El presupuesto participativo como herramienta de innovación política en la gestión administrativa a escala local: la experiencia de Hernani Erabaki

SAHSIL JOCELYN ENRÍQUEZ LEÓN EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO HERRAMIENTA DE INNOVACIÓN POLÍTICA EN LA GEESTIÓN ADMINISTRATIVA A ESCALA LOCAL: LA EXPERIENCIA DE HERNANI ERABAKI EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO HERRAMIENTA DE INNOVACIÓN POLÍTICA EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA A ESCALA LOCAL: LA EXPERIENCIA DE HERNANI ERABAKI TESIS DOCTORAL SAHSIL JOCELYN ENRÍQUEZ LEÓN DIRECTOR DE TESIS: PEDRO JOSÉ LOZANO VALENCIA UNIVERSIDAD DEL PAÍS VASCO/ EUSKAL HERRIKO UNIBERTSITATEA (UPV/EHU) DEPARTAMENTO DE GEOGRAFÍA, PREHISTORIA Y ARQUEOLOGÍA OCTUBRE, 2022 (cc) 2022 Sahsil Jocelyn Enríquez León (cc by-nc 4.0) SAHSIL JOCELYN ENRÍQUEZ LEÓN: EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO HERRAMIENTA DE INNOVACIÓN POLÍTICA EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA A ESCALA LOCAL: LA EXPERIENCIA DE HERNANI ERABAKI. SEPTIEMBRE 2022 Las elecciones democráticas por si solas no remedian la crisis de confianza en el gobierno. Por otra parte, no hay ninguna justificación viable para un sistema democrático en el que la participación ciudadana se limita a votar. Beth Simone Noveck Nunca dudes que un pequeño grupo de ciudadanos comprometidos puede cambiar el mundo. De hecho, es lo único que ha logrado. Margaret Mead i AGRADECIMIENTOS Cuatro años de investigación, de aprendizaje y experiencias se resumen en este manuscrito. Este libro es fiel testigo de los esfuerzos realizados para obtener aportes actuales y necesarios respecto a las dinámicas de presupuestos participativos, pero en especial sobre la experiencia de Hernani Erabaki. No obstante, lo anterior no hubiese sido posible sin el apoyo incondicional de cada una de las personas con las que he coincidido en este camino llamado vida. No solo me llevo conocimiento y experiencia, sino también a gente maravillosa con la que espero seguir compartiendo momentos por muchos años más. En primera instancia, me gustaría agradecer a mi director, Peio Lozano por brindarme la oportunidad de realizar esta investigación bajo su supervisión. Más aún, por ser quien a lo largo de esta experiencia académica ha estado siempre ahí para brindarme palabras de ánimo, de cariño, pero, sobre todo, para ponerme los pies sobre la tierra siempre que ha sido necesario. Gracias por confiar en mí y en mi capacidad para poder realizar dicha investigación. Me llevo en el corazón cada una de tus palabras, de tus consejos y tus reprimendas. Gracias por ayudarme a recorrer este camino con la más amplia paciencia, con el espacio para equivocarme, pero más aún, gracias por nunca hacerme sentir que estoy sola en esto. Estoy completamente segura de que he tenido la mejor suerte al tenerte como mi director y de haber tenido la oportunidad de trabajar junto a una persona que le pone toda la pasión a lo que hace. Hace cuatro años entré por primera vez a tu despacho y no dejaba de dirigirme a ti como “usted”, sin embargo, hoy tengo la satisfacción de llamarte amigo. Unido a esto, me gustaría agradecer a Luis Intxauspe por abrirme las puertas del ayuntamiento y proporcionarme todas las facilidades para acercarme al proceso de Hernani Erabaki, Así mismo, agradezco profundamente a cada uno de los técnicos municipales por brindarme el tiempo necesario para la realización de las entrevistas. Sin vuestro apoyo esta tesis doctoral no sería lo que hoy es. A Xabier, Esti y Mertxe por la información respecto a la iniciativa y también por su disponibilidad para concederme entrevistas. Y, por último, a los concejales que igualmente han accedido a formar parte de esta investigación. En general a toda la administración local por su paciencia, disponibilidad y facilidad para proporcionarme datos respecto a la experiencia de presupuestos participativos. De igual manera, extiendo un fuerte agradecimiento al gabinete de investigación Aztiker, pero, sobre todo, a Maitane por explicarme de manera detallada el proceso de Hernani Erabaki, por traducirme varios asuntos del euskera al castellano, por su paciencia cuando me ii surgían dudas. En fin, por sus honestas intervenciones. Te agradezco de todo corazón por todo respecto a las primeras cinco ediciones del proceso. Mismamente, agradezco a la consultoría de investigación aplicada Siadeco, pero en especial a Jon, por su amabilidad y disponibilidad para brindarme el tiempo necesario para la realización de la entrevista. Más aún, agradezco profundamente a los ciudadanos y ciudadanas de Hernani por dejarme recoger vuestras voces y pensamientos en esta investigación. Gracias por permitirme acercarme y por dialogar honestamente conmigo sobre este proceso. En definitiva, esto no sería lo mismo sin vuestra colaboración. Por otro lado, me gustaría agradecer a Nelson Dias, por ofrecerme la oportunidad de colaborar con OFICINA para la realización de un proyecto tan fascinante como las dos primeras ediciones del Atlas Mundial de Presupuestos Participativos, en los que tuve la oportunidad de participar como una de las coordinadoras. Gracias por confiar en mí plenamente para la ejecución de cada una de las tareas que se me asignaban. Pero, más que nada, por enseñarme tanto sobre este maravilloso tema que no deja de apasionarme. A Yaiza, el eterno amor de vida, gracias por ser simplemente tú. ¿Quién diría que un día de verano de un 2018 llegarías a mi vida para jamás marcharte? No sabes lo mucho que significas para mí y todos los momentos que hemos compartido juntas. Gracias por siempre estar ahí en cada momento que lo he necesitado, por brindarme palabras de apoyo cada vez que me hacían falta, por hacerme ver que soy capaz de lograr lo que sea, por confiar en mí y por muchas veces, ayudarme a ver aquello que me resultaba imposible. Eres esa persona que siempre quiero tener a mi lado. Te amo por siempre. A Iker, no tienes idea el impacto que has causado en mí desde el primer día que nos conocimos. Gracias por siempre sacarme una sonrisa, incluso cuando mi rostro se cubre de lágrimas. Creo sinceramente que jamás encontraré las palabras adecuadas para describir todo lo que mueves en mí y muchos menos para agradecerte todo lo que haces por mí. Gracias por ser el mayor cómplice, confidente y amigo que jamás podría imaginar. Y, obvio el mejor profesor de euskera, aunque tenga que explicarte cuáles son los verbos transitivos (broma). Tengo tanto que agradecerte, pero más que nada gracias por ser esa luz cuando todo lo veo obscuro. Eres la mejor persona que he conocido en muchísimo tiempo. ix sustainable development goals exposed in the 2030 Agenda for Sustainable Development by the United Nations (SDG). Moreover, the main objective underlying this research is to evaluate to what extent Hernani’s participatory budgeting experience is really democratic, based on solid foundations of good governance, and what are the results obtained based on its application during the last six years. On the other hand, the specific objectives aim to analyze and evaluate the political will of the local administration regarding the implementation of the participatory budgeting; to analyze the presence of the requirements established by the FAL Network; to evaluate the relationship between the “Hernani Erabaki” experience and the Sustainable Development Goals (SDGs); to identify to what extent this case study has met the objectives and the desirable features for this type of citizen participation processes; to identify the frustration factor in regards of the implementation of the participatory budgeting initiative and the impact it has had on the participation levels, among others. The methodological design combines first and second-hand data collection. In this sense, qualitative techniques were used, such as observation and semi-structured interviews with the different actors involved, i.e., citizens, municipal technicians, the professionals in charge of dynamizing the process, mayors, council members, and other special agents with a vast background on the matter (university professor). In addition, to complete the information, a literature review was carried out through different specialized search engines about participatory budgeting and its terminology in other languages in order to obtain the most extensive information on the issue. Also, other resources were consulted such as the local newspaper, “Kronika”. Among the primary outcomes highlighted in this doctoral thesis are the importance of implementing control and follow-up systems for the commitments acquired with the citizens through the participatory process, the need to institutionalize the implementation of the "Hernani Erabaki" initiative, as well as the participatory model that will guide the performance of the local administration. Moreover, it underlined the urgency of increasing transparency regarding financial data and providing institutional channels so that citizens can easily access this information. It is essential to point out the efforts made by the local institution in order to implement the Hernani experience year after year, in other words, to execute it consecutively for six editions, x as well as the application of social inclusion strategies to increase the participation levels and to diversify the profile of the citizens. For example, the inclusion of boys and girls (age to 8 – 15) in the process. Keywords: Local government, participatory democracy, citizen participation, budget management, participatory budgeting, Hernani Erabaki. xi CONTENIDO/ÍNDICE Capítulo I 1. Introducción 1 1.1. Motivaciones 2 1.2. Conceptos preliminares Capítulo II: 2. Estado de la cuestión 7 2.1. Democracia 2.1.1. Modelos democráticos 8 2.1.1.1. Democracia representativa 8 2.1.1.2. Democracia participativa 9 2.2. Participación ciudadana 10 2.2.1. Conceptos y cuestiones preliminares 10 2.2.2. Institucionalización de la participación ciudadana 12 2.2.3. Institucionalización de la participación ciudadana en el Estado español 17 2.2.4. Institucionalización de la participación ciudadana en Euskadi 25 2.3. El presupuesto participativo 27 2.3.1. Tipologías de los presupuestos participativos 29 2.3.2. Condicionamientos en las experiencias de presupuestos participativos 34 2.3.2.1. Voluntad política 34 2.3.2.2. Transparencia 35 2.3.2.3. Sistemas de seguimiento 35 2.3.2.4. Inclusión social 36 2.3.2.5. Capacitación y planteamientos pedagógicos 38 2.3.2.6. Sentido comunitario 38 2.3.2.7. Proceso vinculante 39 2.3.3. El presupuesto participativo: contexto global 40 2.3.4. Presupuestos participativos en América Latina 43 2.3.5. Presupuestos participativos en Europa 46 2.3.6. Presupuestos participativos en el Estado español 49 2.4. Participación ciudadana en el contexto vasco 51 2.4.1. Iniciativas de participación ciudadana en el País Vasco 52 2.4.2. Contexto sociopolítico en Hernani 53 2.4.3. Descripción y estructura de la administración local 60 2.4.4. Primeras experiencias de presupuestos participativos en Hernani 63 2.5. La experiencia de Hernani: 6 años de presupuestos participativos 64 2.5.1. Participación presencial y en línea 66 2.5.2. Bilingüismo y diglosia: la convivencia del castellano y el euskera en el presupuesto participativo 70 2.5.3. Propuestas y áreas de inversión 70 2.5.4. Dimensión ecológica y democracia 72 2.5.5. El presupuesto participativo y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) 73 Capítulo III 78 3. Marco metodológico 78 3.1. Problema de investigación 78 3.1.1. Objetivos 79 3.2. Hipótesis 80 3.3. Definición y operacionalización de variables 81 3.4. Diseño y enfoque metodológico 88 3.4.1. Estudio de caso 88 3.4.2. Enfoque cualitativo 89 3.4.2.1. Técnicas empleadas 91 3.4.2.1.1. Revisión bibliográfica 91 3.4.2.1.2. Método etnográfico 95 xii 3.4.2.1.2.1. Observación 96 3.4.2.1.2.2. Entrevistas semiestructuradas 100 Capítulo IV 110 4. Resultados del análisis de la experiencia Hernani Erabaki 110 4.1. Presentación de resultados 110 4.1.1. Nodos y unidades de análisis 4.1.2. Datos relevantes Hernani Erabaki 2020 113 4.1.3. Datos relevantes en Nvivo 126 4.2. Análisis de condicionamiento de presupuestos participativos en la experiencia Hernani Erabaki 137 4.2.1. Voluntad política 137 4.2.2. Transparencia 144 4.2.3. Sistemas de seguimiento 156 4.2.4. Inclusión social 164 4.2.5. Capacitación y planteamientos pedagógicos 179 4.2.6. Sentido comunitario 198 4.2.7. Proceso vinculante 207 4.3. Análisis de la experiencia de Hernani Erabaki: 6 años de presupuestos participativos 211 4.3.1. Participación presencial y en línea 211 4.3.2. Bilingüismo y diglosia: la convivencia del castellano y euskera en el presupuesto participativo 218 4.3.3. Propuestas y áreas de inversión 227 4.3.4. Dimensión ecológica y democracia 231 4.3.5. El presupuesto participativo y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) 237 4.4. Análisis DAFO 241 Capítulo V 246 5. Conclusiones 246 Bibliografía 256 Anexos 266 xiii CONTENIDO SOPORTE VISUAL Tablas Tabla 2.1: Tipología de mecanismos de participación ciudadana a nivel local 11 Tabla 2.2: Matrix el análisis de las leyes nacionales en materia de presupuestos participativos 14 Tabla 2.3: Textos jurídicos sobre participación ciudadana a escala autonómica en España 19 Tabla 2.4: Ejemplos de textos jurídicos que incorporan el discurso de complementariedad dentro del Estado español 21 Tabla 2.5: Tipología de presupuestos participativos: en función de los participantes, normas del proceso y función de la participación 29 Tabla 2.6: Modelos de presupuestos participativos según el objetivo 30 Tabla 2.7: Presupuestos participativos según la calidad democrática 31 Tabla 2.8: Modelos de presupuestos participativos: modelo burocrático 31 Tabla 2.9: Modelos de presupuestos participativos: modelo representativo 31 Tabla 2.10: Modelos del presupuesto participativo: modelo participativo 32 Tabla 2.11: Experiencias españolas en capitales de provincia 50 Tabla 2.12: Iniciativas de participación ciudadana en el País Vasco 52 Tabla 2.13: Población de Hernani dividida en barrios en relación con la actividad (2018) 55 Tabla 2.14: Población de Hernani en 2019 55 Tabla 2.15: Población de Hernani, lengua materna y lengua hablada en casa 56 Tabla 2.16: Porcentaje y relación de Hernani con relación al nivel de euskera 57 Tabla 2.17: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Agenda 21 58 Tabla 2.18: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Consejo de Igualdad 58 Tabla 2.19: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Euskararen Udal Batzordea 59 Tabla 2.20: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Presupuestos Participativos 59 Tabla 2.21: Fases del proceso de Hernani Erabaki 2019 64 Tabla 2.22: Tipología del uso de herramientas digitales en los presupuestos participativos 68 Tabla 3.1: Operacionalización de Variables 84 Tabla 3.2: Descripción del proceso de Hernani Erabaki edición 2018 99 Tabla 3.3: Listado de preguntas para las entrevistas semiestructuradas 102 Tabla 3.4: Interrogantes identificadas en común en las entrevistas 106 Tabla 4.1: Libro de códigos 111 Tabla 4.2: Datos de las reuniones presenciales por barrios durante la realización de propuestas Hernani Erabaki 2020 118 Tabla 4.3: Número de propuestas recogidas durante la fase de “realización de propuestas” Hernani Erabaki 118 Tabla 4.4: Número de propuestas de Hernani Erabaki contabilizadas para valoración política 2020 119 Tabla 4.5: Propuestas eliminadas en la valoración política 2020 120 Tabla 4.6: Datos referentes a la priorización de propuestas Hernani Erabaki 2020 120 Tabla 4.7: Datos referentes a la votación de propuestas Hernani Erabaki 2020 121 Tabla 4.8: Datos de los votos contabilizados Hernani Erabaki 2020 122 Tabla 4.9: Votos válidos contabilizados por canales 122 Tabla 4.10: Votos según el género Hernani Erabaki 2020 123 Tabla 4.11: Votos por edad Hernani Erabaki 2020 123 Tabla 4.12: Votos en comparación con el censo Hernani Erabaki 2020 123 Tabla 4.13: Votos según barrios de Hernani Erabaki 2020 en comparación con el censo de 16 y más años 124 Tabla 4.14: Votos según lugar de nacimiento 124 Tabla 4.15: Propuestas derivadas de la edición Hernani Erabaki 2020 125 Tabla 4.16: Conteo de la frecuencia de palabras 127 Tabla 4.17: Consulta referencia cruzada de casos con atributo con códigos a través de codificación de casos 128 xiv Tabla 4.18: Consulta referencia cruzada de casos con atributo con códigos a través de referencias de codificación 130 Tabla 4.19: Consulta de matriz de codificación subnodos de buen gobierno con el resto de Subnodos 132 Tabla 4.20: Consulta de matriz de codificación subnodo pedagogía–empoderamiento ciudadano con el resto de subnodos de fortalecimiento de relaciones 133 Tabla 4.21: Consulta de matriz de codificación de técnicos municipales con distintos subnodos 134 Tabla 4.22: Consulta de matriz de codificación de técnicos municipales con subnodos 134 Tabla 4.23: Codificación por sentimiento 135 Tabla 4.24: Consulta de matriz con casos de atributo y codificación por sentimiento 136 Tabla 4.25: Informe financiero Hernani Erabaki octubre 20201 160 Tabla 4.26: Informe financiero Hernani Erabaki septiembre 2019 161 Tabla 4.27: Análisis DAFO sobre la experiencia de presupuestos participativos Hernani Erabaki 241 Tabla 4.28: Análisis del cumplimiento de aspectos del presupuesto participativo Hernani Erabaki 243 Figuras Figura 2.1: Producción de textos jurídicos por año dentro del Estado español 18 Figura 2.2: Principales tendencias en la producción de textos en materia de participación 20 dentro del Estado español Figura 2.3: Influencia de la carta magna sobre la institucionalización de la participación 21 en España Figura 2.4: Tipología de presupuestos participativos en España 33 Figura 2.5: Formación del ayuntamiento de Hernani (2015-2019) 60 Figura 2.6: Formación del ayuntamiento de Hernani (2019-2023) 61 Figura 2.7: Pleno municipal periodo 2015-2019 61 Figura 2.8: Pleno municipal periodo 2019-2023 61 Figura 2.9. Departamentos municipales 2015-2019 63 Figura 2.10: Inversiones por temas Hernani Erabaki 2019 71 Figura 2.11: Desglose de inversiones Hernani Erabaki 2019 71 Figura 3.1: Mapa de actores en el proceso de Hernani Erabaki 102 Figura 4.1: Ejemplificación de la clasificación de casos 111 Figura 4.2: Número total de codificaciones en nodos principales 113 Figura 4.3: Ediciones y propuestas resultantes de las seis ediciones de Hernani Erabaki 114 Figura 4.4: Número de propuestas por barrios hasta inicios del 2019 (4 ediciones) 115 Figura 4.5: Inversiones por temas Hernani Erabaki hasta 2019 115 Figura 4.6: Número total procedentes y actuaciones emanadas de Hernani Erabaki y su estado actual 116 Figura 4.7: Número de propuestas por fases Hernani Erabaki 2020 117 Figura 4.8: Conteo de la frecuencia de palabras 126 Figura 4.9: Mapa de calor Nvivo 132 Figura 4.10: Portadas de las cuentas de Facebook y Twitter de Hernani Erabaki 152 Figura 4.11: Portada del sitio web de Hernani Erabaki 153 Figura 4.12: Publicación de 1 de marzo de 2020 en la cuenta de Facebook de Hernani Erabaki 154 Figura 4.13: Estrategia de exposición de propuestas en Hernani 155 Figura 4.14: Funciones por nivel de participación 213 Figura 4.15: Funciones por nivel de participación 214 Figura 4.16: Video promocional de Hernani Erabaki 2016 216 xv Mapas Mapa 2.1: Mapa mundial del número de experiencias de presupuestos participativos por continentes en el 2019 43 Mapa 2.2: Mapa de experiencias de presupuestos participativos en América del Sur 45 Mapa 2.3: Mapa de experiencias de presupuestos participativos en el Caribe 46 Mapa 2.4: Mapa de experiencias de presupuestos participativos en Europa 49 Mapa 2.5: Localización del municipio de Hernani dentro de la comunidad autónoma de Euskadi 54 Mapa 4.1: Distribución de propuestas por barrios en el municipio de Hernani 228 xvi Lista de contribuciones 1. Dias, N., Enríquez, S. y Júlio, S. (Org.) (2019). The Participatory Budgeting World Atlas. Epopeia and Oficina, Portugal. 2. Dias, N., Enríquez, S., Cardita, R., Júlio, S. y Serrano, T. (Org.) (2021). Participatory B Budgeting World Atlas 2020 - 2021, Epopeia and Oficina, Portugal. INTRODUCCIÓN 1 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Motivaciones La elaboración de la presente tesis doctoral está fuertemente influenciada por el trabajo de investigación previamente realizado para la culminación del Máster en Antropología Social impartido por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU). En este sentido, mi interés por indagar en temas relacionados con la democracia participativa y con la participación ciudadana surgieron a través de los diferentes cursos ofertados en dicho máster, pero especialmente en aquellos como la antropología política y económica. Posteriormente, mi tutor en aquel momento me comentó la experiencia de presupuestos participativos que se estaba desarrollando en el municipio de Hernani. Gracias a su apoyo fue fácil contactar con uno de los actores políticos y tuve la oportunidad de acudir a la reunión de presentación del proceso. Durante la reunión de presentación de la experiencia de presupuestos participativos “Hernani Erabaki” tuve la oportunidad de conocer a Luis Intxauspe, quien fungía como alcalde de Hernani en aquella época. En nuestra conversación mencionó cuáles eran los motivos detrás de la implementación de esta iniciativa. Su cercanía, su visión para concebir la política, y más aún, su concepción sobre la necesidad de promover experiencias de participación ciudadana que involucraran activamente a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones me pareció sumamente interesante. A lo largo de la realización del trabajo de fin de máster, además de la presentación del proceso, tuve la oportunidad de acudir a todas las sesiones presenciales que organiza el ayuntamiento barrio por barrio, a las reuniones de priorización y, por último, a aquellas en donde se presentan los proyectos que han emanado a través del presupuesto participativo y que se ejecutarán en el próximo ejercicio presupuestario. Era la primera vez que observaba el desarrollo de un proceso de participación ciudadana y honestamente, me sorprendió en gran medida la iniciativa en sí misma. Sin embargo, otros aspectos como la definición de cada una de sus fases, su metodología, sus virtudes y debilidades también me generaron gran asombro. Este fue mi primer acercamiento con el tema de presupuestos participativos, pero en especial, con la experiencia de “Hernani Erabaki”. De esta forma, una vez finalizado el Máster 8 político, por ejemplo: una redistribución de los recursos y pleno empleo, elementos que no están incorporados en la definición propuesta por Bobbio o presentes en el modelo liberal existente. Es decir, como indica Barragán, Romero y Sanz (2010: 32) “la población tiene una concepción de democracia que va más allá del mero procedimiento. Incorporando valores y resultados como elementos definitorios de la noción de la democracia” Por otro lado, Ibarra y Bergantiños (2018:13) exteriorizan que existe democracia “cuando existen condicionamientos, contextos, mecanismos, procesos, instituciones, etc., que hagan posible el acceso de todos/as por igual a las decisiones públicas. Que todos/as puedan hacerlo. Que no existan ni exclusiones, ni privilegios, ni prioridades en esta cuestión del acceso” No obstante, los autores recalcan que el acceso igualitario no se traduce en la participación de toda la ciudadanía y/o que la calidad de ésta sea la mejor, sino que busca que las voces de los participantes estén reflejadas en la voluntad de sus representantes y en las decisiones finales. 2.1.1. Modelos democráticos La definición de democracia, como se explicó previamente, puede tener distintas acepciones según el sistema político y plano simbólico que se tome como referencia. Bajo esta premisa, el autor Held (1996) establece dos modelos generales de democracia: en primera instancia se hace referencia a la democracia liberal o representativa, según sus defensores/as Held (1987) y Bobbio (1989) “los gobernantes necesitan el consentimiento de los gobernados para administrar las instituciones públicas y los ciudadanos tienen algún grado de control sobre las actuaciones de sus representantes’’ (Viejo et al., 2009: 40). En palabras de Sartori (1965) la ciudadanía tiene el poder para cambiar a sus gobernantes, pero carece de la facultad de gobernarse a sí misma. En contraste a este modelo, se habla de la democracia directa o participativa, que se entiende “como un sistema de toma de decisiones para las cuestiones públicas en el que los ciudadanos y ciudadanas participan directamente” (Barragán, Romero y Sanz, 2010: 33). 2.1.1.1. Democracia representativa Una de las principales características de este modelo democrático es la escasa o nula implicación de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, pues el único acercamiento del que se goza es la oportunidad de escoger a los respectivos representantes públicos periódicamente. Por consiguiente, en la participación dentro del modelo representativo– liberal, se destaca el crecimiento de una brecha entre aquellos/as ciudadanos y ciudadanas capaces y poseedores/as de conocimiento para reflexionar y participar en los asuntos 9 públicos y, por otro lado, una gran parte de la ciudadanía carente de conocimiento y falta de interés por implicarse en la vida política. De esta forma, se promueve la división de trabajo de las elites, pues son los políticos y técnicos profesionales quienes poseen aptitudes y conocimientos para desempeñar las funciones relativas a los asuntos políticos. En otras palabras, Schumpeter (1942) afirma que la pasividad por parte de la ciudadanía es un elemento necesario para el buen funcionamiento de la democracia. Como indica Sartori (1965), la manera de medir el nivel democrático dentro de este modelo es a través de su liderato, mas no el de la ciudadanía. (Barragán, Romero y Sanz, 2010: 35). Más aún, los valores como la igualdad y justicia social son descartados como intereses primarios de este modelo. En este sentido, Hayek (1944) afirma que “el Estado debe abandonar toda función redistributiva; el Estado va más allá de sus límites cuando se propone como instrumento para promover la igualdad, y obliga a unos ayudar a los otros” (Barragán, Romero y Sanz, 2010: 34). En este sentido, cabe la necesidad de plantear la siguiente cuestión en este paradigma democrático, qué tan preciso o qué tan visible es en el reflejo de los representados en los representantes. En palabras de Subirats (2018: 42), actualmente resurge la interrogante: hasta qué punto “«la parte» representa «al todo»”. 2.1.1.2. Democracia participativa Esta corriente democrática surge en respuesta a la crisis de la democracia representativa y a la desacreditación de las instituciones públicas, pues empobrece la relación entre las instituciones administrativas y la ciudadanía. En este caso la participación se reduce únicamente al voto periódico y percibe a los ciudadanos y ciudadanas como clientes o consumidores de las políticas públicas, sin que éstos/as se involucren de ninguna manera en su formulación. La democracia participativa busca fomentar el desarrollo en diversos aspectos entre los que destaca: ampliación y diversificación de los perfiles representados en el modelo liberal, vencer la apatía política, el rol activo de la ciudadanía en la toma de decisiones y eliminar las desigualdades en el sistema político. Pateman plantea que la democracia participativa hace alusión a la función educativa de la participación, así como a la importancia del trabajo en la sociedad. En este sentido, “la principal función en la teoría de la democracia participativa es, por lo tanto, una función educativa, en el sentido más amplio de la palabra, lo cual incluye tanto el aspecto psicológico como la obtención de práctica en materia de capacidades y procedimientos democráticos (…) En consecuencia, para que exista un gobierno democrático es necesario que exista una sociedad participativa, es decir, una sociedad donde se hayan democratizado todos los sistemas políticos y donde la 10 socialización a través de la participación pueda tener lugar en todas las áreas” (Pateman, 2014: 79–80). La idea detrás de la implementación de la democracia participativa en el sistema político actual es la complementariedad de ésta con el modelo representativo. No se pretende sustituir un modelo por el otro, sino es necesario “negar el sentido restrictivo y excluyente que el término de representación ha ido tomando en su sentido más liberal–representativo” (Subirats, 2018: 49). En este sentido “las teorías de la democracia participativa, con su apuesta por la inclusión de formas de democracia directa dentro del sistema representativo, suponen una vía de innovación democrática que puede aportar alternativas a la situación actual” (Barragán, Romero y Sanz, 2010: 39). 2.2. Participación ciudadana Ante la crisis de la democracia representativa que se vive actualmente en aquellos países y territorios de mayor tradición democrática, diversas administraciones han implementado mecanismos que promueven la implicación de la ciudadanía en la toma de decisiones, es decir, un nuevo paradigma más democrático que promueva la participación ciudadana y la toma de decisiones responsables y participadas dentro de la esfera política. Es así como en diversos contextos se han configurado innovaciones dentro del sistema representativo. En América Latina, por ejemplo, como indica Bandeira (2013: 7) países como Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela “han aprobado leyes que obligan a los gobiernos subnacionales a establecer mecanismos institucionalizados de participación ciudadana para la aprobación –y en algunas ocasiones el seguimiento– de presupuestos y/o planes de desarrollo’’. Por otro lado, en el Estado español distintos organismos están impulsando este tipo de prácticas participativas, como por ejemplo la Diputación de Barcelona, que hace más de una década que trabaja para el fomento de la participación. Más recientemente, “distintas comunidades autónomas han creado Direcciones Generales de Participación Ciudadana (Catalunya, Euskadi, Aragón o Canarias, entre otras) con el objetivo de promover estas nuevas formas de hacer política’’ (Pares, 2009: 15). 2.2.1. Conceptos preliminares “La participación ciudadana contribuye a una profundización e intensificación de la democracia, es decir, a mejorar la calidad de ésta. Cuando hablamos de participación nos referimos a las prácticas políticas a través de las cuales la ciudadanía puede incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público’’ (Grau et al., 2009; 75). Consejos consultivos, 11 consejos de pueblos, presupuestos participativos, agendas 21, talleres EASW2, comisiones de seguimiento, grupos motores, referéndums, consultas ciudadanas, audiencias públicas, jurados ciudadanos, encuestas deliberativas, etc., son algunas de las formas de participación que han sido promovidas por la administración pública en los últimos años y en distintos contextos. “La principal promotora de estas prácticas ha sido la administración local, tanto a nivel municipal como inframunicipal (barrios, distritos, etc.), aunque también existen experiencias de participación promovidas por administraciones regionales, estatales y supranacionales, como son las experiencias participativas llevadas a cabo desde la Unión Europea’’ (Parés y Resende, 2009; 77). No obstante, “la promoción de mecanismos de participación ciudadana no necesariamente conlleva una apuesta decidida por democratizar a la sociedad’’ (Welp, 2016; 98). Generalmente, como expone Welp (2016), pueden ser puestos en marcha con objetivos electorales y así combatir crisis institucionales, pero sin generar cambios en la estructura. Aun así, la adecuada aplicación de la participación ciudadana –con aspectos de rendición de cuentas y toma de decisiones– puede contribuir a mejorar el desempeño del gobierno y la satisfacción ciudadana con el sistema político. Es importante mencionar que, debido a las virtudes que presentan los diversos mecanismos de participación ciudadana y su rápida proliferación en diversos territorios y contextos políticos y sociales, se han clasificado tomando en consideración sus características, objetivos, niveles de formalización, formas de participación, entre otros aspectos. Es por lo que Welp (2016), ofrece una tipología de mecanismos de participación ciudadana enfocada al nivel local. Tabla 2.1: Tipología de mecanismos de participación ciudadana a nivel local Tipo de mecanismo Ejemplos Base de la participación Origen Tipo de participación 2 Por sus siglas en inglés (European Awareness Sustainability Workshop) es una metodología específica de participación ciudadana que consiste en fomentar la celebración de debates para intercambiar opiniones e ideas, discutir visiones de futuro y escenarios prospectivos, identificar obstáculos al desarrollo sostenible o buscar y priorizar soluciones en la dirección de la ecología urbana o de cualquier otro tema de interés para la comunidad local. 