Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus

Horváth M. Tamás ∗ URBANIZÁCIÓ-IGAZGATÁS ÉS PÉNZÜGYI FÖDERALIZMUS Szokták mondani, hogy a közigazgatás erıforrásait nem szervezeti keretekhez vagy szervezeti egységekhez kell hozzárendelni, hanem a ténylegesen ellátandó feladatokhoz. A városias (urbanizációs) funkciók teljesítésének már csak emiatt is sokkal inkább funkcionális egységek alapul vételével kellene történnie, mint sem mechanikusan intézményi keretek mentén. A feladatok területi alapú megosztása mégis jóval ritkább, talán azért, mert ez sem valami idıtıl és tértıl független adottság, hanem valójában allokációs társadalmi döntések függvénye. A funkciók meghatározásakor döntı, hogy a közszektor szerepeit milyen szőken vagy tágan vonják meg. A pénzügyi szabályozás ∗∗ ehhez képest sokszor szereptévesztésben van, amikor költségvetési politika címén át akarja venni ezt a lényegi szerepkört is. A pénzügyi föderalizmus 1 elméleti kerete, amelyik a kormányzati szintek között igazolja az ilyen gyakorlat tartalmatlanságát. Eszerint az urbanizáció-igazgatás feladattelepítési döntéseit jóval tágabb összefüggések figyelembe vételével és stratégiai ciklus idıtávjára kell meghozni. A társadalmilag közös feladatok ellátásának egy része területi szervezésben történik. Amennyiben ez tudatos döntés eredménye, akkor az elrendezés létjogosultságát, kiterjedését és gazdasági indokait leginkább a pénzügyi föderalizmus elméleti keretében szokták leírni, illetve meghatározni. A tudatosság a gazdaságtani logikában azonban nem az intézményi keretek, amilyen a település, a tagállam 2 vagy a nemzeti szint önkényes kijelölését jelenti. Sokkal inkább a felismerést azon körülményt illetıen, hogy a közés vegyes javak, valamint a közszolgáltatások elıállításának keretei területileg miképpen differenciáltak. Lehetséges tehát, ∗ DSc, egyetemi tanár, tanszékvezetı (Debreceni Egyetem, Államés Jogtudományi Kar, Pénzügyi Jogi és Közmenedzsment Tanszék) ∗∗ A cikk az Önkormányzati Obszervatórium Kht. számára írott, A forrásszabályozás kapcsolata az önkormányzati feladatrendszerrel címő tanulmány (2007) részletének felhasználásával készült. 1 A kormányzati szintek közötti pénzügyi döntések elmélete a közpénzügyek körében. (L. alkalmazására és áttekintésére különösen Péteri, 1992.; Capková, 2000.; Horváth, 2000.; Szalai, 2002, tanulmányait!) 2 A pénzügyi föderalizmusnak lényegét tekintve nincs sok köze a föderalizmushoz mint államszerkezethez. Alapvetıen egységesen minden kormányzati szintre és szintközi viszonyra vonatkozik. 2 hogy az intézményi keretek (például a politikai önkormányzat alapegységeinek egy része) és a közjólét szervezési szintjei valójában nem esnek egybe. Amikor így van, mi a válasz a problémára a pénzügyi szabályozás elméleti környezetében 3 ? Az alábbiakban elıször teoretikus alapvetést adunk, majd a következtetéseket megkíséreljük ezúttal elvi síkon hasznosíthatóvá tenni a magyarországi területi feladatrendszer alakítására vonatkozóan. A kiinduló állítás az, hogy az elméleti kérdések, megállapítások alkotó módon való alkalmazására nagyon is szükség van, ha változások, illetve megtakarítások szüksége merül föl a közfunkciók finanszírozását illetıen. Másfelıl, a forrásszabályozás rendszere célszerően sohasem választható el a feladatellátás telepítésének kérdéseitıl 4 . Azaz csak és kizárólag fiskális természető rendelkezések útján nem lehet allokációs elhatározásokat eredményesen érvényre juttatni, ha még oly szabályozó karakterő is az alkalmazott eszközrendszer,. A pénzügyi föderalizmus elméletét eredetileg a föderális államszerkezető országokra alkalmazva dolgozták ki. Tartalmát tekintve azonban a teória jelentısége jóval univerzálisabb. Valójában a kormányzatok közötti horizontális verseny és az ezzel összefüggı vertikális kapcsolatok mőködésének szabályszerőségeit modellezték. Alapvetıen a következı kormányzati viszonylatok természetére nézve irányadó