Medborgaskap och arbetsprestation : konfrontation eller kombination

Kari Salminen Jussi Vanamo MEDBORGARSKAP OCH ARBETSPRESTATION Konfrontation eller kombination l lrlL'il.?i?N,i?9,?,P".ENTRALEN Forskningar 1 992:4 Kari Salminen Jussi Vanamo TVIEDBORGARSKAP OCH ARBETSPRESTATION Konfrontation eller kombination fil[.-'A[?I,?N"1?9,?,BTCENTRALEN Forskningar 1992:4 2 Oversdttning frAn finska Teresia Ijas Riitta Salminen rsBN 952 -9639-L1"-2 Hakapaino Oy, Helsinki 1992 J TILL LASAREN I detLa hafte ing&r tre artiklar som tidigare publicerats i n&got mer lattfattlig form i olika sammanhang. Artiklarna behandlar de nordiska pensionssystemens framtidsuLsikter och sirskilt privatiseringstendenserna och f6rvdrvspensionerna ur olika synvinklar. Eftersom artiklarna har vdckt intresse i nordiska socialf6rsdkringsoch forskarkretsar har vi beslutat att publicera dem samlade i ett hafte. Artiklarna kan ocksA vara till nytta i diskussionen om val-fardspolitikens inriktning i f6randrade ekonomiska f6rhdllanden. Kari Salminen har skrivj-t kapitlet 2. Kapitlen 1 och 3 har de undertecknade skrivit tillsammans. Helsingfors 1. L0.L992 Kari Salminen .Tussi Vanamo 4 o INNEHALL 1. PENSIONSSKYDDET I NORDEN. DIALEKTIKEN MELLAN OFFENTLIGT OCH PRIVAT 5 l.2.En universalistisk socialpolitik 5 1.3. Det nordiska pensionsskyddets grunder 5 1.4. Nyliberalism och privatisering 6 1.5. Privatiseringstendenser i Norden 7 1.6. Kompromissen mellan behovsprincipen och intjflnandeprincipen 7 1.7. Ftirnyelse av servicesystemet 8 2. DANMARKS MODELL . DE NORDISKA PENSIONSSYSTEMENS FRAMTID ? 2.1. Den danska modellen formas 2.2. Folkpensionsreformen 2.3. Misslyckat fOrsOk att fi inkomstrelaterad tilliiggspension 2.4. GAr den danska utvecklingen igen i de iivriga nordiska lflnderna 2.5. Sverige 2.6. Norge 2.7. Finland 2.8. Avslutning 3. UTVECKLINGEN MOT PRIVAIISERING OCH AVGIFTSFINANSIERING INOM PENSIONS. T.ONSATRINGBN 15 3.1. Privatisering 3.2. Situationen i Norden 3.3. Finansieringssystemen 3.4. Den danska modellen i nordiskt perspektiv 3.5. Privatiseringstendenser i andra nordiska lflnder 3.6. Det nordiska grundskyddets stflllning 3.7. Till universalismens ftirsvar 3.8. Vilfiirdsstatens sociala service LITTERATUR 9 9 l0 10 12 12 13 t4 t5 15 t6 17 18 19 20 11 23 25 5 1. PBNSIONSSKYDDET I NORDEN - DIALEKTIKEN MELLAN OFFENTLIGT OCH PRIVAT "Historien garanterar aldrig en motsat,s rena och enkla seger 6ver sin motsats: den avslOjar genom at.t skapa sig otiinkbara utvdgar, ofdruLsedda synEeser. " Roland Barthes: Mythologies (1957) . 1.2. En un iversalistisk socialpolitik Den sociala trygghetsmodell som utvecklats i Norden betecknas som universalistisk. Utmarkande f6r den nordiska trygghetsmodell-en dr en tackande, statlig socialpolitik, h6ga f6rmdnsnivAer, balansering mellan behovsprincipen och intjanandeprincipen och ett omf at.t.ande servicesystem som upprdtthAlls av den offentliga sekLorn (t.ex. Esping-Andrsen 1990) . Den universalistiska socialpolit.ikens objekt eir i enlighet med namnet hela befolkningen. Socialpolitiken kan inte 1ikst6llas med "arbetarfrdg'an", och dnnu mindre med "fattigvArd" (t.ex. Nieminen 1984). Socialpolitikens subjekt ar den offentliga sektorn, i f6rsta hand staten. Til-l t.raditionen i Norden h6r att man inte slqrggat f6r ett ldngt.grAende fdrstatligande av social-politiken. f Ovriga Europa och sarskilL i USA har den lj-berala kul-turen f6rhillit sig betydligt mer skeptiskt ti11 staten. Den universal is t iska soc ialpoli t ikens et iska grundvaldr jamlikhet, som i detta sammanhang innebdr en minimering av de social-a och ekonomiska skillnaderna me]Ian medborgarna (Walton 1984) . 1.3. Det nordiska pensionsskyddets grunder Vd.rt moderna valfardssamhalle rir indelaL i en privat och en offentlig sektor. Indelningen dr visserligen kult.urbunden, och den politiska h6gern har tradiLionellt fasE storre vikt vid den an vdnstern (@verbye 1988) . Den privata sektorn producerar varor och tjdnster som manniskor beh6ver och betalar arbetstagarna efEer deras fOrmAga och f6rtjanst. Den offentliga sektorn svarar f6r nyf6rdelningen av det valst&nd som produceras s& att alla medlemmar i samhalIet. fAr sina behov tillfredsstallda - dvs. sAdana behov som 6r godkanda enligt rddande veirdesyst.em och finns upptagna pd listan 6ver behov som skall til1fredsst.illas. 