12 Instituciones de deliberación general Foros ciudadanos, presupuestos participativos, agenda 21, etc Todos los ciudadanos y/o asociaciones de ciudadanos del territorio. Leyes o nacionales de convocatoria del gobierno o del órgano deliberante. Activa o reactiva, consultiva o vinculante Instituciones ciudadanas semi - representativas Consejos vecinales, territoriales, sectoriales (mujeres, jóvenes, etc.) Ciudadanos y/o asociaciones electas por la ciudadanía o nombrados Leyes locales o nacionales o convocatoria del gobierno o el órgano deliberante Activa o reactiva, consultiva o vinculante Mecanismos de democracia directa Referéndum, iniciativa ciudadana, revocatoria del mandato Todos los ciudadanos con derecho a voto. Obligatorio y/o facultado y/o iniciado por la ciudadanía Activa o reactiva, consultiva o vinculante Fuente: Yanina Welp (2016). La participación ciudadana como compromiso democrático. 2.2.2. Institucionalización de la participación ciudadana De acuerdo con la RAE (Real Academia de la lengua Española 1ª y 2ª acepción) institucionalizar alude al hecho de “convertir algo en institucional” o “darle carácter de institución”. En palabras de Martínez–Palacios (2018: 3) de “reconocerlo como políticamente relevante e integrarlo en la agenda de acción del estado”. Más aún, la autora indica que desde una perspectiva politológica “se centra en los resultados (output) políticos de los Estados de Derecho, la institucionalización está relacionada con la regulación jurídica”. En el escenario internacional diversos países han creado legislaciones que regulan la implementación obligatoria de los presupuestos participativos, algunos a nivel nacional, regional o municipal. A continuación, se me mencionarán brevemente los casos de países específicos que actualmente han integrado un marco legal respecto a estos mecanismos (tabla 2.2). En 2003 se reconoció a Perú por ser el primer país en el mundo en legislar las experiencias de presupuestos participativos. En 2008 y 2009 se revisó el marco legal y se adaptaron aspectos más concretos respecto a la metodología e información más detalla respecto a cada fase del proceso. “Este mecanismo anticipa la posibilidad de cofinanciar proyectos de presupuesto participativo por los ciudadanos, sociedad civil a través de la prestación de servicios, materiales, dinero, entre otras cosas. El presupuesto participativo está previsto en la Constitución del país” (Dias, Enríquez y Júlio, 2019: 46). 13 El segundo país en regular el presupuesto participativo fue Indonesia en 2004. Éste coloquialmente denominado “Musrenbang” surge como parte del programa nacional “National Planning and Development System”. No obstante, en 2014 una nueva iniciativa de ley promulga que el gobierno nacional está obligado a transferir el 10% de sus ingresos a las 74.000 aldeas que conforman el país, proporcionando también directrices para la distribución de estos recursos dentro de un presupuesto participativo. Aunque el marco regulatorio en Indonesia no especifica algún modelo metodológico a seguir, alienta la participación de varios agentes tales como: miembros del gobierno, asociaciones profesionales, universidades, organizaciones no gubernamentales, empresarios, líderes religiosos y otros agentes activos en el territorio. El segundo país latinoamericano en establecer alguna iniciativa de ley en 2007 respecto a la implementación de estos procesos fue la República Dominicana a través del sistema municipal de presupuestos participativos. En este sentido, todos los municipios dominicanos deben por ley adoptar estas experiencias con una metodología detallada y una descripción de cada acción y actividad que se realiza durante cada fase. La ley fue revisada nuevamente en 2010 y se ha mantenido en la última revisión correspondiente al año 2015. En 2009 Polonia es reconocida como el primer país europeo en legislar a nivel nacional el presupuesto participativo, a través de una iniciativa de ley denominada “Solecki Found”. Esta ley permite a las áreas rurales incrementar los fondos destinados a ellos. Posteriormente, en 2018 se dictamina la implementación obligatoria del presupuesto participativo en 66 ciudades y con opción de que otras ciudades y municipios también puedan hacerlo. De igual manera, en 2009 Panamá formula que las Juntas Comunales deben preparar su propio proceso integrando las inversiones presupuestarias que son de su competencia y entregarlas al alcalde el 15 de octubre de cada año. Esta ley se revisó nuevamente en 2015 y no se generó ningún cambio en la misma. Otro país latinoamericano que ha regulado este proceso es Ecuador, a través de la Ley Orgánica en materia de participación ciudadana en 2010, la cual indica la ejecución obligatoria de los presupuestos participativos a nivel regional, de provincia y municipal y que posteriormente también debería establecerse a nivel nacional. 14 Bajo la ley nacional de fianzas, Corea del Sur es el segundo país asiático en crear un marco para regular los presupuestos participativos. En este sentido, se exige la adopción obligatoria de experiencias en sus respectivos municipios. Esta ley ve la luz como parte de “Local Finance Act of South Korea” registrada en 2011. Por su parte, Portugal es el primero y el único país en crear una ley que establezca la implementación obligatoria de presupuestos participativos en todas las escuelas públicas desde secundarias a preparatorias. Esta ley fue impulsada en 2017 por el Ministerio de Educación y dictamina la metodología y procedimientos a desarrollar por las escuelas. Angola es el único país africano en regular estas experiencias. Esta ley surge en Julio del 2019 y lo que indica es el monto que se transfiere del presupuesto del Estado a cada municipio para la implementación del proceso. Asimismo, busca institucionalizar el proceso a nivel local especificando las metodologías y reglas operacionales que se deberán instaurar para su aplicación. Tabla 2.2: Matrix del análisis de las leyes nacionales en materia de presupuestos participativos Legal framework Type of framework Level of detail Year Number of PB covered Other P E R Ú 1) PB framework Law 28056; 2) Law 29298 that alters the previous one; 3) Supreme decree 142-2009EF. 1,2 and 3 make the PB compulsory for all regional governments, provincial municipalities, and district municipalities. 1) Establish phases of the processes but does not detail the methods; 2) Elaborates some process details and creates new information transparency requirements: 3) Specifies the whole stage-bystage process approach. 1) 2003; 2) 2008; 3) 2009. 2089 PP total 25 regions 195 provinces 1869 municipalities. Provides for the possibility of cofinancing of projects by civil society through financial resources, labor, materials, etc. I N D O N E S I A 1) Law No. 25, which regulates then National Planning and Development System 2) Law No. 6, so called “Village Law”. 1) The PB (Musrenbang) is compulsory, as an integral process of the National Planning and Development System; 2) Makes mandatory the transfer of 10% of the revenues from the Indonesian State to the villages, giving guidance that this amount should be The legislation does not define the methods, or any procedures associated with the implementation of PB 1) 2004; 2) 2014. 1) 154 municipalities are covered by this legislation; 2) Approximately 74,000 villages are covered by this legislation. 1) This legislation provides for the participation of members of the governments, professional associations, universities, nongovernmental organizations, entrepreneurs, religious leaders and others. 15 allocated to PB process. D O M I N I C A N R E P U B L C 1) Law No. 170-07; 2) Constitution of the Republic. 1) Creates the Municipal Participatory Budget System, making the process mandatory for all municipalities. 2) Article 206 establishes that municipal investments shall be made through the progressive development of participatory budgeting. 1) Specifies the process approach and describes the measurements to be taken in each phase. 1) 2007; 2) 2010. 1) The country has 159 municipalities, yet only 127 to 135 are implementing the PB. The law does not foresee penalties for offenders. The law states that 40% of the amount transferred from the State Budget to each municipality should be dedicated to the PB. The creation of monitoring and maintenance committees for PB projects in each municipality is foreseen. P A N A M A 1) Law No.37, which laws down the mechanisms for decentralizing public administration; 2) Law No. 66, that amends the previous law, but maintains contents referring to PB. 1) Article 116 provides that the Junta Comunales (Community Councils) must prepare their PB, with the investment priorities, which must be delivered to the Alcalde by October 15th of each year, so that it includes in the municipal budget whatever is their responsibility. The two legislations in question do not contain any details on the obligations of local bodies or on the methods that the PB should have. 1) 2009; 2) 2015. Only 1 PB was found in the assessment, which leaves many doubts about the application of the law. P O L A N D 1) Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (The Act on Local SelfGovernment), Dz.U. 1990, No.16, item 95; 2) Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (The Act on Local SelfGovernment of the Poviat Level), Dz.U. 1998, No.91, item 578; 3) Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (The Act on Local SelfGovernment of the Voivodship Level), Dz.U. 1998, No.91, item 576; 4) Dziennik 1) Since 2018, PB becomes mandatory for 66 towns (cities with country rights) and optional for the rest of local governments (although if they want to implement PB, a local law regulation as in general law is required); 2) PB is optional for second tier of local government; 3) PB is optional for regional levels of government; 4) Dedicated to rural areas and to the smallest administrative level, the Solecki Fund Law provides the possibility to separate some money from the All 4 diplomas refer some aspects as follow, for example, 1), 2) and 3) mentioned that a local government shall adopt resolutions specifying requirements for the projects, number of signatures to support projects, rules for evaluation and voting. 1) The Act on Local SelfGovernment is from 1990, but had new regulation in 2018 to make PB mandatory in a specific type of cities; 2) The Act on Local SelfGovernment of the Poviat Level is from 1998, but had new regulation since 2018 to introduce the possibility to implement PB; 3) The Act on Local SelfGovernment of the Voivodship Leve is also In 2018, there were 360 towns with PB, 10 poviat and 5 regions. Approximately 1467 PB process under Solecki Funds Law in 2018. 16 Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej - Warszawa, dnia 12 marca 2014 r. Poz. 301 USTAWA z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Journal of Laws of the Republic of Poland - Warsaw, March 12, 2014 Item 301 ACT of February 21, 2014 on the Village Fund) local commune budget that only local inhabitants of auxiliary commune units decide on. from 1998 and has the changes as previous ones. Since 2009 with changes in 2014. E C U A D O R 1) Organic Law on Citizen Participation (y/n); 2) Constitution of the Republic 1) Articles 64 and 67 to 71, among others, state that PB will be implemented immediately in regional, provincial and municipal, special regimes and, gradually at national level; 2) In article 100, it provides for the participation of citizens in the preparation of PB at the different levels of government. The purpose of the Organic Law is to promote, foster and guarantee the exercise of participation rights. No specific legal regimes have yet been created on the PB, as provided for in the Organic Law. 1) 2009; 2) 2008. 1) 221 local and 24 regional PB were identified. The Organic Law defines that noncompliance with the obligation to carry out the PB will imply the taking on of political and administrative responsibilities. S O U T H K O R E A 1) Local Finance Law (y/n); 2) National Finance Law (y/n). 1) Lays down the obligation for local government to prepare and implement the PB; 2) Creates the legal basis for the Government of the Republic to implement the PB at a national level. Both legislations do not define any methodological mechanisms or concrete action to be developed. 1) 2011; 2) 2017 (latest version). 1) 243 municipalities; 2) Government of the Republic. P O R T U G A L Ministerial Order 436-A/2017 of the Minister of Education, establishing the Participatory Budget for schools. Sets out the compulsory nature of the PB for public schools with primary and/or secondary school children. The Order specifically outlines the PB approach that schools should adopt. 2017 1550 schools. According to data from the Ministry, some 90% of the schools are adopting the PB. This is an initiative of the Government of the Republic that links public schools with students in the 3rd cycle of primary and/or secondary education to make the PB. A N G 1) Presidential Decree 234/19, of July 22; 2) Presidential Decree 235/19, of July 22. 1) Establishes the annual amount to be transferred from the state budget for each municipality to The decrees specifically set out 1) the value to be allocated to the PB in each municipality and Both Decrees are of July 22, 2019. It covers the 164 municipalities. 17 O L A dedicate to the PB; 2) It institutionalizes the PB at the municipal level and defines the rules of operation and the methodology of the process. 2) the methodology of the process, with the different phases and actions to be developed. Fuente: Dias, Enríquez y Júlio (2019). The Participatory Budgeting World Atlas 2.2.3. Institucionalización de la participación ciudadana en el Estado español Para abordar el tema de la institucionalización de la participación ciudadana en el Estado Español, se tomará como referencia la investigación realizada por Martínez–Palacios, “Avance para una historia cruzada de la institucionalización de la participación ciudadana en España (1978–2017)” que emplea la metodología de historia cruzada –pues, la autora considera más relevante el cómo y el porqué de la evolución de la institucionalización que el cuándo– asimismo, centra su interés en el análisis de la dimensión sustantiva de las políticas públicas. No obstante, para una mejor comprensión, es necesario explicar las dimensiones presentes en el esquema analítico. En este sentido –y, dentro del marco analítico español sobre el modelo anglosajón– se entiende como dimensión simbólica “el proceso de construcción de problemas, explicitación de demandas, elaboración de discursos apoyados en determinados valores, marcos cognitivos y sistemas de creencias, y finalmente, a la confrontación de agendas públicas de actuación”. La dimensión sustantiva supone “el proceso de formulación de la política pública y toma de decisiones. Es decir, la fase donde se negocian contenidos y opciones de fondo y se formalizan por medio de decisiones jurídicamente respaldadas” Entonces, la dimensión operativa “corresponde el proceso de implementación. En él se ponen en marcha mecanismos de producción de servicios, programas y proyectos. Lejos de una concepción técnica de esta dimensión, en ella pueden abrirse nuevos espacios participativos, ligados tanto a la gestión de recursos como a la evaluación de ciertos aspectos y al consiguiente rediseño de las políticas” (Ibarra et al., 2018: 16–17). Teniendo en cuenta lo anterior, se ha exportado este modelo al análisis de políticas públicas de participación. De esta manera, la materialización de las dimensiones se configura de la siguiente forma: la dimensión simbólica hace alusión al “conjunto de elementos discursivos e intelectuales que orientan las estrategias y funciones de las instituciones con respecto a la participación”, por su parte la dimensión sustantiva se refiere a “la existencia de una estrategia participativa en el conjunto de acciones y contenidos acordados por las administraciones locales. En otras palabras, si se han creado espacios de participación y cuáles han sido”, y por último la dimensión operativa se concreta en “la implementación de experiencias prácticas, y por lo tanto su análisis hace referencia a la calidad de la participación 24 tomar, complementando la labor de las personas representantes de la soberanía, garantizando el flujo permanente entre la opinión pública y las instituciones, lo cual ha generado resultados muy positivos en países como Estados Unidos, Canadá, Uruguay, Nueva Zelanda, Irlanda, Italia o Austria, por no mencionar, por sus peculiaridades históricas y sociopolíticas, el caso de Suiza” (Martínez–Palacios, 2018: 29). En el caso de la Comunidad de Madrid, los procesos de deliberación participativa ven la luz en 2017, mediante el Proyecto de Ley de Gobierno Abierto, Participación y Transparencia. “mediante estos procesos, a iniciativa de la propia Administración regional, se podrá implicar a los ciudadanos en el diseño y evaluación de diferentes políticas públicas, así como en la elaboración de disposiciones normativas de carácter general, mediante procesos planificados que, combinando aspectos presenciales telemáticos, podrán incluir diferentes fases de información o debate” (art. 34.1.c) (Martínez–Palacios, 2018: 36). En Andalucía, destaca el artículo 12 en el Proyecto de Ley que define la herramienta de la siguiente manera: “Se denomina proceso de deliberación participativa al contraste de argumentos y motivaciones expuestos en un debate público integrado en un procedimiento de decisión o formulación o adopción de una política pública en los supuestos contemplados en el artículo 9.2.a) y b) en el que se abre un espacio por parte de los órganos competentes de la Administración pública andaluza o de las entidades locales para conocer los intereses, posiciones y propuestas de la ciudadanía” (Martínez– Palacios, 2018: 37). El Proyecto de Ley Andaluza y la Ley 2/2016 de Instituciones Locales de Euskadi, interpretan de manera muy similar los procesos de deliberación participativa, es decir, ambos rescatan la idea de un debate público entre la sociedad civil y la entidad local. De acuerdo con Martínez–Palacios, una posible explicación pueden ser los estrechos vínculos forjados en el seno del máster oficial en participación ciudadana y desarrollo comunitario de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, y el intercambio de información entre personal administrativo del área de participación de la Administración de Andalucía y 25 académicos/as expertos/as vascos/as en temas de participación adscritos a la mencionada universidad. 2.2.4. Institucionalización de la participación ciudadana en Euskadi Uno de los primeros textos encaminados a abordar temáticas en torno a la participación en el contexto vasco es la Norma Foral 1/2010, cuyo foco es la construcción de sociedades igualitarias respecto a los derechos entre hombres y mujeres: “Se trata de una norma que pretende ser innovadora. En primer lugar, por incorporar procedimientos e instrumentos de participación directa en el ámbito de los procedimientos administrativos de ejecución. Las formas de participación directa que se establecen van a desplegarse en el ámbito de una institución de gobierno como la Diputación Foral, lo que tiene una gran significación, en la medida en que las formas de participación han quedado, tradicionalmente, fuera del ámbito de instituciones ejecutivas de gobierno. En segundo lugar, por las características de los específicos instrumentos de participación que se establecen. Y, en tercer lugar, porque es consciente de que, para promover una participación ciudadana eficaz, es fundamental establecer medidas que fomenten y garanticen la participación de mujeres y hombres en igualdad de condiciones. Siendo conscientes de las limitaciones y obstáculos existentes para la participación social de las mujeres y de la necesidad de impulsar su contribución al desarrollo de una sociedad democrática, en pie de igualdad con respecto a los hombres, las medidas contempladas en la presente Norma Foral tienen el objetivo transversal de promover y garantizar una participación ciudadana equilibrada de mujeres y hombres” (Preámbulo) (Martínez–Palacios, 2018: 30). Esta es la primera ley que hace referencia a “los procesos de deliberación”, razón por la cual el proceso es considerado como un invento vasco, de acuerdo con un experto en materia de participación ciudadana3. En este sentido: “Se denomina proceso de deliberación participativa al conjunto de actos que se integran en un procedimiento de decisión o determinación de una concreta política pública, cuyo contenido consiste en un debate público sobre la decisión de adoptar sus características, así como en su caso, sobre las alternativas existentes en este ámbito y 3 Dicha declaración fue realizada en una reunión el 12 de diciembre de 2017, por una persona que integra el equipo de “expertos asesores” del proceso participativo del reglamento del municipio en el que la autora Jone – Martínez Palacios participó como invitada (en Martínez – Palacios, 2018). 26 en el que participan directamente personas residentes o entidades ciudadanas que actúan en el ámbito al que corresponde la decisión o política a adoptar” (Art. 9). Las motivaciones detrás de la promulgación de la ley se centran en la inspiración que surge de la norma sobre la participación en la elaboración de las políticas regionales y locales de La Toscana, del 27 de diciembre de 2007, en la que se entrelazan dos conceptos importantes: el proceso participativo y el debate público (art. 1. Principios 4 y 5), el hecho de que esté consolidado sobre la base de una formación jurídica y sociológica experta y especializada, es decir, con apoyo de asesores expertos en los campos de Derecho Constitucional, Sociología y participación ciudadana. En el procedimiento de elaboración colaboran diferentes agentes, desde los/as ciudadanos/as que han acudido a los cursos de “Ikasi Parte Hartzen” (Aprende a tomar parte), Ayuntamientos representados a través de EUDEL, 40 asociaciones del territorio y personal técnico de la Diputación. Y, por último, la intención de distinguir entre participación ciudadana institucional y la participación ciudadana en general. Por otro lado, y con el paso del tiempo, emergen reconfiguraciones y surgen nuevas leyes. Un ejemplo es la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, que caracteriza el sistema participativo vasco. En ella se enfatiza: “el ánimo de hacer frente a algunas debilidades intrínsecas de la democracia representativa tradicional y a los nuevos retos derivados de la exigencia de un mayor control del poder y una más clara rendición de cuentas (…) Es el momento de la verdad, el momento de elegir el rumbo al que queremos orientar nuestro singular modelo político. Y, por ende, el acercamiento de la acción política para que el derecho de participación de las ciudadanas y los ciudadanos sea real y efectivo, para que exista un verdadero control y una decisiva participación popular en la administración de los recursos y en la solución de los problemas de todos” Asimismo, posteriormente a su creación, se reconfigura la herramienta de procesos de deliberación participativa en el artículo 75 de la ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi: “es objeto de los procesos de deliberación participativa, la escucha activa por parte de la entidad local y el contraste de argumentos y motivaciones expuestos en un debate público integrado en un proceso de decisión o en el marco de la formulación y adopción de una política pública”. 27 “los procesos de deliberación participativa regulados en esta ley podrán realizarse en el momento de la identificación, o en el seno de un proceso para el diseño, elaboración o desarrollo de políticas públicas locales, o de decisiones que tengan o puedan tener singular impacto o relevancia. También se podrán desarrollar estos procesos en la fase de ejecución o en el momento de evaluación o escrutinio de resultados de tales políticas públicas o decisiones previamente adoptadas” (art. 75.2). Dentro de esta nueva articulación aparecen elementos innovadores como la escucha activa por parte de la entidad local, el debate argumentado y por supuesto, la facilidad de poder influir en la toma de decisiones de gran impacto, así como en el diseño, elaboración o desarrollo de políticas públicas de carácter municipal. 2.3. El presupuesto participativo Los procesos de presupuestos participativos surgen en la ciudad de Porto Alegre (Brasil) el año 1989. Este proceso fue promovido por el Partido de los Trabajadores (PT), que ganó las elecciones municipales, con el apoyo de los líderes de los movimientos sociales. De acuerdo con Ganuza y Francés (2012) la Federación de Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre (UAMPA) reclamaba la participación, transparencia y mejora de los servicios urbanos, por lo que el Gobierno inicialmente crea un diálogo con los representantes de los movimientos sociales para debatir cuestiones públicas. Los activistas solicitan un proceso popular en la toma de decisiones sobre el presupuesto, por lo que en agosto de 1989 se constituyeron las cinco primeras asambleas para discutir sobre el gasto público. Estas asambleas no tuvieron los resultados esperados, debido a su falta de organización y transparencia. Por todo ello, el Gobierno cede ante la UAMPA y se realiza una segunda ronda de asambleas, pero esta vez se elige un delegado por reunión para que decida las prioridades para la ciudad entre las propuestas recibidas y, a la vez, que controle la distribución del gasto. Cabe mencionar que dichas demandas no fueron satisfechas, debido al déficit presupuestario. Sin embargo, el gobierno municipal modifica su estrategia participativa. Desde ese momento nace lo que se define como Orçamento Participativo. Este salto dado por el Frente Popular en su modelo participativo, que va de los movimientos sociales a la ciudadanía universal, cambiaría el discurso político inicial del PT desde «una ciudad para los trabajadores» a «una ciudad para todos»’’ (Ganuza y Francés, 2012). Baiocchi (2005) afirma que la directriz del ejecutivo establecida a principios de los años 28 noventa en un plan estratégico resaltaba como propósito modificar la relación entre la ciudadanía y el gobierno, promoviendo la participación de estos en cada fase del proceso. Es decir, desde la recogida de demandas/necesidades/propuestas, su respectiva realización, así como el control y seguimiento. Los cambios que se sucedieron en el gobierno fueron considerables, por ejemplo, se creó una nueva estructura administrativa dirigida a responder a ese nuevo espacio público. Todo el proceso participativo sería desarrollado desde entonces en instalaciones públicas y no pertenecientes a los movimientos sociales, con el objeto de cuidar el pluralismo y la transparencia en todas las reuniones. Poco a poco se fueron creando las bases del Orçamento Participativo. (Ganuza y Francés, 2012). La aplicación de esta experiencia fue tan exitosa que se convirtió en un referente internacional, por lo que el modelo se exportó a diversos contextos, como Asia, África y Europa. No obstante, es importante mencionar que no existe una metodología predeterminada que caracterice las experiencias de presupuestos participativos, pues ésta se adapta al contexto en el que se desarrolla. Por ejemplo: los principios de los presupuestos participativos en América Latina no son los mismos que los encontrados en las experiencias europeas. En este caso, Sintomer (2005: 2) explica “en la mayoría de los casos, en los presupuestos participativos en el viejo continente hay más informalidad y las reglas son menos claras y precisas que en Porto Alegre; son procesos que vienen desde arriba; (…) están ligados también con un movimiento de modernización del Estado, pero los imperativos de la modernización son muy distintos a los de América Latina; son procesos consultivos y no deliberativos”. De esta forma, la definición establecida por Sintomer (2005: 1) para el caso europeo se reduce a “un tema político (…) y un movimiento de institucionalización de la participación ciudadana alrededor del presupuesto público”. Por otra parte, también se definen los procesos de presupuestos participativos como “un proceso de democracia participativa voluntaria y universal que sirva tanto para el debate, control y seguimiento del presupuesto anual, como para la decisión ciudadana en los ámbitos que cada contexto le corresponda, independientemente del signo político de los gobiernos municipales” (Herrera et al., 2005: 87). Sin embargo, debido a la polisemia del concepto, diversos autores y organismos han establecido una serie de estipulaciones que todo proceso de presupuestos participativos debe tomar en consideración. En primera instancia se hará alusión a los condicionamientos presentados en el marco de la Red FAL (Forum de Autoridades Locales) realizado en Málaga en 2007, donde el Grupo de Trabajo sobre Democracia Participativa y Presupuestos 29 Participativos estableció una serie de elementos que deben estar presentes en cualquier experiencia de presupuestos participativos. En este sentido, las iniciativas deben estar autorreglamentadas y ser vinculantes, deben contar con elección de delegados/as con mandato imperativo de la Asamblea, establecer espacios deliberativos (foros) previos al proceso asambleario, promover la democracia directa (una persona, un voto), emplear sistemas de seguimiento de lo aprobado y controlaría social, presentar rendición de cuentas, deben estar encaminadas a la inclusión social y la superación de desigualdades, capacitar a la ciudadanía para la apropiación del proceso y poner al servicio del proceso a la institución y a su máquina administrativa. De igual manera, autores como Herrera, Pineda, Ganuza, entre otros, hacen alusión a estas características inherentes a las experiencias de presupuestos participativos en sus textos. No obstante, es necesario mencionar que éstas se pueden presentar en mayor o menor medida en las iniciativas. Por otro lado, diversos autores también hacen referencia a otros elementos como la inclusión social, el trabajo pedagógico, promoción del debate, perspectivas feministas y reflexiones sobre temas medioambientales. 2.3.1. Tipologías de los presupuestos participativos Como se ha mencionado con anterioridad, no existen metodologías establecidas que definan en su totalidad las experiencias de presupuestos participativos, pero sí se pueden encontrar características presentes que comparten todas las iniciativas. Barragán, Romero y Sanz (2010: 43) estipulan las siguientes: “los presupuestos participativos tienen como objetivo común reflexionar sobre el destino de los recursos públicos, se desarrollan en escenarios que implican un conjunto de subunidades territoriales (barrios y distritos) y un espacio general que une a todos (la ciudad), las iniciativas se implementan de forma continua y de manera estable, el proceso incluye la rendición de cuentas de los resultados del proceso”4 A continuación (Tablas 2.5, 2.6 y 2.7) se presentan tipologías y modelos de presupuestos participativos en función de diversos criterios, por ejemplo: actores que participan, las regulaciones del proceso, las decisiones emanadas del mismo, sus objetivos, entre otros. Tabla 2.5: Tipología de presupuestos participativos: en función de los participantes, normas del proceso y función de la participación TIPOLOGÍA DE PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Participantes Regulación Función de la participación 4 Encontrado en Barragán, Romero y San, 2010 “Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos participativos”. Basado en los criterios definidos por Ganuza y Gómez, 2008 “Control político y participación en Democracia”. Revista de Estudios de Progreso, No 38, Fundación alternativas. 