az elmélet: – tagállami kapcsolatok a nagy föderációkban (pl. USA) – kormányzati igazgatási szintek közötti (decentralizációs) viszonyok – nemzeti kormányzatok közötti gazdasági kapcsolatok – az integrációk (pl. Európai Unió) gazdaságtana. A fentiek közül univerzális a decentralizáció, valamint a nemzetközi integrációk 5 problémaköre. Különösen ezek indokolják, hogy az eredetileg az amerikai föderáció belsı gazdasági mőködésére kidolgozott elmélet miért is kaphatott annyira nagy jelentıséget. Azaz a modell hogyan nyerhetett oly elementárisan kiterjedt érvényességet. A továbbiakban a pénzügyi föderalizmusnak csak a decentralizációra vonatkoztatásával foglalkozunk 6 . Ennek alapja a T.O.M. modell, Tiebout, Oates és Musgrave 3 Távolabbi hipotézisünk a következı: lehetséges-e a szabályozást alapvetıen a közfeladatok ellátási egységszintjeire méretezni és ehhez képest csak kiegészítılegesen még a politikai intézmények területi keretére – és nem pedig fordítva, miként az például a hazai önkormányzati finanszírozásban jellemzıen történni szokott? 4 Minden finanszírozási reform mélyebb értelmében összefügg a feladatreformmal. Vigvári András írja, hogy itt amolyan tyúk-tojás problémáról van szó (Vigvári, 2006: 239). 5 L. errıl áttekintılegesen Breuss and Eller, 2003 tanulmányát! 6 Talán pontosabb volna a továbbiakban a fogalmat „pénzügyi decentralizációnak” nevezni. A föderalizmusra való utalás azonban kifejezi, hogy nem elsısorban a döntéshozatali folyamatról van szó. A „pénzügyi” jelzı miatt pedig azért kell magyarázkodni, mert az angol megfelelı, fiscal federalism, szó szerinti jelenésében „fikálist” takarna, pedig itt tágabb jelentéskörrıl van szó, nemcsak a forráscsökkentésrıl. 3 teóriáira utaló rövidítéssel. Közülük, rendszertani okból, R. Musgrave tanait érdemes elırevenni. A tágabb elméleti összefüggésbe ágyazott kiindulópontot Musgrave, elıször 1959-ben megjelentetett közpénzügyi teóriája jelenti (Musgrave, 1959; Musgrave és Musgrave, 1989), ahol a közszektor szerepét értelmezve meghatározza az államháztartási funkciókat. Az azóta klasszikusnak számító elhatárolás stabilizációs, allokációs és redisztribúciós szerepköröket különböztet meg mint alapvetıket. A decentralizációs szempontot alapul véve ebbıl a logikából az világlik ki, hogy a különbözı kormányzati (tagállami) egységek gazdasági értelemben egymással interaktív viszonyban vannak. Különbözı közszolgáltatási preferenciákat fogalmaznak meg, és ezzel összefüggésben álló adószinteket állítanak be. Az ebbe az elméleti keretbe illesztett decentralizációs szerep közvetlen modellezését Ch. Tiebout már korábban elvégezte (Tiebout, 1956). Mobilitási hipotézise szerint az emberek ideális esetben választanak a különbözı kormányzatok (városok) által fölkínált szolgáltatások és a helyi adóteher összefüggésében, hol tudják kedvezıbben kielégíteni közösségi szükségleteiket. A modell szerint odaköltöznek, ahol a feltételek összességében nekik kedvezıbbek, azaz a „lábukkal szavaznak” (Horváth M. T., 2002: 41–45.). Ez azonban természetesen nem mindig és nem mindenkinek lehetısége, mert az abszolút és relatív tranzakciós költségek nagyon magasak lehetnek. A tiebout-i absztrakció nagyon termékenynek bizonyult. A szerzınél elvezetett a decentralizáció tisztán gazdasági elméletének megfogalmazásához (Tiebout, 1961). A konkretizálások elvégzése, illetve az absztrakció vitatása, kiegészítése pedig hosszú évtizedekre témát adott a tárgyban kutatásokat végzık széles körének. W. Oates határozta meg államháztartási allokációs funkcióként a decentralizációt. Az állami feladattelepítés alapját a közösségi jólét hasznai és költségei oldaláról közelítette meg. Eszerint a közjavaknak van helyi fajtája, mivel vannak lokálisan biztosított közösségi javak és szolgáltatások, amelyek iránt a kereslet területileg eltérı. Éppen ezért az együttes jólétet növelı ezeknek helyi és nem központi meghatározása, különben fölösleges