Lomé III: un nuevo camino al desarrollo

LOME III: UN NUEVO CAMINO AL DESARROLLO por Martín SANTIAGO HERRERO (°) I. INTRODUCCIÓN La nota que se presenta es una aproximación al conocimiento de los aspectos y las innovaciones introducidas por la III Convención de Lomé, recientemente concluida entre la Comunidad Económica Europea y los Estados del Grupo África, Caribe y Pacífico (ACP). Con ello se pretende realizar una breve lectura del tema en cuestión, para que la misma pueda servir como una somera introducción a un específico y posterior análisis del nuevo alcance, que la cooperación entre países desarrollados y no desarrollados ha adquirido con el citado acuerdo. El estudio se ha dividido en diversos apartados, dedicando el primero a una descripción histórica de las relaciones entre la CEE y el mundo en desarrollo. A continuación, se examinan los puntos de Lomé III que se han estimado más relevantes, señalando los cambios que el nuevo texto ha introducido con respecto a las Convenciones anteriores, para finalizar con unas líneas en el capítulo de conclusiones. II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Desde su ratificación en 1957, el Tratado de Roma establecía un sistema de asociación de naturaleza unilateral, entre los seis miembros fundadores de la Comunidad Económica Europea y sus colonias y territorios de ultramar. La mayoría de estos pafses alcanzaron la independencia a comienzos de la década de los sesenta, motivando tal cambio en su status un replanteamlento de la naturaleza de su asociación con la CEE. Por ambas partes existía un especial Interés en mantener dicha asociación, pues, por un lado, los pafses asociados querían seguir disfrutando del acceso de sus productos básicos al mercado europeo, así como continuar recibiendo la ayuda financiera otorgada por la Comunidad. Por otro lado, eran los países miembros de la Comunidad —particularmente Francia—, los que deseaban la renovación del sistema, debido, en gran parte, a los estrechos vínculos que los unían con estos pafses en su totalidad francófonos a excepción de Somalia. . (*) Licenciado en Ciencias Políticas. 775 MARTIN SANTIAGO HERRERO Por tanto,, se firma la Primera Convención de Yaunde el 20 de julio de 1963, que establecía su período de vigencia en cinco años y que incluía entre sus disposiciones, acuerdos comerciales preferenciales, ayuda técnica y financiera y el establecimiento de instituciones conjuntas. Con el inicio de este tipo de relaciones entre la Comunidad y los Países Africanos y Malgaches, otros Estados del Este africano mostraron su intención de concluir acuerdos similares o llegar a fomar parte del mismo (1). Así, en 1969 Kenia, Tanzania y Uganda ratificaron el Tratado de Arusha con la CEE, que entró en vigor en 1971, coincidiendo con la II Convención de Yaunde. En este sentido, la entrada de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido a la CEE, permitió a otros veinte Estados miembros de la Commonwealth la oportunidad de regular sus relaciones con la Comunidad (2). Tal posibilidad se hizo también extensiva a ciertos países con economías similares a las de los ya asociados, coincidiendo estos hechos con la expiración de Yaunde II. De esta forma, se llegó a la I Convención de Lomé el '28 de febrero de 1975 (3). Este Acuerdo regulaba las relaciones entre la Europa de 1os nueve y 46 Estados del Grupo formado bajo el Acuerdo de George Town, denominado África, Caribe y Pacifico (ACP). Entre los rasgos que caracterizaban a Lomé I destacaban el libre acceso total no recíproco de productos industriales, y entre el 94 y 96 por 100 de los agrícolas, esto es, todos aquellos no protegidos por la Política Agrícola Comunitaria (PAC); la creación de un esquema de estabilización de exportaciones (STABEX), que garantizaba a los Estados ACP un determinado nivel de ingresos sobre las exportaciones de sus productos primarios; un incremento en el volumen global de la ayuda financiera comunitaria al desarrollo y una mayor cooperación industrial. Finalmente, se