30 Base asociativa Participación va dirigida únicamente a las asociaciones de vecinos. Heterorreglados Diseño del proceso recae en manos del ayuntamiento. Consultivos Las decisiones no forman parte de las obligaciones de la administración. Base individual Participan todos los ciudadanos. Autorregulados Reglas del juego establecidas por la ciudadanía, con capacidad para cambiarlas. Decisivos Decisiones adoptadas por los participantes son vinculantes para la administración. Base mixta Participan las asociaciones y los ciudadanos a título individual. Cogestionados La responsabilidad de gestionar lo decidido recae en manos de la ciudadanía. Elaboración propia basado en Barragán, Romero y Sanz (2010). Tabla 2.6: Modelos de presupuestos participativos según el objetivo MODELOS DE PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS SEGÚN EL OBJETIVO Reforma de la administración Pretende modernizar la administración pública, contemplado criterios de eficacia, reducción de la corrupción y el clientelismo. En este sentido, se promueve mayor transparencia en las cuentas públicas. De igual manera, se busca la descentralización y la mejora de la relación entre la ciudadanía y la administración. Países que impulsan este modelo: Alemania, Francia y Bélgica Creación de una democracia participativa y fortalecimiento del tejido social. Se emplea la participación como herramienta política para la transformación de la sociedad. Países defensores de este modelo: Se emplea especialmente en las experiencias latinoamericanas, pero se puede observar en las españolas e italianas Redistribución justa de los recursos públicos Se distinguen por la introducción de mecanismos de justicia redistributiva, especialmente aquellos que benefician a los menos favorecidos. Las experiencias latinoamericanas son las principales ejecutoras de este objetivo. Elaboración propia basado en Barragán, Romero y Sanz (2010). 31 Tabla 2.7: Presupuestos participativos según la calidad democrática PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS SEGÚN LA CALIDAD DEMOCRÁTICA Procesos deliberativos La iniciativa incluye la toma de decisiones a través de un proceso de discusión y priorización de las necesidades o de las líneas de actuación política para una zona en específico o la ciudad en general. Procesos no deliberativos La participación se basa únicamente en la presentación, votación de propuestas y sugerencias. Elaboración propia basado en Barragán, Romero y Sanz (2010). Por último, se mencionarán los modelos de presupuestos participativos establecidos por los autores Ganuza y Francés en el libro “el círculo virtuoso de la democracia: los presupuestos participativos a debate” contemplando criterios como la participación, relación de los presupuestos participativos con la administración, las reglas del proceso, la deliberación y el proceso de toma de decisiones (Tabla 2.8, 2.9 y 2.10). Tabla 2.8: Modelos de presupuestos participativos: modelo burocrático MODELO BUROCRÁTICO La participación Promueve la participación de la ciudadanía en general únicamente durante la elaboración de las propuestas. Los ciudadanos a título individual participan a través de la cumplimentación de fichas o formularios difundidos con anterioridad por la administración o colgados en internet. Relación de los presupuestos participativos con la administración Dependen en gran medida de la administración, pues es una relación jerárquica, de arriba a abajo. El proceso es meramente un instrumento para decidir las prioridades de una parte del presupuesto, en el cual la ciudadanía participa proponiendo propuestas y careciendo de iniciativa. Las reglas del proceso Éstas son elaboradas por la administración de manera interna y privada. Se desconoce el proceso de su elaboración y otorga escasa autonomía a la ciudadanía. La deliberación No existe la deliberación entre la ciudadanía. Los ciudadanos y ciudadanas únicamente proponen basándose en los criterios establecidos en el reglamento del proceso (qué se puede proponer, fases, criterios, etc., pero se desconoce información referente a los gastos e ingresos del presupuesto). El proceso de toma de decisiones Es de carácter privado, pues los participantes realizan propuestas sin conocer qué han propuesto los demás. El equipo de gobierno es el encargado de priorizar todas las propuestas recibidas y, por lo tanto, el conocedor de todas éstas. La priorización se realiza de manera privada con base a las reglas del juego previamente establecidas, aunque no hay manera certera de conocer cómo se ha ejecutado. Elaboración propia a partir de Ganuza y Francés (2012). Tabla 2.9: Modelos de presupuestos participativos: modelo representativo MODELO REPRESENTATIVO 32 La participación Participan principalmente las asociaciones, que pueden recoger propuestas que realiza la ciudadanía, pero este modelo no promueve la participación a título individual. En este modelo se establecen dos estructuras para la dinamización del proceso. En primer lugar, se encuentra el Foro abierto a las asociaciones, en donde se reciben las propuestas, se establecen las reglas o cuestiones relativas al proceso. Por otro lado, está el Consejo de los presupuestos participativos, de carácter ejecutivo y conformado por los representantes de las asociaciones. Relación de los presupuestos participativos con la administración El proceso no depende únicamente de la administración, sino que también las asociaciones tienen un alto grado de influencia en el proceso, pues tienen la capacidad de sugerir cambios en el mismo. No obstante, la implicación favorable de la administración es un factor de éxito. En ocasiones el proceso puede desarrollarse paralelamente a la administración, lo cual brinda más autonomía a los participantes. Las reglas del proceso Es un proceso de colaboración entre las asociaciones y la administración, aunque sólo participan aquellas que están representadas en el Consejo de presupuestos participativos. La deliberación En la deliberación participan únicamente los representantes de asociaciones y se desarrolla en todo momento del proceso. No obstante, durante la priorización de propuestas, el proceso deliberativo generalmente surge entre los representantes de las asociaciones y los representantes políticos, para esto, los representantes de las asociaciones cuentan con información relativa al funcionamiento del Ayuntamiento, ya que, según la dinámica presente en este tipo de modelo, éstos pueden solicitar información a la administración para realizar sus deliberaciones. El proceso de toma de decisiones La toma de decisiones recae en el Consejo de presupuestos participativos, que funge de manera análoga a un órgano representativo. No existen criterios establecidos, aunque la deliberación se realiza entre los participantes tomando en consideración criterios de justicia redistributiva para priorizar propuestas. La deliberación no es de carácter privado y sólo pueden participar las personas previamente seleccionadas. Elaboración propia a partir de Ganuza y Francés (2012). Tabla 2.10: Modelos de presupuestos participativos: modelo participativo MODELO PARTICIPATIVO La participación Participa la ciudadanía a título individual y de forma asociativa. Es el único modelo que promueve reuniones/asambleas abiertas en las que se invita a toda la ciudadanía a participar. Durante dichas reuniones los ciudadanos y ciudadanas pueden realizar propuestas, priorizarlas y votarlas (un ciudadano/a, un voto). Asimismo, también existe un Consejo que suele estar conformado por representantes de las asambleas y en ocasiones de las asociaciones. Las funciones de la priorización final de las propuestas, la definición de las reglas del proceso y la realización de un control y seguimiento de lo acordado recae en manos del Consejo. Relación de los presupuestos participativos con la administración La iniciativa parte de la administración, aunque la ciudadanía puede plantear modificaciones y variar el procedimiento de los presupuestos participativos. No existe una relación jerárquica tan marcada como en los modelos burocráticos, pero tampoco tienen mucha capacidad de 33 autonomía como en los modelos representativos. No obstante, el poder decisorio recae en manos de la administración. Las reglas del proceso Son definidas en conjunto por los participantes y la administración, otorgando así cierta autonomía a la ciudadanía. Éstas son revisadas periódicamente, lo que permite incluir sugerencias y cambios por parte de la ciudadanía y el equipo de gobierno. La deliberación La intensidad de la deliberación en este modelo es notable. Sin embargo, es variable dependiendo de una experiencia a otra. La ciudadanía sólo tiene información de carácter general y existe menos posibilidad de diálogo entre los participantes y la administración. La deliberación surge en dos momentos determinados. En primer lugar, durante las reuniones abiertas, donde la ciudadanía realiza propuestas. En segundo lugar, en el Consejo, cuando se priorizan las propuestas. El proceso de toma de decisiones La toma de decisiones es de carácter público y se rigen en reglas discutidas, establecidas y públicas. Las decisiones se toman con base a criterios de justicia redistributiva, los cuales son debatidos públicamente y se justifican ante terceros. Los criterios técnicos para asegurar que las propuestas son de competencia municipal son debatidos públicamente, pero su aplicación recae en manos de la administración a través de procesos privados. No obstante, se tiene que justificar su aplicación. En este modelo todas las fases y la información referente a los presupuestos participativos se publica. Elaboración propia a partir de Ganuza y Francés (2012). De igual manera, estos autores han diseñado un modelo gráfico explicando la tipología de los presupuestos participativos en el Estado Español. Así se ubican los modelos representativos, participativos y burocráticos o administrativos en las diferentes ciudades españolas (Figura 2.4). Figura 2.4: Tipología de los presupuestos participativos en España Fuente: Ganuza y Francés (2012). “El círculo vicioso de la democracia: los presupuestos participativos a debate” 40 de actas, acuerdos, declaraciones, convenios, es decir, existen diversas maneras de realizarse y cada proceso adopta la más conveniente según sus necesidades. Por otro lado, el proceso vinculante también incluye el control de la ciudadanía a través de la rendición de cuentas. Así, el control y seguimiento se ejecutan de diferentes maneras según el proceso, éstas pueden ser mediante “comisiones de representantes con funciones de auditores, a foros y asambleas de rendición de cuentas; también se producen dinámicas que combinan varias actividades” (Barragán, Romero y Sanz, 2010: 58). Es importante hacer hincapié en el hecho de que se requiere de esfuerzo, tiempo y motivación, pues el proceso necesita de la implicación de la comunidad. Otra de las principales virtudes que emanan de los presupuestos participativos es la certidumbre que se garantiza a partir de los resultados. Es decir, la ciudadanía es capaz de verificar a corto o medio plazo la edificación y ejecución de las iniciativas y decisiones provenientes del proyecto, otorgando así credibilidad a la administración. En otras palabras “el último producto de todo el proceso es la clave de la credibilidad, por encima de otros aspectos más transformadores como la pedagogía permanente, la ciudadanía activa e implicativa o la información bien fundamentada” (Barragán, Romero y Sanz, 2010: 58). 2.3.3. Presupuestos participativos: contexto global Durante los últimos años diversos países han experimentado y adoptado iniciativas de presupuestos participativos viajando por el continente americano hasta el contexto europeo y recientemente por África, Asia y Oceanía. A continuación, se describirán brevemente las características de los casos de presupuestos participativos que emergen en estos continentes (Mapa 2.1) y sus respectivos países, ciudades y municipios. En África la expansión de éstos se caracteriza por ser una dinámica gradual pero ininterrumpida. Este crecimiento está influido fundamentalmente por dos factores esenciales. El primero se refiere a un componente estructural que se relaciona estrechamente con el proceso de descentralización –algunos contextos en etapas más avanzadas que otros– cuyo propósito es crear las condiciones institucionales necesarias para el surgimiento de gobiernos locales, con mayor o menor autonomía presupuestaria y de recursos políticos y tecnológicos, así como de brindar las competencias necesarias para la gestión de sus respectivos territorios. El segundo, de carácter contextual, está estrechamente ligado a la presencia de agencias internacionales de cooperación que operan en el territorio, las cuales son esenciales para proveer de soporte técnico a los agentes políticos en cada país. Estos actores han sido decisivos para la introducción de los presupuestos participativos en África, particularmente 41 en los sitios donde existen o se están creando las condiciones institucionales indicadas en el punto anterior. No obstante, también se resaltan retrocesos en el continente africano, por ejemplo, en Mozambique, país que debido a las incertidumbres políticas y la crisis financiera que ocurrió en 2015, sufrió una reducción en el número de experiencias. Actualmente, existen 955–958 casos en el país, lo que representa el 8% de las iniciativas mundiales. Asimismo, es importante hacer hincapié en la siguiente información, pues comprenden los datos más característicos del continente: 1) Madagascar se reconoce como país con el mayor número de experiencias, contemplando aproximadamente el 28% de éstos; 2) Angola es el primer país africano en crear una legislación que estimula la implementación obligatoria de los presupuestos participativos en sus respectivos municipios. Este caso resulta bastante peculiar, pues es el primer territorio en el mundo en legislar un proceso que no se ha desarrollado con anterioridad. Esta decisión se adopta en un contexto en el que se prevén las primeras elecciones democráticas para las entidades municipales de 2020; 3) La iniciativa nacional de la República Democrática del Congo. De acuerdo con la información expuesta en “The Participatory Budgeting World Atlas”, esto se refiere particularmente a lo denominado “budget guidance seminar” (seminario de orientación presupuestaria) organizado por el Ministerio de Finanzas, que permite al gobierno presentar las líneas principales para diversas políticas sectoriales y recopilar contribuciones de colaboradores técnicos y del área de finanzas, así como de la sociedad civil. Por otro lado, en Asia las dinámicas de presupuestos participativos pueden calificarse como tardías y de desarrollo discontinuo. La lógica y modelo de los presupuestos participativos en el continente asiático está estrechamente conectada a la historia de la región, a los regímenes actuales y a los dominantes fundamentos políticos y sociales. No obstante, actualmente este territorio contempla 2773–2775 experiencias, lo que representa cerca del 23% de los casos mundiales. Estos resultados deben ser interpretados con cautela pues, en primera instancia no se toman en consideración iniciativas en países como Tailandia, Bangladesh y Sri Lanka y, por otro lado, éstas están fuertemente influenciadas por las cifras de Japón. Sin embargo, una vez realizados los ajustes pertinentes a la lógica de la región, se considera que los presupuestos participativos en el continente se incrementarán exponencialmente en los próximos años (Dias, Enríquez y Júlio, 2019). 42 Así mismo, es importante prestar particular atención a diversos aspectos que resaltan en el continente asiático, por ejemplo: 1) Filipinas ha desarrollado “Bottom-Up-Budgeting (BuB)” – modelo de presupuesto arriba-abajo – desde 2012 a 2016 como parte de un programa nacional diseñado para brindar voz a la sociedad civil al momento de definir proyectos. De esta manera, se ha llegado a 1.500 ciudades y financiado alrededor de 55.000 inversiones. Tomando como referencia el diseño establecido para este programa, se puede inferir que probablemente éste ha sido un primer intento de concebir una iniciativa de presupuestos participativos a nivel nacional, con sus respectivas características, cualidades y carencias y; ya que el presupuesto asignado fue determinado por el gobierno del país, el proceso de consulta tomó lugar en casi todo el territorio y la implementación de las inversiones fue realizada de una manera descentralizada; 2) la Federación Rusa, con 120 iniciativas activas ha prestado particular atención a la muy significativa inversión del presupuesto participativo regional, con 55 casos registrados actualmente, que corresponden al 46% del número total de iniciativas reportadas en el país; 3) Indonesia concebido como el primer país asiático en crear una legislación para la instauración obligatoria de estas iniciativas. En este sentido, además de las 514 ciudades, también se espera expandir el proceso a las 74.000 aldeas en el país, que de lograr este objetivo significaría un crecimiento significativo en el número de procesos en el país y, por consiguiente, en el mundo; 4) Corea del Sur fue el segundo estado en la región en promulgar una ley que estimula la implementación de estos procesos en sus 243 municipios; 5) En Japón, el modelo tradicional de presupuestos participativos, que consiste en la presentación y votación de proyectos por parte de la ciudadanía a título individual, no resultó fructífero. Hoy por hoy en el país se desarrollan enfoques con énfasis en la preferencia de los gobiernos locales por apostar por metodologías que involucren a la sociedad civil organizada. En contraste, en Oceanía se observa que estos procesos sufren una fase de estancamiento. Aunque no se ha registrado una fecha exacta en cuanto al nacimiento de los procesos de presupuestos participativos en el continente, se considera que la primera experiencia hace alusión al caso de Christchurch en Nueva Zelanda, durante la primera década del siglo XX. Esta iniciativa tenía el objetivo de reforzar el liderazgo del país en el escenario internacional en materia de transparencia y agregar la dimensión de participación ciudadana a la información pública. Esta experiencia que actualmente está inactiva ha sido de gran importancia ya que el modelo local alemán ha sido inspirado por éste, con un enfoque orientado hacia la modernización de los servicios públicos municipales. Por otro lado, en 43 Australia el surgimiento de los presupuestos participativos ha sido tardío con el primer caso en Canada Bay. Actualmente se identifican alrededor de 12 y 15 casos. Por último, se puede destacar que las experiencias en Australia son bastante similares a aquellas que existen en el continente europeo, por lo que están encaminadas principalmente a la “profundización de la democracia, promoción de la participación y creación de relaciones de confianza entre la ciudadanía y las instituciones” (Dias, Enríquez y Júlio, 2019: 40). Mapa 2.1: Mapa mundial del número de experiencias de presupuestos participativos por continentes en el 2019 Fuente: Dias, Enríquez y Júlio (2019). The Participatory Budgeting World Atlas 2.3.4. Presupuestos participativos en América Latina Bou y Virgili (2008) aseveran que en la expansión de los presupuestos participativos se pueden identificar tres fases: la primera, que discurre entre 1989 y 1997, se caracteriza por la implementación de este mecanismo en pocas ciudades. Posteriormente, surgió la masificación brasileña durante los años 1997 a 2000, período en donde más de 130 municipios en Brasil pusieron en marcha el presupuesto participativo. Por último, la tercera fase, comprende desde 2000 en adelante, y se define por su expansión fuera de Brasil y su diversificación. 44 En este sentido, Devas (2002) afirma que alrededor del 80% del total de las experiencias se han desarrollado en Brasil. En segundo lugar, se hace referencia a los países procedentes de la región andina (Perú, Ecuador y recientemente Bolivia y Colombia). Asimismo, se pueden encontrar experiencias en diversos países de América Latina tales como Argentina, Paraguay, Uruguay, Chile, Republica Dominicana, Nicaragua, El Salvador y México. No obstante, el panorama actual en América del Sur, región que en su momento fue considerada pionera en la implementación del presupuesto participativo durante aproximadamente 27 años, ha sufrido un proceso de regresión, especialmente debido a los cambios políticos que se han vivido en Brasil en los últimos tres años. Actualmente, se estiman alrededor de entre 3061 y 3081 casos de presupuestos participativos, lo que representa el 26% de las iniciativas contabilizadas a nivel mundial (Mapa 2.2). Respecto a lo anterior, es importante poner la lupa en las siguientes situaciones: 1) la gran crisis de presupuestos participativos que irrumpió en Brasil y que propició una drástica reducción en las experiencias, especialmente después de las elecciones de 2016 y la entrada en el poder de Bolsonaro. La Red Brasileña de presupuestos participativos está actualmente inactiva y en el país no existe un registro actualizado del número de experiencias activas; 2) la existencia de la legislación nacional en Perú, establecida en 2004 y revisada en 2009, la cual exige la adopción de estas iniciativas a nivel municipal y regional, por lo cual, en el país se concentra cerca del 68% de los casos del continente; 3) la creación de la legislación nacional en Ecuador en 2010, que estipula la implementación de los presupuestos participativos en sus 221 municipios y 24 regiones, convirtiéndose en el segundo país en instituir una legislación sobre esta cuestión; 4) la dificultad para expandir estos procesos en Chile. La expresidenta Michelle Bachelet, incluso fijó un objetivo para su segundo mandato, el cual culminó en 2018, con el propósito de instaurar 100 procesos activos en el país. No obstante, la resistencia de la mayoría de los municipios mantiene a Chile al margen de esta meta; 5) la expectativa de que el Acuerdo de Paz firmado en 2016 en Colombia crearía las condiciones institucionales, políticas y sociales que impulsarían los procesos participativos en los ámbitos presupuestarios y de planeación. Esto es, en realidad un apartado explícito en el acuerdo, en el cual el gobierno se compromete a concretar acciones dirigidas a fomentar el desarrollo de los presupuestos participativos en el país. Asimismo, es importante hacer hincapié en el hecho de que la mayoría de las experiencias, aproximadamente el 97% de éstas son promovidas por el gobierno local. Sin embargo, 45 únicamente el 2% corresponde a los contextos regionales. En este sentido, se contabilizan 65 iniciativas, de las cuales 49% o 75% pertenecen a Perú y Ecuador, ambos países con marcos legales establecidos para definir estos procesos. Mapa 2.2: Mapa de experiencias de presupuestos participativos en América del Sur Fuente: Dias, Enríquez y Júlio (2019). The Participatory Budgeting World Atlas En lo que se refiere a América Central y el Caribe, se puede observar que los presupuestos participativos actualmente se encuentran en una fase de estancamiento. Entre todos los países y sus respectivas dependencias sólo fue posible identificar casos en 4 territorios, siendo éstos los que aparecen en Costa Rica, Guatemala, Panamá y República Dominicana, representando el 1% de los casos mundiales. No obstante, si se excluyen aquellos encontrados en la República Dominicana, que representan el 95% de los presupuestos participativos, éstos son básicamente inexistentes en esta región. Ello se debe principalmente a la Ley que decreta la instauración obligatoria de estas experiencias en todos los municipios de la República Dominicana (Mapa 2.3). 46 Esta ley fue adoptada en 2007 después de varios años de experimentación a nivel local, lo que repercutió en el nacimiento de 120 prácticas entre 1997 y 2006. La penúltima revisión de la Constitución de la República Dominicana tuvo lugar en 2010, otorgando reconocimiento a estas iniciativas en la Constitución, situación que se ha mantenido hasta la última revisión realizada en 2015. A pesar de la obligatoriedad que se estipula en la Ley, no todos los municipios dominicanos han adoptado dichos procesos. Esto se debe a la falta de repercusión por parte de las autoridades. (Dias, Enríquez y Júlio, 2019). Mapa 2.3: Mapa de experiencias de presupuestos participativos en el Caribe Fuente: Dias, Enríquez y Júlio (2019). The Participatory Budgeting World Atlas 2.3.5. Presupuestos participativos en Europa Torcal y Montero (2006) aseguran que la evolución de los presupuestos participativos en el continente europeo está estrechamente relacionada con la desafección, la crisis de los partidos, los niveles bajos de participación y la desconfianza hacia los asuntos políticos, entre otros. Por lo que, para comprender mejor este proceso, es necesario detenerse y analizar 47 estos factores. En Europa se llega a la conclusión de que había que fortalecer los gobiernos ejecutivos e incrementar la legitimidad de las administraciones. Se percibe la necesidad de garantizar una relación más directa entre gobernantes y ciudadanía, y se alienta la implementación de nuevas formas de participación. Hoy en Europa se desarrollan experiencias de presupuestos participativos en casi 200 ciudades de una docena de países diferentes, destacando, sobre todo, Inglaterra, España, Italia, Polonia, Alemania y Suecia (Ganuza y Francés, 2012). Actualmente, Europa ha sido uno de los principales promotores de estas prácticas, especialmente en la última década. Así, se convierte en la región con el mayor número de casos registrados. En términos más exactos, se estima alrededor de 4.577 a 4.676 experiencias de presupuestos participativos, constituyendo aproximadamente el 39% de las iniciativas identificadas a nivel mundial. Más aún, este porcentaje esta distribuido territorialmente de la siguiente manera: 46% en Europa del Este, 46% en Europa del Sur, 5% en Europa Oriental y únicamente del 2 al 3% en Europa del Norte (Mapa 2.4) (Dias, Enríquez y Júlio, 2019). Por otro lado, es necesario recalcar algunos aspectos significativos del territorio europeo, por ejemplo, la existencia de tres experiencias a escala nacional. El primero, a escala mundial, fue creado por el Gobierno de Portugal en 2017 (presupuesto participativo para Portugal, para la juventud y para las escuelas5). De igual manera, se estableció el presupuesto participativo nacional de Ucrania en septiembre del 2019. Así mismo, se reconoce a Polonia como el país europeo con el mayor número de casos, aproximadamente de 1.840 a 1.860, lo cual se debe a la creación de una ley nacional que promueve el desarrollo de estas iniciativas a nivel local. Por último y en relación al Estado español, después de un cambio estructural en las experiencias de presupuestos participativos, seguido de las elecciones municipales del 2011, se convirtió en el tercer país con el mayor número de iniciativas de 2016 a 2019 sin ningún tipo de marco legal para ello (Dias, Enríquez y Júlio, 2019). En cuanto a la diversificación e implementación de los presupuestos participativos en Europa, es importante subrayar que éstos han sido fomentados por diversos tipos de instituciones. Aproximadamente el 62% de los procesos han sido fomentados por el gobierno 5 El presupuesto participativo para las escuelas es más que un presupuesto participativo nacional. Es sobre todo una iniciativa de gobierno que establece la implementación obligatoria del presupuesto participativo en todas las escuelas públicas de tercer ciclo y escuelas secundarias. Esta política ha generado cerca de 1.500 pequeñas experiencias de presupuestos participativos en todo el país. 48 local, mientras que el 34% por entidades de otro tipo y por instituciones educativas. Esto se debe principalmente a las aproximadamente 1.500 iniciativas enfocados a las escuelas en Portugal. Así mismo, el esfuerzo de los gobiernos regionales por poner en marcha estos procesos es aún modesto, ya que únicamente se registran 9 experiencias, 5 en Polonia, 2 en Portugal, 1 en Eslovaquia y 1 en Ucrania (Dias, Enríquez y Júlio, 2019). A modo de conclusión, un análisis crítico sobre las experiencias en este contexto nos permite establecer que América del Sur fue probablemente el territorio con mayor ambición en lo que al alcance de los presupuestos participativos respecta, pues están asociados estrechamente con un efectivo enfoque de cambio político y social, luchan por la defensa de mayor intensidad democrática, de revertir la lógica de poder, de la lucha contra la corrupción y las desigualdades, entre otros aspectos. No obstante, los objetivos y valores no se han podido replicar en otros contextos, por lo que la diversificación de las iniciativas se ha relacionado con propósitos selectivos –a veces de manera excesiva– destituyendo su capacidad de transformación. Así, se ve justificado el hecho de que en Europa las experiencias se han empleado principalmente en reconstruir los lazos de confianza entre la ciudadanía y las instituciones. De esta manera, los gobiernos pueden seguir funcionando de una manera tradicional, pero al mismo tiempo introducir estos procesos, por lo que se puede observar el nacimiento de experiencias en territorios con gobiernos autoritarios. En estos contextos los presupuestos participativos no arraigan el componente de la transformación, sino que se centran en la ambición de legitimar estos regímenes y gobiernos (Dias, Enríquez y Júlio, 2019). La introducción de mecanismos como los presupuestos participativos en territorios tan complejos y diversos, así como sus objetivos, propósitos y valores ha logrado que la identidad de éstos cambie de acuerdo con los contextos, “es una innovación que ha perdido intensidad y su componente de transformación cuando se concibe como una política pública convencional” (Dias, Enríquez y Júlio, 2019: 42). Probablemente no habría otra manera por la cual estas iniciativas han sido tan bien aceptados en todos los círculos políticos. “La intención de asociar el presupuesto participativo a proyectos más amplios para crear formas más intensas de vivir la democracia y de construcción de comunidad ha dado paso a otras ambiciones, ciertamente menos radicales o utópicas, pero igualmente transformadoras en ciertas dimensiones de la política, administración pública y de la sociedad” (Dias, Enríquez y Júlio, 2019: 42). 49 Mapa 2.4: Mapa de experiencias de presupuestos participativos en Europa. Fuente: Dias, Enríquez y Júlio (2019). The Participatory Budgeting World Atlas 2.3.6. Presupuestos participativos en el Estado español La mayoría de los procesos en el contexto español entienden que: “la participación de la ciudadanía en el presupuesto participativo es siempre considerada dentro de un proceso público de toma de decisiones de una parte del presupuesto municipal” (Ganuza y Francés, 2012: 68). Las elecciones municipales han marcado fuertemente las etapas de proliferación de los presupuestos participativos. Es así como se pueden distinguir tres principales fases. La primera, abarca desde 2000 hasta 2011, en la que los partidos más progresistas ponen en marcha alrededor del 70% de las experiencias. No obstante, también se identifican procesos en ciudades como Málaga, Castellón y Logroño respaldados por partidos más conservadores. 