6 Ett motiv fOr nyf6rdelni-ngen som dr af lmeint godkant ar v&rt behov av ekonomisk utkomst ocks& nar vi inte p& grund av &lder e1ler sjukdom mer kan delta i produktionen, dvs. pensioner. Medborgarnas ratt ti11 pensionsskydd nar banden ti11 produktionen klipps av kan harledas ur tre oli-ka principer: medborgarskap, social situation och arbetsprestation. I Norden har olika befolkningsgrupper tvistat om grunderna f6r pensionsskyddet. Sedan andra v6LrldskrigeL har b6nderna f6resprAkat jAmnstora pensioner sombaserar si-g pd medborgarskap. De borgerliga partierna har kant sig dragna til1 selektiva, behovspr6vade f6rm&ner. SocialdemokraLerna f6resprdkade behovspr6vning fram til-I 1950-talet, men i takt med stigande levnadsstandard insAg man betydelsen av inkomstrelaterat pensionsskydd f6r den befol-kningsgrupp som man f6retrader (Salminen Vanamo 1991) . 1.4. Nyliberalism och privatisering Den globala ldgkonjunkturen har skapaL ett tryck pd det sLatliga socialskyddet och b1.a. de lagstadgade pensionerna. DeL socialdemokratiska tankesattet att staten bdr huvudansvaret fOr socialpolitiken har fitt ge vika f6r nyliberalistiska stravanden med minskat staLligt inflytande och en betoning av individuel-lt initiativtagande som mAlkort sagt privatisering. Privatisering betyder att den offentliga sektorn undandrar sig ansvaret f6r ett bestamt omride och lAter medborgarna Overta verksamheten och sk6ta den pd det. satt som de finner bast. Men gransen mellan privat och offentligt ar inte skarp. Statlig regleringt kan f6rekomma i olika grader, och medborgarsamhdlleL ar indelat i marknader och sociala ndt. Kampen fOr individens frihet ochmot statl-ig inblandning har funnits pi liberalernas program sedan 1700-talet. Dagens l-iberalism kal-l-as nyliberalism darf6r aEt den betonar individens frihet och marknadskrafterna som relativt f6rdelaktiga, medan den klassiska liberalismen var ndstan ovillkorligt statsfientlig (Burdeau 1.979\ . Pd denna installning baserar sig ocksd nyliberalernas kritik av valfardsstaten. De anser att statens nyfOrdelning av resurserna som helhet betraktat ;ir ineffektiv och att resultaten inte ens motsvarar sina syften (Flamant 1988, Rydenfeldt 1983). 7 1.5. Privatiseringstendenser i Norden Kombinationen av jdmnstora pensioner enligt medborgarskapsprincipen och tilI arbetet bundna fOrvarvspensioner ar en viktig de1 av den universalistiska socialpolitiken. Kombinat,ionen har genomfOrts i Finl-and, Sverige och Norge tack vare samverkan mellan en stark socialdemokratisk r6rel-se, den centra]iserade arbetsmarknadsmekanismen och en politiskt stark jordbrukssektor (Kangas 1988) . Att Danmark har varit mer politiskL spliLtrat, ar dtminstone delvi-s orsak ti11 att landet inte har etL lagstadgat f Orvarvspensionssystem. Den danska modellen placerar sig mellan den nordiska, universalist.iska och den mellaneuropeiska, korporatistiska modellen. Ett universal-isLiskt drag i dansk socialf6rsrikring dr den skatt.efinansierade, relativt stora folkpensionen. Ett element som hdr ti11 den korporatisEiska modell-en dr att f6rvarvspensionerna skOts genom fackliga pensj-onskassor och privata f6rsdkringar. I alla nordiska lander f6rekommer nu fOrsOk att f6rsvaga det lagstadgade pensionsskyddet. I Danmark har folkpensionen uLvecklaLs i riktninq mot behovsprOvning. I Sverige talas om en utvidgad folkpension som ATP ska1l ingd i. I Norge har tillagqspensionens kompensationsnivA sdnkts . f Fi-nland har den borgerliga regeringen pJ-aner p& att inf6ra ett tak f6r arbetspensionerna eI1er sanka pensionernas kompensationsniv&. A11a utom tjanstemannen har stallt sig eniga bakom en sankning av tj dnstepensionerna. Betydande nedskarningar av de lagrsLadgade f Orvarvspens i onerna kompens era s delvi s genom privata f6rsakringar, men troligtvis kommer framf6rallt kollekt.iva, arbetsmarknadsbaserade anordnj-ngar i stil med den danska modellen att bli aktuell-a. Ndr det gallerpensionssystemen dr inte privatiseringstendenserna en f6ljd av polit.ikernas nyliberala id6er, trots att de kan ha sAdana. Pensionssystemens grunder har blivit f6rem61 f6r ny granskning dels pA grund av den ekonomiska krisen, dels pd grund av trycket mot konformitet som kommer f r&n EG-ldnderna. 