La industria de defensa en el marco europeo

Volumen 19, Noviembre de 2018 1 LA INDUSTRIA DE DEFENSA EN EL MARCO EUROPEO María Vílchez Vivanco Doctoranda de Universidad de Granada Email: [email protected] RESUMEN: En este artículo se expone cual es la regulación jurídica de la industria de defensa en el marco de la Unión Europea. Esta es una industria que no goza de una buena prensa pero por otro lado tiene un peso específico importante debido a la producción y a la función que ejerce en seguridad. No hay una legislación específica para este ámbito. La industria de defensa se encuentre enmarcada por la legislación orientada a la industria en general y la que se dirige a regular la seguridad y defensa de la Unión. Su marco depende de los acuerdos de los países miembros. PALABRAS CLAVE: Industria de defensa, Unión Europea, Seguridad, Defensa, Fondo Europeo de la Defensa. ABSTRACT: This article describes the legal regulation of the defense industry in the framework of the European Union. This industry does not enjoy good press but however it has an important specific weight due to production and the role it plays in security. There is no specific legislation for this area. The defense industry is framed by the legislation oriented to the industry in general and the one aimed at regulating the security and defense of the Union. Its framework depends on the agreements of the member countries. KEYWORDS: Defense industry, European Union, Security, Defense, European Defence Fund. Volumen 19, Noviembre de 2018 2 SUMARIO: I.- Introducción. II.- Regulación de la industria de defensa en el Derecho Originario de la Unión Europea. III.- Regulación de la Industria Europea. IV.- Bases de la industria de defensa europea. 1. Hacia un mercado de la defensa europea. 2. La Agencia Europea de la Defensa. V.- La colaboración en la Unión Europea para una industria de defensa. VI.- Conclusiones. I.- INTRODUCCIÓN La industria de defensa a pesar de ser difícil de definir presenta una serie de características que la diferencian del resto de sectores industriales y que determinan su peculiar naturaleza. De una manera sintética pueden señalarse dos elementos que describen dicha peculiaridad; por un lado los productos, y por otro los clientes que intervienen en este sector. Productores público-privados y compradores eminentemente públicos. Resulta una tarea compleja y difícil de determinar la coceptualización de los que es una industria de defensa. Como señala PÉREZ FORNIES1 son las definiciones que la literatura ofrece acerca de lo que se entiende por esta industria lo que nos sirve de guía. De entre todas ellas son de destacar las de SANDLER y HARTLEY2 o la de DUNNE3, en la cual se inspiraron los dos anteriores autores. Siguiendo las recomendaciones de PÉREZ FORNIES, en busca de la definición más adecuada a las necesidades y los propios usos que de ese tipo de industria hacemos, se ha seguido una sencilla y adecuada definición, esta es la que proporciona GARCÍA ALONSO4. Así, en esta, entendemos la industria de defensa como la base industrial y tecnológica de la seguridad y la defensa, incluyendo las plantas de fabricación y la mano de obra experta que se requiere, los centros de I+D, la capacidad exportadora, los conocimientos tecnológicos y el soporte financiero. Digamos que esta es una definición amplia del concepto, con mayor alcance de entre las que se pueden encontrar en la literatura. En el caso de la investigación es de las 1 PEREZ FORNIES, C. en JORDÁN ENAMORADO, J.J., POZO SERRANO, M.P. y BAQUÉS QUESADA, J., La seguridad más allá del Estado: actores no estatales y seguridad internacional. Madrid: Plaza y Valdés, 2011. Pág. 160. 2 SANDLER, T. ; HARTLEY, K. (ed.). Handbook of Defense Economics: Defense in a globalized world. Elsevier, 2007. Págs,. 1141-1142. 3 DUNNE, J. P. The defense industrial base. Handbook of defense economics, 1995, vol. 1, págs. 399430. 4 GARCÍA ALONSO, J. M. La base industrial de la defensa en España. Ministerio de Defensa, Secretaría General Técnica, 2010. Págs. 15-16. Volumen 19, Noviembre de 2018 3 más adecuadas ya que un concepto restrictivo no tendría en cuenta la verdadera potencialidad de la industria de defensa europea y de su diversidad. La definición con la que se va a jugar es esta, la más amplia. Es la más cercana para conocer la realidad europea de este sector. Cómo señala CARMEN GARCÍAVALDÉS DE YRIZAR5 desde una perspectiva amplia puede definirse la industria de defensa de manera más acertada. Es clave entender qué es realmente esta industria y no caer en la producción militar estrictamente. La industria de defensa es un sector que va más allá de lo militar. Y no solo esto, cada vez más, la tendencia por la que se trabaja busca un sector más común entre los países y menos militarizado. La industria