56 Con respecto a la realidad lingüística que se vive en el territorio, es necesario recolectar información que proporcione datos significativos al respecto. Es importante mencionar que el municipio de Hernani se ha caracterizado por considerarse “euskaldun” lo que repercute en la creación y logística de las herramientas de participación ciudadana. De esta manera, si los presupuestos participativos pretenden resaltar su carácter inclusivo se tiene que considerar la realidad lingüística, y establecer estrategias para hacer posible la participación de toda la ciudadanía en la toma decisiones públicas. En este sentido, se ha acudido al instituto vasco de estadística (EUSTAT) en busca de información pertinente a la situación previamente planteada. La primera tabla 2.15 hace alusión a dos grandes divisiones: la lengua materna y la lengua que se emplea en el domicilio, que a su vez se estratifica en: euskera, castellano, ambas y otra. Tabla 2.15: Población de Hernani, lengua materna y lengua hablada en casa Fuente: Eustat: Instituto Vasco de Estadística (2018). La segunda tabla 2.16, por el contrario, refleja el nivel global de euskera en la población. En este sentido, el instituto vasco de estadística (EUSTAT) ha adoptado diversas variables para establecer el nivel de euskera, las cuales se definen de la siguiente manera: los euskaldunes, los cuasi-euskaldunes y erdaldunes (aquellos que no saben euskera), cada uno de éstos se divide respectivamente por subcategorías. Así, “los euskaldunes alfabetizados hace referencia a las personas que entienden, hablan, leen y escriben bien el euskera; los 57 euskaldunes parcialmente alfabetizados son aquellas personas que entienden y hablan bien el euskera, pero lo leen y lo escriben con dificultad; los euskaldunes sin alfabetizar se refieren a personas que entienden y hablan bien el euskera pero no saben leerlo ni escribirlo; los cuasi-euskaldunes alfabetizados son personas que entienden el euskera bien o con dificultad, lo hablan con dificultad y saben leerlo y escribirlo bien o con dificultad; los cuasi-euskaldunes sin alfabetiza son quienes entienden bien o con dificultad el euskera, lo hablan con dificultad y no saben leerlo ni escribirlo; los cuasi-euskaldunes pasivos son personas que entienden el euskera bien o con dificultad y no lo hablan nada y, por último los erdaldunes se refieren a personas que no entienden ni hablan el euskera” (EUSTAT, 2019). Tabla 2.16: Porcentaje y relación de Hernani con relación al nivel de euskera Fuente: Eustat: Instituto Vasco de Estadística (2016). 58 En este sentido, de acuerdo con el Instituto Vasco de Estadística hasta el 2016, se contabilizaron 12.118 personas euskaldunes (61,31%). Por otro lado, se contabilizan 3.142 cuasi-euskaldunes (15,90%). Y, por último, 4.506 habitantes (22,80%) corresponden a la categoría de “erdaldunes”. En este sentido, se entiende que un 22,80% de la población de Hernani carece de conocimientos y habilidades para entender, expresarse, escribir o leer en euskera. Por otro lado, y en relación con el aspecto político e implementación de iniciativas de participación ciudadana en la localidad, el grupo de investigación Parte Hartuz recogió en el 2008 los principales mecanismos de participación ciudadana vigentes en el municipio de Hernani. A continuación (Tablas 2.17, 2.18 y 2.19) se expondrá una breve descripción de cada uno de estos. Tabla 2.17: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Agenda 21 Foro Agenda 21 Ámbito Global Año 2003; AL21 adoptada en 2002 ¿Quién participa? Personal político, técnico del área, ciudadanía asociada y ciudadanía a título individual ¿Cuántas personas? 10–20 personas Mujeres: 25–40% Jóvenes: 10–25% Minorías: No Gestión del mecanismo Profesional y, en segundo plano, técnica Reglamento específico No Frecuencia de reuniones Seis durante cuatro meses en la elaboración del diagnóstico (2003) y otras tantas en su reelaboración (2004) Alcance de la participación Consulta no vinculante Información adicional Escasa presencia e implicación de personal técnico y político (si exceptuamos responsables de medioambiente) Coste 10.000€ Fuente: Ajangiz, R., Blas, A., Parte Hartuz. (2008). “Mapa de experiencias de participación ciudadana en los municipios del País Vasco”. Tabla 2.18: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Consejo de Igualdad Consejo de Igualdad Ámbito Sectorial Año 2002 ¿Quién participa? Personal político, técnico del área, ciudadanía asociada y ciudadanía a título individual ¿Cuántas personas? 10–40 personas Mujeres: Más del 75% Jóvenes: Menos del 10% Minorías: Se ha intentado con gitanas e inmigrantes, pero no se ha logrado nada sostenido Creado a propuesta de Técnica de igualdad Gestión del mecanismo Técnica Reglamento específico Sí Frecuencia de reuniones No consta Alcance de la participación Consulta (decisión en su ámbito de actuación) 59 Información adicional La ilegalización del gobierno de izquierda abertzale supuso una bajada considerable en el número de participantes en el Consejo. De una media de 30 personas se pasó a una media de 12. Divulgación Publicación de libros, folletos, etc. Coste 20.000–36.000€ Coste Ninguno cuantificable económicamente Fuente: Ajangiz, R., Blas, A., Parte Hartuz. (2008). “Mapa de experiencias de participación ciudadana en los municipios del País Vasco”. Tabla 2.19: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Euskararen Udal Batzordea Euskararen Udal Batzordea Ámbito Sectorial Año No consta ¿Quién participa? Personal político y ciudadanía asociada ¿Cuántas personas? 10 personas Mujeres: 25–40% Jóvenes: 10–25% Minorías: No Gestión del mecanismo Política (concejalía) Reglamento específico Sí Frecuencia de reuniones Mensual Alcance de la participación Consulta Prácticas asociadas y/o características relevantes Es una comisión de concejales abierta a las aportaciones de la ciudadanía, sobre todo la ciudadanía asociada, que es convocada regularmente. Suelen participar todas las asociaciones del sector. Información adicional Se le reconoce buen funcionamiento Divulgación No existe divulgación planificada o sistemática Coste No cuantificable Fuente: Ajangiz, R., Blas, A., Parte Hartuz. (2008). “Mapa de experiencias de participación ciudadana en los municipios del País Vasco”. Tabla 2.20: Iniciativas de participación ciudadana en Hernani – Presupuestos Participativos Presupuestos Participativos Ámbito Global en principio, sectorial en la práctica Año 2000–2003 ¿Quién participa? Personal político (concejales del equipo de gobierno responsabilizados del proceso), ciudadanía asociada y ciudadanía a título individual (muy poca) ¿Cuántas personas? 20–40 personas Mujeres: 25–40% Jóvenes: 10–25% Minorías: No Gestión del mecanismo Equipo de Gobierno Reglamento específico No Frecuencia de reuniones Cuatro al año concentradas en un mes (el primer año hubo muchas concentradas en dos meses) Alcance de la participación Consulta Prácticas asociadas y/o características relevantes Organización autónoma al margen de los recursos humanos del Ayuntamiento y que consistía básicamente en reuniones del equipo de gobierno con la ciudadanía para discutir la elaboración de los presupuestos. No consiguió tener un rango institucionalizado e insertado en la gestión administrativa y política local Información adicional Aunque la concepción inicial era de proceso continuó, la ausencia de comisión de seguimiento y la coyuntural búsqueda de una mayor eficiencia desembocó en momentos anuales. Con el cambio de gobierno el proceso ha sido sustituido por consultas anuales a las asociaciones vecinales Divulgación Buzoneo y medios de comunicación el primer año. Después, ausencia de política de divulgación y menos impacto mediático 60 Coste ¿? Fuente: Ajangiz, R., Blas, A., Parte Hartuz. (2008). “Mapa de experiencias de participación ciudadana en los municipios del País Vasco”. En las tablas 2.17, 2.18, 2.19 y 2.20 se presenta información relevante, como, por ejemplo: el coste de la implementación del proceso participativo, a quién va dirigido, la reglamentación que regula las iniciativas, el ámbito, el alcance de la participación, el número de participantes y el organismo que las gestiona. En el caso particular del presupuesto participativo se destaca que la duración de la experiencia fue de 2000 a 2003 concentrada en cuatro reuniones al mes, salvo durante el primer año en el cual se desarrollaron varias sesiones en dos meses. Así mismo, se señala los bajos niveles de participación a manos de la ciudadanía a título individual y la nula representación de las minorías. Más aún, la naturaleza del proceso era de carácter consultivo y de igual manera, se menciona la ausencia de la comisión de seguimiento y de estrategias de comunicación. Por último, se observa que en ninguna de las experiencias previamente presentadas ha logrado la participación de las minorías en los procesos, exceptuando los Concejos de Igualdad, en los que se intentó involucrar a la población gitana e inmigrantes, pero estos esfuerzos no desembocaron en nada en concreto. Así mismo, en todas las experiencias se identifica que el colectivo juvenil presenta los niveles más bajos de participación. 2.4.3. Descripción y estructura de la administración local La corporación del Ayuntamiento de Hernani correspondiente al periodo (2015–2019) está integrada por diecisiete responsables políticos, incluyendo al alcalde, los cuales están afiliados a cuatro partidos políticos: EH–Bildu, el Partido Nacionalista Vasco, el Partido Socialista Obrero Español y Orain Hernani; organizado de la siguiente manera (Figura 2.5, 2.6, 2.7 y 2.8). Figura 2.5: Formación del ayuntamiento de Hernani (2015 – 2019) Fuente: Elaboración propia 61 Figura 2.6: Formación actual del ayuntamiento de Hernani (2019 – 2023) Fuente: Elaboración propia Figura 2.7: Pleno municipal periodo 2015–2019 Fuente: Ayuntamiento de Hernani (2019). Figura 2.8: Pleno municipal actual Fuente: Ayuntamiento de Hernani (2022). 62 En las figuras 2.5, 2.6, 2.7 y 2.8 presentadas previamente, se puede observar la evolución de los partidos políticos a lo largo de las dos últimas legislaturas (2015 – 2019 y 2019 – 2023). En este sentido, EH Bildu ha sido quien ha gobernado durante estos años y quien es el promotor de la experiencia de “Hernani Erabaki”. De igual manera, se destaca que ha incrementado el número de concejales para EH Bildu y EAJ – PNV, contabilizando así 11 y 6 representantes políticos respectivamente. Es decir, 2 más que en la legislatura anterior. Y, siendo éstos los partidos con más representación a través del voto en el municipio de Hernani. Le sigue Elkarrekin Podemos–Orain Hernani y por último el PSE–PSOE. Así mismo, en la última legislatura se resalta la introducción del partido político Elkarrekin Podemos, que previamente no formaba parte del equipo de gobierno. Por otro lado, todas las personas mencionadas en las figuras 2.7 (legislatura 2015 – 2019) y 2.8 (legislatura 2019 – 2023) conformaban y conforman el pleno municipal, que es definido como el “órgano de máxima representación política de la ciudadanía en el gobierno municipal. Constituido por todos/as los/as concejales/as y presidido por el/la alcalde/sa, se configura como órgano de debate que adopta las grandes decisiones estratégicas a través de la aprobación de los reglamentos, de otras normas generales, de los presupuestos municipales, de los planes de ordenación urbanística, de las formas de gestión de los servicios, etc., y de control y fiscalización de los órganos de gobierno. Por su población, al municipio de Hernani le corresponden 21 concejales” (Ayuntamiento de Hernani, 2022). Asimismo, el sitio web puntualiza que “el alcalde o la alcaldesa es quien dirige el gobierno y la administración municipal y representa al Ayuntamiento. Es elegido/a por los concejales y las concejalas y son candidatos/as quienes encabecen las diferentes listas presentes en el Ayuntamiento. El alcalde o alcaldesa es quien ostenta la Presidencia de la Corporación y a quien corresponde dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, conforme a las facultades que le atribuyen las leyes para el desempeño de sus funciones” (Ayuntamiento de Hernani, 2022). A continuación, se presenta la figura 2.9 en el que se exponen los diferentes departamentos que conforman el cuerpo administrativo y sus respectivas áreas de competencia. Esta información es relevante puesto que luego tendrá su repercusión en el capítulo de resultados a la hora de determinar el monto presupuestario asignado para cada uno de éstos. Y, por ende, identificar las áreas en las que se han generado mayor inversión a lo largo la puesta en marcha del proceso de “Hernani Erabaki” 63 Figura 2.9: Departamentos municipales periodo 2015–2019. Fuente: Elaboración propia tomada del sitio web del Ayuntamiento de Hernani (2019). 2.4.4. Primeras experiencias de presupuestos participativos en Hernani El programa de coalición Euskal Herritarrok acentuó, en su momento, la necesidad de implementar mecanismos de participación en el contexto vasco. Por lo que, al ganar las elecciones de 1999 comienzan a ver la luz las primeras experiencias en municipios y ciudades en los que tenía mayoría absoluta. No obstante, el grupo de investigación Parte Hartuz (2003) indica que éstas presentaron una serie de limitaciones y que la única iniciativa notable se dio en un municipio de tamaño medio: Hernani. Sin embargo, la participación estuvo muy centrada en el tejido asociativo, lo que explica la poca repercusión que originó la iniciativa desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo. Es importante aclarar que ese tejido asociativo estaba constituido principalmente por “agentes de la izquierda abertzale o su entorno más próximo” (Parte Hartuz, 2003: 147). Entre otras limitaciones se menciona la falta de información sobre el presupuestos participativos, pues al parecer se realizó una pequeña campaña de difusión, pero la información no consiguió llegar a toda la población. Asimismo, carece de una voluntad política, ya que el proyecto no logró consolidar el compromiso político por parte de todos los grupos que conforman el pleno municipal. Y, por último, se resalta la ausencia de debate público sobre el diseño y la gestión del proceso. Estas situaciones y elementos deben ser previstos por cualquier agente que pretenda poner en marcha procesos de presupuestos participativos. “La información es un primer paso fundamental: los ciudadanos y ciudadanas tienen que conocer y comprender el mecanismo, identificar la estructura organizativa, anticipar su funcionamiento y saber en todo momento cuáles van a ser sus posibilidades y qué repercusiones tendrán sus decisiones. Todo ello requiere un sólido trabajo teórico y práctico antes, durante y después de la experiencia’’ (Parte Hartuz, 2003: 148). 64 2.5. La experiencia de Hernani Erabaki: seis años de presupuestos participativos Tiempo después el Ayuntamiento de Hernani retomó el proyecto incluyendo diversas modificaciones, entre las que destaca: el consenso y apoyo de todas las fuerzas políticas dentro del Ayuntamiento, nuevas estrategias de difusión de la información, la aplicación de sistemas de seguimiento e incluso la puesta en marcha de una plataforma online. Estos elementos, como indican diversos autores (Ganuza y Francés (2012); Pineda (2009); Páres y Resende (2009)), entre otros, son necesarios para asegurar el éxito de una experiencia de un proceso participativo, en especial de los presupuestos participativos. Hoy por hoy, la consolidación de esta iniciativa conocida como Hernani Erabaki, celebra su quinta edición consecutiva. El proceso consta de cuatro etapas que se describen a continuación (Tabla 2.21). Tabla 2.21: Fases del proceso de Hernani Erabaki 2019. FASE 1 Realizar propuestas FASE 2 Priorización de propuestas FASE 3 Valoración de las propuestas FASE 4 Elección y decisión FECHAS 23 DE ABRIL AL 16 DE MAYO DE 2018 FECHAS 28 DE MAYO AL 10 DE JUNIO DE 2018 FECHAS 13 DE JUNIO AL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2018 FECHAS 15 DE OCTUBRE AL 11 DE NOVIEMBRE DE 2018 El primer trabajo de la ciudadanía será hacer propuestas: convirtiendo las necesidades que vemos en nuestro día a día en propuestas, o imaginando cómo querríamos que fuera Hernani en el futuro. ¿Cómo hacer propuestas? - Reuniones abiertas que se organizarán en los barrios (las fechas se pueden ver en el calendario) - Buzones: los encontrarás en los edificios públicos del ayuntamiento* - Web erabaki.hernani.eus, “haz tu propuesta” Este año, las propuestas de Eskola Agenda 21 que se realiza en todos los centros educativos se introducirán en el proceso, para que los y las más jóvenes sean partícipes del proceso. A la hora de hacer propuestas, ten en cuenta: Los y las hernaniarras decidirán cuáles de entre todas las propuestas recibidas seguirán hacia adelante y cuales quedarán fuera del proceso. El 17 de mayo se decidirán los criterios para llevar a cabo la priorización. Posteriormente, se organizarán 4 reuniones abiertas para valorar todas las propuestas. Las convocatorias y temas para tratar en cada reunión son las siguientes: 30 de mayo: Iluminación, Limpieza, Residuos, Baños Públicos, y Ejercicio físico y Deporte 31 de mayo: Seguridad ciudadana, Movilidad (aparcamientos, seguridad vial, bidegorri, transporte público, paseos peatonales, tráfico), Desarrollo Local, Comercio, El ayuntamiento recogerá y analizará durante el verano las propuestas priorizadas por la ciudadanía. La valoración se realizará en dos pasos: Primera revisión de las propuestas: se revisa si son competencia del Ayuntamiento y también si el Ayuntamiento ya lo ha previsto o realizado. Este paso se realiza por los representantes políticos del Ayuntamiento. Valoración técnica y económica: además de calcular la viabilidad técnica de las propuestas de competencia municipal, los técnicos del ayuntamiento realizarán una estimación económica de cada propuesta. En esta votación cada hernaniarra tendrá que decidir en qué invertir o a qué dirigir los 500.000€. Tendremos 30 propuestas entre manos y de entre ellos cada hernaniarra tendrá que escoger 10. Habrá tres cauces para participar en la votación: – Participando en las sesiones de presentación que tendrán lugar en los barrios – Rellenando el díptico con las propuestas que recibiremos en casa y echándolos en los buzones – Votando en erabaki.hernani.eus A los 3 días de acabar la votación, el Grupo Motor hará públicos los resultados. 65 El límite de presupuesto para cada propuesta es de 125.000€. Cada hernaniarra podrá hacer 10 propuestas. En el caso de que se hagan a nombre de una asociación o agente no habrá límite de propuestas. Las propuestas realizadas tanto a título individual, como en representación de una asociación tendrán el mismo valor. No hay límite de edad para hacer propuestas. Soberanía Alimentaria y Medioambiental. 6 de junio: Espacio Público, Zonas Verdes, Parques, Plazas, Parques para perros, Servicios Sociales, Juventud e Igualdad. 7 de junio: Urbanismo, Obras y pavimentación, Mobiliario Urbano, Cultura, Patrimonio, Música, Participación, Educación y Propuestas para barrios. A finales de septiembre, todas las valoraciones de las propuestas se harán públicas. Así, cada ciudadano o ciudadana podrá ver la valoración política, técnica y económica de su propuesta. Fuente: Elaboración propia en base con la información del sitio web del Ayuntamiento de Hernani (2019). En la tabla 2.21 se puede apreciar en qué consiste cada etapa del proceso, fechas, horarios, las sedes de las reuniones presenciales e incluso temas a tratar en éstas. Merece la pena mencionar que, en ediciones anteriores, la fase de valoración se realizaba antes que la priorización de propuestas. Sin embargo, se recogía un número considerable de propuestas por parte de la ciudadanía, lo que se traduce en una gran carga de trabajo para los técnicos municipales al momento de valorar cada una de éstas; motivo por el cual se ha invertido el orden. Ahora, la ciudadanía prioriza las propuestas de acuerdo con los criterios establecidos previamente por el grupo motor. De esta manera se agiliza la carga de trabajo de los técnicos. En las primeras ediciones el grupo motor estuvo compuesto por concejales, representantes externos de las fuerzas políticas del Ayuntamiento, agentes sociales y ciudadanos y ciudadanas a título personal. En total el grupo puede estar integrado por doce a quince personas como máximo que, a través del consenso, deciden los criterios bajo los cuales serán priorizadas las propuestas. A partir de la edición del 2016 se produjo un cambio positivo, ya que el grupo motor pasó a constituirse exclusivamente por miembros de la sociedad civil, otorgándole así un carácter más independiente. Como se mencionó anteriormente, la evolución del proceso ha traído consigo innovaciones y reconfiguraciones en su metodología. La intención aquí es realizar un análisis de estos seis años de la puesta en marcha del presupuesto participativo, profundizar en dichos cambios e identificar de qué manera han influido en el proceso. Algunas de estas son: la introducción en la plataforma digital para realizar y votar propuestas, el uso de redes sociales para la promoción del proceso y el diseño de estrategias específicas de inclusión social. 72 para generar políticas de inversión más justas”. En este sentido, lo que se pretende lograr es “tener la capacidad de redistribuir mejor los recursos públicos para favorecer a los individuos y los grupos más desfavorecidos” (Allegretti, García-Leiva y Paño, 2011: 32). Por lo tanto, la manera en que se diseña el proceso de presupuestos participativos y su reglamento juega un papel fundamental para cumplir este objetivo. Este propósito se observa en el proceso de Porto Alegre, referente mundial en prácticas de presupuestos participativos. Asimismo, está presente en algunas experiencias españolas. Más aún, se han establecido medidas para procurar la redistribución de recursos en los procesos. El primero es la división del territorio (generalmente divisiones físicas de la ciudad/localidad), el cual consiste en la segmentación por distritos correspondiéndole un mínimo de inversiones a cada uno. Así, se busca revertir la concentración de obras y proyectos en una misma zona. No obstante, la división territorial no asegura la redistribución de recursos, ya que en ocasiones sólo refuerza la desigualdad, sobre todo donde la segregación espacial genera “fenómenos de estratificación socioeconómica” (Allegretti, García-Leiva y Paño, 2011: 33). Así, nacen los mapas sociales, herramienta construida a partir de diálogos con la ciudadanía organizada que permiten que la configuración territorial manifieste “las diferencias sociales y sentimientos de pertenencia de los habitantes” (Allegretti, GarcíaLeiva y Paño, 2011: 33). Con ello, cada vez se concreta más la idea de mapas vivos; éstos traducen de mejor manera las desigualdades socioeconómicas presentes en un territorio. Un ejemplo de esta medida se registra en Belo Horizonte, Brasil. Esta localidad adoptó en 1994, el IQVU (Índice de Calidad de Vida Urbana) para detectar las carencias del territorio y la acentuación de la pobreza. Este instrumento constituido por 45 ítems diferentes mide los índices de bienestar social y nivel de intervenciones en áreas de: habitabilidad, saneamiento, zonas verdes, cultura, educación, movilidad, entre otros. Seis años después la administración local decidió implementar el IQVU para distribuir un porcentaje de los recursos públicos entre los 81 barrios de la ciudad. La idea era la siguiente, los barrios con mayor escasez recibían más recursos e inversiones para la mejora de su infraestructura. Sin embargo, los autores acentúan una gran limitación y es que la actualización anual de este instrumento es necesaria, por consecuente, es imprescindible una estructura que asegure la recogida fiable de datos y su respectivo análisis (Allegretti, García-Leiva y Paño 2011). 2.5.4. Dimensión ecológica y democracia La índole de la crisis actual de los diversos sectores como el económico, social, político, cultural y ecológico reclama un nuevo planteamiento de “la teoría de la democracia basada 73 en el igualitarismo, un reforzamiento y radicalización de los nexos teóricos – prácticos entre igualdad y democratización” (Máiz, 2018: 159). La crisis en su sentido ecológico tiene su origen en la “hipótesis de la abundancia y se traduce en la transgresión de los límites del ecosistema, haciendo caso omiso de la vulnerabilidad biofísica del planeta” (Máiz, 2018: 163). En este sentido, las repercusiones que se presentarán a nivel global serán entre otras la degradación medioambiental, el agotamiento de los recursos y la insostenibilidad estructural. “Los efectos devastadores del cambio climático suponen una agudización extrema de la propia crisis, por cuanto cuestionan radicalmente el modelo de crecimiento, su base energética y la supervivencia del modelo de civilización en curso” (Máiz, 2018: 163). Consecuencias que mismamente acentuarán la desigualdad global, es decir, se acentúa sobretodo en “las clases sociales y a los países peor dotados de recursos –hambre, salud, esperanza de vida, pobreza energética, refugiados climáticos, guerras por agua y otros recursos no renovables–” (Máiz, 2018: 163). Por lo que es necesario adherir un tercer elemento a la formulación clásica de sustentabilidad, que engloba únicamente “1) el equilibrio entre sociedad y naturaleza, entre antroposfera y biosfera, de tal suerte que los sistemas sociales se reproduzcan sin deteriorar de modo irreparable 2) el legado de las generaciones futuras: el principio de intergeneracional de no poner en peligro las condiciones de supervivencia de la humanidad” (Máiz, 2018: 177). En este sentido y retomando la propuesta de incorporar una nueva dimensión, se plantea la igualdad, pero no sólo que se contemple a las futuras generaciones, sino también que incluya a los países y ciudadanía de la actual generación. Lo anterior se respalda en el sentido que “las clases con menos recursos y los países más pobres sufren en mayor medida las consecuencias del agotamiento de los recursos, la perdida de la biodiversidad, de los efectos insalubres de la contaminación y las más extremas consecuencias del cambio climático” (Máiz, 2018: 178). 2.5.5. El presupuesto participativo y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) El presupuesto participativo es una herramienta de toma de decisiones que involucra activamente a la ciudadanía en la priorización del gasto de los recursos públicos. Más aún, Cabannes y Lipietz (2018) exponen una visión más amplia sobre el presupuesto participativo, por ejemplo: desde esfuerzos participativos con un leve impacto transformador hasta aquellos que arraigan reconfiguraciones estructurales en los sistemas de gobierno, los cuales han redefinido las relaciones entre ciudadanos/ciudadanas y e instituciones; lo que repercute en la calidad de vida de la población. En este sentido, las virtudes que emanan de las 74 experiencias de presupuestos participativos están estrechamente ligadas a los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) establecidos por la ONU para la Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible, los cuales pretenden plantear directrices encaminadas a transformar las sociedades. Los 17 ODS representan los desafíos que se viven actualmente a nivel global, por ejemplo: pobreza, desigualdad, degradación ambiental, paz y justicia, entre otros. Es importante mencionar que los procesos de presupuestos participativos pueden satisfacer en mayor medida unos objetivos que otros. Cabannes (2019) pone en especial relieve la relación entre el presupuesto participativo y el ODS 16, en concreto el 16.7. En este contexto, el ODS 16 se refiere a la promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas y el 16.7 en concreto expresa la necesidad de garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades. Más aún, para ahondar en el tema el autor explica de forma profunda y detallada la relación del presupuesto participativo con el ODS 16 y ODS 16,7. Inclusión: La mayoría de las iniciativas están dirigidas tanto a la sociedad organizada como a la ciudadanía a título individual, y han demostrado ser capaces de llegar a grupos sociales que se han beneficiado en menor medida de la atención de la administración local. En otras palabras, y aunque queda mucho camino por recorrer, se ha logrado incluir en estos procesos a grupos sociales más vulnerables y desfavorecidos. Más aún, algunas experiencias han incorporado el enfoque social dirigido específicamente a ciertos grupos de la población tales como: personas de la tercera edad, jóvenes, minorías étnicas, refugiados, migrantes, comunidad LGBT+ –experiencias en Taiwan (Taoyuan), Brasil (São Paulo) y Portugal (Valongo), entre otras–. Así, se resalta la contribución del presupuesto participativo a los ODS 16 y 16.7 concretamente y su asociación con el fundamento de los ODS “No dejar a nadie atrás”. Proceso participativo: Se refiere al proceso mismo, es decir su carácter participativo a lo largo de la experiencia con niveles de participación y capacidad deliberativa diferentes en cada ciclo. Por ello, es importante hacer una distinción entre cada ciclo. El primero hace alusión a la voluntad política de asignar un monto destinado al presupuesto participativo y concluye con la definición de proyectos finales. El segundo ciclo se inicia cuando se tiene el recurso para la realización de los proyectos/programas/iniciativas y finaliza con la conclusión de éstas. A través de numerosas pruebas se concluye que la participación de la ciudadanía 75 durante el segundo ciclo repercute de manera positiva, pues es esencial para “optimizar los recursos públicos, reducir costos y eliminar la corrupción” (Cabannes, 2019: 3). Tanto el primer como el segundo ciclo contribuyen a “la modernización de la administración de los gobiernos locales y tienden a generar instituciones más eficaces, aunque se limiten en primera instancia a gestionar una cantidad limitada de recursos públicos”. Sin embargo, la participación activa durante el segundo ciclo “parece ser esencial para reforzar la confianza entre grupos sociales que tienen una tradición limitada de participación o que se muestran reacios a ello” (Cabannes, 2019: 3). Toma de decisiones representativa: Se refiere a la naturaleza de la iniciativa, ya sea consultivo o vinculante. Un proceso consultivo se refiere al hecho de invitar a la ciudadanía a participar ya sea online o en reuniones presenciales en las cuales se les permite emitir su opinión y realizar sugerencias. Por el contrario, el proceso es vinculante cuando el voto de los/as ciudadanos y ciudadanas es definitivo para la decisión de proyectos/iniciativas. Es por lo que, como indica Dias (2018) estos procesos son más eficientes para la generación de confianza y compromisos y tienden a ser menos interrumpidos. Un segundo elemento planteado por Cabannes (2004) se refiere a la participación e implicación de los/as ciudadanos y ciudadanas a través de distintas variantes como su integración en una comisión específica, delegados elegidos, grupos voluntarios, grupos mixtos públicos o comunitarios. Por último, se toma en consideración la forma de participación de la población, es decir, si la ciudadanía participa a través de organizaciones de la sociedad civil representativas o registradas o si es de carácter universal; o mixta. Asimismo, con el propósito de mejorar el proceso de toma de decisiones representativo, algunas experiencias de presupuestos participativos eligen delegados durante las asambleas que jugarán un rol activo en los dos ciclos. Otro aspecto a considerar es la contribución de presupuesto participativo al principio de justicia social y espacial: “no dejar ningún lugar atrás”. Este tipo de procesos son diferentes a los enfocados en ciudades o distritos, en los que se busca redistribuir los recursos de manera homogénea en el territorio. Bajo esta premisa, estas iniciativas se enfocan exclusivamente en “zonas desfavorecidas predefinidas, como complejos de viviendas de bajos ingresos (Paris y Penang) o los distritos rurales dentro de los límites municipales por ejemplo, Chengdu (China) o Cuenca (Ecuador), o las aldeas generalmente remotas y/o pobres (por ejemplo, las aldeas del distrito de Arzgir en la región de Stavropol, Rusia)” (Cabannes, 2019: 7). Estas experiencias pueden formar parte de algún proceso establecido de presupuestos 76 participativos (Chengdu y Cuenca durante los primeros años) o por el contrario ser totalmente independientes (Paris y Cuenca recientemente). MARCO METODOLÓGICO 78 3. MARCO METODOLÓGICO 3.1. Problema de investigación El análisis de la experiencia de presupuestos participativos “Hernani Erabaki” será tomada como un ejemplo concreto de la implementación de mecanismos de participación ciudadana impulsados por parte de la administración local. Bajo esta premisa la filosofía u objetivo general y principal es evaluar hasta qué punto los presupuestos participativos cumplen los principios de justicia social, redistribución de recursos y están fundados en bases sólidas de buena gobernanza y qué resultados se están dando como consecuencia de su aplicación durante los últimos 5 años. Se trata, por tanto, de analizar uno de los primeros y pioneros esfuerzos de una administración local en materia de participación ciudadana, para determinar las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de estos procesos con el fin último de realizar propuestas para mejorar todas aquellas iniciativas que, en esta materia, se den en el futuro. De la misma manera, la presente investigación también quiere mostrar y desarrollar una metodología de evaluación de los procesos sociales participativos, en general y los presupuestos, en particular, que pueda llegar a ser puesta en marcha y sea válida para evaluar otras iniciativas del mismo tenor en marcos territoriales más o menos cercanos. De hecho, son muy escasos los ejemplos de evaluación de estos procesos, con lo que el carácter pionero de la tesis debe ponerse en valor. No se puede dar por válido el simple hecho de que existan presupuestos participativos o cualquier otro de los mecanismos y metodologías de participación existentes a día de hoy, sino que, además de la voluntad de ponerlos en marcha, los procesos de participación deben ser sostenidos en el tiempo, deben involucrar a la mayor cantidad posible de población, especialmente a los colectivos más desfavorecidos, también tienen que contar con un compromiso serio por parte de la clase política y técnica de la administración que los ampara y, en definitiva, tiene que cumplir una serie de parámetros de calidad para que pueda ser realmente efectivo. Esto es precisamente a lo que nos referimos a la hora de evaluar, en concreto, el proceso participativo objeto de esta tesis. De esta manera, la pregunta de investigación radica en ¿Cuáles son los principios necesarios que debe arraigar el presupuesto participativo para funcionar como una herramienta de innovación y transformación democrática en la toma de decisiones públicas?, 79 ¿cómo pasar de la democracia delegativa a la realmente participativa y compartida por la ciudadanía? Y, por último, ¿ha sido el presupuesto participativo de Hernani una herramienta realmente eficaz que ha cumplido con los parámetros y características que deben solicitarse ante este tipo de procesos? 