1.6. Kompromissen mellan behovsprincipen och intjflnandeprincipen I bakgrunden till folkpensionssystemet finns id5n om bruksvarde, dvs. behovsprincipen, medan arbet.spensionen baserar sig p& bytesvdirdet efler intj inandeprincipen. 8 I Norden, Danmark undantaget, har de lagstadgade pensionerna utvecklats i intjanandeprincipens riktning. Sarskilt i pinland har intjanandeprincipen och behovsprincipen stallts i skarpt moLsatsfOrhS.llande til-1 varandra och avspeglat olika befolkningsgruppers politiskt organiserade intressen. Om intjanandeprincipens genombrott motsvarar industrialismens och den ekonomiska tillvaxtens logik, ar d& inte en retrdtt frdn principen naturlig vid stagnation el1er recession? EkonomiskL sett kan en sAdan svdngande utveckling vara mot.iverad pA kort sikt. SA har ocks& pensionsf6rsaikringspremien anvdnts som konjunkturpolitiskt instrument. Men det ar skal att tillagga atL pensionspolitik bygqer pd 1&ngsiktighet. Ett pensionssystem mdste vara pdlitligt ocks& 6ver generationerna. Det kan inte medvetet byggas upp bara f6r att uppl6sas efter t.ex. fem ir. En radikal fOrsamring av f6rvarvspensionerna kan ocksA innebdra att st6det f6r toLalpensionssystemet, dvs. ocksd f6r minimipensionerna, minskar seirskilt bland h6ginkomsttagare som dr av central betydelse f6r finansieringen av pensionerna. Internationell-a jamf6relser visar at.t. lagstadgade f6rvarvspensioner i kombination med grundt.rygghet pA medborgarskapsbasis, har en effektivare utjdmnande verkan pd inkomstskillnader 6n ett skydd som baserar siq pA privata e1ler kollektiva f6rsdkringar (Kangas 1990 ) Under ekonomiskt diliga tider visar inkomstskil-lnaderna en tendens att 6ka av andra orsaker. Omman vi11 h&lla fast vid det socialpolitiska jamlikhetsm&let, borde inriktningen vara att bevara totalpensionssystem som baserar sig pd intjanandeprincipen och behovsprincipen dven - och sarskilt - under ekonomiskt ddliga tider. 1.7. F0rnyelse av servicesystemet En fOrnyelse avvalfardspolitiken tycks vara oundviklig i alla industrilander. Men eftersom modellerna dr olika kan den genomfdras pA olika satt. Ett drag som dr Elpiskt f6r den nordiska v;ilfeirdsstaten ar ett omfat,tande offentligt servicesystem. Det kan ocksd ses som ett uttryck f6r jdmlikhet.sm&l-et. Den sociala servicen ar tillganglig f6r a1la medborgare oberoende av inkomster och f6rm6genhet. Servicesystemet baserar sig enbart p5. behovsprincipen. Sociala tjanster kan inte tjanas in, men de kan inte heller konsumeras annat an vid behov" Ett pAstAende som kan verka trivial-t, men som kanske ger en utgdngspunkL fOr en fOrstdelse av servicesystemets karaktar. Varf6r kan tjdnsterna inte differentieras enligt behovspr6vningsprincipen? l5 Nedskarningen av det lagstadgade inkomstrel-aterade pensionsskyddet sku1le tillsammans med en 6kning av de individuella pensionerna (se Kangas 1988, 47-48) leda till en minskning av pensionsskyddets direkta, offentliga reglering, och i detta hdinseende ndrma Finland och de 6vriga nordiska l6.nderna. Den danska modellen liqqer annu lAngt framOver, men tecken i denna riktning kan sk6njas. 2.8. Avslutning 3. UTVECKLINGEN MOT PRIVATISERING OCH AVGIFTSFINANSIERING INOM PENSIONS. TONSATRINGEN 3.1. Privatisering Syftet med denna artikel dr inte att pdst&, att det nordiska pensionsskyddets framtida utveckling sku1le vara den ovan beskrivna. Snarare har syftet varit att visa de problem man kan stallas framf6r da de inkomstrel-aterade pensionssystemen i den "ny1ibera1a" andan skars ned. Inom socialpolitiken brukar man skilja mel-lan tre modeller som dr kannetecknande fOr var sin kulturkrets: den universalistiska modellen (Norden), den liberalistiska modellen (de anglosachsiska linderna) och den korporatistiska modell-en (Mellaneuropa) (t.ex. Esping-Andersen 1990, Abrahamson 1-991) . Utmdrkande for den universalistiska modellen ar at.t den statliga social-politiken iir t.ickande och att f6rminsnivdn