L'Unione Europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell'integrazione europea

a cura di Paolo Caraffini, Università di Torino Filippo Maria Giordano, Università Link Campus di Roma L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea European and Global Studies Journal L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea a cura di Paolo Caraffini,Università di Torino Filippo Maria Giordano,Università Link Campus di Roma Special Issue 2023 Ledizioni LediPublishing Via Antonio Boselli, 10 20136 Milano - Italia www.ledizioni.it [email protected] Graphics and page layout Silvio Ortolani, SISHO - fotografia & archivi Cover images: view of the European Council from inside the Berlaymont building - courtesy Barbara Ortolani [email protected] Università di Torino ISBN ebook: 9788875902872 ISBN cartaceo: 9791256001392 Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione. Condividi allo stesso modo 4.0 Internazionale. Copyright © 2024, stampa 2025 Jean Monnet Centre of Excellence Artificial Intelligence for European Integration https://www.jmcoe.unito.it https://www.observatory.unito.it L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea a cura di Paolo Caraffini, Link Campus Università di Torino Filippo Maria Giordano, Link Campus University di Roma con la collaborazione di Elisabetta Tarasco, Managing editor De Europa, European and Global Studies Journal L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea 5Introduzione Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano L'Unione europea nel nuovo millennio: società e prospettive politiche ed economiche 39 “La società europea” Alessandro Cavalli 45 Riflessioni sul futuro dell’Europa Antonio Padoa-Schioppa 63 Verso l'unione politica federale Giulia Rossolillo 73 Il Piano finanziario dell'Unione e le regole di bilancio Alberto Majocchi Le crisi: democrazia e sicurezza regionale e internazionale 97 Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad Alberto Martinelli 117 Il sistema istituzionale dell'Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche Roberto Santaniello 149 La Politica europea di sicurezza e difesa da Saint-Malò al trattato costituzionale Paolo Caraffini 173 Da potenza trasformativa a potenza protettiva. Il percorso dell’UE verso una difesa comune dal Trattato di Lisbona ad oggi Giovanni Finizio Index - Special Issue 2023 205 Tra Kiev, Mosca e dintorni. L'idea di Europa e l'ordine che sarà Giuseppe Romeo Le sfide: pressioni migratorie, pandemia e cybersicurezza 231 Pressioni migratorie e confini europei: quali prospettive? Filippo Scuto 251 From Recovery Plan to Federal Union. Institutions, policies and the place of Europe in the global arena Emanuele Felice 273 Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento Giuseppe Romeo Index - Special Issue 2023 Special Issue 2023 L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano* Introduzione 1. In un quadro di rapidi cambiamenti sul piano degli assetti internazionali, l’Europa è al centro di profonde trasformazioni che richiedono un ampio ripensamento del ruolo del Vecchio continente sul piano globale. Il presente volume desidera portare un contributo in questa direzione con una serie di saggi che offrono una panoramica di riflessioni multidisciplinari su alcuni nodi storici dell’integrazione europea, sulle più recenti questioni politiche e sulle prospettive di rilancio del processo di costruzione comunitaria. Pare infatti che sui principali dossier politici, quest’ultimo si sia ormai arenato sulla secca della cooperazione intergovernativa, privato dello slancio della partecipazione politica dei cittadini europei e lontano ormai dalle sue motivazioni originarie. Le crisi multiple, simmetriche e asimmetriche che hanno investito il nostro continente a partire dall’inizio del nuovo millennio impongono una riflessione più attenta, organica e sistematica delle ragioni che hanno trovato impreparata l’Unione europea di fronte alle nuove sfide e alle diverse emergenze1. Da un paio di decenni, circostanze gravi e straordinarie stressano gli organi comunitari e i governi degli Stati membri senza produrre quella consapevolezza politica collettiva tale da incoraggiare un processo di riforma radicale del sistema europeo2. *Le sezioni 1. e 3. sono a cura di Filippo Maria Giordano, la sezione 2. è a cura di Paolo Caraffini. 1 S. Fabbrini, Sdoppiamento: Una prospettiva nuova per l'Europa, Laterza, Roma-Bari, 2017 ed É. Balibar, Crisi e fine dell'Europa?, Bollati Boringhieri, Torino, 2016. 2 Una reazione in tal senso si è registrata sul piano dell’iniziativa politica, seguita da un’ampia mobilitazione dell’opinione pubblica europea, in seguito alla proposta di Emmanuel Macron di avviare una Conferenza europea sul futuro dell’Europa. Su questo argomento, si veda più oltre l’introduzione al saggio e il contributo di Antonio Padoa-Schioppa nel volume su Riflessioni sul futuro dell’Europa. Cfr. inoltre P. Ponzano, La Conferenza sul futuro dell’Europa: luci e ombre, in “Diritto Pubblico Europeo - Rassegna online”, v. 19, n. 1 (2023), pp. XLV-LXIII. 