3.1.1. Objetivos Objetivo general: evaluar hasta qué punto los presupuestos participativos son realmente democráticos, están fundados en bases sólidas de buena gobernanza y qué resultados se están dando como consecuencia de su aplicación durante los últimos 6 años. Dicha evaluación se centra en el ejemplo concreto llevado a cabo en Hernani, de manera que se configura como un estudio de caso. Objetivos específicos: • Analizar y valorar el rol y la disposición de la administración para implementar y desarrollar el proceso de presupuestos participativos, • Analizar y valorar si la experiencia de “Hernani Erabaki” cumple con los criterios referentes a la implementación de presupuestos participativos establecidos por la Red FAL, • Identificar precisamente las fuerzas motrices, presiones, estado, impacto y respuesta de cada una de las debilidades y fortalezas detectadas de manera que puedan ser acotadas y analizadas desde todos sus componentes. • Analizar la relación del proceso de “Hernani Erabaki” y los objetivos de desarrollo sostenible establecidos por la ONU y definir cómo se complementan. • Identificar el rol del factor de frustración en la implementación de la experiencia de presupuestos participativos y cómo ha repercutido actualmente en la participación. • Establecer una metodología de evaluación de “Hernani Erabaki” que pueda ser contrastada y aplicada, en el futuro, dentro de otras experiencias y ámbitos territoriales. 80 • Determinar y valorar hasta qué punto el estudio de caso ha cumplido con los objetivos y características deseables dentro de este tipo de procesos de participación ciudadana. • Realizar propuestas de mejora para corregir las debilidades, soslayar las amenazas, asentar las fortalezas y aprovechar las oportunidades de manera que el proceso de presupuestos participativos “Hernani Erabaki” pueda mejorarse o adquirir un mayor grado de eficacia y eficiencia. 3.2. Hipótesis Mientras el presupuesto participativo cumpla con los principios de redistribución de recursos, justicia social y buen gobierno funcionará como una herramienta de innovación, redistribución y transformación democrática para la toma de decisiones públicas. En otro sentido, partimos del hecho de que el simple desarrollo de un proceso de presupuestos participativo, en este caso en el municipio de Hernani, no tiene por qué ser, por sí mismo, un hecho relevante en el ámbito de la participación ciudadana, sino que debe existir un compromiso técnico y político y unos parámetros de calidad que garanticen que dicho proceso sí cumple, definitivamente, con los objetivos, principios y características que deben ser exigidos en este tipo de procesos. No obstante, la presente investigación se centra en la vía inductiva, de tal manera que, no queremos otorgar una excesiva relevancia a la hipótesis de partida, de esta manera, la tesis no se verá excesivamente condicionada en su desarrollo, al contrario, nos queremos centrar en un estudio de caso concreto para ver hasta qué punto se cumplen aquellos requisitos que se le deberían pedir a un proceso como el de los presupuestos participativos. La vía inductiva parece más adecuada teniendo en cuenta el carácter hasta cierto punto incipiente, de estos procesos e iniciativas. Es necesario acumular estudios de casos que nos lleven a generalidades con las que abordar nuevos procesos participativos, en general, y de presupuestos participativos, en particular, que cumplan con los parámetros y características de garantía, eficacia y eficiencia. 81 3.3. Definición y operacionalización de variables A través de una revisión bibliográfica sobre los orígenes del presupuesto participativo como una herramienta de empoderamiento ciudadano, democrática e innovadora suscitada durante finales de los años 80s en la ciudad de Porto Alegre y promovida por el Partido de los Trabajadores; así como de investigaciones recientes sobre el tema, se ha decidido optar por cuatro variables que sostienen la hipótesis de esta particular investigación. De esta manera, el principio de justicia social y redistribución de recursos están estrechamente ligados a los planteamientos iniciales del presupuesto participativo, que solían ser los principales argumentos que demandaba la ciudadanía. Por otro lado, el concepto de buen gobierno y sostenibilidad están respaldados por estudios más recientes. En primera instancia, el término de buen gobierno evoca la investigación de Cabannes y Lipietz (2018), que define esta lógica como una cualidad heterogénea presente en las experiencias de presupuestos participativos, que los concibe como una herramienta para construir nuevas relaciones entre la ciudadanía y el gobierno, así como fortalecer las relaciones entre los actores. Finalmente, sostenibilidad hace referencia a los objetivos de desarrollo sostenible estipulados por la ONU para la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, en la cual se plasman los desafíalos globales que se viven actualmente y las directrices encaminadas a transformar las sociedades. Por otro lado, Cabannes (2019) menciona la contribución que puede ofrecer el presupuesto participativo para alcanzar los ODS (objetivos de desarrollo sostenible). Todo ello nos ha llevado a considerar las siguientes variables. Justicia social: En esta investigación esta dimensión se refiere a la posibilidad que se le brinda a la ciudadanía por parte de la administración para participar en el proceso, desde la invitación emitida, pasando por las estrategias implementadas por el gobierno local para dirigirse exclusivamente a grupos vulnerables y poder incluir sus voces en la experiencia. Se trata, por tanto, de garantizar unos buenos niveles de inclusión social de manera que, en principio, todos los grupos sociales o la ciudadanía, a título particular, cuenten con todas las herramientas y posibilidades para la participación. No obstante, lógicamente, hay grupos que tradicionalmente cuentan con mayores obstáculos para su participación y que habría que tener en cuenta de una forma especial: discapacitados, mujeres, inmigrantes, grupos sociales minoritarios o tradicionalmente minusvalorados (gitanos, por ejemplo). Asimismo, también confiere aspectos como las modalidades (online/presencial) disponibles para participar hasta el impacto de las propuestas en ámbitos sociales (proyectos y/o programas sociales que emanen del presupuesto participativo). 88 Por último, es importante mencionar que el resultado final de la sistematización de datos se concreta en un libro de códigos, en el cual se plasma información sobre el número de codificaciones sobre un determinado código o subcódigo. 3.4. Diseño y enfoque metodológico El estudio está basado principalmente en diferentes enfoques metodológicos, cuya complementariedad permitirá una adecuada recopilación de información a través de las técnicas pertinentes y esenciales para desvelar hallazgos y contrastar con los objetivos e interrogantes establecidas. Estos son: estudio de caso y enfoque cualitativo. 3.4.1. Estudio de caso De acuerdo con Yin (1994) el estudio de caso se emplea en mayor medida cuando se busca entender el “cómo” o “porqué” acontece un fenómeno, de tal manera que permite su observación en su entorno real. Más aún, “el término estudio de caso se utiliza para referirse a estudios que se centran en el análisis en profundidad de una sola unidad de análisis, pero generalmente desde una perspectiva diacrónica, es decir, teniendo en cuenta variaciones temporales de las propiedades del caso que se estudia” (Anduiza, Crespo y Méndez, 2009: 68). Tomando como referencia la definición anterior, se considera que la principal ventaja “es que la unidad objeto del estudio puede ser examinada de forma intensiva. El investigador tiene la posibilidad de elegir teorías, los conceptos, las variables y los criterios de operacionalización que mejor se ajusten al objeto que estudia, sin tener que hacer concesiones para permitir el estudio simultáneo de otros casos” (Anduiza, Crespo y Méndez, 2009: 69). Asimismo, es importante recalcar que “los estudios de caso realizados de forma rigurosa son en realidad el fundamento de gran parte de la investigación comparada, por diferentes razones: sirven de material secundario para quienes realizan un trabajo de carácter comparado, proporcionan ideas, desarrollan hipótesis o ponen en duda teorías existentes, estudian casos que no se ajustan a teorías contrastadas, etc.” (Anduiza, Crespo y Méndez, 2009: 69). 89 Por último, el estudio de caso “hace converger sobre el terreno los cuatro tipos de datos que hemos diferenciado en torno a una secuencia social única, circunscrita en el espacio y en el tiempo. Esta secuencia puede ser un acontecimiento colectivo o un conjunto de interacciones particulares y puede estructurarse, desde el punto de vista de los actores a los que concierne, como un ritual, un desafío o un problema (problema social y/o individual). Para estudiarlo, el antropólogo va a entrecruzar las fuentes: la observación, las entrevistas, los recuentos sistemáticos y los datos escritos. Puede tratarse de un conflicto de propiedades, una investidura política, una ceremonia religiosa, un divorcio, una huelga…” (Olivier de Sardan, 2018: 52). Además de todo esto, el estudio de caso, si como es la ocasión se refiere a un aspecto relativamente reciente o pionero, puede dar pistas u ofrecer resultados o posibilidades metodológicas que puedan ser aplicadas en otros estudios de casos similares o no y, de la misma forma, dentro de contextos ambientales, territoriales, sociales, económicos, etc. muy diversos. Una de las mayores aportaciones de esta tesis sería que pudiera configurarse como referencia para estudios de investigación o aplicación dentro de los procesos de participación social, en general y los presupuestos participativos, en particular. En este sentido, la experiencia de “Presupuestos Participativos: Hernani Erabaki” es el caso elegido para desarrollar la investigación. Hoy en día, se han celebrado seis ediciones del proceso, el cual adquirió el modelo metodológico que sentó las bases para las próximas ediciones en 2014 (presupuesto participativo 2015). Sin embargo, antes de este parteaguas, en 1999 el Programa de la plataforma y coalición política Euskal Herritarrok, expresó la necesidad de implementar experiencias de presupuestos participativos en ciudades y municipios vascos. Uno de los casos más notables se desarrolló en Hernani, sin embargo, no obtuvo el éxito esperado pues, en primera instancia el proyecto no se consolidó como un compromiso político, la participación estuvo centrada en el tejido asociativo y, por último, la estrategia de difusión de la información no fue la adecuada (Parte Hartuz, 2003). Tiempo después el Ayuntamiento de Hernani retomó el proyecto incluyendo diversas modificaciones, entre las que destaca: el consenso y apoyo de todas las fuerzas políticas dentro del Ayuntamiento, nuevas estrategias de difusión de información, la aplicación de sistemas de seguimiento e incluso la puesta en marcha de una plataforma online. 90 3.4.2. Enfoque cualitativo Los métodos cualitativos son paradigmas conocidos por sus características explicativas, exploratorias y la cercanía que existe entre el investigador y el sujeto. De acuerdo con Martínez (2004: 66) la metodología cualitativa en su acepción filosófica y en relación con la acepción de cualidad –aquello que hace a un ser o cosa tal cual es–, se refiere “al estudio de un todo integrado que forma o constituye primordialmente una unidad de análisis y que hace que algo sea lo que es: una persona, una entidad étnica, social, empresarial, un producto determinado, etc.; aunque también cabe la posibilidad de estudiarse una cualidad específica, siempre que se tengan en cuenta los nexos y relaciones que tiene con el todo, los cuales contribuyen a darle su significación propia”. Así, “la investigación cualitativa trata de identificar, básicamente, la naturaleza profunda de las realidades, su estructura dinámica, aquella que da razón plena de su comportamiento y manifestaciones”. Con respecto a las técnicas empleadas dentro de este método, Martínez (2004: 88) resalta su carácter flexible, ya que los medios instrumentales “se utilizan mientras resulta efectivo, pero que se cambia de acuerdo con el dictamen, imprevisto de la marcha de la investigación y las circunstancias”. Más aún, el autor recalca la importancia de la observación con la siguiente definición: “el observador frecuentemente se convierte en su principal instrumento”, caracterizando así esta técnica como uno de los principales recursos en las investigaciones cualitativas. No obstante, también menciona los instrumentos y técnicas que más se emplean en estos estudios, tales como: “observación participativa y notas de campo, la entrevista con informantes clave, las grabaciones sonoras, el video y la fotografía, el análisis de documentos y artefactos, los cuestionarios abiertos, las escalas individualizadas y de rangos, los registros de observación, las técnicas de diferencial semántico y las técnicas proyectivas” (Martínez, 2004: 88–89). Todo ello ha sido esencial a la hora de planificar y ejecutar todo el aparato metodológico que concierne a la presente tesis. De una u otra forma se han empleado cuestionarios para entrevistas, se ha asistido de forma directa a las reuniones y se han tomado notas de campo sobre cada sesión y paso dado, se han realizado grabaciones a agentes clave en el proceso, se han analizado documentos y artefactos de muy diversa naturaleza y, tanto los directamente relacionados con el proceso participativo como otros que pudieran ponernos en contexto y analizar hasta qué punto las observaciones y los diversos trabajos estaban bien encaminados y diseñados metodológicamente. En fin, se han tomado en cuenta diferentes estrategias y herramientas metodológicas que, a continuación, se expondrá de forma detallada. 91 3.4.2.1. Técnicas empleadas 3.4.2.1.1. Revisión bibliográfica Las fuentes escritas constituyen una técnica de recogida de datos “más clásicas y no son específicas del trabajo de campo. Algunas de éstas son: la literatura científica del área en cuestión, la “literatura gris” (informes, evaluaciones, trabajos universitarios), la prensa, los archivos; las producciones escritas locales (cuadernos escolares, cartas, libros de cuentas, diarios íntimos, octavillas, etc.). Algunos de estos datos son recogidos en parte previamente al trabajo de campo (véase la literatura científica y “gris”) y permiten una “familiarización” o, mejor, la elaboración de hipótesis exploratorias y cuestionamientos particulares. Otros son indisociables del trabajo de campo y se integran en él (las producciones escritas de los actores, los archivos o la prensa local). Por último, hay datos que pueden recogerse independientemente del trabajo de campo (prensa o archivos)” (Olivier de Sardan, 2018: 50). Concretamente, la idea de indagar en los mecanismos de participación ciudadana y, en especial de los presupuestos participativos vio la luz durante una reunión sostenida en 2016 con el asesor de tesis para el proyecto de investigación del máster en antropología social. Desde hace varios años atrás surge el genuino interés por aprender y conocer las dinámicas de participación impulsadas por los gobiernos locales en el contexto vasco. En ese momento eran escasos, todavía, los procesos de participación ciudadana dentro del contexto territorial de la CAPV y menores, todavía, los presupuestos participativos dentro de la escala local o municipal. Ese carácter pionero llevó a tener en cuenta dicha cuestión y abordarla a través del análisis de uno de los estudios de caso más vanguardista dentro de las mencionadas experiencias, el caso de “Hernani Erabaki”. Uno de los primeros pasos a seguir fue la revisión bibliográfica de experiencias de participación ciudadana a nivel internacional. Es decir, a través de una búsqueda online mediante “Web of Science” (WOS), “Scopus” y “Google académico” se obtuvieron los primeros documentos con relación al tema. Las primeras investigaciones a las que se tuvieron acceso fueron principalmente experiencias que se habían implementado en América Latina, en las que destacan países como Chile, Argentina, Ecuador y Brasil, entre otros. Asimismo, los principales mecanismos de participación ciudadana que más se repiten constantemente en estos estudios son los foros ciudadanos, concejos vecinales, presupuestos participativos, agendas 21, etc. Por otro lado, también se encontró información sobre estas experiencias en países europeos, en los que también predominaban los mismos tipos de experiencias, 92 tomando en consideración sus diferentes variantes con respecto al contexto que pertenecen. El siguiente pasó fue concretar una cita con el asesor y discutir sobre la oferta de iniciativas que se estaban desarrollando. Era muy difícil escoger una en concreto, pues todas tenían un fuerte potencial sociopolítico para ser estudiado, por lo que el asesor propuso la idea de leer artículos sobre las experiencias que se estaban desarrollando en Euskadi. En este sentido, me proporcionó textos escritos por sus colegas que abarcaban experiencias de participación ciudadana en diversas ciudades y municipios de la CAPV. No obstante, como era de esperar, muchas de las iniciativas resultaban muy interesantes debido a la capacidad transformadora que emanaba de ellas y el esfuerzo colectivo para llevarlas a cabo. Evidentemente, el proceso elegido fue el presupuesto participativo, ya que, se consideró como asunto con grandes capacidades transformadoras, su naturaleza para empoderar a la ciudadanía y acercarles a los espacios de toma de decisiones públicas jugó un rol decisorio. Asimismo, ha sido una iniciativa explorada tanto en contextos latinoamericanos como europeos, y con bastante intensidad en municipios del estado español, lo que arrojaría bastante información para una construcción completa del estado de la cuestión de la investigación. Por consiguiente, se empezó a indagar en la búsqueda de municipios de la CAPV que estuvieran implementado experiencias de presupuestos participativos y fue así como se encontró el proceso de “Hernani Erabaki”. El asesor contactó con una colega que en aquel momento trabajaba para el ayuntamiento de Hernani y que posteriormente contactó conmigo para extender una invitación a la presentación del proyecto, de esta manera surge el primer contacto con la experiencia. Durante la reunión que suele llevar a cabo el ayuntamiento conocí al alcalde (Luis Intxauspe), quien me habló de manera breve sólo de la dinámica del presupuesto participativo. De la misma forma, me informó sobre las reuniones presenciales que se desarrollaban en diversos barrios del municipio para recoger propuestas. A través de estas reuniones se tuvo la oportunidad de conocer a la profesional de Aztiker, empresa contratada por el ayuntamiento para dinamizar el proceso. Las reuniones representaron una gran ventaja para un mayor entendimiento de la dinámica y para establecer directrices que guiaron la investigación. En este sentido, la observación fue una de las herramientas más importantes puesto que permitió, en primera instancia el 93 acercamiento al espacio en el que se desarrollaba todo el proceso, no sólo me permitió estar presentemente dentro del propio proceso participativo, sino que también facilitó el contacto con los ciudadanos y de esta manera, acceder a conversaciones antes, durante y después de cada reunión. Por otro lado, los apuntes derivados de la observación y conversaciones informales arrojaron bastante luz al momento de establecer en concreto los criterios y objeto de la investigación. De igual manera, guío la búsqueda de textos en relación con los presupuestos participativos, pero de una manera más específica y que ahondaran en los temas de mayor interés. Para el propósito de la investigación llevada a cabo durante los estudios de máster, con criterios más definidos y con mayor conocimiento sobre el tema, se recurrió al uso de diversos métodos de búsqueda. En principio se acudió a la base de datos de la biblioteca de la universidad para encontrar libros y textos que abordarán el tema de presupuestos participativos. De igual manera, a través de “Google académico”, “WOS”, “Scopus”, “Dialnet”, “Redalyc” y diversas plataformas de bases de datos se fue filtrando la búsqueda. Por otra parte, la bibliografía expuesta en los primeros textos revisados fue de inmensa ayuda, pues se citaba a numerosos autores que investigaban el tema. Muchos de los documentos, libros y artículos empleados estaban distribuidos más o menos de la misma manera, es decir, partían del gran concepto de democracia y sus diferentes modelos, posteriormente se indagaba más sobre la democracia representativa y participativa, seguido se tocaban los temas de participación ciudadana y se terminaba en el presupuesto participativo, su historia, metodologías y adaptación a diversos contextos. Este tipo de estructura fue de gran utilidad, pues se empleó el mismo modelo para el proyecto de investigación, que ciertamente lleva de la mano al lector a través de un recorrido para comprender desde la acepción de democracia hasta una descripción detallada de lo que supone una experiencia de presupuestos participativos. Ahora bien, todo lo anterior dio pie para iniciar los estudios de doctorado. Los presupuestos participativos, sus alcances y la capacidad que tienen para influir de manera positiva en ciertos contextos son la razón de ser de esta tesis. En este sentido, la revisión bibliográfica para la tesis doctoral, como se mencionó anteriormente, partió del marco teórico realizado para el trabajo de fin de máster, lo cual repercutió de manera favorable, pues se había construido una base sólida de conocimientos en la materia. Sin embargo, debido a la naturaleza de esta investigación se empleó el uso de bases de datos más especializadas 94 para la búsqueda de información más específica. Una de las principales plataformas que contribuyó en gran medida fue “ProQuest Political Science Database” la cual contiene un gran y diverso repertorio. Asimismo, se recurrió al sitio web “ResearchGate” a través del cual ha sido posible contactar directamente con investigadores y académicos para entablar conversaciones y descargar sus textos y artículos, también es posible solicitar directamente a los autores contenido que no esté disponible de forma inmediata en la plataforma. En resumen, las principales bases de datos empleadas durante la redacción del estado de la cuestión para la tesis doctoral son: “Dialnet”, “Redalyc”, “ProQuest Political Science Database”, “ResearchGate”, “Google Académico” y, por último, la base de datos perteneciente a la Universidad del País Vasco (EHU/UPV). Más aún, métodos fuera de lo común, como mantener conversaciones con autores a través de “ResearchGate” y solicitar sugerencias sobre textos académicos, reconocer a autores que investigan una línea en específico para ahondar en detalle sobre la cuestión, benefició en gran medida en la estructura final y ayudó enormemente a detallar aspectos concretos del marco teórico, ya que el tema de presupuestos participativos es bastante amplio aunque incipiente en la mayor parte de los procesos y territorios. Por último, y para la obtención de datos estadísticos más recientes, se tomó en consideración la información plasmada en el “Participatory Budgeting World Atlas” – Atlas Mundial de los Presupuestos Participativos – libro en el cual colaboré como coordinadora y que dibuja un panorama sobre la situación actual de experiencias de presupuestos participativos no sólo en el plano estadístico sino también en el cualitativo. En este libro se recoge información sobre 76 países que desarrollan dichas iniciativas, asimismo, despliega un análisis a escala mundial, por continentes y países poniendo en relieve cuestiones e interrogantes a explorar y, además, muestra un carácter diacrónico puesto que la intención es que cada año sea elaborado o revisado de manera que muestra la evolución de los diferentes países y procesos a lo largo del tiempo. Se han llevado a cabo dos ediciones (2019 y 2020–2021). Actualmente se está trabajando en la tercera publicación. Por otro lado, se estableció contacto con informantes que han estado involucrados en la experiencia desde sus inicios y conocen en profundidad el contexto de Hernani, lo cual enriquece el estudio, pues brindan información indispensable para construir una narrativa política y la descripción precisa de los antecedentes políticos y sociales de la localidad, así como una imagen de la evolución del proyecto desde su primera implementación hasta la 95 actualidad. Estos informantes, la dinamizadora del proyecto, así como la ciudadanía en general y un agente que ha estudiado experiencias de participación ciudadana desarrolladas en la localidad, en particular, han jugado un rol importante para reconstruir la historia del proceso y definir el contexto en el cual han surgido. De igual manera, se analizó las actas anuales proporcionadas por la dinamizadora del proceso, así como los informes finales respecto a los últimos cinco años. Estos informes incluyen datos como la valoración de los técnicos municipales sobre todas las propuestas que la ciudadanía realizó, en donde se explica brevemente la viabilidad de un proyecto o las dificultades que presenta para llevarse a cabo. Asimismo, como un registro de las cuestiones debatidas durante las reuniones, un listado de las propuestas realizadas y las inquietudes de la ciudadanía. De esta manera, por cada reunión, se genera un acta. Para finalizar, se consultó también las notas publicadas por el Diario Vasco (la prensa escrita de mayor tirada en Guipúzcoa) y en redes sociales, tales como Facebook y Twitter. Las cuentas consultadas pertenecen al proyecto en sí. Es decir, las cuentas oficiales para divulgar la información acerca de la iniciativa “Hernani Erabaki”, también se tomó en consideración los grupos de Facebook de los barrios, de partidos políticos y alguna nota online publicada por el periódico local “Kronika”. La exploración de las redes sociales supone una herramienta útil para complementar los datos recogidos a través del método etnográfico, pues permite contrastar la información que un ciudadano o ciudadana expresa con la que publican en las diferentes plataformas online. Dichas plataformas sociales, por tanto, muestran una libertad total para mostrar opiniones fuera de los ámbitos regulares o formales de manera que pueden escapar a estos. Aunque hay controversia en relación con la utilización de datos o, como es el caso, opiniones más o menos anónimas para estudios científicos, nos ha parecido muy oportuno tenerlas en cuenta a la hora de valorar el proceso o cuestiones más o menos concretas del mismo. 3.4.2.1.2. Método etnográfico La etnografía es la herramienta fundamental de investigación social que caracteriza los estudios antropológicos, pues permite al “etnógrafo participar, abiertamente o de manera encubierta, en la vida diaria de las personas durante un período de tiempo, observando qué sucede, escuchando qué se dice, haciendo preguntas; de hecho, haciendo acopio de cualquier dato disponible que sirva para arrojar un poco de luz sobre el tema en el que se centra la investigación” (Hammersley y Atkinson, 1994: 15). En este sentido, como menciona 96 Ramírez (2010: 13) “hacer etnografía de la política pública significa reconocer que su formulación es un proceso sociocultural y, como tal interpreta, clasifica y genera realidades, además de moldear a los sujetos a quienes se dirige. Los tecnócratas que formulan las políticas públicas también se tornan en sujetos de investigación como actores situados en contextos de poder específicos, con ideologías, intereses y objetivos concretos e inmersos en sistemas de pensamiento que se plasman en las políticas públicas”. Por consiguiente, y en contraste a las ciencias políticas, la antropología enfatiza la complejidad y lo desordenado del diseño de las políticas “en particular las maneras ambiguas y a menudo disputadas en las que las políticas son promulgadas y recibidas por la gente’’ (Shore, 2010: 29). En otras palabras, Shore (2010) indica que para comprender por qué funcionan o no las políticas es transcendental conocer cómo son apropiadas por las personas afectadas por ellas. En este sentido, una de las principales herramientas utilizadas en el trabajo de campo fueron la observación y las entrevistas semiestructuradas, cuya combinación permitió una comparación entre aquellos aspectos observados y el discurso de los informantes registrado a través de las entrevistas. Por lo tanto, los instrumentos derivados del método etnográfico representaron una gran ventaja, pues permitieron la introducción al lugar en el que se desarrollaron los hechos, suponiendo así la obtención de datos de primera mano. De igual manera, complementaron de manera satisfactoria la información obtenida de la revisión bibliográfica. 