de defensa se erige así, como pilar fundamental de la política de defensa de un país, garantía de seguridad de sus ciudadanos al proporcionar los medios necesarios para desarrollar las capacidades precisas que permitan mantener o recuperar la paz, como explica GARCÍA ALONSO. Es en este caso industria de defensa, desde la producción de armamento pesado, hasta la fabricación de textil para el combate, o las tecnologías de vuelo indetectable. Si nos referimos al espacio de los Estados, la cuestión queda más clara y determinada, el problema es cuando elevamos esta idea a entes supranacionales como la Unión Europea ¿se puede hablar de una industria de defensa a este nivel? ¿en qué marco jurídico se mueve este sector?. Si se puede decir que hay una industria de defensa europea y un marco jurídico que la enmarca, pero ambos se encuentran en proceso, y es en tiempos más recientes cuando se puede decir que tenemos algo más tangible, con mayor sentido de unidad y no como la suma de lo que pudiéramos encontrar a nivel nacional. Por eso, el tipo de definición tomada engloba bien el concepto con el que se juega a nivel europeo. Nos encontramos con una industria con unas características diferenciadas por sectores, ya que se dedica a los temas de seguridad y defensa en la perspectiva más amplia. La industria, en general, tiene una mayor regulación a nivel europeo, en cambio, en temas de seguridad y defensa cada Estado es el responsable de 5 DE YRIZAR GARCÍA-VALDÉS, C. “La importancia de la industria de defensa en España. En La industria de defensa: el desfase tecnológico entre la Unión Europea y Estados Unidos de América” Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2003. p. 159-198. Pág. 161. Volumen 19, Noviembre de 2018 4 sus decisiones, no es una materia común. No se puede hablar de una legislación como tal en temas de industria de defensa. A esto hay que sumar el carácter del perfil que tiene la oferta y la demanda en este sector6. Es de destacar como la demanda viene dada en su inmensa mayoría por los propios gobiernos, mientras que la oferta es del sector público, hay empresas públicas en la producción, pero tiene un carácter mixto, ya que son muchas las empresas privadas que también tienen una iniciativa importante en la producción en el mercado de la defensa. La industria de defensa es uno de esos escenarios donde es difícil de catalogar y de limitar el área que implica. Tiene una parte muy importante que es similar a cualquier otra industria, pero en cambio tiene la parte referida a seguridad. El enfoque de la política de seguridad y defensa en la Unión Europea es una cuestión delicada, en la que están en juego factores muy sensibles como son la soberanía y la seguridad de los propios países integrantes de la Unión. La política de seguridad y defensa no se encuentra dentro las materias que son de gestión de la Unión, las iniciativas llevadas a cabo, se encuentran dentro de un espacio de colaboración entre los diferentes Estados miembros. El anclaje dentro del Derecho Originario de la Unión, es clave para conocer la base jurídica de la que se parte en materia de industria de defensa en el espacio europeo. Con un volumen de negocio de 97.300 millones de euros en 2014, 500.0007 personas directamente empleadas y 1,2 millones de puestos de trabajo indirectos, la industria europea de defensa es un sector industrial importante y destacado. Participa en el 35% de la producción mundial con 23 millones de euros en exportaciones en 2011. La principal característica de la industria de defensa es que sea reconocida por sus capacidades económicas y el desarrollo de los componentes tecnológicos. Es la gran apuesta en el contexto europeo. Estos son aspectos decisivos para la competitividad industrial de Europa a nivel interno y a nivel externo. 6 MARTÍ SEMPERE, C.; FONFRIA MESA, A. “An Analysis of the Defence Industrial Market Based on Agents”. Defence and Peace Economics, 2018. Págs. 1-25. 7 Datos estimados por el Parlamento Europeo según los cuales de 2011 a 2014 se pasó de 400.000 puesto de trabajo a los 500.000 y el aumento de facturación aumentó en unos 1.300 millones de euros. Volumen 19, Noviembre de 2018 5 Como señala BLANCO en sus análisis, el gasto militar total de la Unión Europea en 2010 se elevó a los 197.000 millones de euros, con un descenso del 3,3% sobre el año anterior. Se estaba aún al comienzo de la época de descenso de los presupuestos a causa de la crisis económica que se afianzaba. Cuatro Estados miembros siguen estando entre los diez países del mundo que más gasto militar realizan: Reino Unido, Francia, Alemania e Italia. Francia y Reino Unido producen casi la mitad de la demanda del mercado (marcadas por el desarrollo de la industria aeroespacial y naval, respectivamente), seguidas de Alemania (con una fuerte