à região da Galiza manter e acelerar a sua trajectória de convergência? Porque é que não se verificou a mesma tendência na região Norte? Tentar identificar e apontar os factores, motivos e razões que permitem compreender estes factos constitui a nossa pretensão para esta secção do trabalho. Com efeito, é muito difícil medir adequadamente a convergência real entre regiões. Não obstante, como podemos 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Portugal Norte Espanha Galiza
10 resolver um problema se não somos capazes de quantificar a sua magnitude e estudar a sua evolução? Portanto, em qualquer análise de convergência, o primeiro passo deve ser quantificar o problema e mostrar qual foi a sua evolução nos últimos anos identificando a evolução de todas as variáveis relevantes no processo de convergência regional. Nesse sentido, pretendemos analisar e comparar, em termos estatísticos, o desempenho destas duas regiões no contexto nacional e europeu. Porquê o Norte e a Galiza? Apesar de estas regiões estarem divididos por fronteiras políticas, determinando diferentes nacionalidades aos seus habitantes, estas são regiões vizinhas com características geográficas, históricas, culturais e linguísticas muito semelhantes. Adicionalmente, constituem duas regiões atrasadas e periféricas no contexto da EU15 apresentando problemas e dificuldades no que se refere à competitividade, desenvolvimento e convergência com os níveis europeus. A escolha deste caso concreto de integração, deve-se ao facto de que as características destes dois territórios deveriam fomentar e aprofundar o processo de integração pelo que deveríamos esperar um forte efeito sinérgico em que o conjunto não constitui uma simples soma das suas partes. Não obstante os respectivos países terem aderido à UE no mesmo ano e de ambas constituírem regiões do objectivo 1, no âmbito da PRC, as duas regiões apresentam uma dinâmica endógena própria determinando, ao longo das últimas décadas, diferentes níveis de desempenho e desenvolvimento. Assim, a análise que nos propomos realizar resume-se a um objectivo simples que é descrever, de forma resumida, a evolução social, laboral e económica das duas regiões e tentar compreender as suas trajectórias de desenvolvimento, assim como os seus factores de convergência/divergência. Este será portanto o ponto de partida para avaliar a relevância do processo integrador sobre o tecido económico e social de ambas as regiões mostrando, em particular, os efeitos da PRC. Desta forma, este capítulo organiza-se como se descreve em seguida. Nas secções 1,2 e 3 do capítulo, apresentamos um conjunto de dados estatísticos através dos quais pretendemos estabelecer o posicionamento e evolução das duas regiões, tanto no contexto da EU15 como no contexto nacional. Nomeadamente, através da evolução das características económicas, demográficas e do mercado de trabalho, procuramos aferir se, nas últimas décadas, as duas
17 observando os gráficos 4, 5 e 6 verificamos que o nível de escolaridade de Portugal (e das suas regiões) é dos piores da Europa dos 15. 6 Gráfico 4. População activa, entre 25-64, com o nível 0-2 da classificação internacional ISCED (em % da população activa com mais de 25 anos). Fonte: Elaboração própria a partir da informação recolhida on-line no sítio http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Fevereiro de 2009). Gráfico 5. População activa, entre 25-64, com o nível 3-4 da classificação internacional ISCED (em % da população activa com mais de 25 anos). Fonte: Elaboração própria a partir da informação recolhida on-line no sítio http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Fevereiro de 2009). 6 A análise baseia-se na International Standard Classification of Education (ISCED97) – corresponde à classificação Internacional Normalizada da Educação, comummente denominada ISCED, e trata-se de um instrumento de referência da UNESCO que permite a harmonização e comparabilidade das estatísticas educativas. Distingue sete níveis educativos: ISCED 0-ensino pré-escolar; ISCED 1ensino básico (1º e 2º ciclo); ISCED 2 - ensino básico (3º ciclo); ISCED 3 - ensino secundário; ISCED4 - ensino pós-secundário; ISCED5 - ensino superior (bacharelato e licenciatura); ISCED 6 - ensino superior (mestrado, doutoramento e pós-doutoramento) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 UE15 Espanha Galicia Portugal Norte 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 UE15 Espanha Galicia Portugal Norte
18 Gráfico 6. População activa, entre 25-64, com o nível 5-6 da classificação internacional ISCED (em % da população activa com mais de 25 anos). Fonte: Elaboração própria a partir da informação recolhida on-line no sítio http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Fevereiro de 2009). Constata-se que a região Norte acompanha a evolução nacional verificada nos últimos anos mas, tanto os níveis de educação média como superior situam-se bastante abaixo da média nacional. No que se refere à Galiza, esta região verificou uma importante evolução no que respeita ao nível de instrução da população activa sendo de salientar a evolução ao nível da educação superior. Além de ter anulado o diferencial relativamente à média nacional (que, em 1999, era de 5,3 pontos percentuais) situa-se também acima da média da UE15. Em 2007 a média europeia era de 28% e na Galiza 33%. Comparando a região Norte e a Galiza, as diferenças em termos de educação superior são também muito significativas entre as duas regiões. Em 2007, na região Norte, apenas 12% da população activa, entre 25-64 anos, tem educação superior (de acordo com a classificação internacional ISCED 1997), sendo que na Galiza esse rácio atinge 33% sendo, inclusivamente, muito superior à média portuguesa (15%). Porque será que se verificam diferenças tão significativas entre as duas regiões? Será que é um problema de eficiência e elevados índices de abandono escolar? Será que as políticas de ensino e formação profissional estão desajustadas às necessidades estruturais? Será que se 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 UE15 Espanha Galicia Portugal Norte
trata de um problema relacionado com a falta de investimento na educação em Portu particular na região Norte? Embora não estejam disponíveis os dados dados disponíveis do E urostat acima da média espanhola (gráfico pelos três principais níveis educacionais (gráfico 8), é possível constatar que, tendo a despesa no ensino secundário sensivelmente o mesmo peso nos dois países, as diferenças encontram se sobretudo no facto de que, em Portugal, a educação primária tem maior peso nas despesas do que e m Espanha e, em Espanha, o ensino superior tem muito maior peso nas despesas totais de educação do que em Portugal. despesa no ensino primário (muito superior à média europeia e espanhola), o problema do a bandono escolar precoce em Portugal europeia (gráfico 9) , pode ser um ind sentido, a questão poderá não estar relacionado com a falta de investimento mas com o sistema de ensino e a sua própria eficiência. este problema referindo que apesar de Portugal ter feito um esforço em matéria de despesas em educação, quando se confronta este esforço com a evolução dos indica escolarização , os resultados indiciam problemas de eficiência no sistema educativo. Gráfico 7 Fonte: Eurostat. Informação recolhida 0 1 2 3 4 5 6 1995 1996 1997 1998 problema relacionado com a falta de investimento na educação em Portu Embora não estejam disponíveis os dados desagregados por região, de a cordo com os urostat (2009) , Portugal tem um investimento público (em % do PIB) espanhola (gráfico 7). Contudo, se analisarmos a distribuição da despesa educacionais (gráfico 8), é possível constatar que, tendo a despesa no ensino secundário sensivelmente o mesmo peso nos dois países, as diferenças encontram se sobretudo no facto de que, em Portugal, a educação primária tem maior peso nas despesas m Espanha e, em Espanha, o ensino superior tem muito maior peso nas despesas totais de educação do que em Portugal. Adicionalmente, e tendo em conta o elevado peso da despesa no ensino primário (muito superior à média europeia e espanhola), o problema do bandono escolar precoce em Portugal , que é muito superior ao de Espanha e ao da média , pode ser um ind icador de p roblemas no sistema educativo poderá não estar relacionado com a falta de investimento mas com o sistema de ensino e a sua própria eficiência. Com efeito, também o INE (2007, p.52) constata este problema referindo que apesar de Portugal ter feito um esforço em matéria de despesas em educação, quando se confronta este esforço com a evolução dos indica , os resultados indiciam problemas de eficiência no sistema educativo. 7 . Despesa pública em educação (em % do PIB) Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 19 problema relacionado com a falta de investimento na educação em Portu gal, e em cordo com os últimos , Portugal tem um investimento público (em % do PIB) Contudo, se analisarmos a distribuição da despesa educacionais (gráfico 8), é possível constatar que, tendo a despesa no ensino secundário sensivelmente o mesmo peso nos dois países, as diferenças encontram - se sobretudo no facto de que, em Portugal, a educação primária tem maior peso nas despesas m Espanha e, em Espanha, o ensino superior tem muito maior peso nas despesas e tendo em conta o elevado peso da despesa no ensino primário (muito superior à média europeia e espanhola), o problema do é muito superior ao de Espanha e ao da média roblemas no sistema educativo . Nesse poderá não estar relacionado com a falta de investimento mas com o Com efeito, também o INE (2007, p.52) constata este problema referindo que apesar de Portugal ter feito um esforço em matéria de despesas em educação, quando se confronta este esforço com a evolução dos indica dores de , os resultados indiciam problemas de eficiência no sistema educativo. Fevereiro de 2009. 2005 Portugal Espanha
Gráfico 8. Distribuição da despesa em educação por n Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos Fonte: Eurostat. Informação recolhida Embora sejam de referir algumas dinâmicas positivas verificadas nos últimos anos o aumento do número de anos de escolaridade e e aumento das taxas de e scolarização da população jovem, o que é facto é q continua a destacarse por baixos valores nos indicadores de escolarização. Outros problemas 7 Este índice mostra a percentagem da população entre 18 ISCED3 e que não receberam qualquer outra formação ou educação nas quatros semanas que antecederam o inquérito. 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Pimário_UE15 Primário_Espanha Primário_Portugal 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1995 1996 1997 1998 1999 8. Distribuição da despesa em educação por n ível educacional (em % do total) Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int Gráfico 9. Abandono escolar precoce 7 Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009 algumas dinâmicas positivas verificadas nos últimos anos de anos de escolaridade e , sobretudo, o aumento da oferta de formação scolarização da população jovem, o que é facto é q se por baixos valores nos indicadores de escolarização. Outros problemas Este índice mostra a percentagem da população entre 18 -24 anos com um níve l de educação que atinge no máximo o nível ISCED3 e que não receberam qualquer outra formação ou educação nas quatros semanas que antecederam o inquérito. 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Secundário_UE15 Secundário_Espanha Secundário_Portugal 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 1999 2000 Superior_UE15 Superior_Portugal 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20 ível educacional (em % do total) (em Maio de 2009). Fevereiro de 2009 . algumas dinâmicas positivas verificadas nos últimos anos , tais como o aumento da oferta de formação scolarização da população jovem, o que é facto é q ue a região Norte se por baixos valores nos indicadores de escolarização. Outros problemas l de educação que atinge no máximo o nível ISCED3 e que não receberam qualquer outra formação ou educação nas quatros semanas que antecederam o inquérito. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Superior_UE15 Superior_Espanha Superior_Portugal 2007 UE15 Espanha Portugal
21 na região Norte, que acabam por influenciar os baixos índices de formação e educação são, para além da centralização e insuficiente qualidade de oferta formativa, “a baixa procura social, empresarial, individual, e de qualificações” determinada pelo modelo produtivo que domina na região (baseado nos sectores tradicionais, de baixo valor acrescentado e intensivos em mão de obra barata). De facto, embora apenas 15% da população (entre 25-64 anos) possua formação superior ou universitária (em 2007), as oportunidades de emprego nas áreas científicas e tecnológicas oferecidas na região Norte, e que exigem recursos humanos mais qualificados, têm sido insuficientes para absorver esses recursos humanos que acabam, na maior parte dos casos, a emigrar para outras regiões do país ou até para estrangeiro. De facto, e como refere a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDRN) (2006, p. 32) “...a região Norte parece estar a aproveitar menos bem o investimento realizado em matéria de qualificação da população indiciando uma menor capacidade da procura para absorver de forma produtiva a força de trabalho mais jovem e escolarizada.” Como é sabido, a par do desenvolvimento e investimento em capital humano, o investimento em Pesquisa & Desenvolvimento (P&D) constitui um factor chave para uma economia que se pretende baseada no conhecimento e inovação, tal como preconiza a “Estratégia de Lisboa”. Também a este nível, as regiões apresentam grandes desvantagens em relação à média europeia. Apesar da evolução positiva verificada no período 95-07, a região Norte apresenta níveis muito reduzidos em matéria de despesa e níveis de emprego no sector de P&D. Tabela 4. Despesa no sector de P&D em % do PIB (total dos sectores). 1995 2000 2005 2007 UE15 1,85 1,91 1,9 1,91 Portugal 0,54 0,76 0,81 1,18 Norte 0,37 0,24 0,69 n.d. Espanha 0,79 0,91 1,12 1,27 Galiza 0,47 0,64 0,87 n.d. Fonte: Eurostat: Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009. n.d.- não disponível Tabela 5. Emprego no sector de P&D (em % do emprego total) 1995 2000 2005 2006 UE15 1,46 1,54 1,59 1,62 Portugal 0,54 0,76 0,87 n.d. Norte n.d. 0,51 0,63 n.d. Espanha 1,18 n.d. 1,49 1,57 Galiza n.d. n.d. 1,41 1,46 Fonte: Eurostat: Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009. n.d.- não disponível
22 Tal como a região Norte, também a Galiza apresenta níveis de despesa em P&D (em % do PIB) inferiores à média nacional e europeia. De acordo com os últimos dados disponíveis, no que respeita ao emprego no sector (em % do emprego total), os níveis na Galiza estão muito próximos da média nacional, observando um nível muito mais favorável (1,41) que o do Norte (0,63). Isto denota um esforço significativo nesta matéria e poderá indicar um sistema produtivo regional tecnologicamente mais avançado que o da região Norte. 3. Evolução do mercado de trabalho Para além de todas as desvantagens já apontadas, e em virtude da globalização e liberalização do comércio mundial e crescente concorrência de outros mercados para os sectores tradicionais da região Norte, do alargamento da UE15 para UE27 e a crescente concorrência daí resultante, a região Norte tem verificado, nos últimos anos, uma evolução desfavorável e divergente sobretudo no que respeita ao emprego e desemprego (não só em relação à média nacional como também em comparação com a Galiza e média da UE15). Nos anos mais recentes, a evolução da taxa de desemprego tem sido tão desfavorável que passou a situar-se acima da média nacional. As principais causas devem-se à concorrência exercida pelos produtos dos países emergentes como a China e a Índia e alguns países do Magreb, principalmente sobre os sectores tradicionais, os quais predominam na região Norte. Observando a tabela 6 e o gráfico 10, a região Norte, que em 1987 tinha uma das mais baixas taxas de desemprego do país (e da UE15), tem verificado, nos anos mais recentes, uma tendência crescente do desemprego. De facto, em Portugal, a região Norte é uma das que tem verificado um maior crescimento do desemprego em virtude, como já referimos, da concorrência mundial exercida sobre os sectores tradicionais que predominam na região Norte. A situação tem-se agravado de tal forma que, além de se verificaram significativos fluxos migratórios da região Norte para a Galiza (sobretudo para o sector da construção) nos últimos anos a região Norte, que desde a adesão à UE, sempre registou taxas de desemprego muito inferiores à da Galiza, actualmente verifica uma taxa de desemprego superior.
Tabela 6 . Evolução da taxa de desemprego. UE-15* Portugal Norte Espanha Galiza * Em 1987 UE-12 Fonte: CE (2004), CE (2001), CE (1999) e Eurostat: Informação recolhida 2009. Gráfico 10. Diferenciais Fonte: CE (2004), CE (2001), CE (1999) e Eurostat: Informação recolhida 2009. A região da Galiza, que na década de desemprego superior à média europeia, nos anos mais recentes, tem vindo a diferencial que a separava da média europeia, em 1997 e 0,6 em 2007. Que factores justificam esta evolução nas duas regiões? outros factores estruturais ajudam a explicar regiões? Observando o gráfico 11, e no que se refere à Galiza, a relação/diferença entre activos e empregados mantémse estável desde 1999 não se observando aumentos extraordinários do número de activos em relação aos empregados. Pelo contrário, observa nos anos mais recentes. O mesmo não se verifica na região Norte. A evolução dos -15 -10 -5 0 5 10 PT-ES Norte-Galiza PTNorte -13,8 -8,5 2,1 -14,4 -12,3 -0,3 1,8 1987 1997 . Evolução da taxa de desemprego. 1987 1997 10,5 10,7 7 6,7 4,9 6,9 20,8 21,1 13,4 19,2 e Eurostat: Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int Diferenciais de desemprego (d iferencial em pontos percentuai Fonte: CE (2004), CE (2001), CE (1999) e Eurostat: Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int que na década de noventa e no início do século XXI detinha taxa de desemprego superior à média europeia, nos anos mais recentes, tem vindo a que a separava da média europeia, que foi de 2,9 pontos percentuais e evolução nas duas regiões? Será que as alterações sectoriais e outros factores estruturais ajudam a explicar estas trajectórias divergentes entre as duas Observando o gráfico 11, e no que se refere à Galiza, a relação/diferença entre activos e se estável desde 1999 não se observando aumentos extraordinários do número de activos em relação aos empregados. Pelo contrário, observa - se uma ligeira quebra nos anos mais recentes. O mesmo não se verifica na região Norte. A evolução dos Norte ES-Galiza 2,1 7,4 -0,2 1,9 -1,4 0,7 2007 -10 -5 0 Portugal-UE Norte -UE Espanha-UE Galiza-UE -3,5 -5,6 0,6 Diferencial em 2007 Diferencial em 1987 23 2007 7 8 9,4 8,3 7,6 http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de iferencial em pontos percentuai s) http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de XXI detinha taxa de desemprego superior à média europeia, nos anos mais recentes, tem vindo a reduzir esse que foi de 2,9 pontos percentuais e m 1987, 8,5 Será que as alterações sectoriais e estas trajectórias divergentes entre as duas Observando o gráfico 11, e no que se refere à Galiza, a relação/diferença entre activos e se estável desde 1999 não se observando aumentos extraordinários do se uma ligeira quebra nos anos mais recentes. O mesmo não se verifica na região Norte. A evolução dos 5 10 15 10,3 2,9 1 2,4 1,3 0,6 Pontos percentuais Diferencial em 1987
24 empregados acompanha a dos activos até 2001 ano a partir do qual passam a apresentar uma tendência divergente. Isto é, desde 2001, o número de activos mostra tendência crescente enquanto o número de empregados mostra uma tendência decrescente, uma das razões que poderá ajudar a justificar o crescente desemprego na região. Gráfico 11. Evolução do número de empregados e activos (em milhares) Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat: Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009. Um dos aspectos mais relevantes da tabela 7 é a grande variação da taxa de desemprego feminino na região da Galiza. No período de 1986-1999 cresceu 10,9 pontos percentuais mas no período 1999-2007 cai acentuadamente de 12,9 pontos percentuais, reflectindo a evolução positiva da economia galega nos últimos anos. Por sua vez, a taxa de desemprego masculina mostra uma tendência descendente desde 1986 (em 1986 situava-se em 14,9% e em 2007 em 5,7%). Este facto parece indicar que são as mulheres as mais afectadas pelo desemprego na região da Galiza. De facto, em 1986, o desemprego feminino era inferior ao masculino e, em 2007, era 1,75 vezes superior (ver gráfico 12). Comparando a Galiza e a região Norte, é de notar que, quer no que se refere ao desemprego masculino quer no que se refere ao desemprego feminino, tanto na década de 80 como 90 e ainda nos primeiros anos do século XXI, o desemprego foi mais elevado na região da Galiza. 1600 1650 1700 1750 1800 1850 1900 1950 2000 2050 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Norte Activos Empregados 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Galiza Activos Empregados
25 Contudo, actualmente essa situação inverteu-se. No que respeita à taxa de desemprego masculina, em 2007, era já mais elevada em 1,4 ponto percentual e, no que se refere ao diferencial de desemprego feminino (que chegou a ser 17,6 pontos percentuais superior na Galiza, em 1999), em 2007 era já de 2 pontos percentuais inferior (ver tabela 7). Tabela 7. Taxa de desemprego por sexo. 1986 1999 2007 Homens Norte 6,3 4 7,1 Galiza 14,9 11,4 5,7 Diferencial Norte-Galiza -8,6 -7,4 1,4 Mulheres Norte 7,2 5,3 12 Galiza 12 22,9 10 Diferencial Norte-Galiza -4,8 -17,6 2 Fonte: Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro 2009. Para o ano de 1986, Fernandéz e Polo (2001) Gráfico 12. Relação entre taxa desemprego feminino e masculino Fonte: Elaboração própria. Adicionalmente, a taxa de actividade masculina na Galiza, no período 1986-2007, caiu 4,5 pontos percentuais mas a taxa de actividade feminina aumentou 7,1 pontos, embora esse aumento tenha sido muito menos significativo que o verificado a nível nacional (21,3 pontos) (ver tabelas 8 e 9). 1,14 1,33 1,69 0,81 2,01 1,75 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 1986 1999 2007 Taxa de desemprego Feminino/Masculino Norte Galiza
26 Tabela 8. Taxa de actividade total (homens) 1986 1996 2007 Portugal 72,2 67,1 69,5 Espanha 66,6 64,2 68,4 Norte 73,8 67,6 70,7 Galiza 67,1 61,7 62,6 Diferencial Portugal-Espanha 5,6 2,9 1,1 Difencial Norte-Galiza 6,7 5,9 8,1 Diferencial Portugal-Norte -1,6 -0,5 -1,2 Diferencial Espanha-Galiza -0,5 2,5 5,8 Fonte: Para o ano de 1986 e 1996, Fernandéz e Polo (2001). Para o ao 2007, elaboração própria partir da informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009. Tabela 9. Taxa de actividade total (mulheres) 1986 1996 2007 Portugal 45 49,3 56,3 Espanha 27,1 37,3 48,4 Norte 50,2 48,4 56,1 Galiza 38,4 39,5 45,5 Diferencial Portugal-Espanha 17,9 12 7,9 Difencial Norte-Galiza 11,8 8,9 10,6 Diferencial Portugal-Norte -5,2 0,9 0,2 Diferencial Espanha-Galiza -11,3 -2,2 2,9 Fonte: Para o ano de 1986 e 1996, Fernandéz e Polo (2001). Para o ao 2007, elaboração própria partir da informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009 Gráfico 13. Taxa de actividade das mulheres/homens Fonte: Elaboração própria. Com efeito, um dos aspectos singulares da região Galega era a elevada taxa de actividade feminina em comparação com a média nacional. No entanto, esse diferencial positivo, que em 1986 estava nos 11,3 pontos percentuais acima da média nacional, foi-se reduzindo ao longo 0,62 0,81 0,41 0,71 0,68 0,79 0,57 0,73 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1986 1996 2007 Portugal Espanha Norte Galiza
33 longo desta secção iremos também verificar que as diferenças estendem-se às suas estruturas produtivas e dinâmicas de evolução e crescimento. Com uma estrutura produtiva fortemente exportadora mas baseada nos sectores tradicionais, intensivos em mão de obra, baixos índices de produtividade e uma competitividade ainda muito dependente dos baixos custos salariais, a região Norte que, desde a adesão até finais da década de noventa verificou níveis de crescimento e convergência acentuados, tem registado, nos anos mais recentes, uma estagnação no crescimento da riqueza. Este facto tem afectado, de forma considerável, os tradicionais baixos níveis de desemprego da região, bem como determinou uma dinâmica de afastamento dos níveis médios da UE15 (ver gráfico 1 e tabelas 13 a 15). Por sua vez, a região da Galiza que, tal como a região Norte, apresenta uma estrutura produtiva pouco terciarizada, em termos de níveis de emprego, e em comparação com a média nacional e europeia, tem verificado um processo de crescimento sustentado permitindo-lhe uma progressiva aproximação aos níveis médios da UE15. Apesar de ter uma estrutura produtiva historicamente ligada ao sector primário, destacando-se o sector das pescas, no qual é líder a nível europeu, após a adesão à UE a região da Galiza conseguiu desenvolver o seu sector industrial através de áreas de negócio que incorporam níveis tecnológicos mais avançados do que aqueles que caracterizam o sector industrial da região Norte, destacando-se a indústria automóvel (localização de unidades produtivas do grupo Citroën-Peugeout) a indústria da moda (grupo Inditex) e o sector do turismo. Se observarmos o gráfico 17, verifica-se que as áreas geográficas, em 2006, detinham um nível de riqueza superior ao de 1995. No entanto, será que podemos dizer que houve uma redução das diferenças entre elas? Será que as regiões mais atrasadas cresceram a ritmos superiores às mais avançadas como preconiza a teoria clássica? As tabelas 13, 14 e 15 apresentam alguns dados importantes relativos a estas questões.