3.4.2.1.2.1. Observación El instrumento de investigación que se aplicó en mayor medida fue la observación, pues se desarrolló durante un largo periodo de tiempo, es decir, paralelamente a la ejecución del proyecto de presupuestos participativos. Uno de los principales beneficios que ha proporcionado la aplicación de esta técnica es que ha resultado de gran ayuda para conocer y ser conocida por las y los ciudadanos que participan en la iniciativa, pues posteriormente, al momento de realizar las entrevistas semiestructuradas, los informantes eran capaces de reconocerme e identificarme en su contexto como “la chica que siempre estaba en las reuniones’’. En este sentido, Bernard (1994) afirma que el hecho de permanecer en ese lugar durante un período de tiempo determinado permite al investigador familiarizarse con la comunidad. Por lo que, de esta manera, facilita su participación o adentramiento en actividades a las que generalmente no sería invitado. Entonces, la observación participante como menciona Jociles (2016: 115) “permite reconstruir las prácticas sociales desarrolladas por agentes específicos en los contextos (espaciales, temporales, sociales) en que éstas se generan y desarrollan; prácticas que conforman los procesos concretos de producción de los fenómenos socioculturales que se busca conocer’’. Sin embargo, existen diversas formas en 97 las que el investigador puede adentrarse al medio a observar. Por ejemplo, a partir de autores como Gold (1958) y Junker (1960) se establece una diferencia entre el “observador integral” (complete observer), “el observador que participa” (observer as participant), el participante que observa (participant as observer) y el participante integral (complete participant). No obstante “sea cual sea el rol que adopta de manera más o menos deliberada, el investigador estará en contacto directo con el grupo y/o procesos que estudia, según modalidades ciertamente muy variables” (Olivier de Sardan, 2018: 32). Particularmente, en esta investigación la mayoría de las observaciones se realizaron durante el primer acercamiento al proceso, durante los meses de abril a octubre de 2016, que corresponden a las fases de presentación de la experiencia y propuestas, valoración por parte del equipo político y los técnicos municipales, así como la fase de votación y presentación de propuestas resultantes. El segundo contacto se desarrolló durante los meses de abril a noviembre del 2018, y comprende las mismas etapas del proceso, exceptuando que se invirtió el orden de las fases, es decir, después de la recogida de propuestas, la valoración política es el siguiente filtro, mientras que en ediciones anteriores a la del 2017 la valoración por parte de los técnicos correspondía al segundo filtro del proceso. La razón por la cual se modificó el orden se debe a que los técnicos se saturaban de información al momento de la valoración, esta acción benefició el flujo de datos. Desde la primera edición del proceso hasta la actualidad las reuniones se desarrollan en los mismos barrios, siendo éstos: “Karabel”, “Lizeaga”, “Zikuñaga”, “Portu”, “Antziola”, “Latsunbeberri”, “Kaxko”, “Etxeberri-Florida” y “Sorgintxulo”. Generalmente, éstas tienen lugar en la asociación de vecinos de cada barrio exceptuando en el casco viejo (kaxko), cuya reunión se realiza en el Ayuntamiento. A continuación, se presenta la estructura del presupuesto participativo edición 2019, que tuvo lugar durante varios meses del 2018. Por cada edición del proceso se realizaron alrededor de 25 reuniones, distribuyéndose así: 1 sesión para presentar la iniciativa, 9 sesiones de barrio a barrio para recoger las propuestas, 4 para priorizarlas, 9 para la presentación de las propuestas que han resultado elegidas de la fase de priorización y valoración y, por último, la presentación final de los proyectos elegidos. Por otro lado, también se realizaron reuniones concretas que abordaban aspectos relevantes para el grupo promotor, en las que básicamente se dialogaba sobre la razón de su formación y sus principales funciones, entre las que destaca la definición de los criterios para la fase de priorización. La mayoría de las sesiones se llevaban a cabo entre las 19:00–20:00, horario que podría cambiar dependiendo del barrio, y la duración de éstas era de aproximadamente 104 6. ¿Qué aspectos consideras indispensables antes y durante la implementación de una experiencia de presupuestos participativos? 7. ¿Cuál consideras que es el alcance real de los presupuestos participativos? 8. ¿Cuáles son las medidas establecidas actualmente para procurar el mantenimiento de las experiencias de participación ciudadana y presupuestos participativos? 9. ¿Existe un programa con vistas al futuro enfocado para el refuerzo y mantenimiento de las experiencias de participación ciudadana y presupuestos participativos? 10. En caso de que existiera dicho programa ¿cómo se ha construido? Es decir ¿en base a qué principios y quiénes han participado en su formulación? 11. En caso de que no existiera ¿Por qué no se ha contemplado su formulación? 12. ¿Consideras que el presupuesto participativo es una herramienta eficaz para aumentar la participación de la ciudadanía e involucrarlos activamente en el proceso de toma de decisiones? 13. ¿Consideras que a medida que el proceso de presupuestos participativos se desarrolla, la ciudadanía participa más? 14. ¿Consideras el presupuesto participativo una herramienta eficaz para legitimar la administración local? 15. ¿Cómo consideras que ha afectado la implementación de plataformas digitales en el proceso de presupuestos participativos? 16. ¿De dónde y cómo surgió la idea de involucrar niños y jóvenes en el proceso de presupuestos participativos? 17. ¿Cuál es tu postura ante esta iniciativa? 18. ¿Cuáles consideras que son las principales virtudes o puntos fuertes que presenta el proceso de presupuestos participativos? 19. ¿Cuáles consideras que son los principales obstáculos o debilidades que presenta el proceso? 20. A la vista de éstos ¿Qué cambiarías o sugerirías en la implementación del proceso? Técnicos (participación) 1. ¿Cuántos años llevas trabajando en la dinámica de procesos participativos en Hernani? 2. ¿Cuáles son las competencias que recaen en tu persona como técnica de la consultoría encargada de dinamizar el proceso? 3. ¿Cómo seleccionaron la metodología para la aplicación de los presupuestos participativos? 4. ¿Existen estrategias para implicar en el proceso a grupos o sectores vulnerables o en peligro de exclusión social? 5. ¿Cómo se definen o implementan estas estrategias? 6. ¿Cuándo se implementó la participación a través de la plataforma online y cómo ha evolucionado la misma? 7. ¿Cuándo y cómo se ha decidido la implementación activa del uso de redes sociales (Facebook y Twitter) para la promoción y seguimiento de los presupuestos participativos? 8. ¿De qué manera la implementación de la plataforma digital y redes sociales está afectando el proceso? 9. ¿Cómo consideras que las “campañas de votación” que realizan algunas asociaciones o grupos afecta a la redistribución de los recursos en el proceso? 10. En base a lo observado durante esta edición de presupuestos participativos ¿Cuál o cuáles consideras que son las áreas de oportunidad para el enriquecimiento del proceso de presupuestos participativos? 11. En base a lo observado ¿Cuáles consideras que son los grupos que aún no se logra implicar a través de la participación en la experiencia de presupuestos participativos? 12. En base a lo observado durante las reuniones presenciales ¿Consideras que éstas funcionan como un espacio de debate, en donde se puede forjar el sentido comunitario o donde la ciudadanía puede poner en común sus necesidades? 13. ¿Consideras que la plataforma digital y la no confrontación cara a cara con otros/as ciudadanos/ciudadanas dificulta el que no se perciba el sentido de pueblo o de comunidad? 14. ¿Consideras que la ciudadanía necesita algún tipo de capacitación o trabajo pedagógico para el mayor o mejor entendimiento del proceso o para la participación? 15. Por el tipo de propuestas que se reciben ¿Consideras que la ciudadanía realiza propuestas de manera consciente? 16. ¿Cuáles son las principales virtudes que consideras que presenta el proceso de presupuestos participativos? 17. ¿Cuáles son las principales limitaciones que consideras que presenta el proceso de presupuestos participativos? 18. A la vista de éstas ¿Qué debería cambiar dentro del proceso de presupuestos participativos? 19. Consideras que a medida que el proceso de presupuestos participativos se desarrolla, la ciudadanía participa más? 105 Alcalde 1. ¿Cómo y cuándo surgió la idea de implementar mecanismos de participación ciudadana? 2. ¿Por qué la elección de presupuestos participativos como instrumentos de participación ciudadana? 3. ¿Cómo y cuándo nació la idea de desarrollar el proceso de presupuestos participativos? 4. ¿Cómo se organiza la administración local con los demás actores implicados antes de que se ponga en marcha el proceso? ¿Qué aspectos son considerados? 5. ¿Cómo se llegó al consenso político para la aprobación de las propuestas resultantes del proceso? 6. ¿De qué manera influyó en el proceso el consenso o negociación entre los distintos grupos políticos? 7. ¿Existe un autorreglamento –una serie de normas o criterios que dicte el funcionamiento– del proceso de presupuestos participativos y si es así ¿Cómo, cuándo y quién lo formuló? 8. ¿Bajo qué criterios se elige el monto destinado a los presupuestos participativos? 9. ¿Se prevé modificar el monto en las próximas ediciones? 10. ¿Cuáles son los requisitos para participar en el proceso de presupuestos participativos? 11. ¿Cómo se determinan las estrategias de comunicación sobre el proceso de presupuestos participativos? 12. ¿Existe un trabajo integral entre la administración y la consultoría encargada de dinamizar el proceso? 13. ¿Existen talleres o cursos con el objetivo de formar a los ciudadanos y ciudadanas en temas relacionados a la participación y, en especial sobre presupuestos participativos? 14. ¿Consideras que ha aumentado la participación de la ciudadanía en las cuestiones políticas desde la implementación de los presupuestos participativos? 15. ¿Se imparte información y formación a los técnicos sobre los procesos de presupuestos participativos o cualquier otro tipo de proceso participativo? 16. ¿Cuál es la metodología empleada para seleccionar al técnico que evaluará determinada propuesta? 17. ¿Por qué se ha decidido implementar el uso de redes sociales y la plataforma digital dentro del proceso de presupuestos participativos? ¿Cómo consideras que afecta al proceso? 18. ¿Consideras que la plataforma digital y la no confrontación cara a cara con otros/as ciudadanos/as dificulta el que no se perciba el sentido de pueblo o comunidad? 19. ¿En qué departamento recae la responsabilidad de la puesta en marcha del proceso de presupuestos participativos? 20. ¿Cuáles son las competencias de este departamento a la hora de desarrollar los presupuestos participativos? 21. ¿Cuáles son las principales virtudes que consideras que presenta el proceso de presupuestos participativos? 22. ¿Cuáles son las principales limitaciones que consideras que presenta el proceso de presupuestos participativos? 23. A la vista de éstas ¿Qué debería cambiar dentro del proceso de presupuestos participativos? Técnicos municipales 1. ¿Cómo y cuándo se empezó a desarrollar el proceso de presupuestos participativos? 2. ¿Se te ha brindado información y/o formación al momento de iniciar el proceso de presupuestos participativos? 3. Durante los cinco años que se ha implementado el proceso de presupuestos participativos ¿se te ha impartido algún tipo de formación respecto al tema? 4. ¿Consideras que la información difundida a nivel interno sobre lo qué pretenden los presupuestos participativos y sus objetivos ha sido clara ¿Por qué? 5. Al momento de recibir una propuesta ¿Qué es lo primero qué haces? Es decir ¿Te pones en contacto con el/la ciudadano/ciudadana que ha realizado la propuesta? O en caso de que se trate de una propuesta de infraestructura, por ejemplo ¿Acudes al lugar específico que el/la ciudadano/ciudadana ha mencionado para visualizar mejor la problemática? 6. ¿Cuáles son los criterios políticos, sociales y técnicos a considerar para determinar la viabilidad de las propuestas? 7. ¿Las evaluaciones de propuestas se realizan de manera individual o integral? 8. ¿En qué idioma se realiza la evaluación técnica de las propuestas? ¿Cada técnico opta por la opción que mejor le parezca o existe alguna lengua predeterminada para realizar dicha labor? 9. ¿Cuál es la posibilidad de que un ciudadano o ciudadana pueda solicitar la traducción de una valoración técnica? Es decir ¿De qué una persona que no comprenda el euskera solicite una traducción al castellano o viceversa? 10. ¿Cuánto tiempo se otorga para la valoración técnica? 11. ¿Consideras que ese tiempo es suficiente? 106 12. ¿Cuáles consideras que son las principales virtudes o puntos fuertes de los presupuestos participativos? 13. ¿Cuáles consideras que son los principales obstáculos o debilidades de los presupuestos participativos? 14. A la vista de éstas… ¿Qué debería cambiar dentro del proceso de presupuestos participativos? 15. ¿Cuál es la relación que existe entre la técnica de participación, el equipo de técnicos y concejales municipales? 16. ¿Existe comunicación constante durante el desarrollo del proceso? 17. ¿Qué te parece la estrategia de comunicación del Ayuntamiento? Elaboración propia Por otro lado, también es importante identificar las interrogantes que existen en común. De esta manera, se identifica la información que diferentes actores pueden tener sobre un determinado tema. Tabla 3.4: Interrogantes identificadas en común en las entrevistas Interrogantes en común Ciudadanía, agentes especiales y concejales y/o políticos: ¿Qué consideras como democracia y que no consideras democracia? ¿Conoces el proceso de presupuestos participativos Hernani Erabaki? ¿Me puedes explicar el funcionamiento de éste? ¿Has participado en alguna edición del proceso? ¿Has participado en alguna fase de la edición actual? ¿En cuál/cuáles? Además de los presupuestos participativos ¿conoces algún otro tipo de proceso similar a éste en Hernani, es decir, proceso por el cual se facilita la participación ciudadana en la toma de decisiones? Agentes especiales y concejales y/o políticos: ¿Cuál consideras que es el alcance real de los presupuestos participativos? ¿Consideras que el presupuesto participativo es una herramienta eficaz para aumentar la participación de la ciudadanía e involucrarlos activamente en el proceso de toma de decisiones? ¿Consideras que a medida que el proceso de presupuestos participativos se desarrolla, la ciudadanía participa más? ¿Considera el presupuesto participativo una herramienta eficaz para legitimar la administración local? Agentes especiales y concejales, políticos y técnica/o de participación ¿Consideras que a medida que el proceso de presupuestos participativos se desarrolla, la ciudadanía participa más? Técnicos y alcalde: ¿Consideras que la plataforma digital y la no confrontación cara a cara con otros/as ciudadanos/as dificulta el que no se perciba el sentido de pueblo o de comunidad? Ciudadanía, agentes especiales, concejales y/o políticos, técnicos, alcalde y técnicos municipales: ¿Cuáles consideras que son las principales virtudes o puntos fuertes de los presupuestos participativos? ¿Cuáles consideras que son los principales obstáculos o debilidades de los presupuestos participativos? A la vista de éstas ¿qué debería cambiar dentro del proceso de presupuestos participativos? Elaboración propia Por otra parte, la realización de las entrevistas ha sido cara a cara con un informante a la vez, salvo en dos situaciones en las que un grupo joven de ciudadanos prefirió hacerla grupal, conformando así un grupo de 4 personas. Asimismo, en otra ocasión se realizó nuevamente una entrevista de carácter colectivo, esta vez dirigida a agentes especiales y/o concejales que integraron un grupo de 4 informantes. 107 La mayoría de las entrevistas duró aproximadamente entre 15–20 minutos cuando se dirigía exclusivamente a la ciudadanía. Por el contrario, en las ocasiones en las que participaban varias personas durante una misma entrevista, éstas no tenían una duración determinada, pues la entrevista finalizaba cuando los actores no tenían más información que aportar, así mismo la estructura de la entrevista fue más flexible, pues se realizaron varias intervenciones por parte de los informantes, lo que propició que surgieran diálogos y discusiones y con ello nueva información a partir de las interrogantes. Por el contrario, las entrevistas con actores institucionales tuvieron una duración más extensa, más o menos de 60 minutos. Más aún, el sitio en el que se desarrollaron las entrevistas varió en función del actor y de la relación que se mantuvo con éstos. Es decir, las entrevistas con los actores institucionales tales como los técnicos municipales, alcalde y algunos concejales se desarrollaron en el ayuntamiento o en sus respectivos espacios de trabajo. No obstante, con la ciudadanía resultó de diferente manera. Muchas de las entrevistas con estos actores se efectuaron en el espacio público, en plazas, en bares, en la calle. En gran medida esto se debe al método empleado, el cual consistió en acudir a diferentes barrios en horas clave –usualmente entre las 17:00 y 19:00 horas– con el propósito de acercarse a la gente y plantearles la opción de realizar la entrevista. Usualmente los ciudadanos y ciudadanas no tenían ningún problema y accedían gustosamente a responder a las preguntas. En este sentido, se realizaba una breve introducción del motivo de la entrevista, de la investigación y una presentación de mi persona. Asimismo, después de la sesión de entrevista, la mayoría de los informantes solicitaba una opinión de mi parte respecto al proceso de los presupuestos participativos, a lo que amablemente respondía. Por otra parte, es importante mencionar que en ocasiones algunas personas se negaron a formalizar la entrevista. Sin embargo, esto no representó ningún inconveniente pues posteriormente se entrevistó a otras personas que estaban de acuerdo en participar. No se contabilizó el número exacto de personas que se negaron a participar, pero aproximadamente fueron alrededor de 7–10. La mayoría no explicó el motivo de su rechazo, por el contario, otros afirmaron que simplemente no les apetecía realizar la entrevista y/o que no tenían información que aportar. Otro método empleado para la ejecución de las entrevistas fue contactar con personas con las que se había establecido un acercamiento durante las sesiones presenciales en los barrios. En otras palabras, gracias a la técnica de observación, la ciudadanía me identificó y durante ciertas reuniones se acercaba a entablar una conversación. Esto representó una gran 108 ventaja, pues fue posible establecer contacto previo con estos informantes para así posibilitar su participación en las entrevistas, al mismo tiempo que se aseguró su participación activa dentro del proceso. Así mismo y como se mencionó con anterioridad, el contenido del cuestionario se creó en base a la revisión bibliográfica y las notas recogidas de la observación, lo cual derivó en una serie de preguntas cuyo objetivo es verificar o refutar la hipótesis y ceñirse a los objetivos de la investigación. No obstante, los/las informantes entrevistados/as tenían la libertad de añadir información si así lo deseaban y de explayarse el tiempo que consideraran necesario para responder abiertamente a las interrogantes. De igual manera, y partiendo del cuestionario establecido, surgieron nuevas preguntas y declaraciones que contribuyeron a profundizar en la información compartida por los/las informantes. De esta manera, se incluyó también los comentarios y sugerencias realizadas por los/las ciudadanos y ciudadanas después de las entrevistas. Es fundamental tomar en consideración esta información ya que habitualmente los/las informantes se sienten con mayor confianza de expresarse una vez terminada la entrevista. Así, para registrar estos datos se escuchó atentamente a los/las informantes sin necesidad de tomar nota de lo que expresaban o en su defecto se anotó alguna palabra clave relacionada con la información que se expuso, pues la intención era mantener una conversación informal después de la realización de la entrevista para que los/las distintos agentes se sintieran plenamente libres y se mostraran de forma natural. Más aún, es importante mencionar que la mayoría de las entrevistas se grabaron con el teléfono móvil y un par con una grabadora tipo USB (Sony ICD-UX200) así como con el consentimiento de los y las informantes con el conocimiento de que formarán parte la investigación doctoral. De igual manera, la identidad de los/as participantes es confidencial por lo que se usó un código para distinguir a un/una informante de otro/a. Por último, a través de toda esta recolección de datos se pueden generar herramientas útiles para la medición de ciertas variables, por ejemplo: un mapa que resaltará el análisis visual de la redistribución de recursos en un plano territorial, de manera que se ilustrará más fácilmente esta división. Este tipo de herramientas y datos se expondrán en el apartado de análisis y resultados de la investigación. RESULTADOS 110 4. RESULTADOS 4.1. Presentación de resultados En este capítulo se exponen los resultados obtenidos de primera y segunda mano a través del procesamiento de datos mediante el uso del programa “Nvivo”. Así mismo, se presentan los últimos datos del proceso de “Hernani Erabaki” proporcionados por la consultoría de investigación Siadeco e información brindada por Aztiker respecto a las primeras ediciones de la iniciativa. Por último, se despliega el análisis de los principales aspectos y de cada uno de los condicionamientos que deben estar presentes en cualquier experiencia de presupuestos participativos, pero enfocado en la experiencia de Hernani. 4.1.1. Nodos y unidades de análisis Para analizar la información recogida a través de las entrevistas semiestructuradas se empleó el programa Nvivo, especializado en proporcionar herramientas para la organización y análisis de datos cualitativos. En este sentido, es necesario definir los conceptos utilizados en el programa para la realización de dicha labor. Unidades de Análisis: hace referencia a los párrafos o extractos de las entrevistas codificados en base a la temática. Nodos: son conjuntos temáticos para la codificación de las unidades de análisis. En este sentido, la metodología de la investigación está basada en 4 ejes que se emplearán como los principales conjuntos de nodos: Buen gobierno, justicia social, redistribución de recursos y sostenibilidad. Casos: se refiere a las unidades de observación como, por ejemplo, personas, lugares, organizaciones, entre otros y que permiten la asignación de información de corte demográfico como edad, ocupación, raza, sexo, etc. Para esta investigación en particular se decidió emplear estos 4 principales códigos o nodos basados, en primera instancia, en el diseño del proyecto, es decir, relacionados de forma directa e inequívoca con la hipótesis y los objetivos generales y específicos. Por otro lado, también se tomó en consideración la guía de preguntas para las entrevistas semiestructuradas, inspiradas también por las acepciones teóricas plasmadas en el estado de la cuestión. 111 Después de definir cuidadosamente cada código dentro del proyecto en Nvivo, los cuales están basados en la operacionalización de las variables realizado previamente, y, después de llevar a cabo la codificación de las transcripciones de las entrevistas, se obtuvieron los siguientes resultados: - Conjuntos de nodos: 4 - Subconjuntos de nodos: 27 - Unidades de análisis: 677 Por otro lado, en la tesis se han identificado a 21 informantes, clasificados en casos y agrupados en 17 entrevistas. Los casos están clasificados en base a su tipología de actor, es decir, se le ha atribuido, a cada uno, un valor dependiendo del rol que desempeña dentro del proceso participativo. Por ejemplo, ciudadano o ciudadana, concejales, técnicos municipales, alcalde, técnico de participación y actores especiales así como se ejemplifica en la figura 4.1. Figura 4.1: Ejemplificación de la clasificación de casos Fuente: Elaboración propia. Al finalizar el proceso de codificación de la información obtenida a través de las transcripciones de las entrevistas en el programa Nvivo, se ha obtenido un libro de códigos, en el cual se reflejan datos respecto al número de codificaciones realizadas en el proyecto por cada nodo o código, así como la referencia de archivos que contienen dichos códigos. De igual manera, se puede observar la estructura completa de la codificación, es decir, se resaltan los códigos principales así como sus respectivos subnodos (Tabla 4.1). Tabla 4.1: Libro de códigos CARPETA CÓDIGOS ARCHIVOS REFERENCIAS Codes BUEN GOBIERNO 17 482 Codes Fortalecimiento de relaciones 17 319 112 Codes Espacios de deliberación 7 22 Codes Factor de frustración 6 19 Codes Formación de actores institucionales 15 100 Codes Pedagogía - empoderamiento ciudadano 17 132 Codes Sentido comunitario 13 46 Codes Rendición de cuentas 8 19 Codes Control y seguimiento 8 19 Codes Transparencia 15 144 Codes Estrategias de comunicación 13 38 Codes Información y discusión sobre el PP 14 60 Codes Valoración de propuestas 11 46 Codes JUSTICIA SOCIAL 17 168 Codes Alcances S 11 36 Codes Impacto de las propuestas 11 36 Codes Formas de participar 10 38 Codes Modalidades del Presupuesto Participativo 10 38 Codes Inclusión social 16 94 Codes Diglosia (Bilingüismo) 11 32 Codes Estrategias de inclusión 10 34 Codes Pluralidad de Perfiles 8 28 Codes REDISTRIBUCIÓN DE RECURSOS 6 15 Codes Alcances R 4 9 Codes Impacto de las propuestas 4 9 Codes Configuración territorial 5 6 Codes Distribución de las reuniones presenciales 3 4 Codes Inversiones por barrios y sectores 2 2 Codes SOSTENIBILIDAD 6 12 Codes Alcance 6 12 Codes Estrategias y lineamientos medioambientales 6 12 TOTAL 677 Fuente: Elaboración propia. Nodos principales Nodos segundo nivel Nodos tercer nivel Como se puede observar en la tabla 4.1, se identifican tres niveles de profundidad respecto a cada código, precisamente el número recomendado por el programa Nvivo para la ejecución de una codificación más práctica y precisa. De igual manera, se puede observar en la misma tabla el número total de codificaciones realizadas para cada nodo y subnodo. Por último, podemos visualizar el número total de codificaciones respecto a los cuatro principales nodos: Buen gobierno, justicia social, redistribución de recursos y sostenibilidad. 113 Figura 4.2: Número total de codificaciones en nodos principales Fuente: Elaboración propia. Es importante hacer hincapié en el número de codificaciones que como se mencionó con anterioridad, surgen a través de las transcripciones de las entrevistas (Figura 4.2). En primera instancia, se pueden observar dos grandes tópicos: “Buen gobierno” y “justicia social” con 482 y 168 codificaciones respectivamente, y muy superior a las referencias sobre “distribución de recursos” y “sostenibilidad”. 4.1.2. Datos relevantes Hernani Erabaki 2020 Por otro lado, en el apartado de análisis se proporcionará datos proporcionados por la administración local y por las empresas encargadas de dinamizar el proceso de los presupuestos participativos. Así, se aportará información sobre las inversiones y proyectos que han emanado del presupuesto participativo y su redistribución territorial dentro de Hernani e informes de carácter financiero sobre dichos proyectos y su estado actual. Y, por último, datos estadísticos sobre la participación de la ciudadanía en el proceso, tanto en la fase de realización de propuestas como en la votación. En este sentido, es necesario resaltar que, por una parte, existen actas de cada edición recogida por la empresa Aztiker y un informe sobre la puesta en marcha del proceso durante los últimos cinco años. También, existe documentación elaborada por Siadeco sobre la implementación del último año, en la cual se aprobó la realización de 11 propuestas para llevarse a cabo durante el ciclo presupuestal del 120 Tabla 4.5: Propuestas eliminadas en la valoración política 2020 PROPUESTAS ELIMINADAS EN LA VALORACIÓN POLÍTICA SEGÚN RAZÓN Previsto 11 Gestión 25 Se realiza o se está realizando 7 Sobrepasa el límite de 125.000 3 Criterio político respecto al medio ambiente 2 No es competencia municipal 19 No es una propuesta 1 Es propiedad privada 1 No tiene partida presupuestaria 1 Es zona protegida 1 Va en contra de la normativa 1 A la espera de intervención 1 Eliminado por el autor o autora 1 TOTAL 74 Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. La tercera etapa del proceso corresponde a la priorización. Esta es una de las más relevantes, ya que la ciudadanía decide las propuestas que se votarán para introducirse en el próximo ejercicio presupuestario. Así, posterior a la valoración política, continuaron en el proceso 210 propuestas. En la tabla 4.6, se desglosan las fechas de las sesiones con sus respectivas temáticas. Tabla 4.6: Datos referentes a la priorización de propuestas Hernani Erabaki 2020 DÍA TEMAS NÚMERO DE PROPUESTAS 8 de julio Movilidad y accesibilidad (51), juventud (1), participación ciudadana (3). 55 9 de julio Urbanismo y obras (36), cultura y patrimonio (14), servicios sociales (2). 52 10 de julio Servicios municipales (26), actividad económica local (10), actividad física y deporte (15). 51 11 de julio Propuestas para los barrios (23), medio ambiente (23), igualdad, interculturalidad y convivencia (2), educación (4). 52 210 Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. Se han realizado 4 sesiones presenciales desarrolladas el 8, 9, 10 y 11 de julio de 2019, cada una con un número similar de propuestas (55, 52, 51 y 52 respectivamente) para mantener el equilibrio en cuanto a la duración de las sesiones. Por otro lado, para facilitar la priorización el grupo motor estableció una serie de interrogantes (criterios) y un sistema de puntuación. Estas son: 1) ¿Impulsa la dinámica cultura del pueblo? (crear, desarrollar, ofrecer, mostrar… actividades culturales), 2) ¿Impulsa la actividad económica local? (comercio, servicios, empleo), 3) ¿Favorece el encuentro y las relaciones de la población? (que la gente se junte, se reúna, hacer actividad física, deporte, ocio, formación…), 4) ¿Protege el 121 patrimonio local? (histórico, cultural, natural…). Por su parte, el sistema de puntuación se basa en que la ciudadanía responda a su juicio la siguiente pregunta: ¿Cuántos de los criterios cumple cada propuesta? En este sentido, si el ciudadano o la ciudadana consideraba que si cumplía un criterio se le otorgaba 1 punto a la propuesta, si cumplía dos, 2 puntos; si cumplía tres, 3 puntos; y si cumplía los cuatro, 4 puntos. Además, cada ciudadano y ciudadana tuvo la oportunidad de asignar tres puntos más a sus propuestas preferidas. Al finalizar la priorización se contabilizaron 63 propuestas que fueron electas por la ciudadanía para la valoración técnica a cargo de los/las técnicos/as municipales. En esta fase se eliminaron 38 propuestas, por lo que, continuaron en el proceso 25 que serían votadas por los ciudadanos y ciudadanas de Hernani. Al igual que en la etapa de realización de propuestas, se desarrollaron sesiones presenciales para recibir los votos. A continuación, se presentan datos referentes a la etapa de votación como la lengua en la que se desarrollaron las reuniones presenciales, fechas, temáticas, entre otro tipo de información. Por ejemplo, en la tabla 4.7 se indica el número de participantes, el género de los mismos y las mismas, y la lengua en las que se han llevado a cabo las sesiones. Tabla 4.7: Datos referentes a la votación de propuestas Hernani Erabaki 2020 BARRIO IDIOMA PRINCIPAL NÚMERO DE PARTICIPANTES POR GÉNERO Ayuntamiento Euskara 2 (1hombre; 1 mujer) Latsunbeberri Castellano 2 (1 hombre; 1 mujer) Lizeaga Castellano 2 (2 hombres) Sorgintxulo Castellano 8 (3 hombres; 5 mujeres) Portu Euskara 2 (2 hombres) Zikuñaga Castellano 14 (2 hombres; 12 mujeres) Etxeberri-Florida Castellano 11 (2 hombres; 9 mujeres) Karabel Euskara 7 (4 hombres; 3 mujeres) Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. Como se observó en la tabla 4.2 y en la 4.7 aunque las reuniones presenciales sean abiertas a toda la ciudadanía el número de asistentes es el mínimo. Así mismo, para hacerle frente a la realidad lingüista en las tablas se puede observar la lengua en la que se desarrolla la sesión según sea el caso. En esta última, se desarrollaron 5 en castellano y 3 en euskera. Y, en términos generales, también se percibe que las mujeres ha sido en colectivo que más ha asistido a estas reuniones para conocer las propuestas que se encuentran en votación y, para posteriormente votarlas a través de los buzones que se encuentran situados en el lugar de encuentro (usualmente la asociación de vecinos del barrio correspondiente). 122 En cuanto a los votos recibidos por la ciudadanía, Siadeco registró la siguiente información: se contabilizaron 1.264, de los cuales 1.200 eran válidos y 64 nulos; 783 correspondían a ciudadanos y ciudadanas mayores de 16 años, y 417 a niños y niñas (hasta 16 años) que participaron a través de Agenda 21 en los centros escolares (Tabla 4.8). Tabla 4.8: Datos de los votos contabilizados Hernani Erabaki 2020 Votos totales Recibidos Válidos 16 años y más Entre 18 y 15 años (alumnado) Número de votos 1.264 1.200 783 417 Votos válidos 16 y más años Censo de 16 años y más años Porcentaje 783 16.825 4.65% Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. Por otro lado, y, de acuerdo con el informe, se registró un mayor número de votos realizados mediante el sitio web del presupuesto participativo: web erabaki.hernani.eus. Así, en la tabla 4.8 se resalta que 451 (57,6%) votos válidos corresponden a este canal, mientras 332 votos (42,4%) se han recibido a través de los buzones distribuidos por el pueblo y en las asociaciones vecinales. En este sentido, se entiende que el canal de votación más empleado por la ciudadanía de Hernani ha sido el sitio web del presupuesto participativo. Sin embargo, no hay una gran diferencia con datos alusivos al uso de los buzones para la votación de propuestas. Tabla 4.9: Votos válidos contabilizados por canales Número de votos Porcentaje Página web 451 57,6% Buzones 332 42,4% Total: 783 100% Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. De igual manera, se contabilizaron los votos según diferentes variables demográficas. En primera instancia se presenta la tabla 4.10 en la cual se exponen datos según el género y la edad de los ciudadanos y ciudadanas y su comparación con el censo. De esta forma, se observa que las mujeres son las que han participado más en el proceso, no obstante, no existe una gran diferencia entre el número de votos contemplados para mujeres y hombres, siendo éstos 410 y 378 respectivamente. 