industria de vehículos militares), Italia, España y Suecia (90% de la producción europea entre esos seis países, que están agrupados en la LoI8). La colaboración se hace necesaria. Los procesos de pooling & sharing en la industria de defensa europea ya son un imperativo debido a tres factores: el impacto de la crisis económica en los presupuestos de defensa; las lecciones militares de la campaña en Libia y la demanda de la OTAN de una cooperación multilateral en defensa; y la necesaria transformación de la industria de defensa para sobrevivir en un mundo multipolar9. Todas estas características hacen que sea difícil el determinar un marco estricto jurídico en el que se mueva esta industria en la UE. Diferentes ámbitos la determinan como se va a exponer a continuación. II.- REGULACIÓN DE LA INDUSTRIA DE DEFENSA EN EL DERECHO ORIGINARIO DE LA UNIÓN EUROPEA La capacidad de acción de la Unión Europea en este campo para la adopción de directivas en el tema, se basa en el artículo 35210 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). 8 Carta de Intenciones sobre la Industria de Defensa Europea https://www.gov.uk/guidance/letter-ofintent-restructuring-the-european-defence-industry 9 PINTADO RODRÍGUEZ, C. “Pooling and Sharing y la industria europea de defensa. Viejas ideas para nuevas soluciones”. Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, 104/2013, 29 de octubre de 2013. 10 El art. 352 (antiguo artículo 308 TCE) dice así: 1. Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los Volumen 19, Noviembre de 2018 6 Como se puede apreciar, este es un art. de carácter general. Se prevé para los casos en los que el Tratado de la Unión Europea no contiene explícitamente la acción necesaria para lograr uno de los objetivos de la Unión. Es en sí un art. de regulación general. Se entiende así que no hay una determinación específica, en los Tratados de la Unión, para regular el ámbito de la industria de la defensa. El profesor DIEGO LIÑÁN, se refiere a este artículo como el creado para cubrir la “imprevisión competencial”11 por parte del legislador europeo. El artículo 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece una base jurídica para la política industrial de la Unión Europea. El art. 17312 poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. Cuando el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a un procedimiento legislativo especial, se pronunciará también por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. 2. La Comisión, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad mencionado en el apartado 3 del artículo 5 del Tratado de la Unión Europea, indicará a los Parlamentos nacionales las propuestas que se basen en el presente artículo. 3. Las medidas basadas en el presente artículo no podrán conllevar armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando los Tratados excluyan dicha armonización. 4.El presente artículo no podrá servir de base para alcanzar objetivos del ámbito de la política exterior y de seguridad común y todo acto adoptado de conformidad con el presente artículo respetará los límites fijados en el párrafo segundo del artículo 40 del Tratado de la Unión Europea. 11 LIÑÁN NOGUERAS, D.J., SEGURA SERRANO, A. y GARCÍA SEGURA, C., Las crisis políticas y económicas: nuevos escenarios internacionales. Madrid: Tecnos, 2014. Pág. 86. 12 173 (antiguo artículo 157 TCE) del Título XVII, dice así: 1. La Unión y los Estados miembros asegurarán la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria de la Unión. A tal fin, dentro de un sistema de mercados abiertos y competitivos, su acción estará encaminada a: - acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales, - fomentar un entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas en el conjunto de la Unión, y, en particular, de las pequeñas y medianas empresas, - fomentar un entorno favorable a la cooperación entre empresas, - favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas de innovación, de investigación y de desarrollo tecnológico. 2. Los Estados miembros se consultarán mutuamente en colaboración con la Comisión y, siempre que sea necesario, coordinarán sus acciones. La Comisión podrá adoptar cualquier iniciativa adecuada para fomentar dicha coordinación, en particular iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos. Se informará cumplidamente al Parlamento Europeo. 3. La Unión contribuirá a alcanzar los objetivos estipulados en el apartado 1 mediante las políticas y actividades que lleva a cabo en virtud de otras disposiciones del presente Tratado. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social, podrán tomar medidas específicas destinadas a apoyar las acciones que se lleven a cabo en los Estados miembros a fin de realizar los objetivos contemplados en el apartado 1, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Este título no constituirá una base para el establecimiento por parte de la Unión de medidas que puedan falsear la competencia o incluyan disposiciones fiscales o relativas a los derechos e intereses de los trabajadores asalariados. Volumen 19, Noviembre de 2018 7 (antiguo artículo 157 TCE) del Título XVII, que trata de la INDUSTRIA, expone la regulación que de la industria en general se debe de desarrollar. Es de destacar como en este art. se pone de relieve la adaptación, la cooperación, el desarrollo tecnológico y el fomento de la pequeña y mediana empresa, como las bases para generar una industria europea competitiva. Desde el derecho originario se planteaban cuestiones que hasta nuestros días no habían tenido un compromiso más firme de desarrollo. Estos son factores claves a tener en cuenta en el desarrollo de una industria de defensa europea competitiva. El desarrollo tecnológico es un punto esencial y la cooperación entre los diferentes agentes, el mecanismo que posibilita este modelo de industria que se pretende. Cooperación y tecnología son la base para que se pueda hablar de una industria de defensa europea y competitiva. En la referencia al propio título del artículo, se expresa, como las medidas que se lleven a cabo en lo industrial, no deben tender a falsear la competencia o actuar de manera que recaiga perjuicio sobre los derechos de los trabajadores. Se persigue un desarrollo industrial europeo que sea competitivo a partir de medios como los que se hablaban al principio del artículo, de la cooperación y desarrollo tecnológico, principalmente. Sin embargo, el progreso hacia la aplicación de normas para el mercado interior en el tema de equipos de defensa ha sido restringido por el artículo 346 (1)13 del TFUE (antiguo artículo 296 TCE). Una contraposición de intereses. Es una limitación específica a la producción industrial en temas de seguridad y defensa que establece que cualquier Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que 13 artículo 346 (1) del TFUE (antiguo artículo 296 TCE) dice así: 1. Las disposiciones de los Tratados no obstarán a las normas siguientes: a) ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad; b) todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado interior respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares. Volumen 19, Noviembre de 2018 8 están conectadas con la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra. Esta es una de las cuestiones más importantes. Tenemos que tener presente que los temas de seguridad y defensa son el núcleo duro de la soberanía de los Estados, por lo que es difícil el ceder esa competencia a la Unión Europea. Se puede decir que en temas industriales, la seguridad es la excepción. A la vez que es una protección el amparo que da el art. 352 a los Estados sobre la reserva en seguridad, no ayuda a que se genere un mercado interno de la defensa. Son distintas caras de una misma moneda. Con respecto a la industria europea en general, hay una regulación que busca la cooperación entre los Estados miembros, el desarrollo tecnológico y la competitividad de los productos en el mercado. Digamos pues, que la regulación de la industria europea, se basa en principios que dan pie a una industria de defensa competitiva en lo internacional. III.- REGULACIÓN DE LA INDUSTRIA EUROPEA La política industrial de la UE tiene como objetivo hacer más competitiva la industria europea para que pueda mantener su papel como motor de crecimiento sostenible y el desarrollo del empleo en Europa. Varias estrategias han sido llevadas a cabo con el fin de garantizar mejores condiciones marco para la industria de la Unión Europea, como la comunicación “Para un renacimiento industrial europeo”, de enero de 201414. Supuso un hito que se ha venido completando con diferentes acciones en la línea de la tecnología, medio ambiente y desarrollo cultural. Una de las características que definen la política industrial es su horizontalidad. Pretende garantizar unas condiciones marco favorables a la competitividad industrial. También busca integrar un número de políticas comunitarias de otro carácter, como las relativas a comercio, sobre la gestión del mercado interior, el impulso de la investigación y la innovación, el empleo y la calidad de este, la protección del medio 14 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Por un renacimiento industrial europeo. Bruselas, 22 de enero de 2014.COM(2014)14 final. https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0014&from=EN Volumen 19, Noviembre de 2018 9 ambiente y la salud pública. La política industrial de la Unión está dirigida específicamente a acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales; fomentar un entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas de toda la Unión, en particular las pequeñas y medianas empresas; fomentar un entorno favorable a la cooperación entre empresas y favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas de innovación, investigación y desarrollo tecnológico, como se fundamenta en el artículo 173 del TFUE. Los instrumentos de la política industrial de la UE, que son también los de la política de la empresa, tienen como objetivo fomentar unas condiciones generales en las que los empresarios y las empresas pueden tomar iniciativas y explotar sus ideas y oportunidades como destaca FONFRÍA15. No obstante, la política industrial debe tener en cuenta las necesidades y características específicas de cada sector. Los informes anuales sobre la competitividad europea analizan las fortalezas y debilidades de la economía de la Unión en general y su industria en particular, y pueden desencadenar iniciativas políticas intersectoriales o sectoriales. En julio de 2005, por primera vez, una comunicación de la Comisión, la llamada “Implementación del programa comunitario de Lisboa: Un marco político para fortalecer la industria manufacturera de la UE - hacia un enfoque más integrado de política industrial”16, propuso un nuevo enfoque integrado de política industrial, basada en un programa de trabajo centrado en las iniciativas intersectoriales y sectoriales. La “Revisión de la política industrial a medio plazo”17 llegó a la conclusión de que las acciones descritas en la Comunicación de 2005 habían beneficiado a industrias de Europa. En consecuencia, se argumentó que el marco debía mantenerse en su lugar, ya que permitiría a la industria responder mejor a los desafíos de la globalización y el cambio climático. 15 ÁLVAREZ, I. ; FONFRÍA; A. ; MARÍN, R.. “El papel de la cooperación en el perfil competitivo de las empresas españolas”. Revista Madrid, 2006, no 37. Pág. 4. 16 Communication from the Commission Implementing the Community Lisbon Programme: A policy framework to strengthen EU manufacturing - towards amore integrated approach for industrial policy. COM (2005) 0474 Bruselas, 5 de octubre de 2005. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52005DC0474 17 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the european economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Mid-term review of industrial policy A contribution to the EU?s Growth and Jobs Strategy. COM (2007) 0374 Bruselas, 4 de julio 2007. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52007DC0374 Volumen 19, Noviembre de 2018 16 V.- LA COLABORACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA PARA UNA INDUSTRIA DE DEFENSA Las cuestiones que atañen a temas de seguridad y defensa de la Unión son en los últimos tiempos fundamentales. Expone ROLDÁN BARBERO que un nuevo buque insignia, y una nueva batalla política por librar, recorre Europa: el robustecimiento de su política de defensa39. En los últimos tres años se ha avanzado más por una seguridad y defensa común que en el resto. El avance en la PESC lleva a que vaya configurando cada vez más de forma más clara una industria de defensa europea. El área de la política de defensa es principalmente el dominio de los estados nacionales, como se ha expuesto en la investigación. La principal alianza militar en Europa sigue siendo la intergubernamental Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que incluye 22 de los Estados miembros de la UE, junto con cuatro países no comunitarios europeos, Albania, Islandia, Turquía y Noruega, así como los Estados Unidos y Canadá40. A pesar de esto, los pasos que se están dando en la línea de una defensa con recursos europeos son grandes. El artículo 42 del Tratado de la Unión Europea41 prevé la integración militar de manera sustancial dentro del marco institucional de la Unión. La integración completa es una opción que requiere la unanimidad en el Consejo Europeo de Jefes de Estado o de Gobierno. Por ahora permanece paralizado políticamente, teniendo en cuenta la postura crítica del Reino Unido en particular. Asuntos Exteriores de 29 de octubre de 2013. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//TEXT+REPORT+A7-2013-0358+0+DOC+XML+V0//ES 39 ROLDÁN BARBERO, J “La Europa de la defensa pasa a la ofensiva”, Revista General de Derecho Europeo, núm. 43, 2017. 