ar hOg. Den liberalistj-ska modellens socialpolitik stravar till att. begransa statens inbl-andning sd att den ar sA liten som m6jligt och att l&ta en stor del av socialskyddet sk6tas av privata f6rs;ikringar. Den korporatistiska modell-ens socialf6rs6.kring kan betyda ti11 och med mycket hOga fOrmAner, med fdrmAnerna ar fast bundna ti11 arbetet. Minimiskyddet f6r personer som stAr utanfdr arbetsl-ivet ar 1dg. Under de senaste tv& Artiondena har de tre modellerna som ar f6rharskande inom europeiskt. socialskydd ndrmat sig varandra, men de cent.rala dragen kan fortfarande urskiljas i de olika landernas sociallagstiftning (t.ex. Esping-Andersen 1990) . t6 Model-lerna beskriver sociaJ-skyddets struktur och logiken med vilken man producerar detta. De definierar inte direkt f6rhAllandet mellan privat och offentligt inom socialf6rsakringen, trots att det naturligtvis pdverkas av uppbyggnaden. Begreppet privatisering 6r inte entydigt. I den debatt som f6rts under de senaste Aren har man med privatisering i huvudsak avsett det att samhdllet avstdr frAn ansvar och reglering av ett visst omrdde och dverlAter faltet ti11 medborgarnas frivilliga verksamhet. I verkligheten finns deL flera olika grader av offentlig regileri-ng. Den offentligra makten kan t.ex. stifLa lagar om en viss grupps pensioner, finansiera dem med statsbudgeten och sj dlv sk6La om utbetalningen av pensionerna. Pd detta sdtt dr de statsanstalldas pensionsskydd ordnats i de flesta fdnderna. Alternativt kan den offentliga makten lagstifta om en sarskild grupps pensioner, men 6verldta fj-nansieringen och/ el1er den praktiska administrationen ti11 den privata sekLorn (t.ex. den privata sekLorns arbetspensioner i Finland) . Slutligen kan den offent.liga makten ordna s& att t. ex. pensionsf6rsdkring ilr privat och frivillig, men g-ynnas i samband med beskaLLningen. Kanske den klaraste linjen mel-lan offentlig och privat andA ar lagstadgad/frivillig (t.ex. @verbye 1988b). F6r privata f6rsakringar som ersatter socialf6rsakring finns det naturligtvis mest rum i lander med den liberal-istiska modellen. De privata fdrsakringarna har b6rjat 6ka ocksi i Norden, men de har framfOrallt sdlts som komplettering ti11 den lagstadgade f6rseikringen. Det lagstadgade pensionsskyddet har inte avskaffats f6r att ersattas av privat f6rsakring, vilket sku]1e vara privatisering i ordets ratta bemarkelse. Ifall de lagstadgade pensionsf6rmAnerna verkligen skulle awecklas i Norden, skull-e de troligen ersattas med kollektiva, i praktiken arbetsmarknadsbaserade pensionsanordningar. Det skulle betyda aLt Norden ndrmar sig den korporatistiska mode1len. En sddan uLveckling kan ocksi kallas privatisering, ifall de kollektiva avLal-en inte stadfasts i 1agr. 3.2. Situationen i Norden De nordiska pensi-onssystemen ar ti11 karaktiiren allmdnna och lagstadgade. Enligt den universalistiska principen ingdr ett refativt h6gt grundskydd som ar lika stort f6r a1la och etL inkomst.relaterat f6rvarvsskydd. I7 Den parlament.ariska regleringen har mOjliqqjorts d ena sidan av den centraliserade arbet.smarknadsmekanismen och den drirmed sammanbundna h6ga organiseringsgraden, d andra sidan av den politiskt starka jordbrukssektorn (Bruun !992) . Danmark awiker frAn 6vriga Norden genom att man inte har n&got lagstadgat f6rvArvspensionssystem. I det avseendet pA-minner Danmark om de anglosaxiska landerna. Finland avviker genom att det lagstad.gade arbetspensionssystemet i h6gre grad bel6nar f6r arbete. Arbet.spensionerna har ingeL pensionstak. Det kan kall-as f6r ett korporatistiskL drag, men det kan ocksd fOrstds som en konsekvent tillampning av den universal-istiska mode11en. KompensationsnivAn ;ir lika fOr alla och det finns inget. direkL behov av kompletterande f6rseikringar. I den senaste utvecklingen kan man urskilja drag som, ifallde fOrs tilI sin spets, kan betyda att den nordiska universalist.iska modellen ndrmar sig den korporat.istiska eller ti11 och med den liberalistiska modelf en. Organiseringen av arbetsmarknaden och f6rhandlingsf6rhAllandena har haft en central ro11 i den nordiska vdlfrirdsstat.ens uppkomst och utveckling. I dag kan man urskilja tecken pd att arbetsmarknadsf6rhAl-landena decent.raliseras. Utvecklingen stdlrks av att a1lt fler fOretaq blir internationella (Kangas - Kosonen L992) . 