123 Tabla 4.10: Votos según el género Hernani Erabaki 2020 Número de votos Porcentaje Mujeres 410 52,4% Hombres 378 47,6% Total: 783 100% Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. Por otro lado, en la tabla 4.10 se plasma información referente a la edad de los ciudadanos y ciudadanas que han tomado parte en la etapa de votación de la última edición del proceso de “Hernani Erabaki”. Así, se constata que en la etapa de votación la ciudadanía entre 31–50 años se ha involucrado en mayor medida en esta etapa del proceso. Cabe recalcar que este ha sido el grupo por excelencia que igualmente ha participado más en las sesiones presenciales designadas a recoger las propuestas ciudadanas. Tabla 4.11: Votos por edad Hernani Erabaki 2020 Rango de edad Número de votos Porcentaje 16 – 30 años 180 23,0% 31 – 50 años 257 32,8% 51 – 65 años 230 29,4% 66 y más años 116 14,8% TOTAL: 783 100% Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. Más aún, para complementar la información se hace una comparación de los datos obtenidos en la última edición del proceso con el censo correspondiente al rango de edad y el porcentaje respecto al censo. La tabla 4.12 es útil para comparar el número de ciudadanos y ciudadanas que han participado con los datos obtenidos a través del censo. Por ejemplo, se han contabilizado 180 votos correspondientes al grupo de jóvenes entre 16–30 años. Sin embargo, de acuerdo con la información del censo la ciudadanía correspondiente a este rango de edad es de 2.806, lo que en términos porcentuales representa el 6.41%. Tabla 4.12: Votos en comparación con el censo Hernani Erabaki 2020 Rango de edad Número de edad Censo correspondiente al rango de edad Porcentaje respecto al censo (%) 16 – 30 años 180 2.806 6,41% 31 – 50 años 257 5.762 4.46% 51 – 65 años 230 4.428 5,19% 66 y más años 116 3.829 3,03% TOTAL: 783 16.825 4.65% Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. Otro aporte relevante que se refleja en el informe de Siadeco es la comparación del censo de la ciudadanía mayor de 16 años con el número de votos contabilizados por cada uno de los barrios que conforman el municipio. Así, es posible observar en la tabla 4.12 qué barrios 124 han tenido mayor implicación durante la etapa de votación. En este sentido, se visualiza que la zona en donde se han enumerado más votos ha sido en el centro. No obstante, comparando el número de votos y los datos del censo, se observa que el barrio con mayor por participación en esta etapa del proceso ha sido Sorgintxulo con 20 votos por 180 participantes, obteniendo así un 11,11% respecto al censo. La zona del centro es la más habitada del municipio y, por lo tanto, ha influido en el número de votos registrados. Tabla 4.13: Votos según barrios de Hernani Erabaki 2020 en comparación con el censo de 16 y más años Barrio Número de votos Censo de 16 y más años Porcentaje respecto al censo (%) Akerregi-Martindegi 2 212 0,94% Antziola-Iturmendi 104 2.432 4,28% Elizatxo-Portu-Osinaga 33 915 3,61% Erdigunea 243 5.484 4,43% Ereñotzu-Epela 5 482 1,04% Etxeberri-Florida 143 3.274 4,37% Galarreta-Jauregi 14 202 6,93% Karabel 41 749 5,47% Latsunbe 107 1.730 6,18% Santa Barbara 33 603 5,47% Sorgintxulo 20 180 11,11% Zikuñaga 38 562 6,76% TOTAL 783 16.825 4,65 Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. La última contabilización corresponde a los votos registrados respecto al lugar de origen de la ciudadanía. La tabla 4.13 proporciona información sumamente interesante pues claramente se distingue que los ciudadanos y ciudadanas provenientes de otros países son los que se implican en menor medida en el proceso. Concretamente, en la fase de votación se contabilizan 12 votos de los 783 registrados, un 1,5%. Por otro lado, curiosamente, se observa que 367 de 783, es decir, el mayor número de votos corresponde a otros territorios dentro de Guipúzcoa, lo que representa un 47%. Los 283 votos registrados en Hernani, por ejemplo, corresponden a un 36,1%. Tabla 4.14: Votos según lugar de nacimiento Lugar de nacimiento Número de votos Porcentaje Hernani 283 36,1% Gipuzkoa-Resto 367 47,0% Euskal Herria-Resto 31 3,9% Estado español 90 11,5% Otros países 12 1,5% Total: 783 100 Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo. 125 De acuerdo con el informe, la fuente de datos empleada se corresponde con: Fuente de los datos del censo: Hernaniko Udala datos abiertos en Gipuzkoa Irekia. Datos a 1 de enero de 2020. El trabajo y esfuerzo realizado por Siadeco es sumamente relevante ya que se han podido obtener datos cuantitativos respecto a la participación de la ciudadanía dentro del proceso que, serán empleados para complementar y contrastar la información proporcionada por todos los actores entrevistados. Por último, en la tabla 4.15 se despliegan las propuestas procedentes de Hernani Erabaki 2020, es decir, de las 25 propuestas identificadas hasta la fase de votación, 11 son las que se integrarían al presupuesto municipal del 2020. En este sentido se observa que algunas de las propuestas más votadas por la ciudadanía tienen una componente de índole social y/o medioambiental, como: la campaña para retirar las bolsas de las tiendas de fruta y verdura, la puesta en marcha del Garbigune itinerante, el servicio técnico para ayudar a los mayores con trámites burocráticos y aquella que persigue ofrecer ayudas económicas a productores y productoras locales para fomentar la producción local, entre otros. Tabla 4.15: Propuestas derivadas de la edición Hernani Erabaki 2020 Fuente: Siadeco (2020). Erabaki Hernani Decide 2020 Presupuestos Participativos. Memoria del trabajo 126 4.1.3. Datos relevantes Nvivo Ahora bien, con relación a los resultados obtenidos a través de “NVivo”, se llevó a cabo una búsqueda de palabras frecuentes con ayuda del programa. Esta primera acción nos permitirá identificar las cien palabras que se repiten con mayor frecuencia en las trascripciones. Es decir, aquellas que los informantes mencionan reiteradamente. De. Igual manera, es importante mencionar que el tamaño de la palabra mide la cantidad de veces que ha sido empleada. A mayor tamaño más recurrencia. (Figura 4.8). Figura 4.8: Conteo de la frecuencia de palabras Fuente: Elaboración propia La herramienta de conteo de palabras también permite obtener este resultado en forma de tabla (tabla 4.16), en la cual se refleja, por ejemplo, información complementaria como la longitud de la cada palabra y el porcentaje ponderado. Pero, el dato más relevante es que presenta el conteo de cada palabra, es decir, el número de veces que se repiten en los documentos analizados, en este caso correspondientes a las transcripciones. 127 Tabla 4.16: Conteo de la frecuencia de palabras Fuente: Elaboración propia Número Palabra Longitud Conteo Porcentaje ponderado 1 proceso 7 532 1,23% 2 propuestas 10 484 1,12% 3 gente 5332 0,77% 4 hacer 5 320 0,74% 5 participación 13 310 0,72% 6 participativos 14 284 0,66% 7 presupuestos 12 279 0,65% 8 ayuntamiento 12 278 0,64% 9 propuesta 9 271 0,63% 10 años 4265 0,61% 11 hernani 7222 0,51% 12 ciudadanía 10 218 0,51% 13 parte 5207 0,48% 14 decir 5 204 0,47% 15 puede 5187 0,43% 16 tema 4174 0,40% 17 hace 4 172 0,40% 18 ver 3 166 0,38% 19 hecho 5 153 0,35% 20 forma 5139 0,32% 21 procesos 8 137 0,32% 22 personas 8 132 0,31% 23 momento 7131 0,30% 24 presupuesto 11 127 0,29% 25 reuniones 9126 0,29% 26 participativo 13 125 0,29% 27 trabajo 7125 0,29% 28 siempre 7 123 0,28% 29 ahora 5120 0,28% 30 menos 5120 0,28% 31 vamos 5 117 0,27% 32 euskera 7 110 0,25% 33 tiempo 6110 0,25% 34 consideras 10 107 0,25% 35 sentido 7 107 0,25% 36 participar 10 106 0,25% 37 grupo 5101 0,23% 38 final 5100 0,23% 39 todas 5100 0,23% 40 dentro 698 0,23% 41 verdad 6 98 0,23% 42 información 11 96 0,22% 43 poder 593 0,22% 44 pueblo 693 0,22% 45 barrio 690 0,21% 46 técnico 7 89 0,21% 47 departamento 12 87 0,20% 48 general 785 0,20% 49 política 8 83 0,19% 50 poner 583 0,19% Número Palabra Longitud Conteo Porcentaje ponderado 51 temas 582 0,19% 52 técnicos 8 82 0,19% 53 técnica 7 80 0,19% 54 importante 10 77 0,18% 55 bastante 8 75 0,17% 56 quiero 675 0,17% 57 mismo 5 74 0,17% 58 hacen 5 73 0,17% 59 trabajar 873 0,17% 60 manera 672 0,17% 61 criterios 9 71 0,16% 62 valoración 10 70 0,16% 63 puedes 669 0,16% 64 ciudadano 9 67 0,16% 65 haciendo 8 67 0,16% 66 políticos 9 67 0,16% 67 social 6 67 0,16% 68 fase 4 66 0,15% 69 nivel 5 66 0,15% 70 político 8 66 0,15% 71 niños 563 0,15% 72 gobierno 862 0,14% 73 pueden 661 0,14% 74 todavía 7 59 0,14% 75 ciudadana 9 58 0,13% 76 principio 9 58 0,13% 77 democracia 10 57 0,13% 78 erabaki 7 57 0,13% 79 motor 557 0,13% 80 comunicación 12 56 0,13% 81 idea 456 0,13% 82 sociales 8 56 0,13% 83 participa 9 55 0,13% 84 pregunta 855 0,13% 85 relación 8 55 0,13% 86 proyecto 8 54 0,13% 87 web 354 0,13% 88 dar 353 0,12% 89 dinero 653 0,12% 90 formación 9 53 0,12% 91 persona 7 53 0,12% 92 acuerdo 7 52 0,12% 93 mayor 5 52 0,12% 94 mejor 551 0,12% 95 quiere 651 0,12% 96 dice 4 50 0,12% 97 día 350 0,12% 98 equipo 650 0,12% 99 espacio 7 50 0,12% 100 pueda 550 0,12% 128 La constancia de estas palabras en los archivos transcritos arroja luz sobre aquellos temas que los entrevistados consideran relevantes. De esta manera, podemos observar palabras que en gran medida marcaran las directrices, y que reflejan un adelanto de lo que serán los pilares de los resultados finales. Por ejemplo, se hace énfasis en: “participación, proceso, ayuntamiento, presupuestos, euskera, formación, técnico, gente, hacer, barrio, política, espacio, información, ciudadano, gobierno, políticos, social, niños, dinero, democracia y comunicación, personas, criterios, pueblo, entre otras. . Es cierto que este primer paso es importante para empezar a conocer todo el material recopilado en Nvivo, y poco a poco ir ejecutando otras consultas que proporcionen información más detallada. Por lo que se empleó otro recurso denominado referencia cruzada, el cual permite de forma rápida visualizar la distribución de la codificación entre los casos y las variables demográficas, creando tablas con códigos en filas y casos o atributos en columnas. Las celdas muestran información sobre la codificación intersecada entre los códigos y casos, o los códigos y atributos relevantes, por ejemplo, la cantidad de referencias de codificación, palabras o casos codificados (Tabla 4.17). Tabla 4.17: Consulta referencia cruzada de casos con atributo con códigos a través de codificación de casos SUBCODIGOS ROLES: CIUDADANÍA (n=6) ROLES: TÉCNICOS MUNICIPALES (n=7) ROLES: ALCALDES (n=2) ROLES: TÉCNICOS DE PARTICIPACIÓN (n=2) ROLES: CONCEJALES (n=3) ROLES: AGENTES ESPECIALES (n=1) TOTAL (n=21) Espacios de deliberación 4 2 0 2 2 1 11 Factor de frustración 2 0 1 2 2 1 8 Formación de actores institucionales 2 7 2 2 3 1 17 Pedagogía - empoderamiento ciudadano 6 7 2 2 3 1 21 Sentido comunitario 2 5 2 2 2 1 14 Control y seguimiento 3 1 2 1 2 0 9 Estrategias de comunicación 5 5 2 2 1 0 15 Información y discusión sobre el PP 5 7 2 2 1 0 17 Valoración de propuestas 1 7 2 0 1 0 11 Impacto de las propuestas 3 4 1 2 1 0 11 Modalidades del Presupuesto Participativo 2 1 2 2 2 1 10 Diglosia 2 7 1 0 2 0 12 Estrategias de inclusión 3 1 2 2 2 0 10 Pluralidad de Perfiles 3 1 1 2 2 0 9 Impacto de las propuestas 1 0 1 2 0 0 4 Distribución de las reuniones presenciales 0 1 0 1 1 0 3 Inversiones por barrios y sectores 0 0 1 0 0 1 2 129 Estrategias y lineamientos medioambientales 0 1 2 1 2 0 6 TOTAL (EXCLUSIVO) 6 7 2 2 3 1 21 Fuente: Elaboración propia El total de la columna únicamente se refiere al conteo de casos únicos (con atributos seleccionados, por ejemplo: ciudadanía, técnicos municipales, alcaldes, etc.) que presentan codificación en los temas. Es decir, solamente índica el número de casos para ayudar a interpretar de mejor manera la tabla 4.16, siendo así ciudadanía contaría con 6 casos, técnicos municipales con 7, alcaldes con 2, técnicos de participación con 2, concejales con 3 y agentes especiales sólo con 1. No obstante, la información más importante se proporciona en la intersección de las celdas y el total de la fila. Así, el total de la fila indica el número de casos que han codificado el tema (de todos los casos representados en la tabla cruzada). Esto resalta los temas dominantes en la población seleccionada. En este sentido, se puede indicar que 17 de los 21 informantes entrevistados han expresado algún comentario relacionado con la “información y discusión del presupuesto participativo”. Más aún, se obtienen resultados interesantes como que 21/21 entrevistados abordaron el tema de “pedagogía/empoderamiento ciudadano”, lo que indica que este es un tema bastante recurrente y relevante para los informates. Por el lado contrario, se presenta un número menor en temas como “estrategias y lineamientos medioambientales” (6/21), “impacto de las propuestas en el aspecto de distribución” (4/21), “distribución de las reuniones presenciales” (3/21), “inversiones por barrios y sectores” (2/21). Esto indica que estos son los temas menos mencionados por los diferentes agentes que forman parte del proceso. A modo de resumen estos tópicos serán abordados como cuestiones relativas a la justicia social y espacial. Más aún, en este particular ejemplo, en la tabla 4.17 se refleja el número de casos o archivos con valores de atributo seleccionado que están codificados con el código de intersección, lo cual resulta útil para responder a interrogantes como “¿Cuántos ciudadanos y ciudadanas hablaron sobre control y seguimiento o estrategias de comunicación?” Entonces, la intersección indica que 3/6 ciudadanos y ciudadanas expresaron algún comentario relacionado al tema de “control y seguimiento” y 5/6 sobre “estrategias de comunicación”. Además, también se subraya que 6/6 ciudadanos y ciudadanas han dialogado sobre “pedagogía/empoderamiento ciudadano”, 5/6 sobre “información y discusión sobre el presupuesto participativo”. 232 vulnerabilidad biofísica del planeta” (Máiz, 2018: 163). En este sentido, las repercusiones que se presentarán a nivel global serán, entre otras, la degradación medioambiental, agotamiento de los recursos e insostenibilidad estructural. “Los efectos devastadores del cambio climático suponen una agudización extrema de la propia crisis, por cuanto cuestionan radicalmente el modelo de crecimiento, su base energética y la supervivencia del modelo de civilización en curso” (Máiz, 2018: 163). De esta forma, se acentuará la desigualdad global, es decir, se intensifica sobretodo en “las clases sociales y a los países peor dotados de recursos –hambre, salud, esperanza de vida, pobreza energética, refugiados climáticos, guerras por agua y otros recursos no renovables–” (Máiz, 2018: 163). Más aún, es importante recalcar la necesidad de diseñar e implementar inmediatamente estrategias para hacerle frente a la crisis ecológica, de lo contrario, “las clases con menos recursos y los países más pobres sufren en mayor medida las consecuencias del agotamiento de los recursos, la perdida de la biodiversidad, de los efectos insalubres de la contaminación y las más extremas consecuencias del cambio climático” (Máiz, 2018: 178). Bajo este marco, el ayuntamiento de Hernani ha establecido una serie de criterios por los cuales se puede descartar una propuesta y que a su vez definen el modelo de trabajo de esta institución: 1) igualdad, 2) normalización del euskera y 3) aspectos medioambientales. “Dentro de las competencias del Ayuntamiento también hacemos…tenemos tres criterios con los que podemos apartar a una propuesta, que son criterios de 1) igualdad, si alguna propuesta va en contra de la igualdad o de la paridad, se queda fuera, 2) de la normalización del euskera y 3) del medio ambiente.” (CJ3) En el municipio de Hernani se ha instaurado el sistema de recogida de residuos denominado “puerta a puerta”. Este tema ha sido un tanto controversial, pues la administración local ha dejado en claro que cualquier propuesta con el objetivo de alterar, eliminar o cambiar este modelo queda fuera de la mesa. De acuerdo con el equipo de gobierno el “puerta a puerta” repercute favorablemente en las tasas de reciclaje y en la sensibilización sobre cuestiones medioambientales. Desgraciadamente, la raíz del problema no es la eficiencia del propio sistema del puerta a puerta, ya que este deja claro que se recoge 233 selectivamente hasta más del 80% de toda la basura, sino que determinados partidos políticos, con intereses claros en la construcción de una planta incineradora, han politizado un aspecto que debería ser respetado, y han jugado con la mayor o menor comodidad de los y las ciudadanos/as para recoger y depositar la basura, de manera que, de ser una cuestión estratégica de sostenibilidad ha pasado a ser una herramienta política de desgaste. Por otra parte, debido a la situación anterior, algunos partidos políticos que en un principio estaban de acuerdo con promover la experiencia de presupuestos participativos han optado por desligarse del proceso. “O sea, hay unas líneas rojas que no se pueden pasar en el proceso de participativo. Hay unas líneas rojas que hay, de hecho, por eso algunos partidos políticos se han levantado de la mesa y no han continuado con el proceso, por ejemplo, todo lo que tenga que ver con el “puerta a puerta” no entra ninguna propuesta, por ejemplo ¿no? Y siempre hay propuestas de ese tipo. Y esa es una línea roja, que yo dentro de la filosofía del partido, la veo bien.” (CJ1) “En Hernani el tema del medioambiente está bastante en el candelero, ya que dimos el paso hace unos años al “puerta a puerta”, sistema de recogida de residuos. Y entonces, siempre ha habido un tema de sensibilización, ha habido que trabajar la sensibilización, hay que trabajar lo del reciclaje. Ha sido un tema que está bastante en el día a día de cada uno de nosotros, de nosotras. Entonces, a la hora de proponer ha estado muy presente, también ha habido propuestas para mejorar nuestro sistema de recogida, han sido también propuestas sobre el plástico también había mucho, las papeleras.” (CJ3) “Bueno, pues, es un tema que siempre sale y siempre ha sido un tema que nos ha separado a los políticos. O sea, el no apoyar los presupuestos participativos ha sido motivo de salida… O sea, el medio ambiente. No han apoyado en los presupuestos participativos porque ha habido alguna propuesta que para algunos partidos políticos iba en contra del medioambiente y para otros no. Entonces, como se quedaban fuera (…) Este año empezamos todos en conjunto hasta que hicimos la criba política, que salió en la propuesta de quitar el “puerta a puerta” y bueno, los partidos políticos de aquí creemos que eso va en contra del medioambiente y pues, votamos y salió. O sea, dos partidos políticos vimos que no tenemos más escaños o como se diga y salió que no, que se queda fuera. Entonces esos dos dijeron que se iban de la mesa.” (CJ3) 234 A propósito de las declaraciones anteriores, se entiende que dentro de la institución local existen fuerzas políticas que no están completamente de acuerdo con algunas vertientes del presupuesto participativo como, por ejemplo: la participación de niños/as en el proceso de toma de decisiones, y con el sistema de recogida de residuos. No obstante, el equipo de gobierno siempre ha mantenido su postura a favor del “puerta a puerta” y los beneficios que aporta a la localidad. Beneficios que quedan perfectamente demostrados en los índices de las tasas de recogida selectiva y reciclaje que, dentro de esta modalidad, son muy superiores a las registradas por los contenedores de calle. Por otro lado, también se ha recogido información sobre las propuestas que los técnicos municipales han recibido durante la implementación de “Hernani Erabaki” respecto a las cuestiones medioambientales y de sostenibilidad. Por ejemplo, edición tras edición siempre se recoge alguna propuesta relacionada con aumentar el número de papeleras en el municipio. “Ha sido un tema recurrente y mi respuesta siempre ha sido no, y siempre he justificado el porqué. Y pese a todo, en algunos sitios se ha hecho caso a la ciudadanía y se han puesto papeleras y luego el tiempo se ha demostrado que, por muchas papeleras que pongas, te aparecen las bolsas, te aparece la suciedad, la gente echa el papel al suelo, es educación. Es tema de educación.” (T1) “Por ejemplo, el tema de las papeleras. A ver, nosotros en Hernani, las papeleras entran dentro la recogida de residuos. En Hernani tenemos implantado el sistema de recogida puerta a puerta, sistema selectivo puerta a puerta, y eso tiene unos objetivos que es: reducir al máximo la recogida de rechazo, para que sea lo mínimo posible lo que vaya al vertedero o a la incineradora ¿vale? Entonces, estratégicamente se pusieron una serie de colgadores en el municipio, para que cada vivienda tenga su colgador, donde tiene que depositar los residuos que genera en casa y tiene asignado un día para recoger esos residuos. Y luego, en las calles se retiraron todas las papeleras y se pusieron en puntos estratégicos un mínimo número de papeleras, pues en parques, en cruces y así. Entonces, hay pocas papeleras por el municipio ¿Por qué? Porque las papeleras atraen a la basura y mucha gente; la gente que no quiere participar en el “puerta a puerta” deja la basura en las papeleras.” (T1) 235 “Pues, la filosofía era poner el mínimo número de papeleras y que las papeleras fueran de reciclado, que fueran los cuatro quesitos, vamos a decir ¿no? Entonces, que vengan los ciudadanos y que nos digan más puntos de papeleras no porque nosotros entendemos según nuestra filosofía, entendemos que el número de papeleras que hay en el municipio son suficientes y que por poner más papeleras la gente no va a ser mejor, como se ha demostrado a posteriori. Eso es filosofía.” (T1) En este sentido, el ayuntamiento acepta ciertas propuestas relacionadas con el tema de recogida de residuos realizadas por la ciudadanía, como aumentar el número de papeleras. Esta propuesta se ha recogido en cada una de las ediciones y se ha implementado en forma de “pack”. Es decir, ésta fue propuesta en distintos barrios para ejecutarse en lugares específicos. No obstante, la institución local y la consultora dinamizadora decidieron juntar las propuestas relacionadas con las papeleras y crearon una propuesta única que recogiera las necesidades de cada barrio. Por otro lado, otras propuestas de corte medioambiental y sostenibilidad que han derivado del presupuesto participativo son: Ejecutadas: a) adoptar medidas para convertir a Hernani en un pueblo “Smart”, es decir, reducir el alumbrado durante la noche y poner detectores para regular la luz (2017–100.000 euros), b) ampliar la partida para seguir adoptando el alumbrado de los edificios y calles municipales a la tecnología led (2017–40.000 euros). En ejecución: a) adquisición de una camioneta pequeña o remolque para la puesta en marcha del servicio “garbigune itinerante” (2020–66.000 euros), b) adopción de medidas de prevención energética en el ayuntamiento y en los edificios públicos como el polideportivo, casa de la cultura Biteri, etc. Incluir aislamiento y alumbrado led, presencia de detectores, entre otros (2018–150.000 euros), c) modificar, mejorar y reducir el consumo del alumbrado de las calles de Hernani. Adopción de medidas: variación de intensidad en función de los detectores de presencia, etc. (2018–100.000 euros), d) organizar un día de regatas con los alumnos de la ESO de Hernani para mantener la limpieza de ríos y arroyos (2019–5.000 euros), e) sustituir por LED el alumbrado público del casco viejo e implantar la tecnología “Smart” (2020–125.000 euros). 236 Analizándose: a) elaboración de un plan de reducción de la contaminación e intervención en lugares críticos detectados por el mapa del ruido (2019–40.000 euros), b) campaña de retirada de bolsas de plástico en las tiendas de fruta y verdura (2020–10.000 euros), c) implementación de árboles en lo que eran contenedores subterráneos de residuos (2017– 9.000 euros). Sin comenzar: a) mejora del alumbrado (1) en las escaleras de Iturmendi, (2) en el parque viejo y el aparcamiento de karabel y (3) al final del puente de zinkoenea (2018–100.000 euros). A modo de resumen, la administración local entiende la necesidad de impulsar propuestas de esta naturaleza, que procuren el cuidado del medio ambiente y afronten la actual crisis climática. Y mismamente, esta cuestión es de relevancia para la ciudadanía. En este sentido, las propuestas que han surgido a través del presupuesto participativo han sido de distinto alcance. Es decir, se identifican esfuerzos modestos hasta aquellos más transformadores, como por ejemplo el retirado de bolsas en las tiendas de fruta y verdura de consumo local, mapa de ruido, servicio de “garbigune” y la modernización del sistema de iluminación en el municipio. No obstante, la única propuesta en relación con temas de educación ambiental ha sido la organización de las regatas con los jóvenes de distintos institutos escolares para la limpieza del río. Tomando en consideración la actual situación derivada de la crisis medioambiental, es sumamente importante instaurar algún tipo de formación sobre estos temas. Una forma de promocionar este tipo de proyectos dentro del presupuesto participativo es la adopción de algún criterio en la metodología de este. Como se mencionó previamente, dentro de las líneas institucionales del ayuntamiento se especifica que nunca seguirá en el proceso alguna propuesta que vaya en contra de las cuestiones medioambientales. Y, esto se verifica en el sentido de que la administración local no ha permitido que se lleve a referéndum el sistema de recogida de basura, pues como se ha explicado anteriormente registra los mejores índices en cuanto a tasa de reciclaje. Esto también afecta al número de papeleras que existen en el municipio, pues como explica T1, éstas son complementarias al sistema de recogida actualmente implementado. Entonces, sería interesante que este tipo de conocimientos sobre el tema se extendiera a la ciudadanía. Existe la posibilidad de instaurar un criterio metodológico en el proceso, como se ha mencionado y como lo suelen hacer muchos municipios relacionándolo con los ODS, pues este tema se incluye en la Agenda de las Naciones Unidas 2030. Pero más aún, es importante 237 promocionar espacios de espacios de educación a la ciudadanía sobre los temas medioambientales y la situación actual, sin importar que esté o no dentro de la experiencia de “Hernani Erabaki”. 4.3.5. El presupuesto participativo y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) El presupuesto participativo es una herramienta de toma de decisiones que involucra activamente a la ciudadanía en la priorización del gasto de los recursos públicos. Más aún, Cabannes y Lipietz (2018) exponen una visión más amplia sobre éstos, por ejemplo: desde esfuerzos participativos con un leve impacto transformador hasta aquellos que arraigan reconfiguraciones estructurales en los sistemas de gobierno, los cuales han redefinido las relaciones entre ciudadanos y ciudadanas e instituciones; lo que repercute en la calidad de vida de la población. En este sentido, las virtudes que emanan de las experiencias de presupuestos participativos están estrechamente ligadas a los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) establecidos por la ONU para la Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible, los cuales pretenden plantear directrices encaminadas a transformar las sociedades. Los 17 ODS representan los desafíos que se viven actualmente a nivel global, por ejemplo: pobreza, desigualdad, degradación ambiental, paz y justicia, entre otros. Es importante mencionar, que los presupuestos participativos pueden satisfacer en mayor medida unos objetivos que otros. Cabannes (2019) pone en especial relieve la relación entre el presupuesto participativo y el ODS 16, en concreto el 16.7. En este contexto, el ODS 16 se refiere a la promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas y el 16.7 en concreto expresa la necesidad de garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades. Más aún, para ahondar en el tema el autor explica de forma profunda y detallada la relación del presupuesto participativo con el ODS 16 y ODS 16,7. En un sentido más específico, la aportación del presupuesto participativo de “Hernani Erabaki” a los ODS es de carácter metodológico. Es decir, de acuerdo con la información expuesta en el marco teórico sobre este tema se entiende que a través de los ODS se pueden trabajar determinados aspectos como, por ejemplo: el aspecto de la inclusión social, redistribución de los recursos territoriales, cuestiones medioambientales. En otras palabras, algunas experiencias de presupuestos participativos han incorporado el enfoque social dirigido específicamente a ciertos grupos de la población tales como: personas de la tercera edad, jóvenes, minorías étnicas, refugiados, migrantes, comunidad LGBT+ – experiencias en 238 Taiwan (Taoyuan), Brasil (São Paulo) y Portugal (Valongo), entre otras –. Así, se resalta la contribución del presupuesto participativo a los ODS 16 y 16.7 concretamente y su asociación con el fundamento de los ODS “No dejar a nadie atrás”. En Hernani también se podría implementar un enfoque similar, sobre todo para asegurar la participación de estos en los espacios de toma de decisiones como por ejemplo el colectivo migrante que es uno de los menos representados dentro del proceso. Otro aspecto que considerar es la contribución del presupuesto participativo al principio de justicia social y espacial “no dejar ningún lugar atrás”., Bajo esta premisa, se hace hincapié exclusivamente en zonas desfavorecidas predefinidas. Por ejemplo, en París y Penang se enfoca en viviendas de bajos ingresos o distritos rurales dentro de los límites municipales en Chengdu, China o Ecuador. En Hernani es importante analizar si la mayoría de los proyectos emanados del presupuesto participativo han tenido mayor repercusión positiva en zonas más céntricas que las situadas en la periferia del municipio. En este sentido, aunque el municipio de Hernani en términos generales se caracterice por ser un territorio en donde la situación urbanística es buena, podría haber zonas o distritos en la periferia de la localidad que por su estado requieran mayor mantenimiento. Más aún, los mismos ODS pueden fungir como una serie de puntos metodológicos para trabajar estos temas en los presupuestos participativos. Es decir, anteriormente se ha ejemplificado cómo a través del proceso participativo se puede trabajar y, en el mejor de los casos alcanzar el objetivo 16 planteado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el cual aborda cuestiones sobre la paz, justicia e instituciones sólidas. Por ejemplo, aspectos de inclusión social que se mencionaron previamente en esta investigación podrían trabajarse a través de la vinculación de “Hernani Erabaki” y el objetivo 10 de los ODS que engloba aspectos relacionados con la reducción de desigualdades, tales como el 10.2 “potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición” y el 10.3 “garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados, incluso eliminando las leyes, políticas y prácticas discriminatorias y promoviendo legislaciones, políticas y medidas adecuadas a ese respecto”. El objetivo 5, de igualdad de género, también se aborda dentro de la experiencia de presupuestos participativos. Existen varias propuestas que promueven espacios de 239 encuentro entre mujeres. Una de las más exitosas en este sentido es la creación de la casa de la mujer que ofrece diversas actividades y servicios destinados a este colectivo. Un ejemplo es la creación de un servicio de atención psicológica y asesoramiento jurídico enfocado a mujeres que han sufrido algún tipo de violencia. Este servicio en específico se desarrolla en coordinación con la Diputación Floral y los servicios municipales. Por otra parte, también se desarrollan distintas iniciativas para abordar temas sobre educación sexual y relaciones afectivas. De esta manera, se trabaja en concreto el apartado 5.5 que pretende “asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública”, 5.6 “asegurar el acceso universal a la salud sexual y reproductiva y los derechos reproductivos” y 5.1 “poner fin a todas las formas de discriminación”. Es importante recalcar que esta investigación no ahonda en cuestiones de igualdad de género, sobre todo en los espacios de participación institucionales. Sin embargo, es sumamente importante contemplar esta visión en futuras investigaciones, pues las mujeres recientemente adquieren la facultad de participar activamente en las esferas públicas y espacios políticos. Las posibilidades y las formas de participar son totalmente distintas para este colectivo. En este sentido, se observa que varios de los objetivos de la agenda de las Naciones Unidas van de la mano con las acciones que el ayuntamiento de Hernani considera relevantes, y en las que actualmente se está trabajando y realizando esfuerzos continuos. E, incluso, varias propuestas que han surgido a través del presupuesto participativo están estrechamente relacionadas con estos objetivos de desarrollo sostenible. Un claro ejemplo es la propuesta del “garbigune itinerante”, el cual es un servicio de recogida de residuos especiales (radiografías, materiales informáticos, bombillas fluorescentes, cartuchos de tinta, colas, aerosoles, entre otros) que no se contemplan a través del “puerta a puerta”. El objetivo es recoger y gestionar adecuadamente los distintos tipos de residuos que actualmente no se están depositando en un vertedero con la intención de reciclar la mayor cantidad de material posible. Este servicio simplificará la gestión de residuos ya que se ubicará en distintos puntos del pueblo para que la ciudadanía no tenga la necesidad de desplazarse. El ejemplo anterior fácilmente podría integrarse en el objetivo número 12 sobre producción y consumo responsable. Más aún, con el 12.4 “lograr la gestión ecológicamente racional de los productos químicos y de todos los desechos a lo largo de su ciclo de vida, de conformidad con los marcos internacionales convenidos, y reducir significativamente su liberación a la atmósfera, el agua y el suelo a fin de minimizar sus efectos adversos en la salud humana y el medio ambiente”. 