ponían en funcionamiento una serie de instituciones conjuntas con el objeto de poner en práctica una estructura institucional que instrumentase el Acuerdo (4). La duración de esta Primera Convención se fijó en cinco años, de manera que aunque las negociaciones para su renovación (5) se agravaron con la crisis económica y con el inicio lógico de una posición crítica de los países ACP, respecto a ciertas disposiciones del Acuerdo anterior, se firma, finalmente, la (1) Un análisis detallado y completo puede encontrarse en DI DELUPIS, Ingrld A.: The East African Community and Common Market, Longman, London, 1976. (2) Protocolo número 22 Anexo al Tratado de Adhesión (¡el Reino Unido a la C.E.E. (3) Entre las contribuciones al tema podríamos apuntar los trabajos de MOSS, J, y RAVENHILL, J.: «Trade Developments durlng the First Lomé Convention». World Development 10 (10). 1982: YAKEMTCHOUK, R.: La Convention de Lomé: Nouvelles formes de la Coopératlon entre la CEE et les Etats ACP, Academle Royale des Sciences d'Outremer, Brussels. 1977. (4) Las instituciones eran las siguientes: un Consejo de Ministros, un Comité de Embajadores y una Asamblea Consultiva. (5) Para la historia de la renovación véase: FRALON, J. A.: der BEKEN, B; ISLAM, S.. y BYWATER. M.: The New EEC-ACP Convention: From Lomé I to Lomé II, European News Agency, Brussels. 1980; RUBÍN. A.: Lomé II: The Renegotlatlon of Lomé Convention, Cathollc Institute for International Relatlons, London. 1978; SIMMONDS, K. R.: «The Lomé Convention: Implementatlon and Negotiatlon-, Common Market Law Revlew. 16. 1979. pp. 425-453: «The Renegotlatlon of Lomé Convention: A Collectlon of Papera., CIIR, London, 1978; COSGROVETWITCHETT, Carol: «Towards a Now ACP-EEC Conventlon., World Today, 34 (12). 1978 (472-483). 776 LOME III: UN NUEVO CAMINO AL DESARROLLO segunda Convención de Lomé (6), entre la CEE y los ya 56 Estados ACP, el 31 de octubre de 1979, teniendo un plazo de vigencia como en los casos precedentes de cinco años. La innovación sustancial de este Acuerdo fue la introducción del SYSMIN, un sistema encaminado a restablecer los desequilibrios de las exportaciones de minerales de los ACP hacia la CEE. Así, con el mandato otorgado por el Consejo a la Comisión, el 6 y 7 de octubre del pasado año se abrieron en Luxemburgo las negociaciones, con la voluntad firme por parte de la CEE de llegar a un nuevo Convenio que respondiera a un doble objetivo: «asegurar la continuidad con relación a convenios anteriores y dar un nuevo impulso a las relaciones entre las dos partes» (7). Sin embargo, fueron necesarias seis Conferencias ministeriales y más de catorce meses para poner término a unas difíciles negociaciones, ensombrecidas primero por el volumen de la ayuda financiera ofrecida por la CEE, muy por debajo de las necesidades de los Estados ACP; y segundo, por el deterioro sufrido por las economías de dichos países —especialmente los africanos—, en un contexto internacional muy desfavorable, caracterizado por «la sequía y otros desastres naturales, la caída de los precios de las materias primas, la incontrolada subida de los tipos de interés, el incremento de la deuda externa y la caída en términos reales de la ayuda oficial al desarrollo (8). A pesar de lo expuesto prevalece el deseo de ambas partes de mantener el «espíritu de Lomé» (9), de modo que las negociaciones concluyeron el 22 de de noviembre, ratificándose el Acuerdo en la capital togolesa el 8 de diciembre de 1984. Este nuevo Tratado de Cooperación, basado en los principios de no intervención y mutuo respeto por la soberanía de las partes contratantes, no sólo regula las relaciones económicas entre la CEE y los ya 65 Estados ACP (10), sino que contiene ciertas disposiciones sobre cooperación socio-cultural e incluye, por primera vez, una mención expresa sobre Derechos Humanos. (6] A este respecto es Interesante la lectura de DOLAN, M. B.: Lomé 2 (or Khartoum 1): The evolutlon of EEC-ACP Relations, Council for European Studles Conference, Washington. 