3.3. Finansierin gssystemen Hur finansieringen av socialskyddet f6rdelas varierar i Vasteuropa. Den h6gsta statliga finansieringsandelen har Isl-and och Danmark, dAr socialskyddet tlr bundet t.il1 skattefinansieringen. Norqe, Sverige och Finland h6r till en grupp ddr statens andel av socialskyddsutgifterna dr 45-60 procent. Arbetsgivarnas andel ar lagre an genomsnit.tet i Island, Norqe och Danmark. Sverige och Finland representerar i dett.a avseende det europeiska medel-vArdeL.PA avgifter frdn de fOrsdkrade forlitar man sig fr;imst. i Mellanoch Sydeuropa dar socialslqrddet dr av den korporatistiska modellen (Lindahl 1,992) . EgenavgifLen betyder i princip att sociaff6rsakringens f6rsakringskomponent betonas. Atminstone i Finland har man ocksd motiverat den nya pensionsavgift.en med att den fdr medborgarna att se systemet som sitt eget. Att. uppl6sa pensionssystemet eller reducera fOrminerna kommer att vara svArare i framtiden, om form6nstagarna konkret. deltar i finansieringen. l8 Analysen kan vara riktig, dven om det inte finns nigra unders6kningar om villkoren fOr att man skall kiiLnna systemet som siLt eget. Den andra sidan av saken dr dndi att egenavgiften ocksA kan jiimna vagen f6r en privatisering av socialf6rsdkringen genom att vdnja de f6rsakrade vid se sina pensionsf6rminer i relation ti11 f6rsakringsavgiften. Ett utmarkande drag f6r det nordiska Lrygghetssystemet ar just f6rmdnernas relativa oberoende av tidiqare erlagda avgifter. I Norden har tackande f6rmAner och stravan till jamlikhet varit viktigare an fOrsAkringsprincipen (Andersen 1986) . 3.4. Den danska modellen i nordiskt perspektiy Att Nordens integrering med Vasteuropa inte direkt pAverkar den socialskyddsmodellsom utvecklats i respektive land har upprepats i olika sammanhang. Men integreringen kommer silkert att ha indirekta verkningar . Vissa verkningar dr redan synliga, bl . a . i de nordiska l-eindernas f 6rs6k atL anpassa sina sysLem tillden ekonomi-ska krisen. Danmark har en intressant blandning av nordisk, universalisLisk modell och mellaneuropeisk, korporatistisk mode11. Det universalistiska draget i den danska socialf6rsdkringen dr den relativt stora, jamnstora och tackande folkpensionen. En komponent som ti11h6r den korporatistiska modellen ar att skOtseln av f6rvarvspensioner sker genom fackliqa pensionskassor och privata f6rsikringar. Den s.k. valfardsstatens kris tycks ha ber6rt Danmark i h6gre grad an de 6vriga nordiska l-einderna. Kostnaderna fOr det skatt.efinansi-erade folkpensionssystemet har ansetts vara f6r h6ga och det har skett en f6rskjutning i riktning moL behovsprOvning. f bakgrunden tiI1 svArigheterna fanns strukturella problem inom samhdl-lsekonomi och sysselsdttning. Det dr m6jligt att Danmark ocksA ideologiskt seEt fjarmat sig ndgot frdn den nordiska model1en, fastdn en universalistisk socialpolit.ik fortfarande tycks vara det allmant accepterade mdfet (Kosonen l-990) . De 6vriga nordiska l-andernas lockelse att f6lja Danmarks exempel kan helt enkelt bero p& att man vi11 f6rbattra de inhemska f6retagens konkurrensldge i Europa. En minskning av arbetskraftskostnaderna borde vara m6j1ig. En annan orsak kan vara Nordens onekligen perifera laqe i Europa. Ett faktum som atminstone inte befrdmjar en moLsatt utveckling, dvs. at t Nordens universali s t i ska soc i a1 slqrddsmodel lskul 1 e bli en fOrebild f6r de vdsteuropeiska landernas sociala trygghetssystem (A1estalo - Flora L992) . 