34 Gráfico 17. Evolução do PIBpc (em PPC e a preços de mercado) Fonte: Elaboração própria a partir da Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Março de 2009. Tabela 13. Evolução do PIBpc em PPC (UE15 = 100) 1986 1996 Diferença 96-86 2006 Diferença 06-96 Portugal 55 71 16 68 -3 Espanha 70 80 10 93 13 Norte 51 62 11 54 -8 Galiza 55 63 8 77 14 Fonte: Elaboração própria a partir de: CE (2004), CE (2001) e CE (1999), e para os anos mais recentes, informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Abril de 2009. Tabela 14. Diferenciais do PIB per capita (em PPC) 1995 2006 PIBpc Portugal/PIBpc Espanha 0,82 0,73 PIBpc Galiza/PIBpc Espanha 0,82 0,83 PIBpc Norte/PIBpc Portugal 0,85 0,79 PIBpc Norte/PIBpc Galiza 0,85 0,70 Fonte: Elaboração própria a partir da Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Março de 2009. Na primeira década de adesão, todas as regiões reduziram o diferencial em comparação com a média europeia e de forma mais acentuada no caso de Portugal e da região Norte. No entanto, na década seguinte, a situação inverteu-se para estas duas regiões. Apenas a Espanha e a região da Galiza 8 , entre 1996 e 2006, conseguiram reduzir o diferencial do PIBpc 8 Como vimos anteriormente, nos últimos anos, a Galiza tem perdido população pelo que esta aproximação reflecte, em grande parte, uma convergência passiva, isto é, convergência devido à descida na população e não tanto um grande aumento da produção ou aumento da produção acima da média. 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Espanha Galiza UE15 Portugal Norte
35 relativamente à UE15, ao contrário do que aconteceu com Portugal e o Norte. Em 1996, o PIBpc em Espanha e na Galiza era, respectivamente, 20% e 37% inferior à média da UE15 e em 2006 a diferença era de 7% e 23%, respectivamente. Analisando o diferencial entre a Galiza e a Espanha, verificamos que a região Galega, em termos de PIBpc, no período de 9506 aproximou-se apenas de um ponto percentual em relação à média nacional. No que se refere à região Norte e a Portugal, após um período de forte convergência com a UE15, entre 1986 e 1996 (ver tabela 13), nos anos mais recentes essa tendência inverteu-se. Desde o início do século XXI que Portugal tem verificado taxas de crescimento inferiores à média europeia e a região Norte inferiores à média nacional (ver tabela 15), o que se traduz num processo de distanciamento. No período de 96-06, a divergência com a média europeia foi muito acentuada razão pela qual a região Norte voltou a integrar o grupo das 10 regiões mais pobres da UE15. A tabela 14 também evidencia a perda de posição relativa quer em relação à Galiza quer em relação à média nacional sendo que, de todas as regiões de Portugal foi a única a verificar perda da sua posição relativamente à média nacional. Tabela 15. Taxa de crescimento real do PIB 1995-01 (média) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 UE15 2,5 1,9 1,2 1,2 2,3 1,8 2,9 2,7 0,7 Portugal 3,5 2 0,8 -0,8 1,5 0,9 1,4 1,4 0,0 Norte 2,6 1,3 -0,2 -2,6 0,9 1 n.d. n.d. n.d. Espanha 3,7 3,6 2,7 3,1 3,3 3,6 3,9 3,7 1,2 Galiza 2,8 2,5 2,1 2,6 3,5 3,2 4,1 n.d. n.d. Fonte: Eurostat, informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Abril de 2009 e CE (2004) para média 1995-01 Que razões ajudam a explicar este fraco desempenho da riqueza no Norte de Portugal face à média nacional e níveis médios das regiões europeias? Como refere Azevedo (2004 p.94) (…) “esta situação reflecte as dificuldades conjunturais por que passam as economias europeia e portuguesa e reflecte também dificuldades estruturais inerentes ao modelo produtivo dominante no Norte de Portugal (…)” Com efeito, embora a competitividade regional esteja relacionada com um vasto conjunto de factores, a estrutura da actividade económica e a produtividade de uma região constituem algumas das principais razões que explicam a sua competitividade. A adesão de novos
36 membros à UE, a abertura do comércio a países como a China, Índia e do Magreb determinaram uma concorrência acrescida à qual muitas empresas da região Norte não resistiram acabando por encerrar ou deslocar a produção para outros países mais “atractivos” como aconteceu com muitas filiais de multinacionais. Outro indício de que as regiões da Galiza e do Norte não estão a convergir com as médias nacionais é a perda de importância do Valor Acrescentado Bruto (VAB) e emprego regionais na economia nacional. Tabela 16. Peso de cada região na economia nacional 1995 2006 VAB Norte/Portugal 29,8 28,0 Galiza /Espanha 5,6 5,1 Emprego Norte/Portugal 34,9 35,1 Galiza/Espanha 7,3 6,0 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat : Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009). Apesar da estrutura sectorial nas duas regiões ser comparável (ver gráfico 18), o peso económico de cada uma das regiões nas respectivas economias nacionais é muito diferente. Enquanto o Norte contribui com cerca de 28% do VAB e detém 35% do emprego nacional, a importância relativa da Galiza para Espanha é menos significativa com cerca de 5% do VAB e 6% do emprego. No período em causa ambas perderam importância em termos de VAB e a Galiza também em termos de emprego.
Gráfico 1 8 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida O que terá determinada esta trajectória semelhante nas duas regiões? constatamos que, nos últimos anos, a região Norte tem verificado aumentos significativos do desemprego. Na região da Galiza, apesar de se verificar nos anos mais recentes do emprego, o dinamismo deste fica aquém do verificado a nível nacional. Assim, surge outra questão: como se caracteriza a estrutura e capacidade produtiva de cada região? Isto é, como se pode descrever o modelo produtivo das duas regiões e 9 Em 2009 estavam disponíveis os dados do VAB para 2006 mas não os dados do emprego por sector, razão pela qual se manteve a análise para o período 19952005. 0% 20% 40% 60% 80% 100% VAB Emprego 5% 30% 7% 58% Norte - 1995 Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca Indústria Construção Serviços 0% 20% 40% 60% 80% 100% VAB Emprego 2% 27% 9% 70% Norte - 2005 Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca Indústria Construção Serviços 8 . Importância de cada sector no VAB e emprego 9 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int 2009). O que terá determinada esta trajectória semelhante nas duas regiões? constatamos que, nos últimos anos, a região Norte tem verificado aumentos significativos do desemprego. Na região da Galiza, apesar de se verificar nos anos mais recentes do emprego, o dinamismo deste fica aquém do verificado a nível nacional. Assim, surge outra questão: como se caracteriza a estrutura e capacidade produtiva de cada região? Isto é, como se pode descrever o modelo produtivo das duas regiões e m análise? De que forma as Em 2009 estavam disponíveis os dados do VAB para 2006 mas não os dados do emprego por sector, razão pela qual se 2005. Emprego 13% 33% 9% 45% Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca 0% 20% 40% 60% 80% 100% VAB Emprego 8% 22% 9% 62% Galiza - 1995 Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca Indústria Construção Serviços Emprego 14% 30% 12% 51% Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca 0% 20% 40% 60% 80% 100% VAB Emprego 6% 23% 15% 72% Galiza - 2005 Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca Indústria Construção Serviços 37 http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de O que terá determinada esta trajectória semelhante nas duas regiões? Já anteriormente constatamos que, nos últimos anos, a região Norte tem verificado aumentos significativos do desemprego. Na região da Galiza, apesar de se verificar nos anos mais recentes um aumento do emprego, o dinamismo deste fica aquém do verificado a nível nacional. Assim, surge -nos outra questão: como se caracteriza a estrutura e capacidade produtiva de cada região? Isto é, m análise? De que forma as Em 2009 estavam disponíveis os dados do VAB para 2006 mas não os dados do emprego por sector, razão pela qual se Emprego 23% 15% 10% 52% 1995 Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca Emprego 12% 21% 12% 66% 2005 Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca
38 dinâmicas de evolução nos últimos anos ajudam a compreender a posição relativa das regiões nas respectivas economias nacionais? 4.1 Aplicação do Quociente de Localização e análise “shift –share” No sentido de conhecermos a estrutura ou composição interna da economia de cada região face às respectivas economias nacionais apresentamos de seguida algumas medidas de análise económica regional. Mais concretamente, e com o objectivo de proceder a uma reflexão sobre a dinâmica da estrutura produtiva das regiões Norte e da Galiza, para o período 1995-2003 10 , recorremos ao Quociente de Localização (QL) e ao “método das componentes de variação” (“shift share analysis”). Os indicadores foram calculados usando duas variáveis: o emprego por sector e o VAB por sector (a preços básicos). O padrão ou a área geográfica tomada como referência foi Portugal para a região Norte e Espanha para a região da Galiza. Os dados usados nos modelos provêm da base de dados do Eurostat (Regio database). Assim, vamos considerar as seguintes conotações: - i – refere os diferentes sectores de actividade; - R – denota o nível regional, isto é, região Norte e da Galiza; - N – denota o nível nacional, isto é, Portugal e Espanha; - X – refere-se à variável em análise, o emprego (E) e o VAB; - 0 e 1denotam o momento inicial (1995) e o momento final (2003), respectivamente. O Quociente de Localização permite comparar o peso ou importância que uma variável (neste caso emprego e VAB) tem numa dada actividade (ou sector) numa dada região (R) com a respectiva importância no espaço padrão, neste caso o respectivo país (N). Por exemplo, ao 10 Gostaríamos de ter realizado a análise para um período mais alargado. No entanto, na primeira elaboração desta análise, a base de dados (Regiodatabase) só disponibilizava dados para o período 1995-2003. Em Fevereiro de 2009 procuramos actualizar estes dados e o período de análise (nomeadamente o último ano disponível). Contudo, verificamos que a base de dados sofreu alterações. Actualmente, a base está mais alargada em termos regionais (NUT III) mas o nível de desagregação do VAB e emprego por sectores de actividade foi reduzido. Na altura da primeira elaboração desta análise (Junho de 2006) o nível de desagregação sectorial é aquele que está apresentado nas tabelas 20 a 23. Actualmente o nível de desagregação é muito mais reduzido. Passou de um nível de desagregação de 16 sectores de actividade para apenas de 6, isto é, A –B: Agricultura, produção animal, caça e silvicultura; C-E: Indústrias extractivas, transformadoras, electricidade, gás e água; F: Construção; G_H_I: Comércio por grosso e a retalho; reparação de veículos automóveis, motociclos e de bens de uso pessoal e doméstico_ Alojamento e restauração_ Transportes, armazenagem e comunicações; J_K: Actividades financeiras_ Actividades imobiliárias, alugueres e serviços prestados às empresas e L – P: Administração pública, defesa e segurança social obrigatória_ Educação_ Saúde e acção social_ Outras actividades de serviços colectivos, sociais e pessoais_ Famílias com empregados domésticos. Por esta razão, e para não perdermos informação em termos de desagregação de sectores, mantivemos esta análise para o período1995-2003.
39 calcular o QL usando o emprego, esse indicador permite comparar a distribuição da força de trabalho que existe na região (pelas diferentes actividades ou sectores) com aquela que se verifica ao nível do país. Adicionalmente, o QL é calculado para dois momentos diferentes (1995 e 2003) o que permite avaliar se a importância/peso da variável nesse sector aumentou ou diminuiu. Assim, o QL pode ser obtido por: QL Ri = ∑ ∑ i N N i Ri Ri iX iX X X Se QL = 1, significa que o peso da variável no sector i da região é igual ao peso dessa variável nesse sector a nível nacional. Se QL>1, significa que a variável no sector i tem maior importância/peso na região do que a nível nacional pelo que pode interpretar-se como uma especialização da região relativamente ao país. Se QL<1, a variável no sector i tem menor importância relativa na região do que no país. A análise shift share, compara a variação verificada na economia regional face a uma economia de referência, normalmente a nacional, permitindo identificar as características particulares de cada região. Isto é, procura explicar o crescimento de uma região (verificado entre dois períodos de tempo) pela decomposição em três efeitos ou componentes: o crescimento nacional, o crescimento sectorial e o crescimento regional efectivo. O crescimento sectorial (também designado de componente/efeito estrutural) procura captar os efeitos do desempenho global sobre o desempenho de um sector, isto é, compara o crescimento da variável num sector com o crescimento da variável a nível nacional. O crescimento regional efectivo (componente regional ou vantagem competitiva), procura realçar as vantagens/desvantagens relativas da região, isto é, compara o desempenho de um sector na região com o desempenho desse sector a nível nacional. Para melhor compreendermos estes efeitos analisemos, em primeiro, a sua forma de cálculo e interpretação. Usaremos a variável emprego mas o cálculo e interpretações para a variável VAB serão análogas.
40 1. Variação real: Ei (1) – Ei (0). Indica-nos a variação real (observada) que ocorreu no emprego no período em causa. 2. Taxa de crescimento nacional: N(1)/N(0) -1. Indica-nos o crescimento que ocorreu no emprego do país no período em causa. 3. Variação esperada: Ei(0)* [N(1)/N(0) -1]. Expressa o crescimento que ocorreria no emprego de cada sector se todos crescessem à mesma taxa de crescimento nacional. 4. “Total shift”: [Ei (1) – Ei (0)] - [Ei(0)* [N(1)/N(0) -1]]. Indica-nos o distanciamento relativamente ao “comportamento” médio da variável. Isto é, reflecte a diferença entre o crescimento observado para cada sector e o hipotético crescimento se no sector este tivesse ocorrido à taxa de crescimento nacional. 5. Componente/efeito estrutural (“proportional shift”) 5.1 Taxa: Ni(1)/Ni(0) – N(1)/N(0). 5.2 Variação: Ei(0)*[Ni(1)/Ni(0) – N(1)/N(0)]. Expressa o número de empregos ganhos ou perdidos no sector i (dessa região) no período em causa, como resultado da diferença entre o crescimento nacional do sector e o crescimento total nacional. 6. Componente/efeito diferencial ou vantagem competitiva (“differencial shift”) 6.1Taxa: Ei(1)/Ei(0) – Ni(1)/Ni(0). 6.2 Variação: Ei(0)*[ Ei(1)/Ei(0) – Ni(1)/Ni(0)]. Expressa o número de empregos ganhos ou perdidos no sector i (dessa região) no período em causa, como resultado da diferença entre o crescimento regional do sector e o crescimento nacional do sector.
41 4.1.1 Norte vs Portugal Tabela 17. Quociente de localização e análise shift-share pelo emprego (10 3 ) – Norte vs Portugal Componente crescimento nacional Efeito Estrutural Vantagem competitiva Norte vs Portugal Quociente localização (Emprego) 1Variaç ão observa da 2 - Taxa crescim ento nacion al 3 - Variação esperada 4- "Total Shift" 5.1 - Taxa 5.2 - Variação 6.1 - Taxa 6.2 - Variação 1995 2003 Ei(1)- Ei(0) N(1)/N( 0) -1 [Ei(0)*N(1) /N(0)-1] [Ei(1)-Ei(0)] - [Ei(0)*N(1)/N( 0)-1] Ni(1)/Ni(0) -N(1)/N(0) Ei(0)*[Ni(1 )/Ni(0)- N(1)/N(0)] Ei(1)/Ei(0)- Ni(1)/Ni(0) Ei(0)*[Ei(1)/Ei (0)- Ni(1)/Ni(0)] A -B Agricultura, produção animal, caça e silvicultura 1,04 1,03 -26,4 0,12 23,34 -49,74 -0,21 -41,85 -0,04 -7,89 A - Agricultura, produção animal, caça e silvicultura 1,06 1,05 -25,8 22,79 -48,59 -0,21 -39,89 -0,04 -8,70 B - Pesca 0,58 0,69 -0,5 0,55 -1,05 -0,33 -1,55 0,11 0,50 C-F Indústria 1,34 1,35 24,1 76,83 -52,73 -0,05 -33,71 -0,03 -19,02 C - Indústrias extractivas 0,71 0,90 1 0,42 0,58 -0,07 -0,25 0,23 0,83 D - Indústrias transformadoras 1,48 1,54 3,8 58,22 -54,42 -0,11 -56,26 0,00 1,84 E - Produção e distribuição de electricidade, gás e água 0,77 0,73 -0,8 1,01 -1,81 -0,13 -1,09 -0,08 -0,72 F - Construção 1,08 1,04 20 17,20 2,80 0,11 15,91 -0,09 -13,11 G - P Serviços (excluindo organismos e instituições extraterritoriais) 0,80 0,82 124,4 83,34 41,06 0,07 52,43 -0,02 -11,37 G - Comércio por grosso e a retalho; reparação de veículos automóveis, motociclos e de bens de uso pessoal e doméstico 0,98 0,95 21,8 26,97 -5,17 0,06 13,02 -0,08 -18,19 H - Alojamento e restauração (restaurantes, hóteis e similares) 0,70 0,72 13,9 5,60 8,30 0,19 8,99 -0,01 -0,69 I - Transportes, armazenagem e comunicações 0,71 0,73 1,3 4,37 -3,07 -0,07 -2,70 -0,01 -0,37 J - Actividades financeiras 0,69 0,61 -6,9 3,31 -10,21 -0,23 -6,60 -0,13 -3,61 K - Actividades imobiliárias, alugueres e serviços prestados às empresas 0,69 0,68 18 7,42 10,58 0,23 14,70 -0,07 -4,12 L - Administração pública, defesa e segurança social obrigatória 0,60 0,63 9 8,92 0,08 -0,02 -1,15 0,02 1,23 M - Educação 0,90 0,99 23 9,87 13,13 0,08 6,91 0,07 6,22 N - Saúde e acção social 0,82 0,91 25 7,57 17,43 0,18 11,29 0,10 6,13 O - Outras actividades de serviços colectivos, sociais e pessoais 0,68 0,71 8,5 4,48 4,02 0,11 4,04 0,00 -0,02 P - Famílias com empregados domésticos 0,95 1,00 10,8 4,81 5,99 0,13 5,50 0,01 0,48 Total 1,00 1,00 122,1 183,51 -61,41 .. .. -0,04 -61,41 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Junho de 2006).