1979; GISBERT VIVES. J. A.: Las Relaciones entre la CEE y las antiguas colonias de sus miembros, ICE, 612613. 1984 (121-144); LISTER. Marjorie: -The functlonlng of Lomé II». Journal of World Trade Law 16. 1982 (434-440); SIMMONDS, K. R : -The Second Lomé Convention: The ¡nnovative Features», Common Morket Law Revlew 17. 1977 (416-437): WELLENS. K..: .The Second Lomé Convention: Some aspects of Its flrst year of applicatlon.. European Law Revlew, 7, 1982 (255-280-369-389 y 477-491). (7) Bol. CE, 10, 1983. Punto 1.2.3. (8) DIARRA. Y. Embajador de Malí. Presidente del Comité de Embajadores ACP durante la fase final de las negociaciones. Clt. en The Courler. Speclal Issue. núm. 89, 1985. p. 18. (9) A grosso modo podría definirse el «Espíritu de Lomécomo la búsqueda de la cooperación con solidaridad y diálogo, y. particularmente, con respeto por la personalidad y dignidad de cada parte. (10) Los 65 países que ratificaron Lomé III fueron los siguientes: Antigua. Barbados, Bahamas, Hélice, Benin. Mostwana, Congo, Burklna. Faso, Camerún, Cabo Verde. Rep. Centro-Africana. Chad. Comores, Djlbutl, Dominica. Granada, Etiopía, Fidji, Gabón, Gambla, Ghana. Guinea. Guinea Blssau. Guinea Ecuatorial. Guyana, Costa de Marfil, Jamaica, Kenla. Klrlbatl. Leshoto. Llberia. Madagascar, Malawl, Malí, Mauritania, Mauricio, Mozambique, Nlger, Nigeria, Papua Nueva Guinea. Ruanda. San Cristóbal y Nevis, Santa Lucía, San Vicente, Samoa Occidental, Santo Tomé y Principe. Senegal, Seychelles, Sierra Leona, Islas Salomón, Somalia, Sudán, Surinam. Swazllandla, Tanzania, Togo, Tonga, Trinidad y Tobago, Tuvalu, Uganda. Vanuatu, Zalre, Zambla y Zlmbabwe. Se espera que Angola y Namibia pasen a formar parte de la Convención en breve plazo. 777 MARTIN SANTIAGO HERRERO A continuación, revisaremos los capítulos más importantes de la Convención y las innovaciones que la misma ha introducido respecto a sus precedentes. III. LA TERCERA CONVENCIÓN DE LOME A) LA COOPERACIÓN FINANCIERA Y TÉCNICA Este ha sido uno de los temas más conflictivos en el proceso de las negociaciones, pues la ayuda financiera que la CEE concede a los países ACP es el medio por el cual las disposiciones de la Convención pueden, en realidad, instrumentarse. Partieron los ACP desde el comienzo de las negociaciones con el deseo de alcanzar aproximadamente 12 billones de ECUS (11), justificando tal suma en las siguentes razones: «el incremento en la población de sus países, la pérdida del poder adquisitivo de las unidades de cuenta y, en último término, el hecho de que la Convención Incluiría un número de capítulos designados a mejorar su capacidad de producción, medio ambiente, seguridad alimenticia, etc..» [12]. Obviamente, esta cifra se consideró como excesiva en medios comunitarios, arrojando los expertos de la Comunidad la posibilidad de que el Fondo Europeo de Desarrollo {FED) ofreciera 8 bn. de ECUs. Tal posibilidad fue rápidamente rechazada por los Gobiernos de los Estados miembros de la Comunidad. En este impasse se llega a la reunión ministerial de Bruselas de octubre de 1984, en la que se alcanza un acuerdo «ad referendum» sobre la casi totalidad de los temas. Sin embargo, después de algunas discusiones entre los propios representantes comunitarios, se presentó una oferta final de 7,5 bn. de ECUs del FED, respecto al volumen de recursos financieros. La oferta produjo cierta crispaclón entre los representantes del grupo ACP, subrayando éstos abiertamente que el acuerdo definitivo quedaría subordinado a la presentación por la Comunidad de una oferta más satisfactoria (13). La Comunidad accede a incrementar su oferta en 440 millones de ECUs (14), además de los préstamos procedentes de los recursos propios del Banco Europeo de Inversiones (BEI) que suponían otro 1,1 bn. de ECUs, con lo que la suma total se elevó a 8,5 bn., cifra que reservaba una dotación especial para refugiados y repatriados. En definitiva, podríamos afirmar que si bien esta cantidad fue aceptada por los países ACP, su desacuerdo con