elıállítás illetve másutt hiányok lépnének föl (Szalai, 2002: 425.) A decentralizáció „közgazdaságtana” útján ez egyben a közfunkciók tatalmára, illetve gyakorlásuk optimális kereteire nézve jelenthetett eligazítást (Oates, 1972; Lockwood, 2006). Oates decentralizációs teorémája lehetıvé tette a közfeladatok telepítésének modellezését, végsı soron az összehasonlító számszerősítés logikai keretét is kijelölve. Arra vonatkozóan, hogy ez mennyire nem csupán kvantifikáció, M. Olson költségvetési ekvivalencia elvét érdemes még fölidézni. Eszerint a közfeladat- 4 ellátási felelısség jellege azonos a nagy és erıs egységek, illetve a kicsi és csekély kapacitású helyhatóságok tekintetében (Olson, 1969). Összességében a T.O.M. modell a következı elıfeltevéseken alapul (Dafflon, 2006: 275.): − vannak tiszta helyi közjavak, − az adófizetés és a közjavakból (közszolgáltatásokból) való részesedés között direkt egyenes arányú összefüggés van, − teljes a mobilitás, továbbá − nincsenek túlcsordulási hatások 7 . Az ilyen módon, tehát gazdaságtanilag értelmezett pénzügyi föderalizmus kormányzati szerepek közötti elhelyezése értelmezése, annak pontosítása vagy egyes elemeinek vitatása az elmélet fejlıdésének megannyi állomását képezte késıbb. A kiinduló absztrakció, a modellalkotás mindenesetre nagyon termékenynek bizonyult. Az egyes elıfeltevések feloldásakor a teória alapján hozzárendelhetı eszközrendszer kezelhetı a gyakorlatban. 1. Decentralizáción keresztül érvényesülı államháztartási funkciók Musgrave teóriájából kiindulva a kormányzat allokációs, újraelosztó és a stabilizációs funkcióját különböztetik meg. Kezdetben uralkodó volt az álláspont, miszerint a helyi kormányzatra ezek közül mindenekelıtt az allokációs funkció realizálásában való részvétel hárul, mivel a stabilizáció és az újraelosztás alapvetıen központi feladat. Ezt a hozzáállást már a modellegyszerősítési logikája is sugallja. Aztán a figyelem arra irányult, hogy a többi funkció összefüggésében is föltárják a decentralizáció pénzügyi jelentıségét és korlátait. Így a stabilizációs funkcióra nagyon is hatással lehet a területi költekezés vagy annak korlátozása. 8 A redisztribúció csak a pénzügyi föderalizmus logikájában mozogva maradhat intakt a helyi szintektıl. Más felfogások és irányzatok éppen a társadalmi döntéshozatal áthatásaira hívják föl a figyelmet. Mindebbıl gondolatmenetünknek ezen a pontján annyi fontos, hogy a szintek által gyakorolt szerepeken túl a központi kormányzat önkormányzat-politikáját is érdemes a vizsgálódás körébe vonni. Nemcsak allokációs logika alapján tanácsos elemezni például a forráselosztás mőködését. 7 L. erre még: Batina és Ihori, 2005: 310. 8 L. ennek összefoglalására: Szalai, 2002:430–431. 5 Ugyancsak kérdésessé tehetı a funkciók éppen ilyen elhatárolása és nevesítése. Az ezzel kapcsolatos irodalom taglalására nem térünk ki. Egy fontos kiegészítés azonban idekívánkozik. A témánk szempontjából fontos alapokat tárgyalva Bailey hozzáteszi a fentiekhez még a regulációs szerepet (Bailey, 1999: 6). A regulációs funkció olyan mértékben helyi, amint azt a közfeladatok ellátásának megszervezésében való szerepek központi kormányzati szinttel való megosztása, azaz a feladatátadás mértéke indokolja (Bailey, 1999: 6). a) A pénzügyi decentralizáció (Péteri, 1992; Szalai, 2002) szerint azonban alapvetıen az allokációs szempont alapján határozható meg, hogy a gazdaságilag hatékony társadalmi mőködéshez mely piaci kudarcok kiküszöbölése szükséges; márpedig ezek jó része különbözı területi szinteken kezelhetı (Oates, 1972; King, 1984). Adódik tehát a kérdés: mennyiben helyi szintő piacgazdaságban az allokációs funkció? Tekintve, hogy az allokáció a piaci viszonyokhoz képest a közszektor kiterjedésének és szerepeinek meghatározásában fejezıdik ki, a kérdés így is átfogalmazható: a verseny fenntartását célzó beavatkozások mely piaci kudarcok esetén követelnek decentralizált beavatkozást? A