42 Tabela 18. Quociente de localização e análise shift-share pelo VAB (10 3 Euros) – Norte vs Portugal Componente crescimento nacional Efeito Estrutural Vantagem competitiva Norte vs Portugal Quociente localização (Emprego) 1Variaç ão observ ada 2 – Taxa crecsimento nacional 3 - Variação esperada 4- "Total Shift" 5.1 - Taxa 5.2 - Variação 6.1 - Taxa 6.2 - Variação 1995 2003 VABi( 1)- VABi( 0) N(1)/N(0) - 1 [VABi(0)* N(1)/N(0)- 1] [VABi(1)- VABi(0)] - [VABi(0)* N(1)/N(0)- 1] Ni(1)/Ni(0) -N(1)/N(0) VABi(0)*[ Ni(1)/Ni(0) -N(1)/N(0)] VABi(1)/V ABi(0)- Ni(1)/Ni(0) VABi(0)*[VABi(1 )/VABi(0)- Ni(1)/Ni(0)] A -B Agricultura, produção animal, caça e silvicultura 0,87 0,74 -195,2 0,56 672,26 -867,46 -0,45 -544,02 -0,27 -323,44 A - Agricultura, produção animal, caça e silvicultura 0,89 0,76 -201,2 645,42 -846,62 -0,47 -536,85 -0,27 -309,77 B - Pesca 0,51 0,51 6 26,84 -20,84 -0,28 -13,37 -0,16 -7,47 C-F Indústria 1,25 1,37 2658,9 4663,18 -2004,28 -0,19 -1617,41 -0,05 -386,87 C - Indústrias extractivas 0,46 0,77 39,7 33,72 5,98 -0,43 -26,15 0,53 32,13 D - Indústrias transformadoras 1,35 1,51 1661,1 3274,59 -1613,49 -0,26 -1511,81 -0,02 -101,68 E - Produção e distribuição de electricidade, gás e água 1,20 1,26 169,6 472,18 -302,58 -0,26 -222,99 -0,09 -79,60 F - Construção 1,05 1,11 788,5 882,69 -94,19 0,05 71,04 -0,10 -165,23 G - P Serviços (excluindo organismos e instituições extraterritoriais) 0,82 0,89 7961,4 7364,93 596,47 0,12 1584,92 -0,08 -988,45 G - Comércio por grosso e a retalho; reparação de veículos automóveis, motociclos e de bens de uso pessoal e doméstico 0,97 1,01 1122,9 1845,96 -723,06 -0,10 -338,21 -0,12 -384,85 H - Alojamento e restauração (restaurantes, hóteis e similares) 0,51 0,56 333,2 250,97 82,23 0,23 105,38 -0,05 -23,14 I - Transportes, armazenagem e comunicações 0,70 0,69 402,8 620,26 -217,46 0,02 19,13 -0,21 -236,59 J - Actividades financeiras 0,77 0,62 152,3 659,12 -506,82 0,03 31,51 -0,46 -538,33 K - Actividades imobiliárias, alugueres e serviços prestados às empresas 0,81 0,91 1823,5 1522,97 300,53 0,12 330,16 -0,01 -29,63 L - Administração pública, defesa e segurança social obrigatória 0,69 0,79 1057,8 747,76 310,04 0,20 267,98 0,03 42,06 M - Educação 1,00 1,19 1326,3 837,51 488,79 0,24 357,39 0,09 131,40 N - Saúde e acção social 0,92 1,10 1246,5 600,86 645,64 0,50 533,53 0,10 112,11 O - Outras actividades de serviços colectivos, sociais e pessoais 0,72 0,82 334 178,94 155,06 0,47 148,87 0,02 6,19 P - Famílias com empregados domésticos 1,05 1,20 165,1 100,04 65,06 0,34 60,80 0,02 4,26 Total 1,00 1,00 9087,9 13448,14 -4360,24 .. .. -0,18 -4360,24 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Junho de 2006). Observando os valores do QL, tanto em termos de emprego como em termos de VAB, verifica-se que o sector industrial tem uma maior importância relativa na região Norte do que a nível nacional. Dentro do sector industrial, ao nível do emprego, essa importância verificase para a indústria transformadora e construção e, em termos de VAB, estende-se também à produção e distribuição de electricidade, gás e água. Na verdade, já anteriormente referimos que a região Norte é a mais industrializada do país o que tem como reverso uma menor especialização no sector dos serviços em comparação com as outras regiões do país. Embora não tenhamos, para o período em causa, dados que permitam essa análise, é conhecido que a especialização da região Norte é mais forte nas actividades intensivas em mão-de-obra barata e de baixo valor acrescentado, contribuindo para os baixos níveis de produtividade (ver
49 Gráfico 20. Dinâmica do emprego: Galiza/Espanha Dinâmica da produtividade: Galiza/Espanha Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Agosto de 2008). Gráfico 21. Dinâmica do emprego: Galiza/Norte Dinâmica da produtividade: Galiza/Norte Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Agosto de 2008). Embora a produtividade média da Galiza relativamente à da região Norte tenha verificado um aumento de 1,7 para 1,8, em termos de emprego, a Galiza perdeu emprego relativamente à região Norte (em 1995 o emprego na Galiza correspondia a 64% relativamente à região Norte e em 2005 passou para 62,9%). De qualquer forma, e salvaguardando esse facto, ainda assim é significativa a superioridade da produtividade do factor trabalho na Galiza em comparação com a região Norte. Esta menor capacidade produtiva dos trabalhadores da região Norte (e dos portugueses em geral), estará associada a níveis de formação e educação mais baixos (já anteriormente constatados), técnicas de gestão e organização menos eficientes e/ou a uma menor utilização do factor capital por trabalhador. Para além disso, também não é alheio o facto de que as principais actividades da região Norte estejam associadas a indústrias de baixo valor acrescentado (como o sector dos têxteis, vestuário e calçado), ao contrário da Galiza que 7,3% 6,0% 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% 7,0% 8,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 77,0% 85,8% 70,0% 72,0% 74,0% 76,0% 78,0% 80,0% 82,0% 84,0% 86,0% 88,0% 90,0% 92,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 64,0% 56,1% 62,9% 52,0% 54,0% 56,0% 58,0% 60,0% 62,0% 64,0% 66,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1,7 1,8 1,5 1,6 1,6 1,7 1,7 1,8 1,8 1,9 1,9 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
50 detém indústrias de equipamentos e componentes para automóveis que incorporam elevados níveis de capital gerando maior valor acrescentado. Apesar dos níveis de produtividade mais baixos da região Norte, será que isso implica necessariamente menor competitividade/atractividade regional? As decisões de localização de empresas dependem, não apenas da análise da produtividade mas, da combinação dos índices de produtividade com os custos unitários do trabalho. Assim, é necessário complementar a análise da produtividade laboral com o custo de cada unidade de trabalho na medida em que, “ceteris paribus”, o problema da baixa produtividade pode ser “ultrapassado” se os custos laborais da região forem reduzidos. Nas tabelas 23 e 24 apresentamos os custos por trabalhador, os custos de trabalho unitários (CTU) e os custos de trabalho unitários relativos 14 15 . Analisando as tabelas 23 e 24 podemos verificar que o custo laboral por trabalhador é superior em Espanha, para todos os sectores, em comparação com Portugal. Adicionalmente, entre 1995 e 2004, verifica-se também uma redução dessa diferença em todos os sectores com excepção do sector primário. Tabela 23. Evolução do custo por trabalhador (Portugal e Espanha) 1995 2004 Variação % (1995-2004) Portugal Espanha Espanha/ Portugal Portugal Espanha Espanha/ Portugal Portugal Espanha Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca 1,22 2,84 2,33 1,27 5,24 4,12 4,3% 84,4% Indústria 9,38 20,89 2,23 12,29 24,51 1,99 31,1% 17,4% Construção 6,79 16,01 2,36 10,57 20,76 1,96 55,7% 29,7% Serviços 10,50 16,58 1,58 18,00 23,48 1,30 71,4% 41,6% Todos os sectores 8,79 16,22 1,85 14,02 22,32 1,59 59,4% 37,6% Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009). 14 Os custos por trabalhador resultam do quociente entre as remunerações e o emprego. Os CTU correspondem ao quociente entre o custo por trabalhador e a produtividade aparente. Por último, o CTU relativo corresponde ao quociente entre o CTU de duas regiões. 15 Da consulta à base de dados RegioDatase (do Eurostat) em Fevereiro de 2009, o último “Labour costs survey” disponível é o de 2004. Razão pela qual esta análise se refere ao período 1995-2004.
51 Tabela 24. Evolução do custo por trabalhador (Norte e Galiza) 1995 2004 Variação % (1995-2004) Norte Galiza Galiza/Norte Norte Galiza Galiza/Norte Norte Galiza Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca 0,87 1,78 2,03 0,68 5,41 7,93 -21,9% 204,9% Indústria 7,88 18,07 2,29 10,21 20,23 1,98 29,5% 12,0% Construção 6,05 13,07 2,16 9,93 18,68 1,88 64,2% 42,9% Serviços 9,75 13,72 1,41 15,85 19,92 1,26 62,6% 45,2% Todos os sectores 7,66 11,55 1,51 11,61 18,59 1,60 51,4% 61,0% Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009). E quanto à comparação da região Norte e da Galiza? Similarmente ao que acontece a nível nacional, o custo laboral por trabalhador é superior na Galiza para todos os sectores. Outro aspecto a salientar é que, a nível global, observa-se um aumento do custo por trabalhador na Galiza relativamente a Portugal sobretudo devido ao aumento no sector primário que foi o sector que verificou maior perda de emprego (passou de 23% em 1995 para 12% em 2005 – ver gráfico 18). Observando os dados do CTU, a nível nacional (tabela 25), nas duas economias o CTU é similar. Contudo, ao nível das duas regiões (tabela 26) os resultados parecem indicar que o CTU está maior na região Norte. Isto significa que, tanto em 1995 como em 2004, a produtividade média da Galiza relativamente à região Norte mais que compensa (pois é maior) o maior custo laboral por trabalhador. Desta forma, a escassez relativa de produtividade da região Norte não é compensada pelos menores custos relativos do factor trabalho 16 . Tabela 25. Evolução do custo de trabalho unitário (Portugal e Espanha) 1995 2004 Portugal Espanha Espanha/Portugal Portugal Espanha Espanha/Portugal Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca 0,15 0,17 1,10 0,20 0,19 0,95 Indústria 0,58 0,57 0,99 0,56 0,56 1,00 Construção 0,56 0,61 1,10 0,65 0,58 0,89 Serviços 0,53 0,51 0,97 0,58 0,53 0,90 Todos os sectores 0,52 0,52 1,00 0,57 0,53 0,93 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009). 16 Fernández e Polo (2001), na análise que fizeram para as duas regiões no período 1986-1994, obtiveram CTU relativos (a nível agregado) superiores na Galiza. No entanto, para além de usaram a série do VAB a preços de mercado, o período de análise corresponde a um período de grande dinamismo da região Norte e de um débil desempenho da região galega. Situação que se começou a inverter nos finais da década de noventa, princípios do século XXI.
Tabela 26. Evolução do custo de trabalho unitário (Norte e Galiza) Norte Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca 0,14 Indústria 0,59 Construção 0,56 Serviços 0,53 Todos os sectores 0,53 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida 2009). Adicionalmente, e como não foi possível apresentar os CTU indisponibilidade de dados, apresentamos os cálculos e comparação com a França (uma das economias de referência da UE). Pela análise do gráfico 2 competitividade destas regiões, mais acentuada no caso da Gráfico 22. Custos de tr Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat. 0,00 0,50 Portugal/França Espanha/França Norte/França Galiza/França 1995 de trabalho unitário (Norte e Galiza) 1995 Norte Galiza Galiza/Norte Norte Galiza 0,21 1,45 0,18 0,29 0,52 0,88 0,61 0,54 0,60 1,06 0,68 0,53 0,48 0,91 0,59 0,52 0,48 0,91 0,59 0,52 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Eurostat (Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int Adicionalmente, e como não foi possível apresentar os CTU para a UE15, devido à indisponibilidade de dados, apresentamos os cálculos e comparação com a França (uma das economias de referência da UE). Pela análise do gráfico 2 2 constatase também a perda de competitividade destas regiões, mais acentuada no caso da região Norte e de Portugal. Custos de tr abalho unitários – comparação com a França a partir dos dados do Eurostat. Informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int 2009). 1,00 1,50 0,99 0,91 1,02 0,90 0,90 0,90 0,92 0,83 2004 França Agricultura, Pecuária, silvicultura e pesca Indústria (incluindo construção) Serviços Todos os sectores 52 2004 Galiza Galiza/Norte 0,29 1,61 0,54 0,89 0,53 0,78 0,52 0,88 0,52 0,88 http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de para a UE15, devido à indisponibilidade de dados, apresentamos os cálculos e comparação com a França (uma das se também a perda de região Norte e de Portugal. comparação com a França http://epp.eurostat.cec.eu.int em Abril de 1995 2004 Agricultura, Pecuária, silvicultura e 0,19 0,24 0,65 0,62 0,57 0,58 0,58 0,58
53 5. Evolução interna da Euro-região A análise que apresentamos, evolução da região Norte e da Galiza no contexto nacional e europeu, parece indicar que, apesar de positiva, nenhuma das regiões conseguiu reforçar a sua importância e posição competitiva no interior dos respectivos países, embora cada uma das regiões tenha acompanhado os respectivos ciclos nacionais. Com efeito, constatamos que a região Norte acompanhou a fase ascendente do ciclo económico nacional que decorreu desde a adesão até finais da década de noventa. Desde o início do século XXI, a economia portuguesa tem experimentado divergência com a média europeia, divergência que tem sido ainda mais acentuada ao nível da região Norte com níveis de crescimento real do PIB abaixo da média nacional e aumentos superiores nas taxas de desemprego. A região da Galiza também acompanhou o ciclo económico nacional. No entanto, ao contrário do observado em Portugal, a fase expansiva da economia espanhola começou a verificar-se em finais dos anos noventa. Apesar da constatação destes factos, subsiste ainda uma questão que é necessário clarificar: qual a evolução ocorrida no interior da Euro-região? Isto é, será que o processo de integração destas duas regiões periféricas favoreceu a redução das desigualdades e promoveu a coesão económica e social no interior da Euro-região? No sentido de responder a estas questões procedemos, nesta secção, à análise de um conjunto de indicadores, disponíveis na base regional do Eurostat, para as regiões NUT III que compõem a Euro-região Galiza-Norte de Portugal. Nos gráficos 23 e 24 apresentamos a contribuição de cada região NUT III para o PIB da Euroregião para o período disponível 17 . 17 A Euro-região Galiza-Norte de Portugal é constituída por doze regiões NUT III. Quatro da Galiza: ES111-La Coruña; ES112-Lugo; ES113-Orense; ES114-Pontevedra e oito de Portugal: PT111-Minho-Lima; PT112-Cávado; PT113-Ave; PT114-Grande Porto; PT115-Tâmega; PT116-Entre Douro e Vouga; PT117-Douro e PT118-AltoTrás-os-Montes.
54 Gráfico 23. Importância do PIB das regiões NUTIII, da Galiza, no PIB da Euro-região Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Gráfico 24. Importância do PIB das regiões NUTIII, da região Norte, no PIB da Euro-região Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Da sua observação, podemos constatar que são as “províncias” do litoral, que incluem as grandes cidades como o Porto, Pontevedra e Corunha, que mais contribuem para a produção da Euro-região. Só estas três regiões NUT III contribuem com cerca de 60% de toda a 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ES111 La Coruña ES112 Lugo ES113 Orense ES114 Pontevedra 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 PT111 Minho-Lima PT112 Cávado PT113 Ave PT114 Grande Porto PT115 Tâmega PT116 Entre Douro e Vouga PT117 Douro PT118 Alto Trás-osMontes
produção, sendo os restantes 40% divididos entre as outras nove gráfico 25 e da tabela 27, e sta concentração não sofreu alterações significativas no período em causa. As medidas de concentração apresentadas, o índice de concentração (C3) Herfindahl-Hirchman (HH) 19 , mostram que, no últi ligeiramente superior ao que se verificava em 1995. Gráfico 25 . Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos 18 Este índice mede a proporção representada por um número fixo d Euroregião. O seu cálculo é dado por: Cn = PIB da Euro-região. O índice varia de 0 (zero) a 1(um) (ou de zero a 100 se concentração da produção, ou seja, um número pequeno de regiões é responsável por uma grande proporção da produção de toda a Euro-região. 19 Índice de HerfindahlHirschman (HH) define de toda a Euroregião. Este índice toma em consideração todas as regiões que compõem a Euro calculado da seguinte forma: HH = da i-ésima região no PIB da Euroregião. O índice assume o valor máximo 1 (um), quando apenas uma região tem a produção total de toda a Euro seu valor mínimo, 1/n, quan do todas as regiões têm igual participação na produção da Euro regiões como é o caso, s e o valor de HH aumentar, significa que aumenta a desigualdade entre as regiões. 3% 5% 7% 24% 5% 4% 2% 3% 1995 ES111 La Coruña ES112 Lugo ES113 Orense ES114 Pontevedra PT111 Minho-Lima PT112 Cávado PT113 Ave PT114 Grande Porto PT115 Tâmega PT116 Entre Douro e Vouga PT117 Douro PT118 Alto Trás 40% divididos entre as outras nove . Com o podemos constatar do sta concentração não sofreu alterações significativas no período em As medidas de concentração apresentadas, o índice de concentração (C3) , mostram que, no últi mo ano em análise a concentração é superior ao que se verificava em 1995. . Origem do PIB da Euro-região (em 1995 e 2005) Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int Este índice mede a proporção representada por um número fixo d e regiões (neste caso 3, n=3 ) com maior peso no PIB da região. O seu cálculo é dado por: Cn = . Em que: n = número de regiões ; Pi = peso do PIB da i O índice varia de 0 (zero) a 1(um) (ou de zero a 100 se estiver em %). Quanto mais próximo estiver de 1, maior é a concentração da produção, ou seja, um número pequeno de regiões é responsável por uma grande proporção da produção de Hirschman (HH) define -se pela soma dos quadrados do peso do PIB de cada região na produção total região. Este índice toma em consideração todas as regiões que compõem a Euro - região, neste caso 12, e é i2 . Em que : n = número de regiões que compõem a Euro região. O índice assume o valor máximo 1 (um), quando apenas uma região tem a produção total de toda a Euro do todas as regiões têm igual participação na produção da Euro - região. e o valor de HH aumentar, significa que aumenta a desigualdade entre as regiões. 20% 6% 6% 15% ES112 Lugo ES114 Pontevedra PT112 Cávado PT114 Grande Porto PT116 Entre Douro e Vouga PT118 Alto Trás -os-Montes 3% 5% 6% 21% 5% 4% 2% 3% 2005 ES111 La Coruña ES112 Lugo ES113 Orense ES114 Pontevedra PT111 Minho-Lima PT112 Cávado PT113 Ave PT114 Grande Porto PT115 Tâmega PT116 Entre Douro e Vouga PT117 Douro PT118 Alto Trás 55 o podemos constatar do sta concentração não sofreu alterações significativas no período em As medidas de concentração apresentadas, o índice de concentração (C3) 18 e o índice mo ano em análise a concentração é (em Maio de 2009). ) com maior peso no PIB da ; Pi = peso do PIB da i -ésima região no estiver em %). Quanto mais próximo estiver de 1, maior é a concentração da produção, ou seja, um número pequeno de regiões é responsável por uma grande proporção da produção de dos quadrados do peso do PIB de cada região na produção total região, neste caso 12, e é : n = número de regiões que compõem a Euro -região; Pi = peso do PIB O índice assume o valor máximo 1 (um), quando apenas uma região tem a produção total de toda a Euro -região, e assume o região. Para um número dado de e o valor de HH aumentar, significa que aumenta a desigualdade entre as regiões. 22% 6% 5% 18% ES112 Lugo ES114 Pontevedra PT112 Cávado PT114 Grande Porto PT116 Entre Douro e Vouga PT118 Alto Trás -os-Montes
56 Tabela 27. Índice de concentração e Índice Herfindahl-Hirschman para a produção da Euro-região. 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Índice Concentração – C3 0,5947 0,5938 0,5981 0,6006 0,6000 0,5924 0,5886 0,5875 0,5912 0,5989 0,5970 0,5995 Índice - HH 0,3537 0,3526 0,3577 0,3607 0,3600 0,3509 0,3465 0,3452 0,3495 0,3587 0,3564 0,3594 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Gráfico 26. Evolução dos índices de concentração e Herfindahl-Hirschman Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Com efeito, podemos ainda observar que entre as nove províncias de menor dimensão não se verificam alterações significativas no período que decorre de 1995 a 2006. As alterações mais significativas observadas verificam-se ao nível da perda de importância do “Grande Porto” e o aumento de contribuição de Pontevedra e Corunha. Portanto, são sobretudo estas alterações que justificam a perda de importância da região Norte a favor da Galiza no PIB da Euroregião. Em termos de PIBpc (ver gráficos 27, 28 e 29) observa-se que todas as regiões NUT III da Galiza detêm um PIBpc (em PPC) acima da média da Euro-região enquanto que da região Norte apenas a região do Grande Porto detém um PIBpc acima da média. 0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 0,4000 0,5000 0,6000 0,7000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Índice de concentração C3 Índice HH