respecto a la misma ha seguido siendo notorio, incluso después de la firma de la Convención. (11) Esta cifra suponía más del doble de la suma de 5.5 bn. de ECUs conseguida por los países ACP en Lomé II. En este sentido, serla curioso recordar que la ayuda prevista por el Tratado de Roma fue de 527 mn. unidades de cuenta, alcanzando los 800 y 1.000 millones en Yaunde I y II, respectivamente, y siendo de 3,3 billones en Lomé I. (12) ISLAM. I.: 111116 Thlrd Lomé Conventlon., Eurapean Trends, núm. 1, 1985, p. 24. (13) Bol. CE., 10-1984. Punto 2.2.35. (14) De esta cantidad 250 millones de ECUs procederán de algunos fondos adicionales de España y Portugal, cuando ambos países se adhieran a la CEE, concediendo Italia los 150 millones restantes. 778 CUADRO N.° 1 DESGLOSE DE RECURSOS CONVENCIÓN DE LOME (1985-1990) L* TOTAL = 5.S30 = 8.500 enmillonesdeECUs F.E.D- = 7.400 L = 4.645 B.E.I. = 1.100 L = 685 art. 18 B.E.l. = p.m. L = 200 STABEX = 925 L = 557 SYSMIN =415 L = 282 SUBVENCIONES = 4.860 L = 2.998 Préstamos Especiales = 600 L = 524 Capital de Riesgo = 600 L = 284 Ayuda de Emergencia/ Refugiados = 290 (1) L = 202 Subvenciones a los tipos de interés = 210 L= 175 Otras Subvenciones = 4.360 L = 2.621 * L= Lomé II. (1) Ayuda de Emergencia 210; Refugiados 80. (2) Aportación del CDI = 40 (L = 25). Promoción del Comercio Regional = 60 (L = 40). Actividades financieras de la Asamblea Conjunta = 1. COOPERACIÓN REGIONAL (2) = 1.000 que incluye el control de desertiflcación (L = 631,5) o o O > O 5 Fuente: The Courier (Special Issue) núm. 89. Jan/Feb. 1985. MARTIN SANTIAGO HERRERO No obstante, en el capítulo de la cooperación financiera y técnica el factor clave en el nuevo convenio ha sido el esfuerzo por ambas partes de alcanzar la eficacia, en un proceso de programación basado en la concertación entre los donantes y el país o países beneficiarios. «Este proceso tiene en cuenta la elección de la estrategia de desarrollo por parte del beneficiario y permite, en función de experiencias comunes y profundos intercambios de impresiones identificar no sólo los proyectos y acciones, sino también y sobre todo los sectores de concentración del apoyo financiero de la Comunidad, los objetivos y prioridades de desarrollo, con aquellos medios y medidas más apropiados para su realización. (15). B) COOPERACIÓN COMERCIAL Las disposiciones de Lomé III en este apartado prevén el libre acceso al mercado comunitario de todos los productos industriales de los países ACP en una sola vía, esto es, renunciando la CEE a la reciprocidad. En lo que respecta a los productos agrícolas (16) se mantiene el mismo trato que para los industriales, salvo algunas restricciones para ciertos productos protegidos por la Política Agrícola Comunitaria (PAC). Además, el nuevo texto supone una extensión y una mejora en el procedimiento de examen de las solicitudes ACP de acceso preferencia! para sus productos agrícolas, comprometiéndose la Comisión a contestar a las mismas en un período aproximado de seis meses. También se ha extendido la ayuda de promoción comercial al sector servicios, particularmente, el turismo. Por otra parte, el actual sistema sobre las «reglas de origen» (17) ha sido simplificado en la presente Convención, facilitando así su uso para los países ACP. De igual forma, se ha perfeccionado el sistema derogatorio, «prolongándose los períodos de derogación e introduciendo el cirterio del valor añadido, junto con una disposición favorable desde el comienzo hasta la concesión de los mismos» (18). Asimismo, se han mantenido y en cierta medida completado 'los Acuerdos adicionales para una serie de productos específicos, tales como el ron, el arroz, la carne de buey y la de ternera, y los plátanos. (15) Bol. CE. 11-1984. Punto 1.1.2. (16) Con el objeto de controlar la cooperación en este sector especifico va a crearse un Comité Aglcola Conjunto. (17) Ver McQUEEN, M.: «Lomé and the Protectlve Effect of Rules of Orlgln-, Journal of World Traite Law, 16, 1982 (119-132). (IB) Se han eliminado en favor do los Intereses de los Estados ACP la restricción que estipulaba, que el 50 por 100 del valor, partes o componentes utilizados en la manufactura de un producto debían ser originarlos del pafs productor. 