6 La crisi economica e finanziaria del 2008 ha mostrato l’inadeguatezza degli strumenti giuridici e tecnico-istituzionali dell’UE per far fronte alla deriva dei debiti sovrani nell’area Euro, evidenziando nel contempo lo sfilacciamento della solidarietà interna e il profondo deficit “politico” del progetto europeo, il quale segna ormai la distanza dai propositi iniziali dell’avventura comunitaria3. Negli anni successivi, insieme alla crisi sociale, innescata da provvedimenti disorganici e improntati al rigore economico e fiscale, in un’UE marcatamente soggetta alle forzature compromissorie imposte dai governi nazionali e dai rispettivi e spesso divergenti interessi politico-economici, si è acuita drammaticamente anche la crisi migratoria nell’area del Mediterraneo che ha assunto le proporzioni di un inarrestabile esodo di massa. Un processo che è stato successivamente incrementato dalla guerra civile siriana e dai flussi di migranti che risalgono attraverso i Balcani. Un esodo che non accenna ad arrestarsi e che i governi europei hanno cercato affannosamente di contenere con misure provvisorie, insufficienti e poco coordinate piuttosto che riconoscere la necessità di concordare e attribuire all’Unione una funzione di governo mediante una riformulazione delle Politiche migratorie e di asilo a livello comunitario6. La crisi migratoria, quindi, congiuntamente agli interventi “tecnici” e talvolta poco risolutivi dei governi nazionali per dare indirizzo agli affari europei in sede di Consiglio europeo e alla scarsa capacità comunicativa delle istituzioni comuni, ha contribuito a compromettere negli anni la tenuta politica e istituzionale dell’Unione e dei suoi valori fondamentali, L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 3 R. Di Quirico, Crisi dell’euro e dell'Europa. La nuova governance economica europea e il futuro dell'integrazione, Carocci, Roma, 2017. Una proposta concreta di revisione e rilancio del progetto europeo è stata recentemente delineata dal Rapporto Draghi nelle sue linee generali e non solo. Cfr. The future of European competitiveness – A competitiveness strategy for Europe (Part A) and In-depth analysis and recommendations (Part B), European Commission, Bruxelles, September 2024 (https://commission.europa.eu/topics/ strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_ en#paragraph_47059). 4 Jürgen Habermas, Questa Europa è in crisi, Laterza, Roma-Bari, 2012. 5 Cfr. G. Morgese, La solidarietà tra gli Stati membri dell'Unione europea in materia di immigrazione e asilo, Cacucci, Bari, 2018. 6 Cfr. E. Sciso (a cura di), I flussi migratori e le sfide all’Europa Condividi, Giappichelli, Torino, 2020. Non si è accennato qui alla rapida e solidale risposta europea e dei Paesi membri ai milioni di ucraini in fuga dalla guerra dopo l’invasione russa e al coordinamento interno che ha dimostrato la capacità dell’UE di accogliere grandi masse di migranti in situazioni eccezionali, se vi è la volontà da parte dei governi nazionali. Su questo si veda il contributo di Filippo Scuto nel numero presente. 7 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano rafforzando la natura intergovernativa dell’iniziativa politica e distanziando i cittadini dalla politica partecipata. Tali circostanze hanno inoltre risvegliato forme latenti di xenofobia e di islamofobia – registrando persino il ritorno dell’antisemitismo – e hanno fornito facili argomentazioni antieuropee ai movimenti populisti e sovranisti, suscitando una contro-narrazione europea7. Una combinazione di fattori che ha progressivamente ingenerato nella cittadinanza europea sentimenti euroscettici, di disaffezione alla democrazia e al progetto comune8, di cui la Brexit è stato l’esito più esplicativo, mentre i recenti risultati delle elezioni europee – in termini di astensionismo e di orientamento politico – confermano tale tendenza9. In questo clima di incertezza, la pandemia, la guerra russo-ucraina, la conseguente crisi energetica, la rinnovata minaccia nucleare, il ritorno del terrorismo islamista e il recente conflitto mediorientale hanno però avuto in una larga parte dell’opinione pubblica anche l’effetto di rafforzare la consapevolezza di dover cercare soluzioni condivise, spingendo i governi dei Paesi europei a rafforzare la cooperazione per far fronte alle crisi permanenti e al disordine globale. Restano tuttavia evidenti i limiti della governance intergovernativa su dossier che sfuggono ormai alla gestione nazionale e faticano a trovare una sintesi attuativa al di fuori della logica compromissoria del Consiglio europeo, con la conseguenza di frenare e limitare la risposta politica dell’Unione, privandola così della prontezza d’iniziativa, delle risorse economiche e della coerenza politica che i cittadini europei chiedono. Col perdurare di tale instabilità e con il rischio dell’acutizzarsi delle crisi che scuotono il Vecchio continente, le istituzioni europee, almeno quelle sorrette da una vocazione comunitaria, sono costantemente sollecitate De Europa Special Issue - 2023 7 Cfr. D. Pasquinucci, Il frutto avvelenato. Il vincolo europeo e la critica all'Europa, Mondadori, Milano 2020. 8 Cfr. G. Levi and D. Preda (eds.), Euroscepticisms. Resistance and Opposition to the European Community/European Union, Il Mulino, Bologna, 2019; D. Pasquinucci, L. Verzichelli (a cura di), Contro l'Europa? I diversi scetticismi verso l'integrazione europea, Il Mulino, Bologna, 2016. 