57 Gráfico 27. PIBpc em PPC (Euro-região =100) – Galiza Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Gráfico 28. PIBpc em PPC (Euro-região =100) - Norte Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Com efeito, o PIBpc da região Norte, no seu conjunto, em 1995 correspondia a 93% da média da Euro-região e em 2006 correspondia apenas a 84,7%, ou seja, perdeu 8,3 pontos 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ES11 Galicia ES111 Corunha ES112 Lugo ES113 Orense ES114 Pontevedra 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 PT11 Norte PT111 Minho-Lima PT112 Cávado PT113 Ave PT114 Grande Porto PT115 Tâmega PT116 Entre Douro e Vouga PT117 Douro PT118 Alto Trás-osMontes
percentuais. De entre as suas regiões, as que verificaram maior divergência foram o Porto, Ave e EntreDouro e Vouga. Constituem as áreas geográficas mais indústrializadas da região Norte e as que foram mais afectadas com o encerramento de indústria anos. As regiões que verificaram um aumento no PIBpc Montes, são as regiões que verificaram sucessivas taxas de crescimento negativas da população (ver gráfico 30). Com efeito, estas foram as únicas áreas da região Norte que verificaram uma variação percentual negativa no valor da população médi 2007 (-8,3% e - 5,7%, respectivamente). Nesse sentido, a aparente convergência se a um processo de convergência passiva que decorre riqueza mas antes de uma redução na população Gráfico 29. Variação no PIBpc (em pontos percentuais) no periodo 1995 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos A região da Galiza, no seu conjunto, verificou um aumento de 11,9 pontos percentuais do seu PIBpc relativamente à média da 1999, a população da Galiza te é que se verifica crescimento populacional positivo mas bastante inferior a (ver gráfico 31). O gráfico 29 do PIBpc em relação à média da -12,2 -20,8 -7,7 percentuais. De entre as suas regiões, as que verificaram maior divergência foram o Douro e Vouga. Constituem as áreas geográficas mais indústrializadas da região Norte e as que foram mais afectadas com o encerramento de indústria que verificaram um aumento no PIBpc , como o Douro e são as regiões que verificaram sucessivas taxas de crescimento negativas da Com efeito, estas foram as únicas áreas da região Norte que verificaram uma variação percentual negativa no valor da população médi 5,7%, respectivamente). Nesse sentido, a aparente convergência convergência passiva que decorre não de um aumento significativo da de uma redução na população . Variação no PIBpc (em pontos percentuais) no periodo 1995 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio A região da Galiza, no seu conjunto, verificou um aumento de 11,9 pontos percentuais do seu PIBpc relativamente à média da Euroregião. A este aumento não é alheio o facto de, até 1999, a população da Galiza te r verificado um crescimento negativo. Só a par é que se verifica crescimento populacional positivo mas bastante inferior a mostra ainda que todas as suas regiões verificaram um aumento do PIBpc em relação à média da Euro-região. Contudo, também em relação às regiões de ES11 Galicia ES111 Corunha ES112 Lugo ES113 Orense ES114 Pontevedra PT11 Norte PT111 Minho-Lima PT112 Cávado PT113 Ave PT114 Grande Porto PT115 Tâmega PT116 Entre Douro e Vouga PT117 Douro PT118 Alto Trás-os-Montes 10,0 3,9 -8,3 -1,5 -1,6 2,6 6,4 3,3 58 percentuais. De entre as suas regiões, as que verificaram maior divergência foram o Grande Douro e Vouga. Constituem as áreas geográficas mais indústrializadas da região Norte e as que foram mais afectadas com o encerramento de indústria s nos últimos como o Douro e Alto Trás-ossão as regiões que verificaram sucessivas taxas de crescimento negativas da Com efeito, estas foram as únicas áreas da região Norte que verificaram uma variação percentual negativa no valor da população médi a no período 19955,7%, respectivamente). Nesse sentido, a aparente convergência poderá deveraumento significativo da Variação no PIBpc (em pontos percentuais) no periodo 1995 -2006 Maio de 2009). A região da Galiza, no seu conjunto, verificou um aumento de 11,9 pontos percentuais do seu região. A este aumento não é alheio o facto de, até Só a par tir do ano 2000 é que se verifica crescimento populacional positivo mas bastante inferior a o da região Norte mostra ainda que todas as suas regiões verificaram um aumento em relação às regiões de 11,9 10,0 11,9 16,8
Gráfico 39. Variação percentual no valor dos rendimentos primários e disponíveis. Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos Gráfico 40. Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos 0,0 10,0 ES Spain ES11 Galicia PT Portugal PT11 Norte 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 1995 1996 1997 ES Spain_Nível NUT II ES Spain_Nível NUT III Variação percentual no valor dos rendimentos primários e disponíveis. dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int Gráfico 40. Dispersão no PIBpc - Espanha e Portugal Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 65,4 67,2 61,3 52,5 62,6 65,8 62,4 56,7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 ES Spain_Nível NUT II PT Portugal _Nível NUT II ES Spain_Nível NUT III PT Portugal_Nível NUT III 65 Variação percentual no valor dos rendimentos primários e disponíveis. (em Maio de 2009). (em Maio de 2009). Rendimento disponível Rendimento primário 2004 2005
66 Gráfico 41. Dispersão no PIBpc – Euro-região Fonte: Elaboração própria (dispersão=Desvio Padrão/Média). Dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). No que se refere à região Norte é de salientar que, no período de 1995-2005, a variação positiva no rendimento disponível foi superior à variação que ocorreu nos rendimentos primários, o que acaba por reflectir a evolução económica registada na região nos últimos anos. Em relação à redução das disparidades no PIBpc, a dispersão na região Norte é muito superior à da Galiza mas mostra uma tendência descendente. Nesse sentido, a evolução parece ser oposta à da Galiza e também ao que se verifica a nível nacional (ver gráficos 40 e 41). 6. Conclusões A região Norte e a região da Galiza são duas regiões pertencentes a dois países vizinhos que aderiram no mesmo ano ao mesmo bloco de integração regional. Com a integração na actual UE, estes países, Portugal e Espanha, realizaram progressos consideráveis em diferentes níveis e diferentes amplitudes, na redução das disparidades iniciais que os distanciavam dos níveis médios da UE15. Com efeito, crescimento e convergência constituem objectivos fundamentais não apenas da PRC mas também do próprio processo de integração económica. No entanto, os benefícios do crescimento económico não se estendem de igual forma a todos os territórios. A própria CE (CE, 2007) reconhece que apesar dos notáveis progressos 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Dispersão_GalizaNUTIII Dispersão_Norte NUTIII Dispersão_Euro-regiãoNUTIII
67 verificados nos países da coesão, isso não significou a redução das disparidades no seio dos mesmos estados. Esta parece ser também uma das principais conclusões que esta análise comparativa parece indicar para a região Norte e Galiza. Ao procurar descrever e analisar o desempenho destas duas regiões no seio das respectivas economias nacionais, os dados parecem indicar que nenhuma das regiões conseguiu reforçar a sua importância e posição competitiva no interior dos respectivos países. Com efeito, a análise shift-share indica que, tanto a região Norte como a Galiza têm perdido posição competitiva no interior dos respectivos países. Outra conclusão fundamental que ressalta deste exercício é que o desempenho económico das duas regiões acompanhou a tendência dos ciclos nacionais pelo que, enquanto áreas que compõem uma só Euro-região esse desempenho seguiu estratégias divergentes. O gráfico 42 é claro e sintetiza a evolução da produção e riqueza nos últimos anos: a crescente importância da produção da Galiza para o PIB da Euro-região e a redução da importância do PIB da região Norte. Gráfico 42. Importância do PIB de cada região NUT II no PIB da Euro-região Fonte: Elaboração própria a partir dos dados recolhidos on-line nos sítios http://epp.eurostat.cec.eu.int (em Maio de 2009). Adicionalmente, outros elementos caracterizam a evolução das duas regiões. A tabela 28 apresenta um resumo da evolução de alguns indicadores para as regiões em análise. 42,0 44,0 46,0 48,0 50,0 52,0 54,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ES11 Galicia PT11 Norte
68 Tabela 28. Resumo de alguns indicadores Indicador UE15 Espanha Portugal Galiza Norte POPULAÇÃO Crescimento da população, entre 01-07 (em %) Densidade populacional (em 2006) - - 8,9 87,2 2,3 114,9 1 91,8 1,5 163,4 Estrutura da população (em % do total) 97 07 97 07 97 07 97 07 97 07 Menos de 15 anos 15-65 Mais de 65 anos 17,4 67 15,6 - - - 16,4 68,2 15,4 14,5 68,8 16,7 17,6 67,7 14,7 15,4 67,3 17,3 14,4 67,5 18,1 11,4 67,3 21,3 19,4 68,5 14 16,1 68,8 15,1 CAPITAL HUMANO Período 99 07 99 07 99 07 99 07 99 07 % da população activa 24 com nível ISCED0_2 % da população activa com nível ISCED3_4 % da população activa com nível ISCED5_6 25 39 22 26 43 28 55 17 27 43 23 33 73 11 10 65 14 15 62 15 21 46 20 33 79 8 8 71 11 12 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO (P&D) Período 95 05 95 05 95 05 95 05 95 05 Despesa em P&D (em % do PIB) Emprego no sector (em % do emprego total) 1,85 1,46 1,9 1,59 0,79 1,18 1,12 1,49 0,54 0,54 0,81 0,87 0,47 - 0,87 1,41 0,37 - 0,69 0,63 INFRA - ESTRUTURAS Período 90 05 90 05 90 05 90 05 90 05 Auto - estradas (em Km) - - 4693 11432 314,4 2341 129 758 67 452 Variação percentual (90 - 05) - 143,6 644,6 487,6 574,6 Caminho de ferro (linha dupla) em Km - - 2788 3906,9 424 607,3 0 42 37 116,4 Variação percentual (90 - 05) - 40,1 43,2 - 214,6 Período 95 07 95 07 95 07 95 07 95 07 Médicos por 100 000 habitantes - - 267,3 368,3 254,5 - 243,4 331,1 221,5 - Variação percentual (95 - 07) - 37,8 - 71,9 - ESTRUTURA PRODUTIVA (% do total) Período 95 05 95 05 95 05 95 05 95 05 VAB do sector agrícola VAB do sector industrial VAB do sector construção VAB do sector dos serviços 2,7 23,6 5,7 67,5 2,1 20,3 5,8 71,8 4,4 22,1 7,5 66 3,2 18,4 12,4 66,8 5,8 21,5 6,2 66,5 2,8 17,7 6,9 72,6 8 22 9 62 6 21 12 66 5 30 7 58 2 27 9 70 Emprego no sector agrícola Emprego no sector industrial Emprego no sector construção Emprego no sector dos serviços - - - - - - - - 8,1 18,9 9,1 64 5,3 17,3 12,4 65 12,2 22,5 8,7 56,6 11,8 19,8 10,8 57,6 23 15 10 52 12 21 12 66 13 33 9 45 14 30 12 51 CRESCIMENTO ECONÓMICO Período 95 05 95 05 95 05 95 05 95 05 PIBpc (em PPC) Em % da UE15 1 6958 100 2 5246 100 13 400 79 2 2900 91 11 000 65 1 73 00 69 11 000 65 18700 74 93 00 55 13 7 00 54 Variação percentual no PIBpc (95 - 06) 48,9 70,9 57 ,3 70,0 47,3 Período 95-01 01-05 95-01 01-05 95-01 01-05 95-01 01-05 95-01 01-05 Cresc. real do PIB (média, em %) 2,5 - 3,7 3,2 3,5 0,6 2,8 2,8 2,6 0,4 Período 95 05 95 05 95 05 95 05 95 05 Produtividade 47,7 (em 2001) 31,4 42,9 17 25,1 24,2 36,8 14,5 20 Fonte: elaboração própria partir da informação recolhida on-line no sitio http://epp.eurostat.cec.eu.int em Fevereiro de 2009. 24 População activa (entre 25-64 anos) em % da população activa com mais de 25 anos.
69 Desde logo, no que respeita aos aspectos demográficos, existem grandes diferenças entre ambas. Para Portugal, a região Norte é a mais populosa e com a maior camada jovem do país. A população Galega representa apenas 6,1% (em 2007) da população de Espanha e é a mais envelhecida de todo o país. Os recursos humanos constituem um recurso produtivo fundamental e a qualificação dos mesmos tem sido apontada como um dos factores chave para o crescimento. Nesse sentido, o investimento em capital humano e em investigação constitui um dos princípios base da Estratégia de Lisboa. A este nível podemos apontar algumas divergências entre as regiões. Desde logo, os níveis educacionais na Galiza são muito superiores aos da região Norte. Outra constatação é que ambas as regiões têm níveis educacionais inferiores à média nacional embora, em termos de educação superior, o indicador na região da Galiza tenha alcançado a média nacional. De facto, ao nível da educação superior, a desvantagem da região Norte é também grande. Em 2007, apenas 12% da população activa (entre 25-64 anos) tinha educação superior (níveis 5 e 6 ISCED 1997) enquanto na Galiza a proporção era de 33%. Associado a capital humano altamente qualificado, está o sector da pesquisa e inovação. No que respeita ao sector da inovação e desenvolvimento, fundamental para a competitividade actual, ambas as regiões apresentam fragilidades, quer em relação aos níveis europeus, quer em relação às médias nacionais, embora a posição da Galiza seja mais favorável que a da região Norte. Quanto ao mercado laboral, tradicionalmente, a região Norte é uma região com elevadas taxas de actividade (masculina e feminina) tanto em comparação com a Galiza como em relação à média nacional ou europeia. Os níveis de desemprego, eram tradicionalmente baixos mas, nos anos mais recentes, em virtude da grave crise enfrentada pelo sector industrial do Norte (caracterizado por indústrias de baixo valor acrescentado como o têxtil, vestuário e calçado) e decorrente da globalização e concorrência de outros mercados, tem-se verificado um forte crescimento do desemprego e acima da média nacional. Em consequência, a este nível, a região Norte está a divergir com a média nacional e com a Galiza que tem verificado uma tendência descendente. No que se refere à estrutura económica e competitividade, encontram-se também algumas características comuns nas dictomias região-economia nacional. Com efeito, ambas as regiões ainda detêm sectores agrícolas mais extensos que as outras regiões nacionais. Sectores estes que se caracterizam por baixos índices de produtividade na medida em que, nestas regiões,
70 dadas as características geográficas e demográficas, muitas das áreas agrícolas são fragmentadas e de reduzida dimensão não facilitando a mecanização nem a obtenção de economias de escala. Adicionalmente, os dados analisados parecem indicar que tanto na região Norte como na Galiza o sector primário está a perder emprego a favor do sector terciário mas, apesar disso, cada região continua a manter a sua principal característica económica: a especialização industrial na região Norte e a especialização no sector pesqueiro na Galiza. Podemos ainda referir que, entre 1995 e 2004, nenhuma região conseguiu reforçar as vantagens competitivas no sector dos serviços, em comparação com a média nacional. Em termos de produtividade, quer a região Norte quer a Galiza têm níveis médios de produtividade mais baixos que a média do país em todos os sectores. Podemos ainda referir que, a análise dos CTU, para o período de 1995-2004, parece indicar uma vantagem a favor da Galiza relativamente à região Norte no que se refere à relação custos salariaisprodutividade, isto é, os níveis de produtividade superiores da Galiza compensam os mais altos custos salariais por trabalhador. Outra constatação é que, no período 1995-2004, ambas as regiões têm níveis de produtividade inferiores à média nacional. A análise levada a cabo ao nível NUT III, isto é, no interior da Euro-região indica, no essencial, duas grandes conclusões. Por um lado, e como já referimos, a perda da importância relativa da região Norte no PIB da Euro-região decorrente, em grande parte, do fraco desempenho económico da região do Grande Porto. No período 1995-2006, esta região verificou uma perda de 20,8 pontos percentuais no PIBpc. Por outro lado, temos a questão da dispersão. A este respeito é de referir que, a dispersão no PIBpc na região Norte é bastante superior à da Galiza mas, nos últimos anos, mostra uma tendência descendente mais uma vez decorrente sobretudo do desempenho negativo do Grande Porto o qual tem favorecido a convergência no interior da região. Apesar disso, ao nível interno da Euro-região a tendência dos últimos anos mostra um aumento da dispersão, o que é indicativo de que o processo de convergência interno também não está a verificar-se. Assim, apesar das evoluções positivas verificadas em cada uma das regiões, a região Norte e a Galiza continuam a ser duas das regiões mais atrasadas das respectivas economias nacionais apresentando desvantagens consideráveis ao nível dos factores determinantes para o crescimento e competitividade. Esta é também uma das conclusões do trabalho de Azevedo (2004, p. 108).
71 “O Norte de Portugal e a Galiza continuam a apresentar níveis de desenvolvimento dos mais baixos da UE15, revelando fragilidades significativas em matéria de dotação de alguns dos factores dinâmicos de competitividade(…)”. Por último, podemos referir que a pesquisa desenvolvida neste capítulo vai de encontro a uma das conclusões do trabalho de Fayolle e Lecuyer (2000) no qual os autores referem que o desempenho das regiões depende em alto grau do desempenho dos países a que pertencem, isto é, a dinâmica regional tem uma forte componente nacional. Com efeito, a análise levada a cabo parece indicar que, apesar das semelhanças territoriais, linguísticas, culturais e socioeconómicas entre as duas regiões, e apesar da Euro-região Galiza-Norte de Portugal ser apontada como uma das Euro-regiões de referência a nível europeu, a evolução económica das duas regiões, nos últimos anos, não parece ser um indício de duas regiões integradas na medida em que essa evolução seguiu trajectórias divergentes/opostas. As dinâmicas de evolução de cada uma das regiões, aproximam-se mais das dinâmicas de evolução das respectivas economias nacionais do que de uma Euro-região plenamente integrada com as suas regiões a seguir um padrão de evolução comum.
72 CAPÍTULO II. A Política Regional e de Coesão da União Europeia
73 Introdução O principal objectivo da política económica tradicional foi a procura de um elevado ritmo de crescimento económico. No entanto, a experiência demonstrou que este processo de crescimento origina una serie de desequilíbrios que entram em conflito com outros aspectos do desenvolvimento, como a estabilidade de preços, a manutenção de uma elevada taxa de emprego e sobretudo uma distribuição equitativa da riqueza, tanto pessoal como territorial. Neste sentido, perante os crescentes desequilíbrios espaciais, tanto a nível mundial (países desenvolvidos - países subdesenvolvidos), como dentro dos próprios países, constatou-se a necessidade de considerar o espaço no processo de desenvolvimento. A União Europeia é uma das zonas de actividade económica mais prósperas do mundo. Mas as disparidades entre os seus Estados membros são grandes, sendo ainda maiores se considerarmos as actuais 271 regiões que a compõem, em resultado do último alargamento. 25 Ainda que a solidariedade entre os povos da UE, o progresso económico e social, e uma maior coesão apareçam consagrados no preâmbulo do Tratado de Amsterdão, 26 nos primeiros passos da UE existia a ideia de que o crescimento económico geral permitiria resolver, de maneira automática, o problema das regiões insuficientemente desenvolvidas. De facto, a coesão económica e social só passa a ser um objectivo da União com a aprovação do Acto Único em 1987, o que é indicativo de que o enfoque territorial-regional, no processo de construção europeia, é relativamente recente. No obstante, a constatação de que as forças de mercado por si só, tenderiam a acentuar os desequilíbrios regionais, tanto em épocas de auge como em épocas de recessão, obrigou à consideração da política regional no contexto de qualquer política económica nacional, com o objectivo, não apenas de evitar as distorções no crescimento económico, mas também conseguir um desenvolvimento harmonioso de todas as regiões, reduzindo as diferencias entre elas. 25 A elevada concentração da actividade económica ficou patente no segundo relatório sobre a coesão no qual se mostrava como a zona central do pentágono (delimitada por North Yorkshire em Inglaterra, Franche-Comté em França, Hamburgo no Norte da Alemanha e Milão no Norte de Itália), abarcava 18% da superfície da UE15, representava 41% da população, 48% do PIB e 75% da despesa em Investigação e Desenvolvimento (I+D). Os dois últimos alargamentos resultaram na duplicação das disparidades no seio da UE e inclusivamente em alguns aspectos triplicou as disparidades, determinando mais que nunca a necessidade uma política regional comunitária solvente e eficaz. Tendo em conta os últimos dados disponíveis do PIBpc, o da região mais rica da UE é 12,8 vezes superior ao da região mais pobre. Na UE-27, o PIB per capita em Paridade de Poder de compra é quase cinco vezes superior em 10% das regiões mais ricas relativamente às 10% mais pobres. Na UE-15 a diferença era sensivelmente menor (era inferior a três vezes). 26 Além disso, no artigo 158 do Tratado é estabelecido que "A Comunidade propõe-se, em particular, reduzir as diferenças entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões ou ilhas menos favorecidas, incluídas as zonas rurais".