közjavak közül nem egyet önkormányzatok biztosítanak, amilyen például a közvilágítás, a közparkok fenntartása. A természetes monopóliumok közül számos helyi közfeladatok teljesítésével áll összefüggésben. Ilyen az ivóvíz-ellátás, a közcsatornázás. Az oktatás, a szociális ellátás alapilletve középfokon meritórikus javaknak, illetve bizonyos értelemben externáliáknak számítanak, amire is tekintettel a kormányzat különbözı szinteken teljesíti társadalmi kötelezettségeit. Ez bizonyos tartalom erejéig az ingyenességet vagy kedvezményeket jelent, de mindenekelıtt, ha a szolgáltatást magánintézmények biztosítják is, a rendelkezésre állás garantálását értjük alatta. Valójában helyi szinten kezelendı a külsı gazdasági hatások (externáliák) bizonyos része. Mielıtt továbblépnénk, nézzünk erre egy jellemzı esetkört. A környezetvédelem egyes területei például lokális feladatként kerülnek meghatározásra. A magyar szabályozás szerint ilyen a káros zajkibocsátás elleni védelem egy része, illetve az épített környezet védelme. A piac magától nem kezelné az ezzel kapcsolatos konfliktusokat, hiszen a szereplıknek egyenként ez vissza nem térülı többletköltség volna. Ha viszont senki sem fordít rájuk gondot, elıbb-utóbb mindnyájuk haszna csökken. A kormányzati szerep létjogosultságát ez az önszabályozási kudarc-képlet okozza. Több vonatkozásban a közszerepeket az optimális hatás érdekében a megfelelı közösségi szervezési keretek között kell biztosítani. 6 A decentralizáció szintjei szempontjából az externáliák egy bizonyos típusának van jelentısége. A külsı hatások gazdasági szerepe sokszor áttételes 9 . Máskor a külsı hatások érvényesülése területileg elhatárolható, akár kedvezıtlen, akár kedvezı következményekrıl van szó. A decentralizált feladatellátás szempontjából ezeknek a területi externáliáknak van jelentısége. Ugyan nem minden területi externália kezelése közszektorbeli, még kevésbé közigazgatási probléma 10 , azért amennyiben igen, a piaci kudarcok közül a területi externáliáknak a jelentıségét illetıen a kormányzati kezelés szintje meghatározásának fontosságát kell kiemelni. Itt ugyanis nemcsak az a lényeges, hogy a közfeladat ellátása nem feltétlenül központi, hanem ha helyi, akkor a megszervezés milyen szinten történik: települési, térségi, megyei, avagy regionális keretek között; illetve, ha települési szinten, milyen méretkategóriára, településnagyságra vetítve. Egy városi gimnázium és még inkább annak kollégiuma esetében a beiskolázás nyilvánvalóan túlterjed a településen. Az ún. túlcsordulási hatás pozitív externáliaként jelentkezik a környéken. Klasszikusan negatív külsı hatás viszont a környezeti következmények léte, például az élıvizek szennyezése a települési folyékony hulladék által. A kormányzati kezelés válaszul a piaci hatások externális következményeire többféle lehet. Az egyik szokásos válasz a külsı hatások belsıvé tétele, az internalizálás. Maradjunk most itt is a területi externáliák kezelése körében 11 . Ebben az esetben olyan szabályzási szituációt kell találni, amelynek keretei között pozitív és negatív hatások egyaránt kifejtik szerepeiket. Például szolgáltatási (mondjuk, beiskolázási) körzet meghatározásával, vagy a támogatásnak az igénylıt követésével; a csatornázás esetében a tisztítómő támogatásának térségi vagy központi kezelésével. Az internalizálás mechanikusabb változata a méretgazdaságosság elvének az alkalmazása. Eszerint a mértékadó kapacitások mentén telepítik a feladatköröket. A kollégiumi példában az intézmény nem a székhely szerinti városhoz kerül, hanem ahhoz a területi egységhez, mondjuk, a megyéhez, amelyik szint által nagyjából lefedhetı az igénybevevık hovatartozási köre. Az internalizálás komplexebb értelme nem szakítja el a területi egységek definiálását az alapvetı összefüggés körébıl. Ami 9 Ilyennek tekintik például az oktatást (l. a téma összefoglalására: Varga, 1998: 31–36.). 