760 LOMÉ ni: uN NUEVO CAMINÓ ÁL C) EL SISTEMA STABEX El sistema STABEX (Export Earnings Stabilization) (19) es quizá uno de los instrumentos más conocidos en el campo de la cooperación con los países ACP. En síntesis, se trata de un mecanismo encaminado a estabilizar los ingresos que estos Estados obtienen por la exportación de un determinado número de productos básicos. El funcionamiento del sistema se realiza del siguiente modo: se calculan los Ingresos por exportaciones de cada país por año y producto, estableciendo en base a ello un promedio de ingresos, de forma que en los años en que éstos sean inferiores a la media calculada, el país en cuestión recibe una determinada transferencia {STABEX), hasta que se alcance la cifra promedio fijada, con respecto a los cinco años precedentes. A pesar de la crisis que atravesó el sistema durante 1981 y 1982, la Convención ha reafirmado la determinación expresa de la Comunidad de mantener y modificar en parte tal sistema, ampliando la cifra de 557 millones de ECUs alcanzada para STAfiEX en Lomé II, hasta los 925 mn. de ECUs del nuevo Acuerdo. Por consiguiente, con el fin de contribuir más eficazmente al restablecimiento de los productos agrícolas de los ACP, los cambios introducidos en el sistema, a los que aludíamos anteriormente podrían resumirse en los siguientes: 1. La extensión del sistema de cobertura a tres nuevos productos: el plátano seco, los mangos y el aceite de semillas de Si (Shea nut olt), alcanzando la lista de productos la cifra de 48, siendo todos ellos agrícolas (20). En este punto la Comunidad rechazó las demandas ACP para la inclusión del tabaco y del sisal en el sistema; 2. Una reducción general en los umbrales de fluctuación del 6,5 por 100 al 6 por 100, y del 2 por 100 al 1,5 por 100 para los países menos desarrollados, sin salida al mar o insulares; 3. Aunque el método para calcular el equivalente de las bases de transferencias en ECUs se ha mantenido, Lomé III ha puesto en funcionamiento un nuevo mecanismo tendente a corregir los efectos de aplicación señalados, cuando se den excesivas fluctuaciones en los tipos de cotización. Además, este mecanismo de corrección actúa en dos sentidos, es decir, tanto para las devaluaciones o revaluaciones de las respectivas monedas de los Estados ACP, como para las de la Unidad de Cuenta Europea, y 4. En un intento de controlar el uso de la asistencia financiera concedida, se han incluido unas normas más estrictas respecto a la forma en que los países ACP utilizan las transferencias otorgadas bajo el sistema STABEX. En definitiva, se han realizado muchas mejoras al sistema y se han incrementado, en gran medida, los recursos financieros del mismo. Sin embargo, debe mencionarse que siguen existiendo sospechas entre los ACP de que las crisis del 81 y 82 ya citadas, vuelvan a repetirse a pesar de los logros introducidos. 119) Sobre el sistema pueden consultarse KIBOLA, H. S: .STABEX and Lomé III.. Journal of World Trade Law, 18, 1984 (32-51): y FABER. G.: -The Economlcs of STABEX., Journal of World Trade Lew, 18. 1984 (52-62). (20) Este mecanismo se restableció en la Primera Convención de Lomé con el objeto de proteger los Ingresos por exportaciones de doce productos básicos de los ACP, alcanzando la cifra de 44 en Lomé II. 781 MARTIN SANTIAGO HERRERO CUADRO II. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA STABEX STABEX Promedio 1/d TransfarQncia Año 1 Año 2 Ano 3 Ano 4 Ano Para cada país ACP, el sistema STABEX funciona para los productos básicos enumerados en la Convención de Lomé, de acueroo a las siguientes condiciones: — Los productos para los que se solicita una intervención de tipo STABEX deben representar, al menos el 6 por 100 (*) de los ingresos de exportación del país en cuestión (el 1,5 por 100 para los países más pobres), siendo esto lo que se califica como umbral de dependencia. — La variación en el curso de un año debe ser al menos equivalente al 6 por 100 de los ingresos de exportación de un producto en el curso de los cuatro años precedentes (umbral de fluctuación), de modo que el promedio del año 5 sea igual al de los años 1 al 4. La diferencia entre los ingresos efectivos del año 5 y el promedio determinan la importancia de la fluctuación del año, por cuanto si ésta es superior al 6 por 100 del promedio (1,5% para los países más pobres), la Comisión efectúa una transferencia equivalente a la disminuación de ingresos por exportación de tal producto. Las transferencias efectuadas a título STABEX son financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo. Fuente: GUTH, J. J., La Communauté Européenne. Comprende L'Europe», París, 1980. (") Estos han sido los nuevos porcentajes Introducidos por la III Convención de Lomé. 782 LOMÉ MÍ: UN KiUEVO CAMINÓ AL bESARRÓLLO D) EL SYSMIN A excepción del mineral de hierro ningún otro fue incluido en Lomé I. Este hecho acrecentó las peticiones ACP para la inclusión de los mismos en el marco de la cooperación y dentro del sistema STABEX (21). Aunque la CEE rechazó inicialmente tales demandas, ante el riesgo de que ciertos problemas de financiación amenazaran las importaciones de algunos minerales considerados de importancia estratégica para la Comunidad, ésta determinó en las negociaciones para el Segundo Convenio, que se considerara la puesta en funcionamiento de un sistema separado para minerales. En Lomé II, finalmente, se estableció un sistema denominado SYSMIN (22), encaminado a corregir los desequilibrios de las exportaciones de minerales de los Estados ACP hacia la Comunidad, en un intento de mantener su capacidad de producción. El sistema estaba designado para aquellos países cuyas economías fueran altamente dependientes de la exportación de minerales, o se vieran afectados tanto por una baja en su capacidad de exportación, como en sus ingresos por las exportaciones de los mismos. Asimismo, esta ayuda se otorgaría para subsanar los efectos producidos por una disminuición de la producción en el sector minero, debida a problemas temporales ajenos al propio control de los Estados productores (23). Los minerales inicialmente cubiertos por el sistema fueron: cobre, cobalto, fosfatos, manganeso, bauxita, aluminio, estaño y mineral de hierro (24). Durante las negociaciones de Lomé III los Estados ACP pretendieron incrementar el número de los minerales cubiertos por el sistema. Francia y Grecia se opusieron a tal iniciativa de forma rotunda, por lo que en el texto de la Convención la lista de minerales protegidos se ha mantenido en los arriba señalados. No obstante, el objetivo del SYSMIN ha sido ampliamente corregido, pues como observábamos, bajo Lomé II se pretendía mantener la capacidad de producción de minerales de los países ACP. Ahora, por el contrario, se pretende restaurar la viabilidad de la industria minera de aquéllos. Además se ha introducido una nueva fórmula que permitirá la posible inclusión en el sistema de ciertos casos, en los que la industria minera desempeñe un «papel esencial» para el país en cuestión, siempre y cuando, dichas medidas no perjudiquen la producción comunitaria en el sector. (211 Una detallada información sobre el tema se encuentra en The inclusión ol Mineral Products In STABEX, Commonwealth Secretarlat, ACP Secretariat, ACP/16/79, Brussels, 1979. 122) Ver -First SYYSMIN Operatlon». The Courler, núm. 73 (1982}, y MARTIN, A.: -ACP-CEE Cooperatlon In Mining, Energy and Investment», The Courler, núm. 73 (1982). (23) Para cubrir las necesidades financieras del sistema, la Comunidad Económica Europea creó un fondo de 280 millones de ECUs. (24) La Convención establecía que otros minerales podrían ser Incluidos en el sistema —después de los doce primeros meses de su entrada en vigor—, cuando su producción se hubiera visto consi derablemente alterada por graves perturbaciones. 783