40 Aquí se pueden consultar los Estados miembros con el año de entrada y el modo de ratificación http://www.nato.int/cps/en/natohq/nato_countries.htm 41 art. 42.2TUE dice: 2. La política común de seguridad y defensa incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Ésta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad. En este caso, el Consejo Europeo recomendará a los Estados miembros que adopten una decisión en este sentido de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. La política de la Unión con arreglo a la presente sección no afectará al carácter específico de la política de seguridad y de defensa de determinados Estados miembros, respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y será compatible con la política común de seguridad y de defensa establecida en dicho marco. Volumen 19, Noviembre de 2018 17 El Tratado de Lisboa ha añadido la posibilidad de que los miembros cuyas capacidades militares cumplan criterios más elevados y que hayan suscrito compromisos vinculantes, pueden realizar las misiones más exigentes. Estableciendo una cooperación estructurada permanente en el marco de la UE (PSCD). Una de las primeras acciones fue la propuesta de la Comisión en noviembre de 2006 de un Fondo Europeo de Defensa y otras actuaciones para ayudar a los Estados miembros a hacer más eficiente el gasto en capacidades de defensa conjuntas. Se hacía necesario reforzar la seguridad de los ciudadanos europeos y fomentar un base industrial competitiva e innovadora llegando así al Plan de Acción Europeo de la Defensa COM(2016)095042. Para el próximo marco financiero plurianual de la Unión (20212027), la Comisión pretende proponer un programa europeo específico de investigación en materia de defensa, con un presupuesto estimado de 500 millones EUR anuales.43 Uno de los principios de este protocolo busca cooperar y armonizar los requisitos y recursos de uso en los campos relacionados con la adquisición de equipos de defensa, la investigación, la financiación y la utilización, en particular los programas e iniciativas de la Agencia Europea de Defensa (por ejemplo, se ha establecido un código de conducta sobre contratos públicos de defensa). Esta cuestión afecta de lleno a la industria de defensa europea. En dos Resoluciones adoptadas en mayo de 2015 y abril de 2016, el Parlamento pedía una política europea exterior y de seguridad eficaz y ambiciosa basada en una visión compartida de los principales intereses europeos. Instaba a los Estados miembros a definir los objetivos de esta política a partir de intereses comunes compartidos, y defendía la adopción de un Libro Blanco sobre la defensa de la Unión sobre la base de una estrategia global. El Parlamento Europeo abogaba por una estrecha cooperación en materia de PCSD y defensa entre los Estados miembros. En noviembre de 2016, el Parlamento aprobó una resolución sobre la Unión Europea de Defensa en la que se proponía su creación urgente. 42 COMMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITE DE LAS REGIONES Plan de Acción Europeo de la Defensa https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2016:0950:FIN:ES:PDF 43 FED http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1508_es.htm Volumen 19, Noviembre de 2018 18 El 11 de diciembre de 2017, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2017/231544. En esta Decisión se establecen los modelos para una cooperación estructurada permanente (CEP) en materia de seguridad y defensa. En los modelos de colaboración está el de generar una colaboración en producción de equipos de defensa. Este es el avance en la línea de conseguir un mercado europeo de la defensa. El 25 de junio de 2018 la Decisión PESC 2018/909 establece un conjunto de reglas de gobernanza comunes para proyectos de CEP. La cooperación funciona entre los Estados llegando a establecerse un protocolo45 establecido por el art. 42 del TUE. En dicho protocolo se establece el funcionamiento de la cooperación. El protocolo sobre la CEP expone que estará abierta a todos los Estados miembros a participar, en caso necesario, en el desarrollo de programas comunes o europeos de equipos de gran envergadura en el marco de la Agencia Europea de Defensa. Con este protocolo la AED comienza a cumplir realmente los fines para los que había nacido. Se le hace además a AED parte en la evaluación periódica de las contribuciones de los Estados miembros, se le da así poder de acción. Todas estas iniciativas en cooperación necesitaban una financiación económica. Estamos en el camino de un mercado común en defensa y de una industria de defensa en la que la base tecnológica nazca por la colaboración entre los países miembros. Por las necesidades de carácter económico y de gestión aparece el Plan de Acción Europeo de Defensa: hacia un Fondo Europeo del Defensa (FED) a finales de 201646. Sus fundamentos son la financiación de investigación y el desarrollo de capacidades militares europeas por parte de la UE, con el fin de alcanzar una eficiencia en el gasto en defensa que se aproxime a la de otros grandes actores en la escena internacional47. 