10 Stiglitz, 1988: 214. példája szerint a méhész méhei pozitív gazdasági eredményt hoznak a szomszédos almáskert tulajdonosának azzal, hogy beporozzák a virágokat. Tekintsünk most el attól, hogy a pozitív hatás itt kölcsönös (a méhész is nyer, költség nélkül), ami viszont a public choice elméletek egyik kedvelt kiindulópontja (Cullis és Jones, 2003: 51–54.). 11 Az internalizálás más formájára gyakran hivatkozzák a Coase tételét, amelyik a tulajdonjogok definiálásával teremt egyensúlyt az elınyök élvezıi és a károk elszenvedıi között, amit a környezetgazdálkodásban gyakran alkalmaznak. (L. és v.ö.: Nemec, 1999: 63.) Coase-nál persze a kulcskérdés, hogy meddig oldódik meg a kérdés a magánviszonyok közepette, és mikortól jut esetleg szerephez a közszektor, azaz a tranzakciós költségek hogyan alakulnak (Coase, 1960). 7 nem más, mint hogy a helyi önkormányzatok feladatellátási körének, illetve az abban foglalt tartalmaknak a meghatározása nem szimpla beavatkozás, hanem a piaci kudarcok kezelésének adott technikája. Ekkor az internalizálás komplexebb megoldási eszköztár, amelyiknek legfeljebb része a szintek igazgatásszervezési kialakítása. b) A pénzügyi decentralizáció az allokáció egyik alcsoportján kívül, mint említettük, tágabb értelemben még más funkciókon belül is megjelenik. Többek között szabályozáspolitikát is jelent, ami bizonyos értelemben a redisztribúció körébe vonható. Például minimális szolgáltatási szinteket határoznak meg vagy bevétel-kiegyenlítést alkalmaznak. Az ilyen döntések meghozatalát szőklátókörőség lenne csak allokációs tartalmában kötni a szintekhez, mikor valójában a döntés meghozatala, a preferenciák elfogadása nagyon is kapcsolódik a helyi pozíciókhoz. A pénzügyi decentralizáció teóriájának alkalmazásába ma már ez is belefér. Különösen akkor, ha más elméletekkel való kapcsolatban is gondolkodunk. (Jelen esetben ilyenek a közösségi döntések elméletei.) Mint már utaltunk rá, a kormányzat államháztartási funkcióinak allokáción kívüli többi területe is kisebb-nagyobb mértékben a különbözı decentralizációs szinteken érvényesül. Az allokációs szerep elsıdlegessége azért jelentıs még mindig, mert így a feladatoldal, a területi szerepkörök társadalmi rendeltetése kerül elıtérbe. Ugyanakkor a források szempontja természetesen ugyanolyan fontos. A forrásmegosztás vonatkozásában a pénzügyi föderalizmus tételei szintén fontosak. Sıt, a gyakorlatban még inkább ez az elméleti terület kerül alkalmazásra. Ami önmagában nem hiba. Csak akkor, ha elszakad a forrásmegosztás elméleti feltételrendszere a közfeladat-ellátás politikai gazdaságtani követelményeitıl. Ebben az esetben ugyanis a pénzügyi föderalizmusnak csak a technikái kerülnek alkalmazásra. Például: milyen támogatástípust alkalmazzanak, hogyan férjenek bele a rendelkezésre álló forráskeretbe? Márpedig a piacgazdaság közfeladatainak területi szinten való értelmezése nélkül a forrásszerkezet fejlesztése érdemben és hosszabb távra, társadalmilag eredményesen aligha képzelhetı el. A regulációs funkció alatt a piacgazdaságban szokásos szabályozó szerepet kell érteni, tekintet nélkül annak megvalósulási formájára, ami természetesen nem feltétlenül jogi formájú. Ha azonban az, akkor sem szakítható el a rendelkezésre álló eszközrendszer többi elemétıl. A megvalósítás alapvetıen központi szervezéső, hiszen a piacot nem célszerő indokolatlanul fölparcellázni. Ugyanakkor meghatározott pontokon a szinteknek lehet szerepe. Példaként említhetjük a célorientált és többszintő árszabályozást meghatározott közszolgáltatások tekintetében; vagy a fogyasztóvédelmet. 