74 Com efeito, Rodriguéz-Pose e Petrakos (2004) observam que, do ponto de vista territorial, as disparidades económicas no interior de cada país aumentam à medida que se avança nas fases de integração. Frente a um processo de convergência entre Estados, e a espaços centrais cada vez mais incorporados na economia europeia e mundial, existem também muitas regiões periféricas cuja capacidade para competir numa economia mais integrada e globalizada é escassa. Mapa 1. Produto Interno Bruto (em PPC por habitante em % da média da UE-27), para as regiões NUTS2 Fonte: Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu (acedido em Maio de 2009)
81 nacionais. É assim que, com o alargamento de 1973 e a criação do FEDER, em 1975, se começa a delinear uma política regional comunitária a qual se vai consolidar a partir da reforma de 1988. Tomando em consideração as propostas contidas no relatório Thompson 31 , a Comunidade criou, em Março de 1975, o FEDER e o Comité para a Política Regional. O Comité para a Política Regional foi criado por decisão do Conselho nº 75/185 em Março de 1975. O seu objectivo era contribuir para a coordenação das políticas regionais, analisando periodicamente a evolução da situação económica e social das regiões da comunidade, os problemas relativos ao desenvolvimento regional, os meios financeiros a ele afectos e a incidência, no plano regional, dos vários instrumentos financeiros comunitários. O FEDER foi o primeiro instrumento financeiro com finalidade específica de desenvolvimento regional, cujo principal objectivo era apoiar investimentos públicos e privados em infra-estruturas e, em menor grau, projectos industriais. O FEDER, criado em 1975 pelo Regulamento (CEE) nº 724/75, tinha como vocação promover o desenvolvimento das regiões, corrigir disparidades regionais e contribuir para a reconversão das regiões industriais em declínio. Esses objectivos seriam atingidos apoiando políticas nacionais de desenvolvimento regional e, também, financiando Programas Comunitários. Assim, e de acordo com a sua primeira regulamentação, o FEDER era um instrumento com finalidade especificamente regional, subsidiário e de apoio às políticas regionais dos Estados Membros. Além disso, os recursos do FEDER repartiam-se, na sua totalidade, entre os Estados-membros segundo um sistema de quotas pré-fixadas no próprio Regulamento do FEDER e destinavamse a financiar projectos de investimento localizados em zonas já previamente assistidas pelos Estados-membros no contexto das suas políticas de desenvolvimento regional. Como veremos ao longo desta secção, as regras do FEDER alteraram-se com os alargamentos, o aprofundamento da integração e com a evolução da PRC Para além do FEDER, existiam outros fundos estruturais ao dispor da Comunidade destinados a reduzir as disparidades regionais - o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola-Orientação (FEOGA-Orientação). O FSE, cuja criação estava prevista nos tratados da CEE nos artigos, art.º 3º alínea i); art.º 123º a 128º e art.º 199º, 200º e 207º, iniciou a sua actividade em Setembro de 1960 após a 31 George Thompson foi o comissário encarregue de avaliar os problemas regionais derivados da adesão dos 3 novos Estados: Reino Unido, Irlanda e Dinamarca.
82 entrada em vigor do Regulamento (CEE) nº9/60. O FSE visa, através do auxílio financeiro, promover as facilidades de emprego e a mobilidade geográfica e profissional no interior da Comunidade. Esse objectivo é prosseguido pelo apoio financeiro à formação profissional de jovens e adultos e através de acções específicas destinadas a favorecer a execução de projectos de carácter inovador e a examinar a eficácia de projectos para as quais a contribuição do fundo é concedida e facilitar a troca de experiências. No essencial, actualmente estes objectivos e este tipo de financiamentos do FSE continuam a vigorar. O FEOGA é um instrumento financeiro da Política Agrícola Comum (PAC) que, em 1964, por meio do Regulamento nº17/64 CEE, ficou dividido em duas secções: - a secção garantia, tem por finalidade financiar a política de preços e dos mercados agrícolas e garantir aos agricultores um rendimento equitativo; - a secção orientação, destina-se, essencialmente, a co-financiar projectos de reconversão e criação de estruturas agrícolas (quer sejam de produção, transformação ou comercialização dos produtos agrícolas). O FEOGA-Orientação foi, durante o período de vigência dos três Quadros Comunitários de Apoio (QCA) um instrumento ao dispor da PRC sobretudo no apoio a zonas rurais e de reconversão de estruturas agrícolas. Actualmente, como veremos à frente, para o período de 2007-2013 o FEOGA-O deixa de estar directamente relacionados com a PRC e passa a ter nova designação. O FEOGA passa a designar-se por Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) Para além dos fundos estruturais a Comunidade dispunha, na altura das suas origens, de outros instrumentos: os fundos CECA, cujas intervenções se destinavam a apoiar e criar novas condições para o desenvolvimento das regiões produtoras do carvão e do aço; o BEI, cuja vocação é financiar projectos que visam a valorização das regiões menos favorecidas; o “Novo Instrumento Comunitário” (NIC), criado em Outubro de 1978 destinado a promover o desenvolvimento das infra-estruturas, dos recursos energéticos e das Pequenas e Médias Empresas (PME). Apesar destes progressos, a verdade é que a PRC continuava, quase inteiramente, nas mãos dos Estados-membros. Cada Estado-membro definia a sua política regional estando, apenas, sujeito a respeitar as regras comunitárias da concorrência. A PRC era totalmente subsidiária
83 das políticas regionais dos Estados-membros e limitava-se, praticamente, a transferir fundos da comunidade para os mesmos ao abrigo do funcionamento dos FE. O alargamento da Comunidade aos países do Sul, a adesão da Grécia em 1981 e de Portugal e Espanha em 1986, e a assinatura do AUE em 1987, tiveram uma influência decisiva no relançamento da PRC. O AUE consubstancia um conjunto de modificações e objectivos que se resumem, no essencial, à realização do grande mercado sem fronteiras, o Mercado Único (MU), e ao seu corolário indispensável: "o reforço da coesão económica e social na Comunidade" (art.º 130 A). Tendo em vista este último objectivo o AUE previu, explicitamente, a reforma dos fundos estruturais, que ficou conhecida como a reforma fundamental ou a reforma de 88. Os artigos, art.º 130-B, art.º 130-C e art.º 130-D do AUE estabeleciam as alterações necessárias para precisar e racionalizar as missões dos Fundos Estruturais (FE) e demais instrumentos financeiros, a fim de contribuírem para a realização dos objectivos da coesão económica e social e redução das disparidades entre as diferentes regiões e países. Foram também previstas medidas para reforçar a sua eficácia e coordenar as intervenções entre os vários instrumentos financeiros existentes. Assim, com a reforma de 1988, para além da duplicação dos recursos financeiros, a PRC passa a financiar programas operacionais, ao contrário do que acontecia antes de 1989 em que a ajuda concedida pelo FEDER visava financiar projectos individuais, isto é, a ajuda era concedida “projecto a projecto”. Com esta reforma, a intervenção da Comunidade associa-se à dos Estados-membros e a acção da UE nesta matéria torna-se muito mais activa. A partir daqui, as regiões elegíveis para os fundos estruturais passaram a definir um plano de desenvolvimento regional e a submetê-lo à apreciação e negociação com a UE. Após as negociações, esses planos concretizavam-se nos QCA, os quais estabeleciam as prioridades de desenvolvimento de cada país – promover a mudança estrutural e fomentar o desempenho económico das regiões menos desenvolvidas – e é sobre estas prioridades que se deverão concentrar e incidir os meios financeiros comunitários. Para além da definição dos QCA, a reforma de 1988 trouxe outras inovações, nomeadamente a definição de Iniciativas Comunitárias (IC) 32 e cinco princípios fundamentais na definição e 32 Estas iniciativas destinam-se a completar as acções concertadas com os Estados-membros, direccionando as suas acções para a resolução de problemas comuns a diversas categorias de regiões ou outros domínios e sectores que entenda como essenciais para garantir a coesão económica e social. São exemplos os programas: RECHAR; ENVIREG; SRTIDE; REGIS;
84 funcionamento das políticas estruturais e de coesão: parceria, concentração, adicionalidade, programação e subsidiariedade. Posteriormente, com a assinatura do Tratado da UE dá-se um novo impulso na PRC. O Tratado da União Europeia representou um passo importante para a integração plena. Às economias são exigidos grandes esforços e custos de ajustamento durante a fase de transição de modo a cumprirem os critérios de convergência nominal. Em virtude do estabelecimento de um processo progressivo e irreversível que conduziu à adopção da moeda única e ao aprofundamento da concorrência a todos os níveis, as regiões mais atrasadas são preteridas às regiões economicamente mais atractivas. A ênfase coloca-se, novamente, na coesão económica e social. Quanto mais díspar for o "gap" nos níveis de vida, mais difícil será assegurar o aprofundamento da integração (Begg e Mayes, 1991). Assim, o reforço da coesão económica e social acaba por ser um dos aspectos essenciais do novo Tratado na medida em que é necessário garantir um desenvolvimento harmonioso da União e a redução das disparidades intra-comunitárias. Como as economias regionais não iriam beneficiar de igual modo das novas condições de crescimento proporcionadas pela UEM, havia que encontrar soluções que permitissem ajudar as regiões mais débeis a ultrapassar mais um desafio à sua competitividade (Pires, 1998). Nesse sentido e tendo em conta estas considerações, a UE introduziu um novo pacote de reformas em 1993. Os novos regulamentos dos fundos estruturais 33 mantiveram a filosofia de actuação decorrente da reforma de 1988 limitando-se, praticamente, a ajustar essa regulamentação. Os recursos financeiros foram novamente duplicados e as principais “inovações” a destacar são: - a criação de um novo fundo estrutural, o Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas (IFOP), cujo objectivo é apoiar as zonas costeiras afectadas pelo declínio das indústrias das pescas; INTERREG; REGEN; PRISMA; LEADER; TELEMATIQUE; EUROFORM NOW HORIZON; RETEX; LEADER; KONVER. 33 A nova regulamentação dos FE resume-se, em termos gerais, aos Regulamentos (CEE) nº. 2081/93(Regulamento quadro) e 2082/93 (Regulamento de coordenação) que vêm alterar os regulamentos (CEE) nº. 2052/88 e 4253/88, respectivamente. Aos regulamentos (CEE) nº. 2083/93 relativo ao FEDER e que altera o Regulamento (CEE) 4254/88, Regulamento (CEE) nº. 2084/93 relativo ao FSE e que altera o Regulamento (CEE) nº. 4255/88, Regulamento (CEE) nº. 2085/93 relativo ao FEOGA-O que altera o Regulamento (CEE) nº. 4256/88 e o regulamento (CEE) nº. 2080/93 relativo ao IFOP.
85 - a criação do Fundo de Coesão (FC) (artº 130 D do Tratado de Maastricht) que, não sendo propriamente um fundo estrutural, tem um papel preponderante no fomento da coesão económica e social e tem por objectivo financiar os projectos de infra-estruturas de transporte e do ambiente em países cujo Produto Nacional Bruto (PNB) per capita é inferior a 90% da média comunitária (na altura estavam nessa situação a Espanha, Grécia, Irlanda e Portugal). Portanto, na altura, o FC distinguia-se dos FE quer pela sua missão quer pelo modo de funcionamento. Enquanto os FE têm como missão reduzir as disparidades entre as regiões, o Fundo de Coesão tem como objectivo reduzir as disparidades entre as economias nacionais. No final da década de noventa e tendo em vista o alargamento da UE aos países da Europa Central e Oriental (PECO), a PRC foi sujeita a uma nova reforma em 1999. De facto, para além do alargamento aos PECO, o cumprimento do Pacto de Estabilidade, que exige aos estados um rigoroso controlo orçamental necessário para realizar com êxito a UEM e a "mundialização" da economia que, devido à agressividade da concorrência, criam a necessidade de ajudar as regiões desfavorecidas e os grupos sociais mais frágeis no mercado do emprego são os factos que estão na origem da redefinição dos objectivos e das modalidades de execução da política de coesão económica e social da UE, ou seja, estão na origem da reforma dos fundos estruturais para o período 2000-2006. Embora o novo regulamento que estabelece as disposições gerais sobre os fundos estruturais 34 reconheça que "os princípios fundamentais da reforma dos fundos estruturais de 1988 devem continuar a reger as actividades dos fundos até 2006, a experiência demonstrou a necessidade de introduzir certas melhorias para aumentar a sua simplificação e transparência (...)." Assim o Conselho Europeu, reunido em Berlim em Março de 1999, adoptou o acordo político sobre a "Agenda 2000". A "Agenda 2000", para além de um conjunto de reformas e das perspectivas financeiras para o período de 2000-2006, engloba o projecto de regulamentação sobre as ajudas estruturais, a reforma da PAC e os instrumentos de pré-adesão dos países candidatos 35 . Para além do 34 Regulamento (CE) n.º 1260/1999. 35 A regulamentação que acompanha a reforma dos FE entre 2000-2006 resume-se a um novo regulamento geral relativo às disposições gerais sobre os FE - Regulamento (CE) nº. 1260/1999 e a 8 novos regulamentos específicos: Regulamento (CE) nº. 1783/1999 relativo ao FEDER; Regulamento (CE) nº. 1784/1999 relativo ao FSE; Regulamento (CE) nº. 1263/1999 relativo ao IFOP; Regulamento (CE) nº. 1257/1999 relativo ao FEOGA, Regulamento (CE) nº. 1264/1999 que altera o Regulamento (CE) nº. 1164/1994 que institui o Fundo de Coesão; Regulamento (CE) nº. 1265/1999 que altera o anexo II do Regulamento (CE) nº. 1164 que institui o Fundo de Coesão; Regulamento (CE) nº. 1266/1999 relativo à coordenação da
86 aumento dos recursos destinados aos apoios estruturais, as principais alterações ocorridas à PRC no âmbito da "Agenda 2000" e da nova regulamentação foram: 1. Redução do número de objectivos prioritários. Para o período 2000-2006 são definidos apenas três objectivos 36 : - Objectivo 1.: promoção do desenvolvimento e do ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas. Neste período as zonas elegíveis para o objectivo 1 continuam a ser as regiões NUTS II cujo PIB per capita é inferior a 75% da média comunitária. Em adição, a regulamentação prevê que sejam integradas no objectivo 1, para o período em causa, as zonas que foram elegíveis a título do objectivo 6 no período de programação anterior (1994-1999) e as chamadas regiões ultraperiféricas (os departamentos franceses ultramarinos, os Açores, a Madeira e as ilhas Canárias). Este objectivo é o que recebe o maior montante de recursos, cerca de 70% do total dos fundos estruturais para o período 2000-2006. - Objectivo 2.: reconversão económica e social das zonas com dificuldades estruturais. Este objectivo concentra as regiões do objectivo n.º 2 e n.º 5b) do período de programação anterior sendo alargado às zonas em crise dependentes das pescas, às zonas em reconversão fortemente dependentes dos serviços e às zonas urbanas em dificuldade. - Objectivo 3.: apoio à adaptação e modernização das políticas e sistemas de educação, de formação e de emprego. Para o novo período de programação, o objectivo n.º 3 engloba os antigos objectivos n.ºs 3 e 4. Este novo objectivo constitui, sobretudo, o quadro de referências em matéria de desenvolvimento dos recursos humanos para qualquer Estado-membro. Pode intervir em todo o território da União excepto nas regiões abrangidas pelo novo objectivo n.º 1. 2. Apoio transitório. assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão e que altera o Regulamento (CEE) nº. 3096/1989 e o Regulamento (CE) nº. 1267/1999 que cria um instrumento estrutural de pré-adesão. 36 Para uma aprofundada revisão da evolução da PRC e dos anteriores objectivos ver, por exemplo, Pires (1998).
87 Resume-se ao facto de a nova regulamentação prever um regime transitório de ajuda degressiva para as regiões que deixem de ser abrangidas por certos objectivos. Assim, para as regiões que eram abrangidas pelo objectivo n.º 1 no período 1994-1999 mas que o deixaram de o ser em 2000, foi estabelecido um novo programa regional. Neste, as regiões que compreendem zonas que satisfazem os critérios de elegibilidade de base para o novo objectivo n.º 2, continuaram a beneficiar do apoio do FEDER até 31 de Dezembro de 2006. As outras regiões receberam em 2006 unicamente o apoio previsto por parte do FSE, do FEOGA-O e do IFOP (ainda no mesmo programa regional). Em relação às zonas que foram abrangidas pelos objectivos n.º 2 e n.º 5 em 1999, mas que não seriam abrangidas pelo novo objectivo n.º 2, beneficiaram de uma ajuda transitória do FEDER até 31 de Dezembro de 2005. Para além disso, entre 2000-2006, beneficiaram do apoio do FSE, no âmbito do objectivo n.º 3, e do FEOGA - Garantia e do IFOP, no âmbito das medidas de desenvolvimento rural e acompanhamento da política de pesca (Comissão Europeia 1999 a). 3. Criação de um instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA) 37 e do programa especial de adesão para a agricultura e desenvolvimento rural (SAPARD). Estes instrumentos tinham como objectivo preparar e favorecer o desenvolvimento dos países candidatos à adesão e vieram completar o programa PHARE que existia desde 1989. 4. Aumento dos recursos destinados às acções estruturais. De facto, as medidas estruturais continuavam a ser o aspecto fundamental da PRC o que se justifica pela importância crescente em termos orçamentais (ver gráfico 43 e 44). 37 Regulamento (CE) nº.1267/1999 do Conselho de 21 de Junho de 1999 e que cria um instrumento estrutural de pré-adesão.
88 Gráfico 43: Importância relativa das medidas estruturais no orçamento da UE Fonte: Adaptado de Martín e Sanz (2003). Gráfico 44: Distribuição das medidas estruturais nod três QCA Fonte: Adaptado de Martín e Sanz (2003). 5. Aprovação da criação de novos instrumentos financeiros de pré-adesão. Foram aprovados novos instrumentos que se iriam juntar ao PHARE, destinados a apoiar a integração dos futuros membros. Assim, além do PHARE, criado em 1989 e cujo objectivo era apoiar a integração dos novos Estados-membros quer ao nível do investimento em sectores fundamentais, quer ao nível administrativo e institucional no apoio à aplicação do direito comunitário, foram criados: 21,7 30,4 2,9 31,4 3,8 1 0 5 10 15 20 25 30 35 % 1989-1993 1994-1999 2000-2006 Fundos estruturais Fundo Coesão Ajudas de pré-adesão 58,1 48,2 45 21,7 33,3 36,3 66,8 18,2 6,1 6,2 4,8 5,1 0,2 1,6 0,6 0 10 20 30 40 50 60 % do total PAC Medidas estruturais Políticas internas Medidas externas Administração Reservas 1989-1993 1994-1999 2000-2006
89 - o SHAPARD, cujo objectivo seria apoiar o desenvolvimento dos sectores agrícolas e rural dos países candidatos; - o ISPA, destinado a apoiar os países candidatos no âmbito de projectos de infra-estruturas e de ambiente. 1.2 Perspectivas para 2007-2013 38 Com a adesão de mais dez Estados-Membros em 2004 e mais dois em Janeiro de 2007, a UE passou a integrar 27 Estados-Membros. Em consequência, o aumento das disparidades económicas, sociais e territoriais tornaram-se mais notórios. Com a União a 27, uma em cada quatro regiões têm um PIBpc inferior a 75% da média europeia. Assim, podemos dizer que, esta realidade colocou novos desafios (sobretudo financeiros) à PRC. Contudo, muitas outras questões, problemas e actualidades constituem desafios que também foram importantes na redefinição da PRC para o novo período. Questões como o envelhecimento das sociedades, as alterações climáticas e pressões energéticas, a globalização dos mercados e a emergência de novos e fortes concorrentes mundiais afectam, não apenas as regiões mais desfavorecidas mas também todas as outras regiões, bem como a UE como um todo. Por todas estas questões, no final do terceiro período de programação foi necessário proceder a uma nova “reforma” da PRC. No entanto, o debate foi intenso e difícil. Isto porque, por um lado existiam restrições orçamentais para uma UE alargada, por outro havia os interesses contraditórios entre os novos Estados membros, que aspiravam a ser os maiores beneficiários, e os quatro países da coesão que pretendiam manter os seus recursos financeiros, e adicionalmente a Comissão Europeia tinha como objectivo associar a acção regional à renovada Estratégia de Lisboa (ManchaNavarro e Garrido-Yserte, 2008). Qual o resultado deste triângulo contraditório? Os autores referem que: 38 Não constitui nosso objectivo fazer uma análise aprofundada do novo período de programação. Na medida em que o contexto europeu e mundial, do novo período de programação, é substancialmente diferente, pretendemos apenas realçar as principais alterações introduzidas à PRC. Para uma análise mais pormenorizada ver Mancha-Navarro e Garrido-Yserte (2008).
90 The final result of this intense debate has achieved the difficult balance involved in satisfying everybody through allocating fewer funds than the Commission had put forward with regard to cohesion and by linking the regional action to the renewed Lisbon strategy. Nevertheless, the solution has been reached by charging part of the cost of the last enlargement to the old cohesion countries, especially to Spain, which receives support amounting to 60% of what it received in the 2000-2006 period. (Mancha-Navarro e Garrido-Yserte, 2008, p.56) A seis de Outubro de 2006, o Conselho adoptou as “Orientações Estratégicas Comunitárias para a Coesão” onde se encontram definidos os princípios e as prioridades para o novo período de programação 2007-2013. Esta nova reforma para além de incluir um novo aumento dos recursos financeiros, definir novos objectivos prioritários, estabelece que a coesão tem que passar a ser vista também no plano territorial, bem como passa a incluir os grandes objectivos de desenvolvimento da União expressos nos documentos da Comissão sobre o relançamento da Estratégia de Lisboa: “Trabalhando Juntos” e “Acções Comuns para o Crescimento e Emprego”. Ou seja, o papel da PRC passa a ser mais abrangente na medida em que, e embora as regiões menos desfavorecidas sejam a prioridade, estabelece também a necessidade de apoiar todas as regiões da UE para que todas possam aumentar a sua competitividade, reestruturar e modernizar as suas economias de modo a contribuírem para a estratégia de Lisboa. De facto, e como refere a CE (2007, p. 126) “O reforço da ligação entre a política de coesão e a estratégia de Lisboa tem sido o aspecto central da reforma da política de coesão acordada em 2006” Isto significa que para o novo período, as actuações dos Estados-membros, instituições nacionais e comunitárias envolvidas regem-se pelas “Orientações Estratégicas da Comunidade em matéria de Coesão”, de tal forma que, ao definirem e desenvolverem o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) (que vem substituir os designados QCA), os Estados-membros ajustam as suas actuações tendo em conta as prioridades da União: incentivar a inovação e o espírito empresarial, favorecer a economia do conhecimento e criar postos de trabalho mais qualificados e mais numerosos. Tudo isto prende-se com o objectivo definido no Conselho Europeu de Lisboa (Março de 2000) de fazer da União “a economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo até 2010”, ao qual o Conselho de Gotemburgo (em Junho de 2001) associou o desenvolvimento sustentável. Neste sentido, os investimentos prioritários da política incidirão nas áreas da sociedade do conhecimento, inovação, Investigação e Desenvolvimento (I+D), formação e capital humano, infra-estruturas europeias, eficiência energética e energias renováveis.