240 Por otro lado, involucrar a la ciudadanía en la planificación de parques para determinados sectores de la población y espacios urbanos, como lo es el proceso participativo para definir el futuro del espacio recreativo en la cantera de Santa Barbara, es otra ejemplificación de la vinculación con los objetivos de desarrollo sostenible. Así, se aborda el ODS 11, pero en específico el 11.3 “aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos” Las propuestas referentes a la regulación del alumbrado en el municipio y la instalación de iluminación LED son inversiones bastante cercanas al ODS 7, el cual engloba aspectos de energía asequible y no contaminante, sobre todo con el 7b, el cual hace alusión a “ampliar la infraestructura y mejorar la tecnología para prestar servicios energéticos modernos y sostenibles para todos en los países en desarrollo” Por último, si bien el ayuntamiento tiene bastante clara su visión institucional respecto a aspectos medioambientes y continuamente realiza esfuerzos para mantener en ascenso el índice de reciclaje y para combatir cuestiones negativas relacionadas con el tema de los residuos, es importante mencionar que también mediante el presupuesto participativo han surgido propuestas de esta naturaleza, aunque en menor medida. Un ejemplo es la de organizar y mantener la celebración del “Día del Río”, a través del cual los estudiantes de la ESO en Hernani y otras escuelas mantienen la limpieza del río Urumea. La iniciativa obtuvo tanto éxito que se implementó en el currículo de educación ambiental. Así, se verifica que a través del presupuesto participativo se ha originado una iniciativa con amplia repercusión, que se ha instaurado de forma estable dentro de una institución, en este caso centros escolares, y que promueve la sensibilización con relación a temas medioambientales. De acuerdo con lo anterior, se observa una cercanía con el objetivo 13, especialmente con el 13.3 “mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto de la mitigación del cambio climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana”. No obstante, como se mencionó previamente en el punto anterior, es necesario profundizar en la calidad de la educación ambiental y realizar esfuerzos más potentes para combatir la crisis medioambiental. 241 4.4. Análisis DAFO A continuación se llevó a cabo un análisis DAFO (tabla 4.27) para conocer las principales debilidades y fortalezas que presenta el presupuesto participativo de “Hernani Erabaki”. De igual manera, dicho diagnóstico se ha llevado a cabo para identificar aquellos aspectos que representan una amenaza para el proceso, y, por último, las áreas que constituyen una oportunidad de mejora. En este sentido, las debilidades y fortalezas son de carácter interno, es decir, aspectos en los que la institucional local puede influir. Por otro lado, las amenazas y oportunidades, salvo algunas cuestiones más puntuales, se refieren a vertientes externas y que están fuera del control del impulsor del presupuesto participativo. Tabla 4.27: Análisis DAFO sobre la experiencia de presupuestos participativos Hernani Erabaki PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS HERNANI ERABAKI DEBILIDADES AMENAZAS - Ausencia de un modelo interno de trabajo respecto a la implementación de procesos participativos, - Escaza institucionalización de los procesos participativos, - Espacios de participación muy institucionalizados, - Falta de aspectos pedagógicos o capacitación por parte de la administración hacia la ciudadanía y los agentes institucionales, - Falta de estrategias adecuadas para conducir las reuniones en ambas lenguas, - Falta de estrategias de inclusión social para la integración del colectivo migrante dentro del proceso, - Poca información respecto a los aspectos financieros del proceso, - Necesidad de reestructuración del sitio web de Hernani Erabaki debido a los fallos técnicos que presenta (enlaces rotos, información desactualizada, etc.), - Necesidad de mejora de la comunicación, especialmente, al informar sobre las propuestas que han salido del proceso, - Poca actividad de la comisión de seguimiento, - Escasas propuestas de carácter social y medioambiental que redunden en el bien colectivo, - Necesidad de reconfigurar la metodología del proceso, - Poca autonomía en los espacios de deliberación, - Poco pluralismo político, - Desconocimiento en general por parte de la ciudadanía sobre el funcionamiento del ayuntamiento. - Frustración y desconfianza de la ciudadanía hacia las instituciones, - Frustración y desconfianza de la ciudadanía hacia decisiones poco democráticas tomadas en el pasado y que aún siguen vigentes en su imaginario, - Desafección por parte de la ciudadanía hacia un determinado partido político, en este caso, el promotor del proceso, - Politización de determinados temas y, por tanto, intento de desacreditar el proceso por parte de la oposición. La participación ciudadana como arma política, - Cambio en el equipo de gobierno, - Suspensión del proceso debido a la situación sanitaria derivada del COVID-19, - Grupos de distinta naturaleza (clubs deportivos, culturales, etc.) para promocionar sus propias propuestas, - Trámites burocráticos, - Largo tiempo de espera para la implementación de ciertas propuestas, sobre todo, las urbanísticas, - Crisis medioambiental, - Que más fuerzas políticas del ayuntamiento (oposición) dejen de apoyar el proceso de Hernani Erabaki, - La tendencia efímera referente a la implementación de este tipo de experiencias. FORTALEZAS OPORTUNIDADES 248 determine the projects that would be executed in the next year’s budget. These efforts were modest and did not achieve the success expected. Hence, the local entity decided to interrupt them due to the lack of fundamental elements such as the promotion of the process, the participation of individual citizens, and the pedagogical aspect both for the local administration and citizens. Under this premise, the history of the participatory budgeting experience in the territory has been extensive, meaning that citizens have participated on different occasions. However, the process has not yet been consolidated as a stable citizen participation mechanism. The participants are aware of this, and it probably generates frustration among them regarding the legitimacy of the process which might influence the participation rates. Thus, different aspects have an impact on this feeling of frustration, such as the scarce political will that characterized the first experiences of participatory budgeting in the early 2000s, as well as the lack of institutionalization and/or regulation of the process, even after its six editions. These previous points correspond to the specific objectives established for this doctoral thesis. In addition, it is fundamental to emphasize the relevance of the six consecutive years of the “Hernani Erabaki” process. Many municipalities in Spain have developed participatory budgeting experiences, yet they were never implemented long enough for them to prosper, let alone to identify whether the process carries a transformative potential. In this regard, many initiatives in the Spanish context were perceived as a means to legitimize and modernize institutions, yet were also dismissed as ephemeral trends. Few processes have managed to ensure their durability and are strongly promoted by their respective administration. The Hernani case is one of the few experiences in Spain and in Euskal Herria that has succeeded in maintaining its longevity uninterruptedly for more than a couple of editions and this is due to the will of the majority political forces within the local entity. The first edition of “Hernani Erabaki” as it is currently known was developed in 2014 and from then on it has been implemented year after year until before the health emergency caused by CODIVD-19, with the 2020 edition being the last registered. The trial-and-error method on which the foundations of the “Hernani Erabaki” experience are built greatly influenced the way it has been developed year after year. Namely, its flexible nature has allowed the incorporation and evolution of certain elements. A clear example is the strategies aimed at diversifying the profile of the participants. A few years after the first edition, 249 the local institution decided to include children in the process, allowing children to work on their proposals at their institutes, and later include these with those made by the citizens in the collecting phase of the participatory budgeting initiative. It is worth mentioning that the participants and the municipal technicians are unaware of the proposals derived from the education centers. Thus, avoiding any bias when evaluating, prioritizing, and voting on such propositions. Likewise, it is urgent to strengthen and expand the promotion and communication channels designated for the participatory budgeting process. On the one hand, as previously mentioned in the results section, it would be interesting to use social media aimed at a younger audience to involve this segment of the population in the decision-making process, especially during the first phase of the initiative. In addition, it would be necessary to create specific content aimed at both social media and the process’ website. Hence, it is essential to have adequate resources, both technical and related to staff members, for the implementation of more precise tasks, especially a professional with a vast background in participatory practices, as well as digital tools in charge of overseeing aspects regarding the online platform. On the other hand, the efficiency of Hernani’s local administration has been highly and consistently efficient in providing updated data related to the status of the proposals that emerged through the participatory budgeting, minutes of the face-to-face meetings, technical evaluations, reports made by the professionals in charge of dynamizing the process and even a list of the proposals by edition. All the information mentioned above can be found on the “Hernani Erabaki” website, except for the financial reports concerning all the investments that have been derived from the process, which are presented in the results chapter. Furthermore, informants have indicated that the website is quite simple and intuitive. However, information about other finalized editions still needs to be added. Moreover, the control and monitoring system must be optimized to facilitate citizen access to financial reports regarding the process through the designated institutional channels, for example, by distributing brochures at home and strategic locations of the locality and uploading them on the “Hernani Erabaki” website. Understandably, designing and printing the leaflets could represent an extra cost for the local institution. Nonetheless, this can be neutralized by promoting the use of social media. 250 The implementation of citizen participation practices indeed suggests a paradigm shift from representative democracy to participatory democracy, which implies the creation of public spaces for debate to promote the inclusion and empowerment of collectives with the lowest participation rates. The broadening and diversification of the participants is an extremely indispensable aspect of the participatory budgeting process. In this regard, some social inclusion strategies have been implemented, such as the involvement of children in the experience, setting up meetings at the “gaztetxe” with the younger population, or with the elderly at their usual meeting place (casa del jubilado), among others. Nevertheless, the local entity has not developed any pedagogical approaches to work exclusively with immigrants. There have only been a few attempts through AMHER (Hernani’s Multicultural Association), characterized by providing information to this collective about the “Hernani Erabaki” experience. Their inclusion has also been conducted through certain departments in the city council. Thus, institutional actors have highlighted the urgency to delve into dynamics that enable their immersion in the face-to-face deliberative spaces and in the decision-making process to collect their voices so they can actively participate in the public and political sphere of the municipality. The immigrants' native language may be different from that of the municipality, making communicating and understanding information more challenging. Thus, the question arises as to whether the process reinforces a unique profile of participants and their respective interests, thus, causing difficulties to achieve political pluralism. It is crucial to highlight that while this study doesn’t include the gender theory, it remains inherent that women are misrepresented. Therefore, this needs to be addressed urgently. It is important to question how women participate in these spaces. For example, do women have the same opportunity to be involved in the participatory budgeting or are there some obstacles that prevent their full participation? This includes issues related to everyday care interactions and the care economy, especially due to the schedule in which face-to-face meetings are held, normally between 18:00 and 19:00 hours. Pertinently, the only instrument applied by the local administration to analyze this situation has been to count the number of women in the sessions, as well as provide the percentage of women that have participated but more insight is required, such as the type of proposal women do within the participatory budgeting, the success of their contributions in influencing the results, the representation of all type of women and whether they have the same capacity to be feature or influence on the process, among others. During the observations carried out during the first editions of the process (2016 - 2017), interesting aspects regarding this matter were perceived. For example, some women attended the sessions with their children and most of the time focused on them instead of the 251 information related to the “Hernani Erabaki” experience. Nevertheless, as mentioned previously, this research does not intend to assess this phenomenon since the necessary information is lacking to evaluate it properly. Another determinant element within the participatory process is the introduction of educational and pedagogical approaches aimed at all the agents involved. all institutional agents must receive the appropriate information and training that enables them to properly perform their tasks, especially the municipal technicians, who are closely linked to the process since they are responsible for evaluating the viability of the proposals made by the citizens. Usually, they need to combine their daily duties with the ones exclusively originated by the implementation of the initiative and it could be genuinely challenging, especially for technicians in charge of urbanism and municipality services matters. Similarly, it is also fundamental to introduce some type of educational activities aimed at the citizens regarding participation issues, i.e., workshops, roundtables, and informative panels, among others, but especially surrounding the “Hernani Erabaki” experience. In this framework, the informants consider the reinforcement of the pedagogical dimension to be highly important since the purpose of the initiatives, their scope, and the proposals that can be made, are not typically comprehended. The interviewees agree that there is a certain predominance in terms of the kind of proposals derived through the process and ignore the reason these projects prevail edition after edition. Some years ago, the local institution came up with the idea of implementing workshops to educate citizens about the participatory budgeting process, so that over time, the discussion could incorporate other aspects of the municipal budget such as investments and taxes. However, this idea never materialized. Another important issue to address is the impact of the citizen proposals, it is important to determine whether the citizens tend to make proposals or as a unit, voicing the needs of the municipality or as individuals, focusing on the benefits that a certain proposal could bring to their direct groups. An example to illustrate this is the type of proposals made by a particular group or collective, such as sports or cultural clubs or any other association of a specific nature. According to the informants interviewed, most of the citizens participate guided by a more individual vision and less of a community perspective. Thus, at a social level, positively influences certain sectors, groups, or collectives and areas. However, during the ethnographic fieldwork conducted in the face-to-face sessions, it was possible to observe some cases in which the participants presented proposals that would benefit the majority rather than the 252 minority. Furthermore, this phenomenon has also been noted in educational centers where children were observed to think from a community perspective and made several proposals that intended to favor the municipality as a unit. One of the most claimed potentials of the participatory budgeting experience is its binding nature, in the sense that what is agreed is done or put into action. The binding nature of the process and the accountability are interdependent; the former guarantees the results derived from the initiative and the latter refers to the implementation of control and monitoring systems established to verify the execution of agreed investments or projects. The accountability can also be used to demand explanations from the local administration regarding the dilatation or modification of the stipulated commitments, if necessary. According to the informants, the greatest strength of the implementation of the “Hernani Erabaki” process has been the opening of the local institution, which facilitatedthe creation of a space where citizens can make their voices heard. As a result, the citizens feel heard and taken seriously by the local administration when one of their proposals is being developed, and consequently feel part of the active management of the municipality. The meetings also allow face-to-face confrontation between citizens, thus facilitating the creation of deliberative spaces where citizens can discuss and share their needs and concerns. Through these, citizens can listen to the opinion of other members of the community with whom it might otherwise have been difficult to coincide. However, after six editions, these spaces should be more autonomous, and the quality of deliberation should be more rigorous. Particularly, it's important to determine how to encourage the debates that arise. For example, in a more informal format, such as a bar where everyone is eager to participate and express their opinion, in a more institutionalized space where these processes are usually developed and where it's more difficult for people to participate. Another crucial aspect is the consolidation of the committee in charge of establishing the criteria citizens should consider when prioritizing the proposals. This is quite relevant since citizens decide a huge part of the participatory process. However, to increase the levels of autonomy, the local administration should strongly contemplate including citizens in the creation of the legal framework that will guide the initiative and it must be a collaborative effort based on dialogue. Currently, only a series of guidelines have been set up to facilitate its implementation, but as mentioned previously, it is urgent to institutionalize the process to 253 ensure its proper development in the future. The fact that the population takes part in all of this generates a paradigm shift in the power logic and, therefore, increases the level of autonomy and citizen empowerment. Some experiences worldwide and in Spain have adopted a new approach when implementing these initiatives, which is based on linking the sustainable development goals (SDG) included in the United Nations 2030 Agenda with participatory budgeting practices and seeks to promote the proposals that are directly related to the SDG, such as gender equality, climate action, reduction of inequalities, peace, justice, strong institutions, and responsible consumption and production, among others. Currently, studies carried out by diverse academics and researchers emphasize the potential that participatory budgeting, as a participatory practice, holds for contributing to the achievement of the United Nations’ SDGs. Naturally, each territory's social, political, and cultural realities are quite different. Therefore, the purpose of the process itself addresses the needs and demands of a certain context. In the case of Hernani, it can be observed that there is a relationship between the process and the SDG, meaning that a few proposals that originated from the process are aimed at some of the targets established by the United Nations. This might positively impact the methodology of the process, especially at this precise moment since the local administration acknowledges the urgency of reconfiguring the methodological basis of the experience. Concerning other specific objectives underlying this research, Hernani’s participatory budgeting experience undoubtedly meets the purposes and characteristics expected for this kind of process. However, as mentioned in other sections of this study, it is important to emphasize that there will always be aspects that can be improved, such as the inclusion of underrepresented groups in the political sphere, the reinforcement of the institutional communication channels, especially social media, and the introduction of educational and pedagogical approaches, among others. Overall and compared to other experiences in the Spanish territory, Hernani’s initiative is quite remarkable. Regarding future research avenues, the introduction of a territorial distribution map could be explored. This visual tool could highlight the areas or neighborhoods that have benefited less or not at all, in contrast, to those which have benefitted most. One of the most recurring comments during the interviews and face-to-face meetings concerning this matter is that most projects have been developed in the old town (center of the municipality). Citizens consider that this is because it is one of the busiest and most frequented areas for Hernan’s inhabitants. 254 Such unequal distribution could be dangerous, as it could unleash a tendency of exclusion towards neighborhoods located on the periphery of the municipality. The adoption of this map could be a very helpful tool to contribute to attaining the principle of spatial justice. In addition, one of the biggest challenges the participatory budgeting process faces is the establishment of social projects, such as subsidies, aids, or programs that provide a certain service to the citizens. It is quite complex to ensure their continuous and stable implementation without breaking the principle of budget surplus. In this regard, the 500,000 euros allocated year after year for the execution of the participatory budgeting process is part of the investment section of the municipal budget. Hence, it is difficult for these to be extended beyond their respective editions since it would imply that the amount of money allocated to a certain project would be included in the regular budget of the local administration, either in the chapter of current expenditure or subsides in the following budgetary period. Thus, year after year, the money is increased for the participatory process. This is, therefore, still a constant question with no clear solution. Promoting social proposals, projects, and programs can positively influence the achievement of the principle of social justice or resource distribution beyond urban initiatives. This is highly relevant since these kinds of proposals, in the best scenario, can potentially turn into public policy. There are some cases in which social proposals derived from participatory budgeting practices have managed to break this condition of sporadic investments to establish themselves in the political sphere as public policies. On the other hand, there is an urgent need to create an active and updated network composed of researchers, academics, activists, consultants, and private and public organizations from various territories and all government levels to disseminate, share, and debating about participatory budgeting experiences developed in their respective territories, as well as the particularities and innovations that come along with them. Knowing and understanding what other municipalities, cities, regions, and even countries go through when implementing this kind of initiative is extremely enriching. For example, for the "Hernani Erabaki" process, it would be interesting and educational for the different local entities in the region to develop close communication or try to create a community formed by them to dialogue about their own experiences when executing a process of these characteristics, since many distinctive elements of the territory are shared. Such a network must also take into consideration agents of different nature and not only the institutional ones, such as associated and individual citizens, different groups or collectives, academics, participation professionals, 255 and activists, among others, to ensure a broader and more diversified perspective on this issue. In 2008, the book called “Mapa de experiencias de participación ciudadana en los municipios del País Vasco” about citizen participation practices in the local context of the Basque Country was published. The data presented in this publication was groundbreaking since it addressed the execution of several processes, such as community development plans, citizen assemblies, local agenda 21, and participatory budgeting, among others. There is another publication as part of the action plan for 2018 - 2020 by the Basque government that explores the local participatory budgeting experiences of Mungia (Baietz Ein), Donostia (Denoen artean), and Santurtzi (Tú propones, tú decides), Oñati (Dabilen Herria, prespuestos participativos), and Amurrio (AmurriokoEKIN). It also provides information about its configuration and suggestions for its implementation. It is vital to continue publishing and updating information regarding these initiatives and their status in the territory, as well as the motivations behind them, especially, concerning participatory budgeting, for two major reasons: 1) life cycle of the initiatives is not that long. Therefore, some municipalities could discontinue them, and 2) Europe is currently experiencing large-scale dissemination. Finally, another noteworthy research avenue could focus on developing evaluation mechanisms that could analyze whether an initiative is succeeding or being properly applied. The creation of a series of indicators that could evaluate different dimensions of the process could facilitate a new range of studies and projects that could lead to a higher quality of participatory budgeting processes, both on the micro and macro scale. 256 BIBLIOGRAFÍA Ajangiz, R., & Blas, A. (2008). Análisis de la participación ciudadana en los municipios del País Vasco. Mapa de experiencias de participación ciudadana en los municipios del País Vasco. Vitoria-Gasteiz: Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco. Alfaro, C.; Gómez, J.; Lavin, J. M. y Molero, J. J. (2010). “A configurable architecture for eParticipatory budgeting support”. 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Constitución Española, 1978. 2. Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular 3. Ley 7/1985, de 2 de abril, de Regulación de Bases del Régimen Local (LRBRL) 4. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno Escala Autonómica Comunidad Valenciana 5. Decreto 76/2009, de 5 de junio, del Consell, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo y ejecución de la ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana 6. Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana 7. Ley 10/2017, de 11 de mayo, de la Generalitat, por la que se regula la iniciativa legislativa popu.ar ante Les Corts País Vasco 8. Norma Foral 1/2010, de 8 de julio, sobre participación ciudadana (Gipuzkoa) 9. Libro blanco de democracia y participación ciudadana para Euskadi, 2014 10. Norma Foral 1/2017, de 8 de febrero, de transparencia, participación ciudadana y buen gobierno del sector público en el Territorio Histórico de Álava 11. Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi Canarias 12. Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de Fomento de la Participación Ciudadana Murcia 13. Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de transparencia y participación ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia Aragón 267 14. Ley 7/1984, de 27 de diciembre, reguladora de la Iniciativa Popular ante las Cortes de Aragón 15. Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón Castilla y León 16. Ley 3/2015, de 4 de marzo, de transparencia y participación ciudadana de Castilla y León Galicia 17. Ley 7/2015, de 7 de agosto, de Iniciativa Legislativa Popular y participación ciudadana en el Parlamento de Galicia Andalucía 18. 10-16/PL-000005, Proyecto de Ley de Participación Ciudadana de Andalucía. 19. Proyecto de ley de participación ciudadana de Andalucía Madrid 20. Proyecto de Ley de Gobierno Abierto, Participación Ciudadana y Transparencia de la Comunidad de Madrid, 2016. Asturias 21. Libro Blanco de la Participación Ciudadana del Principado de Asturias, 2017 Castilla – La Mancha 22. Anteproyecto de Ley de Participación de Castilla-La Mancha, 2017 Reglamentos a nivel municipal 23. Reglamento de Participación ciudadana de la FEMP 1987 (tres reglamentos distintos en función del número de habitantes en el territorio) 24. Reglamento-Tipo De Participación Ciudadana Aprobado por la Comisión Ejecutiva de la FEMP de 26 de abril de 2005 25. Reglamento de participación ciudadana del Ayuntamiento de Córdoba, 2008 26. Reglament de participació ciutadana del Ayuntamiento de Barcelona, 2017 268 ANEXOS Transcripciones de las entrevistas