8 A kormányzat stabilizációs funkciójának érvényesítése pedig értelemszerően a decentralizációra is kihat, alkalmasint nagyon is. Így például a deficit-finanszírozás kérdése, amelyik nehéz költségvetési helyzetben erısen korlátozó lehet a többi funkcióalkalmazásának mértékére és módjára nézve. A funkciók mindezen sokoldalú kapcsolódása miatt a továbbiakban a pénzügyi decentralizáció allokációs funkcióra rendeltségét kitágítjuk. Általában véve úgy, miként a modern megközelítések többsége teszi. Ugyanakkor a közösségi szerepek területi meghatározásának fontosságát igyekszünk kiemelten figyelembe venni. Ennek az elsıdlegessége esszenciális, többek között a pénzügyi szabályozás koncepciója szempontjából is. A funkciók egymásra hatását tehát az allokációs szerep helyi érvényesülésének alapján kell vizsgálni a továbbiak során. 2. A modell egyes egyszerősítéseinek értékelése A pénzügyi föderalizmus alapmodelljében az elıbbiek szerint kulcsszerepe van a helyi közjavak sajátlagos termelésének. Ebbıl következıen a valóságban sokszor oly fontos kiegyenlítés funkciója nem áll elıtérében, leginkább csak korrekcióképpen kezelhetı. Ez persze nem feltétlenül rossz dolog, hiszen a közszektor „reálfolyamataitól” való elszakadás terjedelmét már önmagában, megközelítésmódjával korlátozza. Eredetileg a koncepció kifejezetten gazdaságtani. A pénzügyi föderalizmus széleskörő irodalma azonban szabályozáspolitika, döntési, szolgáltatásszervezési és területpolitikai kérdésekre egyaránt kiterjed. 12 Ennek jogosságát mutatja, hogy a feladattelepítés valójában sohasem tiszta a kormányzati szintek között. Egyes vonatkozásokban központi a döntés, más tekintetben tartományi vagy regionális, megint más összefüggésben és konkrét tartalommal helyi vagy települési. Ekkor a pénzügyi decentralizáció csak alapul fekvı magyarázó elméletként szerepel legfeljebb. Ezek a kapcsolatok bár rontják a tiszta elméleti konzisztenciát, de egyben az alkalmazhatóság köreit társadalomtudományi értelemben jelentısen kiterjesztik. Az alapmodell alapvetıen normatív elmélet. A pénzügyi föderalizmus egésze azonban természetszerőleg pozitív, leíró irányokat is tartalmaz. Eszerint a közfeladatok ellátásának feltételeit, kereteit kell vizsgálni olyan rendszerben, amelyik megfelel az alapvetéseknek, 12 L. és vö. Dafflon, 2006: 293–298. értelmezésével! 9 illetve a megfelelıképpen konkretizált további változatainak. Nemcsak szabályozási javaslatokat lehet tehát a gyakorlatban megfogalmazni, hanem a mőködési tapasztalatok rendszerezésére is fölhasználható az elmélet. Érdekes kérdés, hogy vajon nemcsak a nyugati fejlıdés fısodorára alkalmazható-e ez az egész? Elsı pillantásra nagyon úgy néz ki, hiszen tiszta piacgazdaságot másutt, mint Észak-Amerikában és Nyugat-Európában történetileg vagy akár analitikusan még csak tételezni sem lehet. 13 Például végképp értelmezhetetlennek tőnik a mobilitási hipotézis az életszínvonal eltérése miatt vagy tradicionális okokból. A bürokrácia szerepe egészen más, adott esetben rendszeralkotó, de egészen másképpen. Ha léteznek is a nyugati mintának megfelelı struktúrák, például az polgári önkormányzatok, azok alkalmasint fejletlenek, és ez egyáltalán nem véletlen. Bardhan, 2006 számos ilyen és hasonló tényezıt sorol föl a harmadik világ folyamatait elemezve. Hozzátehetjük, hogy az átalakuló országokra vetítve sem irreális a legtöbb felvetés, beleértve az Európai Unióhoz immár csatlakozott „leginkább” európai országokat is. Külön kiemelésre érdemes még eben az összefüggésben a globalizáció kihívása. A pénzügyi föderalizmus reagens a kormányzati szintek problémájára ebben az összefüggésben is, csakhogy nem feltétlenül a globális fejlıdés ma már egyértelmő feszültségei szempontjából. A decentralizáció gazdaságtani felfogása ugyan nem érzéketlen a felvetett tényezıknek az elméletbe való beszámítására. Így a tranzakciós költségek számításba vétele régi tételei közül való. Persze egészen más a bürokratizmust egy költségtényezınek tekinteni a sok közül, még ha nagynak is, mint ha erre épül a társadalomszervezés tényleg. További tényezı a felelısségek összemérése és kontrollja különbözı társadalmi „játékok” útján (választások, civil kontroll, egyéb közösségi döntések). Egyes piacikudarc-fajták elıfordulásának vagy hatásának korlátozása is integráns része