44 Decisión (PESC) 2018/909 del Consejo de 25 de junio de 2018 por la que se establece un conjunto de reglas de gobernanza comunes para proyectos de la cooperación estructurada permanente (CEP) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018D0909&from=ES 45 Protocolo (Nº 10) sobre la Cooperación Estructurada Permanente establecida por el artículo 42 del Tratado de la Unión Europea https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A12012M%2FPRO%2F10 46 Plan de Acción Europeo de Defensa: hacia un Fondo Europeo de Defensa http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-16-4088_es.htm 47 IGLESIAS, G. y ÁLVAREZ, J. “El Plan de Acción Europeo de Defensa, un impulso a la industria de defensa y un medio de integración de la Unión Europea”. Boletín del Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2018, no 9, p. 385-402. Volumen 19, Noviembre de 2018 19 JEAN-CLAUDE JUNCKER en el discurso establecido sobre el estado de la Unión de 201648, puso de relieve la importancia de una Europa fuerte capaz de defender y proteger a sus ciudadanos en el interior y en el exterior. Europa apostaba por seguridad y defensa a nivel interno y eso requiere recursos. Más adelante el Reglamento (UE) 2017/2396 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 201749 vigente hoy, ampliaba el FED. El camino que indicaba JUNCKER en su discurso es el que se está siguiendo. El FED nace con la intención de reducir las duplicaciones de gastos y gestionar mejor los recursos. Este consta de dos subsecciones: por un lado investigación y desarrollo y por otro adquisición. Es la primera vez que la UE financiará investigación orientada a la defensa. Sin duda este fondo es el gran golpe de efecto para la industria de defensa, a través de él se financian los medios tecnológicos que constituye la base de esta industria. En los comunicados de prensa de la comisión50 se habla de una financiación de 5.500 millones euros. No estamos hablando de un fondo vacío, es un fondo con recursos. El coste económico de un fondo común se podría entender como un aumento del gasto para los Estados miembros, pero la información que la UE ha extraído51 concluye que la cooperación disminuiría el gasto por país. Los costes de los equipos de defensa, incluidos los costes de desarrollo, están aumentando más rápido que los presupuestos de defensa. Se calcula que la falta de cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de la defensa y la seguridad supone anualmente entre 25.000 millones y 100.000 millones de euros52. El 80% de las adquisiciones y más del 90% de Investigación y Tecnología se realizan a nivel nacional53. Hasta el 30% de los gastos de defensa anuales podrían salvarse mediante la puesta en común de las adquisiciones54. 48 Estado de la Unión https://ec.europa.eu/commission/priorities/state-union-speeches/state-union2016_es 49 Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de junio de 2015 relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) no 1291/2013 y (UE) no 1316/2013 — el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/ALL/?uri=CELEX:32015R1017 50 Comisión Europea - Comunicado de prensa. Bruselas, 7 de junio de 2017. http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-17-1508_es.htm 51 Comisión Europea - Hoja informativa http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-1476_en.htm 52 EPRS, Parlamento Europeo, 2013 53 Datos de la Agencia Europea de Defensa en su informe de 2014. https://www.eda.europa.eu/info- Volumen 19, Noviembre de 2018 20 Todas estas iniciativas han tenido una acogida positiva por parte de los Estados y de las instituciones. Más allá de temas de seguridad y defensa, se trata de reforzar una industria europea de defensa, que interactúe con la política industrial general de la UE, que genere puestos de trabajo y que gane la batalla de la innovación y tecnología al comienzo de una cuarta revolución industrial presidida por la robótica en la que la Unión no puede quedarse rezagada como señala el profesor ROLDÁN55. No podemos olvidar que el programa de orientación para investigación en el ámbito civil de la Unión para la investigación y la innovación, Horizonte 2020 (20142020), se ha ampliado para abarcar los proyectos de «doble uso». Uno de sus retos «Sociedades seguras» es fomentar la investigación para proteger la libertad y la seguridad de Europa y sus ciudadanos. Por medio de una implicación que va más allá de lo estrictamente militar. El presupuesto que se ha asignado a Sociedades seguras para el período 2014-2020 es de 1 700 millones EUR, lo que supone el 2,2 % de los fondos de Horizonte 202056. Esto es indicador de la implicación y las necesidades que se van descubriendo. Las cuestiones de seguridad en la Unión no solo se ven relacionadas con la PESC. Como define el general FRANCISCO GAN PAMPOLS las amenazas ya no proviene exclusivamente de los estados, sino de múltiples actores, y se producen cambios en los elementos que hasta entonces habían definido las guerras y que, en el nuevo contexto, se difuminan: ya no existe una distinción clara entre lo público (relativo al Estado ) y lo privado (las actividades no estatales), entre lo interno y lo externo, entre lo económico y lo político, entre lo civil y lo militar y entre los que emplean la fuerza y los no combatientes. Las amenazas están interconectadas y las fronteras de la seguridad se han desdibujado57. Estos cambios en las amenazas han modificado las nociones sobre seguridad, ampliando sus acepciones e instaurando un nuevo paradigma. Puede que esa sea una de hub/defence-data-portal. 