19 3.5. Privatiseringstendenser i andra nordiska liinder I Sverige har centern f6reslagit att folkpensionen och en del av ATP skalls1&s ihop till en enhetlig, jamnstor grundpension. F6rmdnerna ut6ver grundpensionen skul-1e vara privata e1ler kollektiva, frivilliqa fOrsakringar. ArbetsgivarefOreningen SAF tillsammans med tjanstemannacentralen SACO har f6reslagit att ATP ersatts med individuella pensionskonton. De 6vriga borgerliga partierna har talat om att bevara ATP:s pensionstak pA nuvarande niv6. Eftersom pensionstaket inte f61jer lOnernas utveckLingstakt, skull-e ATP p& detta sdLLt av sig sjdLlvt utvecklas tilf en utbyggd folkpension. F6rsamringren sku11e ersattas med arbetsmarknadspensioner, vi-1ket betyder att fdrvarvspensionens tyngdpunkt fJ-yttas fr&n det offentliga ti11 ett arbetsmarknadsbaserat, korporatistiskt system. TrOskeln fOr en s&dan beskarning ar inte J-ika h6g i Sverige som i Finland. f Sverige dr man van vid att pensionerna har ett Lak, och en f6rhAllandevis stor del av t. ex. t jrinstemeinnens pensionsf 6rmdner har ordnats genom ITP-systemet. OcksA antalet privata fOrsakringar har 6kat betydligt, dven om Sveriges ekonomiska probJ-em har drabbat privata f6rsdkringar under de senaste tiderna (Hort L986, Salminen 1992) . Under ekonomiskL svaqa perioder kan solidariteten mellan generationerna svikta, och den aktiva befol-kningen iir mer redo an tidigare att. godkilnna nedskeirningar i f6rmAnerna. I samma riktning verkar den vantade 6kningen av antalet pensionarer. Den centrala fr&gan f6r systemets stabilitet bl-ir hur vdlman ursprungligen lyckats dimensionera st.orleken p& pensionerna. Ocks& i Finland har de privata pensionsf6rseikringarna Okat, och de marknadsf6rs akLivt av f6rsakringsbolagen. Deras andel av pensionerna ar dock fortfarande mini-ma1. Det beror pd att det lagstadgade arbetspensionssystemet i pinland inte keinner tillpensionstak. Finland ar int.e heller ett lika f6rmOget land som Sverige, och folk ar inte lika intresserade av att betala dyra privata f6rsakringar. Men det finns ett tryck mot privatisering ocksd i Finland. Den sittande regeringen har flera ginger diskuterat fr&gan om att beskiira de stora pensionerna. Den hOga arbeLslOsheten gnagar p& pensionssystemets finansieringsbas. Pensionstoppen efter dr 2000 kraver att fonderingsgraden hOjs, men samt.idigt borde f6retagens arbetskraftskostnader s6.nkas. 20 Den konkreta hjalpen i denna situation dr pensionsavgiften fOr arbetstagare som infdrs 1993. Den underldttar naturligtvis f6retagens kostnadstryck, men samtidigt betonar den det finska arbetspensionssystemets f6rsakringskaraktdr. Arbetsmarknadsparterna qodkinde kanske 6verraskande ltitt pensionsavgiften, trots att det finns dtminstone en i-deologisk komplikation. Arbetspensionen har i Finland anda frdn b6rjan tolkats som en de1 av arbetstagarens lOn. Den dr en del av l6nen som betalas ut senare, under pensionstiden. Som s&dan har den ocksd beaktats i lOnef6rhandlingarna. Nar nu arbeLstagaren sjalv betalar en avgift t.i11 sin pensionsf6rsdkring, betalar han enligt detta teinkesatt delvis sin egen 16n. Naturligtvis dr det ocksi m6jliqL att man bdrjar krava att egenavgiften i liberalismens anda skallvara frivillig. Det skulle innebdra ett snabbt steq i riktning mot privatisering. I Norge har man beskurit kompensaLionsniv6n pA f6rvdrvspensionerna frdn folketrygden, vilket troligen kommer att leda tiII att arbetsmarknadspensionerna 6kar. Stortinget godkande i fjof ett lagfOrslag som innebAr att folketrygdens inkomstrelaterade tillaggspension f6r nya pensionstagare sanks frAn 45 procent LLIL 42 procenE. Det kommer att betyda en f6rsamring av sarskil-t hOgavl6nade personers lagstadgade pensionsskydd. Vissa f6r Norge typiska fOrhdllanden kan vara dgnade att betona skil-lnaderna mellan olika pensiondrer. ArbeLsmarknadsarrangemangens tackningsgrad ar ldgre i Norge an t. ex i Sveriqe. De flesta pensionsanordningarna ar dessutom fOretagsbundna. Det betyder att pensionsf6rm&nerna varierar mer an i Sverige, dar cenLralorganisationsnivdn dominerar och regleringen av pensionsf6rmdnerna sker centraliserat . Att pensionssanordningen sker pd ol-ika sdtt inom den offentliga och den privata sektorn betonar ocksd skil-lnaderna mel-l-an pensionarerna. Inom den of f entliga sektorn f&r pensionstagarna den utlovade pensionen (65 procent av 16nen) oberoende av hur stor pensionen frAn Folketrygden ar (@verbye 1990). 3.6. Det nordiska grundskyddets stiillning Vi har ovan skisserat upp utvecklingstrender som kan hota det lagstadgade f6rvarvsskyddet i Norden. Ur en annan synpunkt kan man tanka sig att en ndrmare kontakL med Vasteuropa blir en rj-skfaktor just f6r det universella qrundskyddet i Norden. 