az elméletnek, pl. az információs aszimmetria csökkentése tekintetében. Mégis, egyáltalán nem piacgazdasági logikára szervezıdött társadalmak esetében a decentralizáció és a pénzügyi decentralizáció alkalmazása kétséges lehet. A mi esetünkben természetesen nem ez a helyzet. A most tett közbevetések azonban rámutatnak a korrekciós tényezık figyelembe vételének fontosságára. A decentralizáció összefüggésében a kormányzati funkciókat a következıképpen nevesíthetjük. Az allokációs funkciónak megfelel a szintek közötti feladat-megosztás rendszere. A redisztribúció 13 A probléma tágabb összefüggésben való kifejtésére az önkormányzati rendszer vonatkozásában l. a szerzıtıl a következı cikket (Horváth, 2005): Mintha-követés. Globalizációs problémák az önkormányzati fejlıdés példáján. 16 átalakulóban van a személyes szolgáltatást nyújtó szociális ellátások terheinek allokálása. Szembe kell nézni a közfeladat-ellátás nagy rendszereiben is az önkormányzatok részleges vagy teljes „kivezetésének” problémájával. Ami természetesen nem jelenti minden, illetve más közösségi formák negligálását, sıt, éppenséggel esetleg azok kompenzációs elıtérbe kerülése lehetıségként fölmerül. A puszta intézményi átrendezés ehhez édeskevés. Pénzügyi szabályozással a folyamat tisztázása érdekében többet lehet tenni. Például elkerülhetı, hogy csak szervezeti kérdések merüljenek föl, ami a feladatellátás megmerevítéséhez vezethetne. Azonban az ilyen komplex újraértelmezési gyakorlatban oszlopos szerepet vállaló finanszírozási rendszer alakításának elemei nem „settenkedhetnek be” az éves költségvetési törvények eldugott részletszabályai között. Már csak azért sem, mert akkor hosszabb távú, szélesebb körben elfogadott koncepció elemeként nem lehetne ıket komolyan venni. Az allokáció a nagy ellátó rendszerekben jelentıs társadalompolitikai döntés. Ennek meghozatalához stratégia és alkalmazott stratégiai eszközök kellenek, amelyek nélkül még egy éppen eltalált jó szabály sem ér semmit. Sıt, megfelelı környezet híján, gyakran többet árt, mint használ. A közfinanszírozás kereteinek illeszkedniük kell a társadalompolitikai célkitőzésekhez. Az önkormányzati intézményrendszer alakítását pedig az államháztartási reformokkal összefüggésben szabadna csak kezelni 17 . Egyben a reformkoncepciók helyi-területi vonzatait is komplexen föl kellene vetni. 17 Természetesen a szerzı tudja, hogy a mai politikai konstellációtól az ilyesfajta komplexitás nem várható el. A kétharmados megegyezésre képtelenség gátat szabna minden valódi kísérletnek. Másrészt az esetlegesen ellenható folyamatban az önjelölt reformerek ellenérdekeltsége is elég nyilvánvaló, immár sok év távlatából. Az efféle „realitásokat” azonban – az elméleti összefüggések pontosabb megvilágítása érdekében – ebben a tanulmányban szánt szándékkal nem vettem figyelembe. 17 I RODALOM Ahmed, Etisham és Giorgo Brosio (eds.) (2006) Handbook of Fiscal Federalism. Cheltenham: Edward Elgar. Bailey, Stephen J. (1999) Local Government Economics: Principles and Practice. Houndmills: MACMILLAN. Bardhan, Pranab (2006) Decentralization and development. In: Ahmad and Brosio, 2006: 201–223. Batina, Raymond G. and Toshihiro Ihori, (2005) Public Goods: Theories and Evidence. Berlin: Springer. Bird, Richard M., Robert D. Ebel and Christine Wallich (1995) Fiscal decentralization: From command to market. In: Bird and Wallich (eds.) Decentralization of the Socialist State. Intergovernmental finance in Transition Economies. Washington: The World Bank, 1–67 pp . BM (2006) Tizenöt év a magyar önkormányzati rendszer szolgálatában. Önkormányzati tükör, 1990–2005. CD melléklet. Breuss, Fritz and Markus Eller (2003) ’Efficiency and Federalism int he European Umion: The Optimal Assignment of Policy Taks to Different Levels of Government’. Working Papers, IEF Working Paper Nr. 50. [Wien: Research Institute for European Affairs] Capková, Sona (2000) Helyi kormányzati