Gráfico 46 : Distribuição dos recursos financeiros, por obje Fonte: Elaboração própria com base nas informações obtidas em http//ec.europa.eu/regional_policy, acedido em Dezembro de 2007. Gráfico 47 Elaboração própria com base nas informações obtidas E no que se refere a Portugal e Espanha? 33 apresentamos a distribuição do financiamento para Portugal e Espanha. De salientar que, no caso de Portugal, a distribuição percentual entre FE e o FC mantém Espanha, é notória a perda de recursos totais (bastante superior de Portugal), bem como uma maior distribuição de FE (FEDER e FSE) em detrimento do FC. 71% 25% 5% Objectivo: Convergência Convergência Fundo Coesão : Distribuição dos recursos financeiros, por obje ctivo, para o período 2007 Elaboração própria com base nas informações obtidas em http//ec.europa.eu/regional_policy, acedido em Dezembro de 2007. 47 : Distribuição dos recursos em cada objectivo Elaboração própria com base nas informações obtidas em http//ec.europa.eu/regional_policy, acedido em Dezembro de 2007. Portugal e Espanha? Como são distribuídos os recursos? Nas tabelas 30 a 33 apresentamos a distribuição do financiamento para Portugal e Espanha. De salientar que, no caso de Portugal, a distribuição percentual entre FE e o FC mantém de recursos totais (bastante superior em comparação com a perda de Portugal), bem como uma maior distribuição de FE (FEDER e FSE) em detrimento do FC. 81,54% 15,95% 2,51% Convergência Competitividade Regional e do Emprego Cooperação Territorial Europeia 71% Objectivo: Convergência "Phasing-out" 79% Objectivo: Competitividade Regional e Emprego Competitividade regional e emprego 97 ctivo, para o período 2007 -2013 Elaboração própria com base nas informações obtidas em http//ec.europa.eu/regional_policy, acedido em Dezembro de 2007. em http//ec.europa.eu/regional_policy, acedido em Dezembro de 2007. Como são distribuídos os recursos? Nas tabelas 30 a 33 apresentamos a distribuição do financiamento para Portugal e Espanha. De salientar que, no caso de Portugal, a distribuição percentual entre FE e o FC mantém -se. No caso de em comparação com a perda de Portugal), bem como uma maior distribuição de FE (FEDER e FSE) em detrimento do FC. 21% Objectivo: Competitividade Regional e Emprego Competitividade regional e emprego "Phasing-in"
98 Tabela 30. Financiamento estrutural em Portugal 2000-2006 2007-2013 Milhões de € a preços de 1999 % Milhões de € a preços de 2004 % Fundos estruturais 22 835 85,5 19 780 85,8 Fundo Coesão 3 060 14,5 2 715 14,2 TOTAL 25 895 100,0 22 495 100,0 Fonte: Adaptado de Azevedo (2006). Tabela 31. Financiamento estrutural em Espanha 2000-2006 2007-2013 Milhões de € a preços de 1999 % Milhões de € a preços de 2004 % Fundos estruturais 49 569 80,1 28 207 89,7 Fundo Coesão 12 322 19,9 3 250 10,3 TOTAL 61 891 100,0 31 457 100,0 Fonte: Adaptado de Junta de Andaluzia (2006). Tabela 32. Período 2007-2013: regiões beneficiárias em Portugal Objectivo Regiões Milhões de € (preços de 2004) População abrangida em 2004 (em milhares) Área (em Km 2 ) € per capita €/Km 2 Objectivo: “Convergência” Norte, Centro, Alentejo e Açores 15 201 7099,5 83264,2 2141,1 182563,4 Objectivo: “Competitividade regional e emprego” Lisboa, Madeira 494 2994,1 3692,6 165 133781,1 Objectivo: “Cooperação territorial europeia” 83 Phasing out 48 Algarve 253 408,4 4989,9 619,5 50702,4 Phasing in 49 Madeira 347 243,6 828 1424,5 419082,1 Fonte: Elaboração própria. 48 Regiões que obtêm um PIBpc ligeiramente superior a 75% da média da UE em resultado do efeito estatístico derivado do alargamento. 49 Regiões com um PIBpc ligeiramente superior a 75% da média da antiga EU-15. Este apoio é transitório e será concedido apenas neste período de programação.
99 Tabela 33. Período 2007-2013: regiões beneficiárias em Espanha Objectivo Regiões Milhões de € (preços de 2004) População abrangida em 2004 (em milhares) Área (em Km 2 ) € per capita €/Km 2 Objectivo: “Convergência” Andalucia, Castilla-laMancha, Extremadura, Galicia 24 597 12160,7 238268 2022,3 103232,5 Objectivo: “Competitividade regional e emprego” Cantabria, Aragão, Baleares, Cataluña, Madrid, País Vasco, Navarra, La Rioja 3 522 18170,7 120847 193,8 29144,3 Objectivo: “Cooperação territorial europeia” 599 Phasing out Astúrias, Múrcia, Ceuta e Melilla 1 583 2481 21950 638,1 72118,5 Phasing in Valencia, Castilla e Léon, Canárias. 4 955 8811,8 124932 562,3 39661,6 Fonte: Elaboração própria. Em conclusão, e tendo em conta as principais inovações introduzidas para o novo período de programação, podemos referir que os princípios orientadores da política, que vigoraram nos períodos de programação anteriores, continuam a ser os mesmos: concentração dos recursos, coerência entre os objectivos e parceria com todos os actores envolvidos. O grande elemento de mudança parece ser uma maior simplificação dos processos e instrumentos. Assim, e em resumo, podemos referir que a sucinta análise que apresentamos indica-nos que, ao longo do tempo, a PRC assumiu uma importância crescente no âmbito das políticas da UE. Este esforço crescente é visto como essencial para atingir a coesão económica e social que, por sua vez, é um requisito necessário para atingir um maior aprofundamento da integração. De facto, a evolução da PRC e dos seus instrumentos financeiros de apoio esteve estritamente ligada ao progresso e aprofundamento da integração. Em 1975, com o alargamento à Inglaterra, Irlanda e Dinamarca, foi criado o FEDER. Com o alargamento a Sul (Grécia em 1981 e Portugal e Espanha em 1986) e o estabelecimento do AUE, os fundos comunitários destinados às acções estruturais foram largamente ampliados. Com a assinatura do Tratado da UE e o estabelecimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), foi criado o FC. Posteriormente, e no sentido de preparar o alargamento a Leste, a Comissão Europeia definiu a “Agenda 2000”. Finalmente, depois da adesão de dez novos Estados-membros e consequente aumento das disparidades, implicou um novo conjunto de reformas e
100 perspectivas financeiras para 2007-2013. Esta nova reforma, reforça e concentra a PRC nos objectivos fundamentais do desenvolvimento harmonioso de toda a UE promovendo a coesão económica e social entre Estados-membros e regiões, bem como, através de sinergias entre os instrumentos de apoio da PRC e outros instrumentos e instituições da UE, promove outras prioridades estratégicas da UE nomeadamente ao nível dos objectivos da Estratégia de Lisboa – crescimento, emprego, pesquisa e inovação, capital humano, ambiente e transportes. Com efeito, esta é também uma das principais conclusões de Mancha-Navarro e Garrido-Yserte (2008, p.64) na medida em que os autores consideram que o desenvolvimento e desenho da nova política serve os objectivos da renovada Estratégia de Lisboa, isto é, é dada maior ênfase à procura pela competitividade deixando a coesão como um objectivo subsidiário. 1.3 Justificação da Política Regional e de Coesão A evolução da UE e, em particular, a evolução da PRC e da sua crescente importância, tem levantado um aceso debate no que respeita à eficácia da política e dos seus instrumentos para atingir os seus objectivos. De facto, e como veremos mais à frente na secção 2.3, esse debate continua em aberto e o consenso no que se refere à eficácia da PRC para atingir os seus objectivos não tem sido fácil de alcançar. As principais justificações da PRC da UE derivam das designadas “teorias de divergência” ou dos modelos de crescimento económico desenvolvidos a partir de meados da década de oitenta (“modelos de crescimento endógeno” e “nova geografia económica”). Os seus argumentos vêm contrariar a ideia central do modelo neoclássico de Solow (1956) referindo que a dinâmica do mercado em lugar de conduzir a um processo de convergência do PIBpc das regiões/países pode aumentar a divergência entre elas. Também Moncayo (2004) considera que o enfoque em que se baseia a PRC da UE está na premissa da teoria do crescimento endógeno, isto é, “a existência de externalidades pode justificar diversas formas de intervenção pública”. A retrospectiva histórica da evolução da PRC apresentada na secção anterior permite-nos concluir que a crescente importância assumida por esta política comum está estritamente ligada ao processo de alargamento mas, sobretudo, ao processo de aprofundamento da
101 integração e à ideia de que este geraria forças económicas centrípetas gerando maiores benefícios para as regiões/países centrais afastando ainda mais as regiões periféricas e mais atrasadas. A CE (CE,1996 e 2001a) reconhece que o alargamento e o aprofundamento do processo de integração pode desfavorecer ou até mesmo impedir a redução das disparidades regionais. Também, Bachtler (1995) defende que o aprofundamento da integração, pelo AUE e pelo Tratado de Maastricht, teria um impacto espacial diferente entre as regiões da UE podendo favorecer umas em detrimento das outras pelo que os objectivos da integração poderiam ser postos em causa se as disparidades regionais não fossem tomadas em consideração. Portanto, a PRC encontra aqui um argumento a seu favor. Isto é, para que o processo de integração prossiga, tanto em termos políticos como em termos económicos, é necessário que se verifique um crescimento e desenvolvimento equilibrado entre todas as economias e que as disparidades entre elas sejam reduzidas. De facto, as diferenças económicas e sociais de desenvolvimento e de níveis de vida entre as regiões que compõem os Estados-membros da UE, e entre os Estados-membros entre si, são uma realidade inegável. As disparidades económicas e sociais constituem um fenómeno de longa duração afectando sobretudo as regiões mais desfavorecidas. Embora em diferentes graus, estas conhecem muitas dificuldades comuns tais como: fraca disponibilidade de infra-estruturas de base (transportes, telecomunicações, energia, água, protecção do ambiente); má qualificação dos recursos humanos e atraso na investigação e no desenvolvimento tecnológico; baixos níveis de rendimento per capita e consideráveis níveis de desemprego e sub-emprego. Se estas diferenças não fossem tomadas em consideração, o objectivo previsto no Preâmbulo do Tratado de Roma de “assegurar o desenvolvimento harmonioso pela redução das desigualdades entre as regiões e o atraso das menos favorecidas”, poderá ser posto em causa, o que, por sua vez, poderia condicionar o desenvolvimento e aprofundamento do processo de integração. Vários autores defendem que o desenvolvimento e reforço da política regional estabelecida no relatório Delors (que projectou a realização da União Económica e Monetária (UEM) por fases) visava sobretudo promover e acelerar o desenvolvimento económico das regiões e países mais atrasados (através dos pacotes Delors I e II) que seria condição necessária para evitar que as diferenças de crescimento e os níveis de especialização impedissem a realização e bom funcionamento da UEM.
Um argumento adicional a favor da PRC está no facto de que ela beneficia não apenas os países que directamente recebem fundos estruturais mas também os países ricos via da procura por bens de capital. Como refere Hall (2003), em pequenos países como Portugal e Grécia mais de 40% do investimento financiado pela política regional destina importados dos países membros ricos. Gráfico 48. P roporção das tra importações de outros Estados membros Fonte: Comissão Europeia (2004). Terceiro Relatório sobre a Coesão Dado que, as disparidades podem surgir e acentuar crescentes à escala, externalidades e economias de aglomeração, se não existir um nível adequado de infraestruturas e capital humano indispensável à compet europeias , as políticas públicas juntamente com a PRC (transferência de fundos estruturais e de coesão da UE) podem ajudar as regiões mais pobres e menos dotadas a melhorar a sua posição , aumentar os seus rendimentos, aproximar cumprir os objectivos da UE (artº 2 do TUE) e da PRC (artº 158 do TUE). Nesse sentido, fundamentos da teoria do crescimento endógeno e da “ outros argumentos que ajudam a justifica (1995), CE (2001 b), Krieger (2003). Grécia Portugal Irlanda New Länder Mezzogiorno Espanha Um argumento adicional a favor da PRC está no facto de que ela beneficia não apenas os países que directamente recebem fundos estruturais mas também os países ricos via da procura por bens de capital. Como refere Hall (2003), em pequenos países como Portugal e Grécia mais de 40% do investimento financiado pela política regional destina importados dos países membros ricos. roporção das tra nsferências da UE para os principais beneficiários dispendidas em importações de outros Estados membros Fonte: Comissão Europeia (2004). Terceiro Relatório sobre a Coesão . que, as disparidades podem surgir e acentuar - se se se verificarem rendimentos crescentes à escala, externalidades e economias de aglomeração, se não existir um nível estruturas e capital humano indispensável à compet itividade das regiões , as políticas públicas juntamente com a PRC (transferência de fundos estruturais e de coesão da UE) podem ajudar as regiões mais pobres e menos dotadas a melhorar a sua , aumentar os seus rendimentos, aproximar - se das regiões mais ricas e cumprir os objectivos da UE (artº 2 do TUE) e da PRC (artº 158 do TUE). Nesse sentido, fundamentos da teoria do crescimento endógeno e da “ new economic geography outros argumentos que ajudam a justifica r a PRC. Assim o consideram De l (1995), CE (2001 b), Krieger - Boden (2002), Martín e Velázquez (2001), Martin e Sanz 102 Um argumento adicional a favor da PRC está no facto de que ela beneficia não apenas os países que directamente recebem fundos estruturais mas também os países ricos via aumento da procura por bens de capital. Como refere Hall (2003), em pequenos países como Portugal e Grécia mais de 40% do investimento financiado pela política regional destina -se a bens para os principais beneficiários dispendidas em se se se verificarem rendimentos crescentes à escala, externalidades e economias de aglomeração, se não existir um nível itividade das regiões , as políticas públicas juntamente com a PRC (transferência de fundos estruturais e de coesão da UE) podem ajudar as regiões mais pobres e menos dotadas a melhorar a sua se das regiões mais ricas e , dessa forma, cumprir os objectivos da UE (artº 2 do TUE) e da PRC (artº 158 do TUE). Nesse sentido, os new economic geography ” elevam De l a Fuente e Vives Boden (2002), Martín e Velázquez (2001), Martin e Sanz
103 Como referem De la Fuente e Vives (1995), os retornos crescentes para os factores e as economias de aglomeração são suficientes para levar à concentração da produção e das actividades. Em consequência, os factores produtivos, em vez de fluírem das regiões mais ricas para as mais pobres, irão fluir e concentrar-se nas regiões melhor dotadas, com salários mais altos e acesso a mercados mais amplos, contrariando, desta forma, os argumentos da teoria neoclássica que considera que é suficiente deixar os mercados funcionarem livremente para que se verifique mobilidade internacional dos factores e, assim, se verifique convergência dos preços, custos e níveis de rendimento. A ideia base das teorias do crescimento endógeno é que os factores produtivos obtêm rendimentos crescentes, razão pela qual podem surgir disparidades nos níveis de desenvolvimento entre regiões e países. O crescimento económico advém de forças internas ao sistema económico, estando a acumulação de capital humano, as actividades de P&D e a acumulação de infra-estruturas e capital físico entre as suas principais determinantes. Nesta linha de pesquisa temos, entre outros, os trabalhos de Aschauer (1989, 2000), Bassanini e Scarpeta (2001), De la Fuente (2002 a), De la Fuente e al. (2002), Guellec e Pottelsberghe (2001), Romer (1986, 1990) e Teixeira (1999), entre outros. Por exemplo, os trabalhos de Aschauer (1989, 2000), De la Fuente (2008), Easterly e Rebelo (1993), Munnell (1990, 1992), mostram a importância que a acumulação de infra-etsruturas físicas tem no crescimento económico e, nesse sentido, destacam o papel que os investimentos públicos, neste tipo de capital, podem desempenhar no fomento do crescimento económico e redução das disparidades das regiões menos favorecidas. Já o trabalho de Lucas (1988) mostra como os rendimentos crescentes associados à acumulação de capital humano (visto como o “motor” do crescimento económico) podem acentuar as disparidades das regiões mais desfavorecidas devido ao “brain drain” a que estas estão sujeitas. Uma vez que só um elevado nível de capital humano e desenvolvido poderá gerar novo conhecimento, inovações e progresso tecnológico, um outro conjunto de trabalhos (por exemplo, Benhabib e Spiegel (1994, 2003), Nelson e Phelps (1996), Romer (1990)) torna claro porque é que países/regiões que investem e apostam nas actividades de Investigação e Desenvolvimento (I+D) têm níveis de crescimento/desenvolvimento superiores.
104 Também Cappelen e al. (2002) realçam o facto de que a estrutura industrial das regiões europeia mais atrasadas, na qual praticamente não existem actividades de I+D, pode dificultar o crescimento económico. Nesse sentido, os autores defendem o apoio a essas regiões acompanhado de políticas que promovam as actividades de I+D e a mudança estrutural. O reconhecimento de todos os factores que explicam o porquê e como podem surgir e agravar-se as disparidades entre as regiões mais e menos favorecidas, justifica o desenvolvimento da PRC por parte da UE à medida que houve alargamentos e aprofundamento do processo de integração europeu. No entanto, e apesar de serem várias as razões que justificam a PRC, alguns autores têm questionado a eficácia e apontado críticas à PRC. Por exemplo, Santos (2008) refere que a PRC é, não apenas ineficiente na maximização do crescimento da UE como também ineficaz enquanto instrumento de redistribuição. Segundo Rodriguéz-Pose e Fratesi (2003) pelo facto de se verificar ausência de convergência entre as regiões europeias desde a implementação da reforma de 1988 e pelo facto do número de regiões elegíveis a título do objectivo 1 permanecer muito estável desde o primeiro período de programação 50 , têm surgido críticas crescentes à capacidade que os fundos estruturais têm para reduzir as disparidades no seio da UE, para além do que outros consideram que a PRC não é mais do que uma política de redistribuição incapaz de estabelecer as bases do crescimento a longo prazo. Entre os principais críticos temos Boden (2002), Boldrin e Canova (2001 e 2003), Canova e Marcet (1995), Dallérba e le Gallo (2007 b), Fayolle e Lecuyer (2000), Jackman (1995), Obsfeld e Peri (1998), Puga (2002), Rodriguéz-Pose (2000), Rodríguez-Pose e Fratesi (2003), Santos (2008). Apesar das críticas, a CE (2007), defende que a política de coesão constitui um instrumento chave a nível comunitário contribuindo para a implementação da estratégia de crescimento e emprego. Nesse sentido, considera que a PRC assume um papel fundamental no potencial de crescimento e competitividade não apenas dos países e regiões desenvolvidos como também de toda a UE. Ao prosseguir os seus objectivos e conceder apoios ao nível dos factores fundamentais de crescimento, tais como apoio ao investimento em capital humano e mercado 50 Os autores referem que, das 44 regiões classificadas como objectivo 1 em 1989 apenas uma (Abruzo no Sul de Itália) deixou de o ser em 1997. Todas as outras continuaram a ser elegíveis no QCA III, sendo consideradas no phasing out apenas a Córsega, Lisboa e Vale do Tejo, Molise, Irlanda do Norte e algumas partes da Irlanda.
105 de trabalho, apoio à investigação, inovação e pesquisa e desenvolvimento, apoio às empresas e sectores produtivos, à melhoria na dotação de infra-estruturas básicas (transporte, energia e infra-estruturas de ambiente e telecomunicação e informação), promove o investimento e o potencial de crescimento de longo prazo das regiões menos favorecidas mas também a competitividade no seio de toda a UE. Assim o considera Hubner (2005), (…)”Cohesion Policy is not merely about the redistribution of funds between the rich and the less welloff. It is all to do with the investment - modernizing the European economy, promoting growth and sustainability and producing beneficial spill-over effects. It is about investing in innovation, human capital and modern infrastructure”.