2t I Mellaneuropa dominerar etL starkt korporatistiskt socialskydd, som det knappast gdr att f6rsvaga ens f6r konkurrenskraftens skulI. Darf6r ar det m6jliqt att trycket mot likformighet och inbesparingar ocksA i Norden kan inrikt.a sig pA den grundt.rygghet som inte 6r beroende av arbete. Grundskyddet kan t.ex. bevaras pi nuvarande nivd i bemarkelsen minimiskydd, medan behovspr6vningssynpunkten betonas . I eLt avseende skulle ett starkt inkomstrelaterat socialskydd passa bdtt.re i Norden an i Mellaneuropa, eftersom sysselsattningsgraden ar h6gre i Norden. I Norden deltar t. ex. kvinnorna i f6rvdrvslivet. Langre s6derut dr kvinnornas socialskydd beroende av den arbetande maken. En h6g sysselsdtt.ningsgrad och en arbetskraftspolitk med full sysselsattning som mA1 medfdr att ocksA det inkomst relat erade social skyddet cir universal i s t. i skt tilI karaktdren i Norden. Om man vill l-aLt.a pA den offentliga konsumtionen och skatteb6rdan, kan det ocksA verka socialpolitiskt m6jligt att pruta pd grundskyddet.. Ocksd den kommande harmoniseringen av skatter och avgifter i EG kan fa betydning f6r mOj ligheter att finansiera det nordiska grundskyddet (Suwalski - Seidelin L992). f Finland f6reslog "Kuusis arbetsgrupp,, redan 1971 att folkpensionen skall vara helt pensionsavhangig, med andra ord att de som har en arbetspension som 6verstiger en viss grdns inte fAr folkpension. pi finansministeriets initiativ har samma frdga igen tagits upp ti11 diskussion. Om fOrslaget genomf6rs betyder det att det finska pensionssystemet tar et.t st.eg mot den korporatistiska modellen och att man prutar pd universalismen. Hur en socialpoJ-itik som grundar sig pd l6nearbete lyckas beror trots a1lt pd i vilken typ av samhall_e den tilleimpas. F6r ndrvarande vet vi inte hur arbetsmarknaderna i Norden kommer att utveckl_as und.er inflytandet frAn EG. Det ar mOj ligt att EG i nd.gon mdn begransar spelrummet f6r en politik som stravar till att uppratthdlla sysselsAt.tningen. Atminstone 6r det ett faktum aLt. de mellaneuropeiska ldnderna inte utan reservat.ioner godkdnt Keynes, Kuusis och Myrdals socialpolitiska tankar om sysselsattningspolitik. I EG-ldnderna ar inte full sysselsrit.tning ett centralt m&l pA samma satt som i Norden. Darf6r betyder en betoning av inkomstbundenheten ocksd at.t tendensen att dualisera samhallet. stArks (Abrahamson l-989) . Den senaste tidens f6rs6k aLL g6ra grundskyddet. trygrgare och siikrare b6.de i Finland och i Sverige kan bl.a. ses som f6rsOk att rusta sig mot en hotande nedrustning av de universella grundf6rmdnerna. 22 3.7. Till universalismens ftirsvar f ns ta 1 lningen t i 1 1 vrllf drds taL en och privat i s eringen ar naLurligtvis i h6gsta grad en samhdllsfilosofisk frAga. Den konservativa kritiken har nagelfarit sarskil-t deL svenska folkhemmet f6r att f6rmynderskap och sociala tryggrheLsnat verkar sd passiverande pi medborgarna att de inte mera kan ta ansvar f6r sina egna liv och pd lAng sikt inte heller f6r sitt samhdlle. I den internationella levnadssEandardsLdvlingen har det atminstone inte hittills gAt.t. ddligt f6r de nordiska ldnderna, snarare tvdrtom. Ddrf6r verkar det konstruerat att pdst& att mdnskor mdste kanna sig otrygga f6r att kunna arbeta ef f ektivt. Det. yttersta vdrdemdlet som har styrt utveckli-ngen av det nordiska vdlfdrdssamhallet ar jamlikhet. Mot denna bakgrund skall det nordiska valfardssamhallets karaktdristiska drag f6rstAs: tdckande f6rmdner, jamvikt mel-lan behovsoch intjandeprinciper och en omfaLtande samhdllsservice (Andersen 1986) . Jamlikhet dr onekligen ett vidstrackt och ti11 innehdllet n&got diffust begrepp. Men en ndrmare analys och motivering av begeppets beraEtigande hor inte hit. Ddremot ar det m6jligt att motivera den universalistiska socialpolitiken med iamlikhetssynpunkter. TankegAngen fdr st6d av de internationella jamfOrel-serna om inkomst,f6rdelning. Vdlfdrdsstatens omfOrdelningsverkan har varit starkare i Finland, Norge och Sverige tin i 6vriga OECD-lander. Et.t tackande, lagsLadgaL socialskydd tycks a1ltsd jamna ut inkomstskillnaderna effekt.ivare an etE skydd som baserar sig pA privata eller