ügyek. In: Nemec, Juraj és Wright, Glen (szerk.) Közösségi pénzügyek. Budapest: Aula, 469–501. old. Coase, R. H. (1960) ’The Problem of Social Cost’, Journal of Law and Economics 3: 1–44. [Magyarul: A társadalmi költség kérdése. In: A jog gazdasági elemzése (Válogatott tanulmányok). Gazdasági-jogi tanulmányok II. Budapest: Közgazdasági és Jogi, 202– 243. old. Vál. és szerk.: Harmathy Attila és Sajó András. Cullis, John és Philip Jones (2003) Közpénzügyek és közösségi döntések. Budapest: Aula. Dafflon, Bernard (2006) The assignment of functions to decentralized government: from theory to practice. In: Ahmad and Brosio, 2006: 271–305. Davey, Ken, Horváth M. Tamás és Péteri Gábor (2000) Jelentés. In: Helyi önállóág és önkormányzati feladatok. Tanulmányok. Közigazgatás-fejlesztési füzetek 1. Budapest: Miniszterelnöki Hivatal Közigazgatásés Területpolitikai Államtitkárság. Horváth M. Tamás (2000) Közösségi pénzügyek a politikai rendszerekben. In: Nemec, Juraj és Wright, Glen (szerk.) Közösségi pénzügyek. Budapest: Aula, 112–143. old. Horváth M. Tamás (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest: Dialóg Campus. Horváth M. Tamás (2005): M INTHA - KÖVETÉS . Globalizációs problémák az önkormányzati fejlıdés példáján. Megjelent: internetes folyóiratban, www.jogimuhely.hu 2005. évi 3. sz.; kiadványban, Debreceni Jogi Mőhely Évkönyv (2006) 31–60. old.; újabb változatban, Nemzetközi Közigazgatási Szemle, 2007 – megjelenés alatt King, D. (1984) Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government. London: George Allen & Unwin. 18 Lockwood, Ben (2006) The political economy of decentralization. In: In: Ahmad and Brosio, 2006: 33–60. Musgrave, Richard A. (1959) The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill. Musgrave, Richard A. and Peggy B. Musgrave (1989) Public Finance in Theory and Practice. New York: McGraw-Hill. Nemec, Juraj (1999) ’Economic and Social Basis for Government Actions’. In: Nemec and Wright, 1999: 55–97. Nemec, Juraj és Glen Wright (1999) (eds.) Public Funance: Theory and Practice in the Central European Transition. Bratislava: NISPAcee. Oates, Wallace E. (1972) Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Olson, Mancur (1969) ’The principle of „fiscal equivalence”: the division of responsibilities among different levels of government’ American Economic Review, 59, 479–487. Péteri Gábor (1992) Költségvetési szociológia. Budapest: „Helyi demokrácia és újítások” Alapítvány. Péteri Gábor (2006) Hogyan csináljunk közigazgatási reformot? Dániai tanulságok Magyarország számára. In: Vigvári András (szerk) Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Budapest: MKI, 11–44. old. Regulski, Jerzy (2003) Local Government Reform in Poland: An Insider’s Story. Budapest: OSI/LGI. Shah, Anvar (1994) The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Policy and Research Series, 23. Washington: The World Bank. Stiglitz, Joseph E. (1988) Economics of the Public Sector. New York: Norton. Swianiewicz, Paweł (2003) Foundation of Fiscal Decentrlization: Benchmarking Guide for Countries in Transition. Discussion Papers, No. 26, Local Government and Public Service Reform Initiative. Budapest: Open Society Institute. Szalai Ákos (2002) Fiskális föderalizmus. Áttekintés. Közgazdasági Szemle, XLIX. évf. május, 424–440. old. Tiebout, Charles M. (1956) „A Pure Theory of Local Expenditures”. The Journal of Political Economy, vol LXIV Oct., no. 5, pp. 416–424. Tiebout, Charles M. (1961) ’An economic theory of decentralization’ in NBER Public Finance, Needs, Sources and Utilization. Princeton: Princeton University. Varga Júlia (1998) Oktatás-gazdaságtan. Budapest: Közgazdasági Szemle Alapítvány. Vigvári András (2005) Közpénzügyeink. Budapest: KJK-KERSZÖV. Vigvári András (2006) Finanszírozási reform vs. feladattelepítés. Néhány szempont az önkormányzati rendszer reformjához. Magyar Közigazgatás, LVI. évf. 3–4. sz., 232– 247. old.