54 Informe de seguridad de Munich 2017. http://www.dsn.gob.es/es/actualidad/sala-prensa/munichsecurity-report-2017 55 ROLDÁN BARBERO, J “La Europa …” op cit. 56 “Sociedades Seguras” proyecto Horizonte 2020 http://eshorizonte2020.cdti.es/index.asp?MP=87&MS=721&MN=2 57 GAN PAMPOLS, F. J. “La conciencia intercultural aplicada en un escenario asiático: Afganistán”. En La conciencia intercultural ("Cross-cultural awareness") en la resolución de crisis y conflictos. Universidad de Granada, 2013. p. 173-196. Pág.183. Volumen 19, Noviembre de 2018 21 las razones por la que en los últimos años se ha acelerado un proyecto común de defensa, en el que se está enmarcando una industria de defensa con un verdadero carácter europeo. La seguridad se considera como un bien público que el Estado debe garantizar con todos los instrumentos que tiene a su alcance. VI.- CONCLUSIONES Tras el análisis realizado sobre el marco jurídico en el que se encuentra la Industria Europea de Defensa son muy claras las ideas que se pueden extraer. La industria de defensa no tiene una legislación específica. Se encuentra ubicada entre la legislación en materia industrial y la que existe en temas de seguridad. Lo relativo a lo industrial queda claro, pero es en el ámbito de la seguridad y defensa dónde esta industria adquiere su carácter propio y dónde surgen las dudas con respecto a su definición y funcionamiento. Las cuestiones relativas a la defensa se encuentran contempladas en el Derecho originario de la Unión Europea. Están recogidas, pero de manera que se reconoce a los Estados como titulares de esa competencia. Los futuros avances que se produzcan en relación con este tema en la Unión requerirán indudablemente un acuerdo previo de éstos. Los temas de seguridad son el núcleo esencial de la configuración del Estado, no son materia común. En esta industria la tecnología es una cuestión fundamental. Por parte de la Unión se ha fomentado la creación de un Mercado Común de la Defensa en el que haya una base tecnológica importante. Se considera necesario el desarrollo de este marcado tanto por cuestiones securitarias como por el desarrollo industrial. Se ha fomentado que ese mercado no tenga un carácter estrictamente militar. El fomento del desarrollo de las tecnologías de doble uso ha llevado a iniciativas comunes civiles-militares en las que se consigue una mayor eficiencia en el uso de los recursos. Esto también ha hecho que cambie el carácter de la industria de la defensa, apartando a esta un poco de lo estrictamente militar y acercándose al sector civil. Volumen 19, Noviembre de 2018 22 Para el fomento de este mercado se ha implementado la Agencia Europea de la Defensa. Esta Agencia tiene carácter intergubernamental y busca la colaboración entre los diferentes Estados para coordinar y disminuir esfuerzos entre las diferentes iniciativas. Por ahora la AED no ha tenido el éxito que pretendía, tenemos que tener en cuenta que en los últimos años la reducción del gasto tanto en defensa como en investigación en todos los países de la UE no ha ayudado en la situación. A pesar de ello, desde la UE se insta a que sea la AED la que coordine las diferentes iniciativas. En la gran apuesta civil de la UE como es el Proyecto Horizonte 2020 hay una partida específica para seguridad y es de ahí desde dónde se insta al desarrollo de tecnologías de doble uso, aunque el gran fondo de recursos es el desarrollo del Fondo Europeo para la Defensa. El FED cuenta con recursos que hacen posible el desarrollo de una industria europea de defensa. La sección “Investigación” del Fondo Europeo de Defensa ya dispone de 500 millones de euros. El marco jurídico europeo para la Industria Europea de Defensa nos da a entender que esta es una industria que cada día tendrá más de industria de base tecnológica y menos de defensa, ya que la defensa se diluirá y se encontrará presente en muchos más sectores. La regulación de todo ello seguirá dependiendo mucho de la postura de los Estados miembros, ya que para bien o para mal la seguridad y defensa escapan de las competencias de la UE. Seguridad, defensa, colaboración y tecnología serán las claves a tener en cuenta en el futuro de este sector y de su regulación.