kollektiva f6rsdkringar (Kangas - Kosonen L992). Ett annaL argument fOr den universalistiska socialpoliLiken ar sociologiskt och st6ds int.e av lika 6vertygande unders6kningsreslutat. Men det f6refaller troligt att den universalistiska socialpolitiken p& eLt satt starker sol-idariteten i samhdllet och ddrigrenom st6der sig sjalv. Nar sysLemet ar uppbyggt sd att alla kanner aLt de fdr ndgot, dr det ocksA i all-as intresse att systemet bevaras, dven om man kan vara av olika &sikt om hur f6rmdnerna fOrdelas. Just denna synpunkt ta1ar b&de f6r ett rimliqt f6rvarvsskydd och ett t;ickande grundskydd (Salminen - Vanamo l-991). Ur jamlikhetssynpunkt skulle en awikelse frAn den universalistiska socialskyddsmodellen alltsd vara eLL klart bakslag. Det gal1er det universalistiska socialskyddets tvd komponent.er, grundskyddet och det inkomstrelaterade skyddet . 23 Ett rimligt, jeimnstort och tiickande grundskydd garanterar manniskorna en viss grad av oberoende i fOrhAllande ti11 marknadskrafterna. Det lagstadgade inkomstbundna skyddet 96r att de ar jdmstallda n;ir de f6rlorar sin f6rvarvsinkomst. Varken den ena el1er andra komponenten kan f6rsvagas om man vilf stA fast. vid jamlikhetsmAlet. 3.8. Viilfiirdsstatens sociala service I v&ra nordiska valfardsstater intar den avgifLsfrra ell-er starkt subventionerade samhallsservicen en cenLral rol-1. Man har ocksA kallat landerna f6r socialservicesLater. Vi har satsat pd att skapa och uppratthdll-a ett offentligt servicenat - pa ett satt som krdver mycket. pengar och resurser. Andelen sysselsatta inom den offentliqa sektorn i procent av hel-a arbetskraften ar i Norden cirka 26 procenL, i Mellaneuropa 17 procent och i Sydeuropa endast l-5 procent. EG-landerna kan ocksA ka11as fOrdelningslinder i det avseendet att de i sin socialpolitik betonar inkomsLOverf 6ringrar mer iin of f entlig konsumtion e11er offentlig service (Kosonen 1990) . Det ar ocksA Lypiskt fOr Norden att den offentligra makten, staten e1ler kommunerna, svarar f6r servicen. Man har inte dragit sig f6r lAngtgd.ende f6rstatligande av servicen. f deL dvriqa Europa har den 1ibera1a kulturen forhdll-it sig betydligt mer skeptiskt ti1l staten. En omfattande social service mdste ocksA uppfattas som ett uttryck f6r jamlikhetsstravan. Servicen har inte fdrstatliqats darf6r atL det inte skulle ha varit m6jliqt atL producera Ljdnsterna privat. En stor del av tjdnsLerna dr sddana som Lidigare sk6tt.es av de traditionella sociala natverken ( familj en, bykollektivet, inofficiella sammanslutningar m.m. ) . Industrialiseringen har brutit s6nder den typen av solidaritet. I stallet har man bySgt upp ett ndt av social-a tjanster som medborgarna har jamli-k till-g&ngf ti11 oberoende av inkomst eller formogenhet (Andersen 1986 ) . Beroende pd vilken aspekt man anldgger, kan man antingen pAstd att valfardsstat.ens socialpolitik befinner sig i stdndig kris el-ler att den aldrig ar i kris. Det beror pA att det inte finns n&got naturligt jamviktslilge e1ler grans f6r jamlikhet. Det finns al1tid brister i jamlikheten som samhdllsmaskineriets inre logik kraiver att skall rattas ti11 och det finns al1tid argument f6r att kr;iva att socialutgifterna skall seinkas (Rosanvallon 1992). 24 Det verkar m6jJ-igt att tdnka sig atL servicen kan vara just det omrAde dar man kan 6verskrida konflikten mellan f6rstatligande och privaLisering. Man beh6ver inLe f6rsta hand tala om privat.isering av tjdnster utan om en ny kombination av offentligt och privat eller LilI och med om en ny gemenskap. Offentligt producerade bastj dnster ar inte n6dvandigtvis det ratta svareL pA ett differentierat behov av tjdnster. Men penningf6rmAnerna ar sA stora att de ocksd kan anvdndas tilI kOp av tjanster. Man kan ocks& urskj-1ja vissa tecken pd en ny solidaritet i medborgar6relser och &terupplivade frivilliga insatser. En socialpolitisk strategi som arbetar i denna riktning dr f6rst&s inte heller problemfri. Den kan ti1l och med f6refa11a utopistisk, men den ir i vilket. fa1l som hel-st en jamlikare och en mera konkret utopi (jfr. Bloch l-986) an ett privatiseraL socialskydd, som egentliqen inte mer kan kallas socialskydd.