106 2. A Política Regional e de Coesão e a convergência na UE: teoria e evidência 2.1 A Política Regional e de Coesão nos modelos de crescimento económico O debate sobre a convergência/divergência nas taxas de crescimento dos países/regiões tem sido um dos temas que, nos últimos anos, tem verificado um crescente e renovado interesse por parte dos investigadores. Nomeadamente, a teoria da convergência/divergência procura resposta para as questões: será que a dispersão espacial do PIBpc tende a diminuir? Será que as economias mais pobres crescem suficientemente rápido para reduzir a distância que as separam das mais ricas? Porque é que certas regiões crescem mais que outras? Que factores explicam estas diferenças de crescimento? Já anteriormente referimos que, a redução das disparidades económicas e sociais entre os diferentes Estados-membros e a aproximação dos países mais pobres aos mais ricos constituiu o principal objectivo da PRC. Por esse facto, o aprofundamento do processo de integração e os sucessivos alargamentos da UE constituem os principais “impulsionadores” do interesse da análise do crescimento das economias sob a perspectiva da convergência/divergência. Nesse sentido, testar, analisar e verificar se o processo de convergência tem sido alcançado é fundamental para justificar a crescente importância que a PRC tem assumido no seio da UE. Adicionalmente, o crescente interesse na análise da convergência justifica-se pelo facto de que testar a existência de convergência é uma forma de testar a validade de certas teorias do crescimento económico e assim saber que factores e políticas afectam positivamente o crescimento. Em especial, neste estudo, interessa-nos analisar o papel da PRC. Com efeito, segundo alguns autores (por exemplo, Boldrin e Canova (2001), CE (2001 b), De la Fuente (2002b), Martin e Velázquez (2001), Sala-i-Martin (1996), o debate teórico sobre a convergência/divergência, no essencial, incide na distinção e teste de validade dos modelos de crescimento. Isto é, como refere a CE (2001b, p. 177) (…) “testing the existence of convergence has been considered as a main way of testing the validity of theories of economic growth” (...).
113 A convergência Beta resume a mobilidade da riqueza de uma economia relativamente à riqueza média de uma área (distribuição) de referência. Este conceito subdivide-se em dois: convergência Beta incondicional e convergência Beta condicional. Dizemos que se verifica convergência Beta incondicional ou absoluta se as economias mais atrasadas tendem a crescer mais rapidamente que as mais ricas e que, portanto, os países mais pobres alcançarão o nível de rendimento per capita dos países mais ricos. Assim, a convergência absoluta implica que todas as economias convergem para o mesmo estado estacionário (steady state) diferindo apenas no nível inicial de PIBpc. A convergência absoluta é normalmente testada usando uma especificação do tipo “crosssectional” da seguinte forma: T 1 Ln 0, , Yi tYi = α – βLn ( ) 0,Yi + u i Em que: Y i,t – é o PIBpc da região i (i=1,2,…,N) no ano t. α – é um parâmetro desconhecido. Y i,0 – é o PIBpc da região i no momento 0. β – é o parâmetro de convergência, isto é, uma constante positiva tal que 0<β<1. Té a longitude do período em análise. u i – termo de erro aleatório, de média zero e variância constante e não dependente do tempo. A convergência Beta absoluta supõe uma relação negativa entre a taxa de crescimento no período e o nível inicial de PIBpc. Este conceito é uma terminologia de Barro e Sala-i-Martin (1992) que resume um dos princípios da teoria do crescimento neoclássica (modelo de Solow (1956)) de que, como vimos anteriormente, as economias ou regiões com idênticos parâmetros fundamentais irão verificar, ao longo do tempo, convergência dos seus rendimentos per capita.
114 O principal problema ou crítica apontada a esta medida de convergência 52 é que assume que todas as economias da amostra possuem idênticas características fundamentais e por isso têm idênticas funções de produção agregadas, nomeadamente idênticas condições tecnológicas, idênticas instituições económicas, políticas e sociais. Por esse facto, isto é, sendo os pressupostos da teoria neoclássica tão irrealistas, uma vez que as economias diferem nas suas características fundamentais, os mesmos autores desenvolveram o conceito de convergência condicional. Nesse sentido, incorporaram na análise um conjunto de características inerentes a cada economia as quais vão condicionar e determinar um estado estacionário próprio a cada uma delas. Assim, e tal como referem Barro e Sala-i-Martin (1995), é contemplada a possibilidade de coexistirem diferentes estados estacionários correspondentes a diferentes tipos de economias regionais através da inclusão de características específicas a cada uma delas, como por exemplo, o rácio do consumo público em relação ao PIB, o grau de instabilidade política, as alterações dos termos de troca, entre outros 53 . A convergência Beta condicional pode ser estimada da forma que se segue, mantendo-se constantes determinadas variáveis que diferenciam as economias: T 1 Ln 0, , Yi tYi = α – βLn ( ) 0,Yi + λX i + u i Em que: - a notação adicional X i é um vector de variáveis inerentes a cada economia pelas quais se mantém o estado estacionário de cada uma. Portanto, ao contrário da convergência absoluta, a convergência condicional considera que cada economia possui os próprios parâmetros o que significa que cada uma delas apresenta um estado estacionário próprio. Se as condições fundamentais e o próprio estado estacionário diferem, a convergência Beta condicional implica que a taxa de crescimento de uma economia será tanto maior quanto mais afastada estiver do seu estado estacionário. Assim, enquanto a convergência absoluta tende a indicar a aproximação dos rendimentos, a convergência condicional indica que as disparidades ou divergências entre as economias podem persistir ao longo do tempo uma vez que os steady state diferem entre economias. 52 Para uma análise mais detalhada às críticas apontadas à convergência beta ver Petrakos e al. (2005). 53 Para uma análise mais detalhada ver Barro e Sala-i-Martin (1995).
115 Os estudos sobre a convergência Beta são, na maioria dos casos, completados com a análise da convergência Sigma. Isto porque, como demonstrou Sala-i-Martin (1995), a existência de convergência Beta é condição necessária mas não suficiente para que se verifique uma redução da dispersão no PIBpc entre as regiões analisadas 54 . Como medida de dispersão pode usar-se a variância amostral (ou o desvio padrão) do logaritmo do PIBpc e estimar a convergência Sigma entre grupos de economias, da seguinte forma: σ 2 = ( ) N1 [ ] 2 1 ),( ∑ = − N i ttYiLn µ Em que: t µ é a média amostral de Ln(Y i ,t). Se, ao longo do tempo, a dispersão diminuir verifica-se convergência sigma entre as economias da amostra. O que é relevante no conceito de convergência sigma é analisar o comportamento do conjunto de todas as economias e não, como acontece no conceito de convergência Beta, verificar se uma está a convergir relativamente à média de referência. Com efeito, a convergência Beta refere-se à evolução no tempo da riqueza de uma economia relativamente à riqueza média de uma área de referência, isto é, à aproximação das regiões mais pobres às mais ricas devido a um maior crescimento das primeiras. No entanto, à medida que o tempo decorre as regiões estão sujeitas a choques específicos que podem conduzir a um aumento da dispersão no PIBpc. Como referem Henin e LePen (1995), convergência Sigma é o resultado global dos mecanismos anteriores e só ocorrerá se a convergência Beta predominar sobre o efeito dos choques que afectam a economia de cada região. Neste sentido, podemos concluir que a análise de convergência deve incluir os dois conceitos uma vez que se complementam. Assim o referem Maria-Dolores e Solanes (2001, p.19) (…) “estes dois tipos de análise são complementares e úteis para ter uma visão mais completa do problema. A convergência Beta coloca ênfase no comportamento temporal, enquanto que a convergência Sigma realça a importância da distribuição da variável objectivo” (…). 54 Se as diferenças de PIBpc entre as regiões forem suficientemente grandes, mesmo que o ritmo de crescimento das regiões mais atrasadas seja maior, isso não garante que ocorra uma redução no diferencial de PIBpc em relação às mais avançadas uma vez que, mesmo que as mais avançadas verifiquem uma pequena taxa de crescimento no PIBpc isso pode corresponder a um maior aumento em termos absolutos dada a maior magnitude do PIBpc sobre o qual se aplica a taxa de crescimento.
116 Mas será que se tem verificado convergência na UE? Qual o papel e importância que a PRC e os fundos estruturais assumem neste processo? 2.3 Eficácia da Política Regional e de coesão: revisão da literatura. No que respeita à questão de se saber se se tem verificado convergência na UE, podemos referir que existe um amplo número de estudos sobre a convergência no contexto europeu e que incidem sobre diferentes períodos de tempo, diferentes grupos de países, áreas e regiões, utilizando diferentes métodos e técnicas. Por esse motivo pretendemos apenas fazer uma breve referência aos principais resultados, conclusões e regularidades encontradas nestes trabalhos. Muitos dos trabalhos sobre a convergência baseiam-se na abordagem de Sala-i-Martin e, muitos deles, ampliam o modelo para incluir especificações condicionais do tipo de Mankiw, Romer e Weill (1992), para incluir a influência do capital público e capital humano por exemplo, Gorostiaga (1999), De La Fuente e Doménech (2000), as alterações sectoriais De La Fuente e Freire (2000), incluir a influência dos fundos estruturais e de coesão Dolores e Solanes (2002), De La Fuente (2003a), os movimentos migratórios Lamo (2000), ou o comércio externo Afonso, e Aguiar (2004), entre outros. Com efeito, uma das primeiras referências sobre a convergência no contexto europeu 55 corresponde ao trabalho de Barro e Sala-i-Martin (1995). Os autores estimaram regressões de convergência (absoluta e condicional) no seio de alguns países europeus em períodos anteriores a 1990 e verificam a existência de convergência absoluta e também condicional. Após a publicação deste trabalho muitos outros se seguiram e procuraram estimar a convergência no contexto europeu. Entre outros, podemos referir o trabalho de Beugelsdijk e 55 Após a publicação dos trabalhos de Barro e Sala-i-Martin (1991, 1995), assistimos à publicação de um vasto número de estudos que procuram testar a convergência entre diferentes países e regiões pelo que, o estudo da convergência não se limita ao contexto europeu. Barro e Sala-i-Martin analisaram os processos de convergência das regiões de vários países entre eles os EUA, o Japão, Canadá e a Europa (ver Sala-i-Martin (1996) para compilação dos dados). Os resultados do estudo destes autores foram confirmados por outros como por exemplo, Coulombe e Lee (1993) para as regiões do Canadá, Dolado e al. (1994); Dolado e Solanes (2002); De La Fuente e Vives (1995); María-Dolores e Solanes (2001) para as regiões espanholas, Tondl (1999) e Neven e Gouyette (1995) para as regiões da UE.
117 Eijffinger (2005), Cappelen e al (2002), De la Fuente (2002 e 2003), Ederveen e Gorter (2002), Ederveen e al (2003), Faderberg e Verspagen (1996), Kaitila (2004), Leonardi (2005), Loddo (2006), Neven e Gouyette (1995), Puigcerver-Peñalver (2007), Tondl (1999), entre outros. Embora alguns trabalhos possam ser sujeitos a algumas críticas, nomeadamente no que respeita às técnicas econométricas aos períodos de tempo (muitos referem-se a períodos muito anteriores à aplicação e desenvolvimento da PRC e até utilizam diferentes níveis de agregação) podemos referir as principais conclusões que resultam da revisão desta literatura. Os principais resultados e conclusões que surgem da revisão desta literatura resumem-se a algumas regularidades (CE, 2001 b; De La Fuente, 2002b): - verifica-se convergência (absoluta e condicional), embora baixa, em economias similares. Grande parte dos estudos verifica que existe uma correlação negativa entre o crescimento e o nível inicial de rendimento per capita. Contudo, enquanto que nos estudos que utilizam “ amostras” com um nível de agregação regional (regiões de um mesmo país) – “cross regional studies” – se verifica convergência absoluta ou incondicional, nos estudos com um nível de agregação nacional só se verifica convergência condicional, isto é, depois de se controlar determinados factores específicos e inerentes a cada economia. Nas amostras em que não se estabelecem especificações condicionais ou em amostras com economias muito díspares não se verifica convergência mas sim divergência. - A velocidade de convergência é muito baixa. A grande parte dos estudos obtêm um valor próximo de 2% o que implica que o processo de convergência durará décadas. - Este coeficiente de convergência é muito estável entre as diferentes amostras o que sugere que os mecanismos que conduzem à convergência entre as diferentes economias parece operar de forma regular. Será que podemos tirar conclusões definitivas sobre esta problemática? O trabalho empírico relativo à convergência não é conclusivo e não estabelece novas “alternativas” na explicação dos mecanismos de crescimento. Vimos que as diferentes teorias do crescimento económico chegam a diferentes predições quanto ao processo de convergência e “catghing-up”. Enquanto o modelo Neoclássico considera que as disparidades entre as economias desaparecem ao
118 longo do tempo, o modelo de crescimento endógeno e da nova geografia económica predizem divergência. A única conclusão que podemos apontar é que a evidência parece indicar a existência de alguns padrões de convergência entre as regiões da UE. Por exemplo, Leonardi (2006) refere que, entre 1988-1999, a convergência na UE deveu-se sobretudo à convergência das regiões de Objectivo 1 que beneficiaram de 2/3 do orçamento da PRC. As regiões não Objectivo 1 permanecem relativamente estáveis nas suas posições singulares. No entanto, o autor refere ainda que “What the data do not explain is whether the observed convergence rate is linked solely to the existence of the cohesion policy or to other factors separate from, or in combination with, cohesion”. (Leonardi, 2006 p.162) De facto, ainda temos que procurar resposta para outras perguntas anteriormente colocadas. Qual o papel e importância que a PRC e os Fundos estruturais e de coesão assumem no processo de convergência? Será que esta política da UE favorece a redução das desigualdades e estimula o crescimento das regiões mais desfavorecidas? Segundo Bähr (2008), a evidência empírica sobre a convergência entre os países ou regiões europeias, assim como a evidência sobre a eficácia dos FE na literatura disponível é mista. A este respeito também Bodenstein e Kemmerling (2008) referem que, alguns economistas encontram evidência de que os FE permitiram às regiões mais pobres alcançar taxas de crescimento mais altas. Outros apontam no sentido inverso e consideram que os FE são um substituto das políticas sociais ou um mecanismo de compensação para aquelas regiões que não beneficiaram da integração económica. Com efeito, a resposta às questões levantadas não tem sido fácil de encontrar uma vez que não existe consenso no que respeita à eficácia da PRC, isto é, no que respeita à capacidade das políticas europeias de coesão e desenvolvimento para atingir os objectivos de maior coesão económica e social e reduzir as diferenças entre as regiões mais atrasadas e as mais ricas. De facto, os estudos desenvolvidos nesta área apontam para duas perspectivas opostas: uma positiva e uma negativa. Segundo Molle (2006) a perspectiva negativa resume-se à ideia de que o efeito da PRC é, na melhor das hipóteses, neutral no sentido de que as transferências dos países ricos para os países pobres apenas contribuíram para aumentar o nível da riqueza das regiões beneficiárias.
119 De facto, um dos argumentos mais apontados e levantados contra a PRC e a necessidade de cortar os fundos baseia-se na ideia de que não existem razões que justifiquem uma perspectiva redistributiva da UE. No entanto, a este respeito vimos, na secção relativa à justificação da PRC, que a posição da Comissão defende a necessidade de “ajudar” as regiões mais desfavorecidas na medida em que a integração económica e os mecanismos de mercado não asseguram um desenvolvimento equilibrado de todas as regiões. Pelo contrário, podem conduzir à concentração da actividade económica em certas áreas centrais. Adicionalmente, um outro argumento, e que constitui o principal argumento levantado contra a PRC e os seus instrumentos é que ela é ineficaz na medida em que, apesar dos programas e dos QCA a maior parte das regiões assistidas não melhoraram a sua posição relativa e continuam a ser relativamente pobres. Com efeito, as regiões Norte e Galiza parecem ser um exemplo disso. Estas duas regiões apesar de serem assistidas a título do Objectivo 1, e tal como vimos no capítulo I, não alteraram de forma significativa a sua posição quer relativamente à média nacional, quer em relação à média europeia num conjunto de indicadores. As considerações de Molle (2006) apontam nesse sentido. O autor refere que embora as regiões Objectivo 1 tenham crescido acima da média europeia (no período de 1993 – 2000) esta evidência de convergência e eficiência da política esconde problemas sérios e persistentes e um deles é a coesão territorial. “(…) Indeed disparities amongst objective 1 regions have increased; in many countries growth has been concentrated in the core areas of these regions. This has been stimulated by the distribution of the available funds”. (Molle, 2006 p.8) Adicionalmente, o Relatório da Comissão Europeia (1999), além de referir o efeito positivo dos FE assinala também que as melhorias ocorridas a nível global, nos quatro países da coesão, 56 escondem elevadas assimetrias entre as regiões dos países. Ou seja, escondem situações muito favoráveis para as capitais e centros urbanos e pouco favoráveis ou de fraca aproximação das regiões rurais e periféricas 57 . Esta conclusão de que o crescimento se tem concentrado nas regiões centrais dificultando a coesão territorial tem sido designada por vários autores como aparecimento de “clubs” de 56 Na altura, Espanha, Grécia, Irlanda e Portugal. 57 Esta situação é evidente no caso de Lisboa em comparação com outras regiões de Portugal.
120 convergência (CE, 2001a), Dall’erba e Le Gallo (2003), Lopez-Bazo (1999), Neven e Gouyette (1996), Rodríguez-Pose e Fratesi (2003). Uma das posições mais críticas em relação a esta política da UE é a de Boldrin e Canova (2001). Estes autores, investigaram o comportamento da distribuição do PIBpc no período de 1980-1996 e não encontraram evidência de que as disparidades no seio da UE estão a desaparecer, nem que as regiões assistidas verificaram melhor performance (à excepção da Irlanda) que as outras regiões 58. Num trabalho mais recente Boldrin e Canova (2003 p.35) referem mesmo que: (…) “current (EU) policies are ineffective, based on incorrect or at least unsubstantiated economic theory, badly designed, poorly carried out, a source of wrong incentives and in some cases of corruption”. Portanto, para os autores as políticas regionais e estruturais constituem sobretudo um instrumento redistributivo incapaz de fomentar o crescimento económico de longo prazo. Outros autores, como por exemplo, Boeri e al. (2002), Martin (1999), Puga (2002), Rodríguez-Pose (2001), RodríguezPose e Fratesi (2003), vão de encontro a esta posição. Em oposição às posições mais negativas do papel que a PRC desempenha na convergência e promoção do crescimento económico, surgem outras mais optimistas e que consideram que a política apresenta resultados positivos. Encontramos do lado desta perspectiva, as avaliações da Beugelsdijke e Eijffinger (2005), Bradley e al (1995), Comissão Europeia, a posição de Cappelen e al (2002), De La Fuente (2002a, 2002b e 2003) DGDR (2005), Leonardi (2005, 2006), Martin e Sanz (2003), Martin e Tyler (2006), Mohl e Hagen (2008), PuigcerverPeñalver (2007), Rivero e al (2006), Solanes e Dolores (2001). Com efeito, o debate sobre esta problemática parece ser inconclusivo. Nesse sentido, e uma vez que pretendemos analisar e avaliar a importância que as políticas de coesão e desenvolvimento da UE (através do FE e de coesão) têm na convergência e crescimento das duas regiões objectivo 1 em análise (região Norte e Galiza), parece-nos importante rever a literatura relativa à avaliação da PRC. 58 De La Fuente (2002) considera que o estudo destes autores tem uma falha bastante grave e que assenta no facto de não haver controlo de qualquer outro factor que não seja a ajuda da UE.
121 A literatura empírica sobre a eficácia e avaliação da PRC tem sido desenvolvida sob diferentes perspectivas e diferentes técnicas e abordagens teóricas e empíricas. No entanto, e de acordo com Ederveen e Gorter (2002), Ederveen e al (2003), Loddo (2006) e Martin (2003), a pesquisa sobre esta temática pode ser agrupada em três grupos principais: avaliação de projectos ou programas - “case studies”; modelos de simulação (model simulation) e estudos econométricos 59 . O primeiro grupo reúne estudos que se baseiam nas técnicas microeconómicas (auditoria, análise custo-benefício, análise custo-eficiência, …), enquanto o segundo e terceiro centram-se nos efeitos agregados procurando, de uma forma global, o impacto da política sobre o conjunto da economia. 2.3.1 Avaliação de projectos ou programas – “case studies”. Ao contrário do que aconteceu nos primeiros anos da PRC e com os primeiros projectos financiados pelos FE, actualmente está definido e implementado um sistema de avaliação concreto e compulsivo (sempre que há financiamento comunitário), o que veio introduzir uma cultura de avaliação em todos os Estados Membros. Este sistema de avaliação, desenvolvido sobretudo por entidades oficiais nacionais e europeias, e que implica a avaliação em três fases (ex-ante, intermédia e ex-post 60 ), destina-se fundamentalmente a avaliar projectos e programas específicos que vão desde projectos e iniciativas transfronteiriças, a iniciativas ligadas à formação ou projectos de infra-estruturas. Existe um vasto número de estudos que avaliam projectos ou programas. Por exemplo, Biel (1986), CE (1997), ECORYS (2004), ECOTEC (2003), Neves (1994). De um modo geral, e 59 Na actualidade, e pese os esforços realizados pela Direcção Geral de Política Regional, a heterogeneidade e subjectividade dos métodos de avaliação do impacto económico da PRC ainda são muito amplas, o que dificulta o seguimento e avaliação da mesma. A esta primeira dificuldade devemos acrescentar que, qualquer que seja o método eleito, existem enormes dificuldades para quantificar e fazer corresponder realmente as ajudas aos respectivos territórios. A existência de múltiplos instrumentos financeiros que se conjugam, os problemas de correspondência territorial (aos participarem diferentes níveis de administração pública territorial) e os problemas de quantificação real de ajuda comunitária (pelo facto de esta estar sempre dependente do volume de despesa levado a cabo pelo próprio país) são dificuldades que existem quando o objectivo é avaliar o rendimento regional. As avaliações têm vindo a ser realizadas mediante diferentes tipos de modelos: agregados com base em estimações econométricas, como o HERMES, HERMIN, Wharton-UAM ou o QUEST II; multi-sectoriais como os modelos de equilíbrio geral, estáticos ou dinâmicos, e os baseados no modelo Input-Output, estáticos ou dinâmicos (Beutel, 1990, 1995 e 1998). Em Means (1993) e Mairate e Hall (2001), pode-se encontrar um resumo sobre as diferentes aproximações da avaliação de políticas económicas. No que se refere à PRC e à importância que nela devem ter as avaliações, pode ver-se, entre outros, Bachtler e Michie (1995) ou Gray (1995). 60 Avaliação ex-ante: realizada antes do início do projecto ou programa e visa definir quantitativamente os resultados pretendidos. Avaliação intermédia: realizada em meados do período de vigência do projecto ou programa e destina-se a verificar se este está a decorrer conforme previsto e planeado e se os objectivos estão a ser alcançados. Avaliação ex-post: realizada depois de terminado o projecto ou programa e que tem como principal finalidade averiguar se os objectivos foram atingidos, se houve discrepâncias, quais as suas causas bem como, definir e estabelecer sugestões para programas futuros.
122 correndo o risco de simplificar em demasia, este tipo de estudo acaba por fazer uma descrição detalhada dos programas/projectos sujeitos a financiamento, bem como da situação sócioeconómica da região beneficiária. A avaliação em si acaba por privilegiar a identificação dos ganhos obtidos em termos de número de postos de trabalho criados, Kms de estrada/autoestrada construídos, número de empresas que obtiveram apoios e financiamentos e respectivos montantes, número de pessoas que passaram a ter acesso a saneamento e água potável e “so on”. Tal como refere Martin (2003), este tipo de estudos acaba por ter pouco interesse do ponto de vista macroeconómico, embora sejam indispensáveis do ponto de vista microeconómico para fazer as melhores escolhas aquando da definição dos projectos e programas a beneficiar de financiamento europeu. Como já referido, grande parte destes estudos são levados a cabo por entidades oficiais acabando por concluir pelo impacto positivo dos programas/projectos financiados pela PRC. Por essa razão, Martin (2003) considera que a qualidade destas avaliações varia consideravelmente. Também Ederveen e al. (2003, p.27) apresentam críticas a este nível. “There are many case studies about the impact of cohesion policy on the growth of gross regional product per capita and employment. Most case studies bring up some kind of reservation about the effectiveness of cohesion policy, but they rarely present quantitative estimate of it’s impact. It is therefore impossible to make an objective assessment on the basis of the individual project appraisals.” 2.3.2 Modelos de simulação Os modelos de simulação são modelos de índole macroeconómica que procuram capturar a “resposta” da economia e, em especial, a resposta do investimento privado, a investimentos públicos em áreas estratégicas como por exemplo em infra-estruturas, P&D, capital humano. Os governos procuram constantemente implementar medidas de política económica que sirvam para corrigir alguma deficiência observada na actividade económica diária, pelo que necessitam de modelos que permitam avaliar e quantificar os efeitos que diferentes opções de política económica têm sobre os agentes. Entramos então nos modelos de simulação. Localizados entre a economia normativa (que trata de explicar como deveria ser uma economia) e a econometria (que trata de valorar as determinantes reais de uma situação económica concreta), os modelos de simulação macro-econométrica, baseados no corpo teórico de equilíbrio geral, são ferramentas muito úteis para a análise de política económica em geral e em especial da política fiscal, superando as claras limitações das aproximações
129 efectuadas a título do FSE (destinadas a fomentar a educação, capital humano e emprego) mostram-se ineficientes. Perante estes resultados a autora conclui que, “on the whole our findings are in line with most recent empirical studies and agree upon a (slightly) more optimistic view of the impact of cohesion policy” (Loddo, 2006 p. 19). Solanes e Dolores (2001) também chegam a resultados positivos para os FE num estudo realizado para as regiões espanholas. Os resultados revelaram que todos os FE contribuíram para acelerar a convergência no período de 1987-1997 e os que revelaram maior impacto foram aquelas despesa direccionadas para a agricultura (FEOGA-O), bem como as direccionadas para o investimento em infra-estruturas (FEDER). Também Bouvet (2005) para uma análise realizada para o período 1975-1999 a 111 regiões NUT I e II (da UE-8) concluiu que o FEDER teve um impacto positivo, embora modesto, nas taxas de crescimento regionais. De la Torre e al.(2005), num estudo específico para a região da Galiza, procuram quantificar os efeitos (sobre a oferta – supply side effects) do QCA II e III. Isto é, usando uma metodologia aproximada à de De la Fuente (2002b e 2003) (que revemos mais à frente) procuram avaliar o impacto, a médio e longo prazo, dos investimentos financiados pelos QCA no crescimento da produção e emprego da economia galega. Nesse sentido, estimam um modelo multi-equacional (uma função de produção, uma função procura de trabalho e uma função relativa à acumulação de capital privado) a partir de dados de painel regionais para o período de 1980-1992. A partir desta metodologia simulam a evolução da economia galega em dois cenários: um em que não consideram o investimento financiado pelo QCA e outro em que se incluem esses investimentos. Os resultados obtidos indicam que a contribuição dos FE para o crescimento do output e emprego da região galega são positivos. Numa análise para as regiões portuguesas, Antunes e Soukiazis (2005) verificaram que os FE promoveram a convergência. Para um painel de 30 regiões NUT III portuguesas, e para o período 1991-2000, os autores procuraram explicar o processo de convergência do tipo neoclássico e utilizando os FE como factor condicional. Os resultados indicam que os FE são mais eficientes na melhoria das condições de vida nas regiões litorais do que nas regiões interiores. Num trabalho que abrangeu todas as regiões espanholas, De la Fuente e Vives (1995), estimaram um modelo de crescimento que inclui capital público (investimento em infra-
130 estruturas) e investimento em capital humano. Verificaram que estes dois tipos de investimento são importantes determinantes da localização de factores produtivos móveis e os resultados dos seus estudos parecem indicar que o investimento em infra-estruturas (em particular o FEDER) e o investimento em educação favorecem a redução das disparidades regionais de rendimento e crescimento de PIBpc. Seguindo a mesma linha de pesquisa, em trabalhos mais recentes, De la Fuente (2002b e 2003) usou um modelo (que inclui uma função de produção regional e uma equação de emprego, estimadas a partir de dados regionais para o período de 1964-1993) com o propósito de quantificar a contribuição dos FE europeus 65 sobre o crescimento da produção e do emprego nas regiões Objectivo 1 espanholas (excluindo Ceuta e Mellila). O estudo é elaborado em diversas fases. Depois de estimadas a função de produção e de emprego, o autor vai quantificar a contribuição dos fundos para a acumulação dos diferentes factores produtivos nas regiões. Os resultados obtidos são posteriormente utilizados para estimar o impacto dos QCA sobre o crescimento da produção e emprego. O autor conclui que a PRC em Espanha foi eficaz na medida em que os investimentos proporcionados pelos QCA exercem um importante shock positivo que favorece a acumulação de factores produtivos e por conseguinte também exercem um papel importante no crescimento, não só das regiões assistidas como também de todo o conjunto da economia espanhola. “(…)Las ayudas comunitárias han sido (…), un factor importante de crecimiento para las regiones asistidas y para el conjunto de la economia española” (De la Fuente, 2003 p.143) Para além da questão da eficácia, o autor analisa também a questão da eficiência (isto é, saber se os recursos foram usados de modo a obter o maior retorno com o menor investimento ou custo possível). Apesar dos FE terem contribuído de forma muito significativa para o crescimento das regiões mais pobres, reduzindo as diferenças inter-regionais no país, e ter favorecido a convergência da economia espanhola com os níveis médios europeus, os resultados de De la Fuente também indicam que a decisão de concentrar os recursos nas regiões mais atrasadas implicou um elevado custo de oportunidade pelo que poderia não ter sido o óptimo do ponto de vista do conjunto do país. 65 No primeiro trabalho procurou quantificar o impacto do QCA II (1994-1999) e no segundo trabalho procurou quantificar o impacto do QCA II (1994-1999) e do QCA III (2000-2006).
131 Puigcerver-Peñalver (2007) também estimou um impacto positivo dos FE nas taxas de crescimento das regiões Objectivo 1 da UE. Para um grupo de 41 regiões Objectivo 1 da UE15, a autora estimou um modelo de crescimento para os dois primeiros períodos de programação dos FE (1989-2000) o qual incluiu componentes endógenas (os FE que a UE atribuiu às regiões menos desenvolvidas) e componente exógenas (o efeito catch-up). Perante os resultados obtidos a autora concluiu que: (…)”in the light of my results, the structural funds have had a significant impact on the rates of growth of the objective 1 regions during the first programming period. However, during the second program, the evolution of these regions is worse in terms of convergence, even if the impact on growth of the structural funds still remains significant”. (Puigcerver-Peñalver, 2007 p.199) Num estudo para um grupo de 124 regiões NUT I e II, Mohl e Hagen (2008) verificam que os FE a título do Objectivo 1 têm um impacto positivo no crescimento. Para um período de tempo mais recente e combinando várias técnicas econométricas, os autores verificaram que o impacto dos FE no crescimento não é imediato, tem um “time-lag” de dois a três anos e o impacto no crescimento difere consoante o tipo de pagamento. No caso dos pagamentos a título do Objectivo 1, os autores verificaram um impacto positivo no crescimento. No entanto, no caso dos pagamentos a título do Objectivo 2 e 3, os resultados indicam um impacto negativo nas taxas de crescimento regionais. Num estudo ainda mais abrangente para 1213 regiões NUT III para os três primeiros períodos de programação, Becker e al. (2008) procuraram estimar os efeitos das transferências, a título do Objectivo 1, sobre o crescimento do emprego e do PIBpc destas regiões. Os resultados alcançados indicam que as transferências a título do Objectivo 1 têm um impacto positivo no crescimento do PIBpc. Contudo, não encontraram efeitos significativos sobre o emprego no período em causa. Adicionalmente, os autores fizeram uma análise custo-benefício e os cálculos sugerem que as transferências a título do Objectivo 1 são, não apenas eficazes como também eficientes em termos de custo.
132 2.4 Conclusões Apesar da PRC se ter tornado uma das mais importantes políticas comuns da UE, a questão da sua eficácia e eficiência continua a ser um assunto que envolve muita controvérsia. Da revisão dos diferentes tipos de trabalhos desenvolvidos nesta área de pesquisa, existem estudos que chegam a resultados positivos no que respeita à eficácia da PRC mas também existem outros que obtêm resultados negligenciáveis ou mesmo negativos. De facto, os estudos desenvolvidos apontam para duas perspectivas opostas: uma negativa e outra positiva. Segundo Molle (2006), a perspectiva negativa resume-se à ideia de que o efeito da PRC é, na melhor das hipóteses, neutral no sentido de que as transferências apenas contribuíram para aumentar o nível de riqueza das regiões beneficiárias mas constituem um instrumento redistributivo incapaz de fomentar o crescimento económico de longo prazo. De entre os principais autores que vão de encontro a esta posição podemos indicar Boldrin e Canova (2003, 2001), Boeri e al (2002), Dall’erba e Le Gallo (2007), Martin (1999), RodriguézPose e Fratesi (2003), Santos (2008). Em oposição às perspectivas mais negativas do papel que a PRC desempenha na promoção do crescimento e convergência, surgem outras mais optimistas, como por exemplo, Beugelsdigke e Eijffinger (2005), Cappelen e al (2003), De la Fuente (2002, 2003), DGDR (2005), Mohl e Hagen (2008), Puigcerver – Peñalver (2007), entre outros. Em parte, esta controvérsia deve-se à falta de fiabilidade e a insuficiências nos dados sobretudo no que respeita aos montantes associados aos FE, à sua distribuição e à distinção entre pagamentos e compromissos de pagamentos (perspectivas), mas também à falta de séries temporais regionais suficientemente longas e detalhadas, aos diferentes métodos e aos períodos de análise que, em muitos deles, é um período de estimação curto e anterior à expansão da PRC, não permitindo obter os efeitos de longo prazo deste tipo de investimento. Outra dificuldade ou limitação, como refere Michelis (2008), está na dificuldade em isolar os efeitos da política de coesão europeia de outros factores que interagem com a política tais como, o quadro macroeconómico, o funcionamento dos mercados laboral e financeiro, as instituições e capacidades administrativas dos países. Apesar dos problemas e da controvérsia, Michelis (2008, p.12) defende que
133 (…) “European cohesion policy has contributed to improve the standard of living and economic opportunities in regions, by supporting institutional convergence and administrative modernization”(…). Na avaliação da PRC existe um problema real detectado, faz muitos anos, num trabalho de Chenery (1962), clássico em economia regional. Com um modelo desagregado em vinte sectores para as três regiões italianas, demonstrou que a dotação de infra-estruturas não só não é condição suficiente para o progresso de uma região, senão que, “em determinados casos, o tipo de política de oferta e a especialização regional podem ser um handicap”. E acrescenta, mais à frente, que a melhoria das infra-estruturas regionais pode ter um efeito não desejado ao aumentar a preponderância do centro. Em termos gerais, a experiência do sul de Itália, ou inclusivamente de Espanha nos últimos anos, mostra que deve dar-se tanta importância a uma alteração na estrutura produtiva como a um aumento do investimento total como objectivos imediatos de uma política de desenvolvimento. O desenvolvimento das infra-estruturas é apenas um aspecto da mudança total necessária. Com efeito, esta parece ser também uma das principais conclusões da OECD (2009, p.6). “The analysis suggests that infrastructure alone has no impact on regional growth unless regions are endowed with adequate levels of human capital and innovation. In other words, infrastructure is a necessary, but insufficient, condition for growth. No que respeita ao debate sobre o “trade-off” entre eficiência e equidade, embora não se referindo em específico à PRC da UE mas às políticas regionais e de desenvolvimento em geral, a OECD prefere não dar relevância ao debate. Pelo contrário defende que “The new regional approach is based on the principle that opportunities for growth exist in the entire territory, across all types of regions. The aim is to maximize national output by encouraging each individual region to reach its growth potential from within. (OECD, 2009, p.5).
134 CAPÍTULO III. A importância da PRC na convergência e desenvolvimento da região Norte e da Galiza: Evidência empírica
135 Introdução Já referimos que os fundos estruturais e de coesão constituem o principal instrumento da PRC, os quais envolvem significativos montantes financeiros destinados a promover o desenvolvimento estrutural das regiões menos favorecidas pelo investimento em factores produtivos determinantes, nomeadamente em capital humano, tecnologia, infra-estruturas, bem como incentivos à actividade empresarial. De facto, estas têm sido as áreas prioritárias dos investimentos financiados pelos fundos estruturais na medida em que estes factores têm sido considerados, pela teoria económica, e sobretudo pela teoria do crescimento endógeno, os factores determinantes do crescimento e das disparidades entre as diferentes regiões. Com efeito, a própria CE (2007) refere que (…) “o crescimento e o emprego são determinados por condições-quadro como a dotação de infra-estruturas diversificadas – físicas sob a forma de redes de transporte e telecomunicações, humanas, sob a forma de competências e conhecimentos da mão-de-obra, e sociais, sob a forma de assistência e outros serviços de apoio. Incluem igualmente a capacidade de inovação, que constitui e, embora estando associada à dotação de recursos humanos, abrange também os recursos dedicados à I&D e à eficácia com que são utilizados. As políticas de coesão podem dar um contributo significativo para a criação destas condições (…)” Com efeito, e como refere Puigcerver-Peñalver (2007, p.179), (…) “Structural Policies seem to have been designed on the basis of three main assumptions: (i) gaps exists between EU regionas, (ii) structural policies are able to reduce gaps, and (iii) regional growth and convergence leads to cohesion” Nesse sentido, dada a relevância que estes fundos assumem a diferentes níveis, e a sua crescente importância financeira, a análise e avaliação dos seus impactos torna-se fundamental. Podemos referir que os impactos dos investimentos associados a estes fundos têm uma dupla dimensão temporal. Existem impactos de curto prazo e outros de médio e longo prazo. Em termos de efeitos de curto prazo, as transferências associadas aos fundos estruturais aumentam o rendimento das regiões beneficiárias produzindo um efeito procura (“Keynesiano”) na produção e emprego. Adicionalmente, os fundos também podem ter efeitos a longo prazo uma vez que podem potenciar a capacidade produtiva das regiões beneficiárias, o que, aliás constitui o seu principal objectivo.
136 No entanto, a revisão da literatura que apresentamos no capítulo anterior indica que não existe consenso no que se refere aos efeitos da PRC sobres a convergência, redução das disparidades e convergência regional. Nesse sentido, o nosso objectivo para este capítulo é analisar os efeitos dos fundos sobre a produção, procura de trabalho e acumulação de capital nas regiões em análise. Assim, a pergunta a que procuramos dar resposta neste capítulo é: será que a PRC e os fundos da UE promoveram o crescimento e convergência das regiões Objectivo 1 (nomeadamente na Galiza e Norte) de Espanha e Portugal? O capítulo organiza-se como se descreve de seguida. Começamos por apresentar a base de dados que serviu de base à estimação do modelo, bem como a metodologia seguida para determinar a despesa executada associada aos FE, por tipo de investimento, na região Norte e da Galiza. Posteriormente descrevemos o modelo, estimamos os seus parâmetros fundamentais e apresentamos as conclusões mais relevantes.
137 1. Metodologia Do capítulo anterior, em que fizemos uma breve revisão da literatura relativa à avaliação dos fundos verificamos que a pesquisa desenvolvida sobre esta temática agrupa-se em três grupos: avaliação de projectos (“case studies”), estudos econométricos e modelos de simulação. A metodologia que vamos seguir, centra-se na segunda destas metodologias na medida em que vamos estimar, através de um painel de dados, um modelo regional estrutural simples que recolhe os efeitos dos fundos sobre a produção, a procura de trabalho e a acumulação de capital. Os parâmetros estimados permitirão identificar as elasticidades mais relevantes. Alguns pesquisadores, por exemplo De La Fuente, Avilés e Fernandez (2002) e De la Torre, Faiña e Lopez-Rodriguéz (2005), reconhecem que esta metodologia tem vantagens relativamente aos modelos macroeconómicos mais convencionais (HERMIN e QUEST II). Isto porque consideram que, embora estes modelos sejam os mais apropriados para estimar os efeitos de curto prazo, pelo seu impacto sobre a procura agregada, não são os mais adequados, pela forma como estão desenvolvidos, para analisar os efeitos de longo prazo ou efeitos sobre a oferta (“supply side effects”). Sendo o objectivo estudar os efeitos de longo prazo das políticas estruturais, uma metodologia mais adequada é aquela que se baseia na estimação directa de um modelo de crescimento centrado directamente em factores de oferta e na evolução de variáveis reais (De La Fuente, Avilés e Fernandez (2002)). Assim, neste estudo, a metodologia utilizada por De la Torre, Faiña e Lopez-Rodriguéz (2005) é tomada como referência, embora com algumas diferenças significativas nomeadamente no que respeita às fontes de informação e ao período de análise. O nosso objectivo, neste capítulo será estimar os efeitos dos recursos canalizados através dos fundos estruturais e de coesão, para o período de tempo mais alargado possível, sobre o “lado da oferta”, isto é, sobre o crescimento do produto e emprego nas duas regiões objectivo 1 em estudo: a região Norte e a da Galiza. Nesse sentido, através de um conjunto de dados de painel procederemos à estimação conjunta de uma função de produção agregada, uma função procura de trabalho e uma função acumulação de capital privado. Os parâmetros estimados permitirão simular a evolução da economia em dois cenários: um cenário que não considera os investimentos associados aos fundos estruturais e um segundo cenário que inclui esses investimentos.
138 1.1 Os dados A base de dados elabora-se tomando como referência os dados elaborados a nível regional pela Cambridge Econometrics (2003) 66 . Esta base de dados 67 consiste numa série temporal (que abrange o período de 1980 a 2001) e engloba um conjunto de variáveis (designadas de inputs e outputs) para as regiões NUT II da UE-15 e dos então candidatos 68 na data da sua elaboração e construção. Esta série temporal foi elaborada com o objectivo de tornar as variáveis (para cada país) homogéneas, consistentes e comparáveis de forma a permitir que os resultados das análises comparativas e dos trabalhos empíricos, elaborados a partir da mesma, fossem também mais consistentes e fiáveis. Nesse sentido, a base foi construída combinando a base de dados oficial europeia, o EUROSTAT (englobando a Regiodatabase, a Newcronos (structural business statistics)) e a base de dados da Comissão Europeia – Direcção Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (AMECO). Quando necessário para construir e completar dados em falta, sobretudo nos países candidatos, os autores recorreram também à base de dados da OCDE e à base de dados do Internacional Labour Office (ILO) 69 . Deste trabalho resultou a base de dados regional (NUT II) conforme a tabela 34. 66 A base de datos de referência foi obtida a partir do Centro de Documentação Europeia da Universidade do Minho. Por esse facto agradecemos ao Dr Pedro Dinis do CDEUMINHO. Embora esta seja a base de dados de referência tivemos que recorrer a outras bases de dados para algumas variáveis. Sempre que isso acontecer faremos referência à mesma. 67 Foi elaborada pela Cambridge Econometrics para desenvolver um estudo encomendado pela Comissão Europeia intitulado “Study on the Factors of Regional Competitiveness. A draft final report for the European Commission Directorate General Regional Policy”, elaborado em parceria com a ECORYS-NEI e sob direcção do prof. Ronald Martin da Universidade de Cambridge. 68 Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, República Checa e Roménia. 69 Para uma descrição completa da identificação das séries e métodos utilizados para construir a série temporal ver Cambridge Econometrics (2003). “Study on the Factors of Regional Competitiveness. A draft final report for the European Comission Directorate General Regional Policy” - capítulo 3.