9 Sulla demagogia politica, sull’uso dei social media nell’orientamento dell’opinione pubblica nei processi elettorali europei e sui moti secessionisti, si vedano J. Herkman, Ee Palonen (eds.), Populism, Twitter and the European Public Sphere Social Media Communication in the EP Elections 2019, Palgrave MacMillan, London, 2024; E. Massetti, L’Unione europea e le sfide secessioniste. Prospettive e limiti del progetto di «Indipendenza in Europa», Il Mulino, Bologna, 2023. 14 mamente difficile la creazione di un vero bilancio europeo. Nel caso si riuscisse a riformare il sistema, però, il finanziamento di questo bilancio con nuove risorse proprie, continua l’autore, non potrà che avviare «il processo destinato a condurre alla fondazione di una finanza federale [o una Unione fiscale], destinata a rappresentare il secondo pilastro, insieme all’unione monetaria, di un assetto federale dell’Unione». Si osservi infine che un orientamento simile è stato recentemente suggerito anche da Mario Draghi nel suo Rapporto sul futuro della competitività europea, là dove si legge che, a date condizioni istituzionali da rivedere, «the EU should continue – building on the model of NGEU – to issue common debt instruments, which would be used to finance joint investment projects that will increase the EU’s competitiveness and security»15. 2. Passando alla sezione del volume dedicata al tema Le crisi: democrazia e sicurezza regionale e internazionale, il saggio di Alberto Martinelli, Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad, parte dall’osservazione di come il nazionalismo e il populismo siano oggi i maggiori ostacoli alla costruzione politica dell’Europa. Il nazionalismo populista o il populismo nazionale (concetti entrambi utilizzabili a seconda del contesto) rappresentano la fusione tra ideologia nazionalista e retorica populista. La caratterizzazione ideologica del populismo è riscontrabile nella contrapposizione tra il popolo, depositario delle virtù, e le élite giudicate corrotte, nel rifiuto del pluralismo, dell’intermediazione e nell’assoluta predominanza del principio maggioritario. Questo nucleo ideologico polisemico, dai contorni vaghi, si può combinare con diverse ideologie, come il radicalismo di sinistra oppure proprio il nazionalismo, che si fonda sulla sovrapponibilità di unità politica e unità nazionale, con la fusione tra Stato e Nazione, in cui quest’ultima è la fonte ultima della sovranità. Da qui l’ostilità verso il processo di integrazione europea, che costituisce un terreno d’elezione nell’incontro tra nazionalismo e populismo, presentandosi i partiti, i movimenti sociali e politici e i governi che si richiamano a queste correnti come i difensori degli interessi nazionali, contro il cosmopolitismo, i grandi potentati economici e finanziari di carattere transnazionale, la tecnocrazia e l’euroburocrazia di Bruxelles, la prospettiva di un Super-Stato europeo. Da osservare che nel nazionalismo i valori nazionali rivestono assoluta priorità, così come la lealtà verso la nazione, che deve prevalere su ogni altra forma di lealtà, individuale o collettiva. L’avversione per il processo di integrazione europea e la prospettiva di un’Unione L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 15 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano dai più accentuati connotati federativi, così come l’opposizione alla moneta unica, costituiscono pertanto fattori che favoriscono il collegamento tra populismo e nazionalismo. Martinelli ricostruisce, inoltre, lo sviluppo storico del nazionalismo, che, dopo il crollo del blocco sovietico, è risorto con forza, in particolare nell’Europa centro-orientale, a causa del riemergere delle tensioni di carattere etnico e religioso, che erano rimaste in buona misura “congelate”, seppur latenti, sotto i regimi comunisti, nel confronto Est-Ovest. Vecchi cleavage e nuove tensioni derivanti dalle trasformazioni politiche, economiche, sociali e culturali del presente e dai processi di globalizzazione in parte si sovrappongono. In particolare, la riluttanza a cessioni, seppur parziali, di una sovranità nazionale riacquisita dopo il crollo dell’URSS è riconducibile proprio al timore di perderla nuovamente a vantaggio di un nuovo “centro” di potere: Bruxelles. In realtà, però, il nazionalismo si è riaffacciato anche in Europa occidentale, in reazione ai processi di globalizzazione economica e culturale, ai problemi sociali, alle difficoltà riscontrate, seppur non in maniera uniforme nei diversi Paesi, dal modello della democrazia rappresentativa sia a livello di istituzioni europee sia nei singoli Stati membri. Ciò va di pari passo con la crisi dei partiti mainstream, in genere di orientamento proeuropeo, e con l’erosione delle sovranità nazionali, con i governi spesso non più in grado di attuare politiche efficaci, ma, d’altro canto, con un’Unione europea non ancora dotata dei poteri e della legittimità necessari per affrontare problematiche che ormai travalicano i confini statali. Alla crescente interdipendenza economica a livello globale non ha infatti corrisposto lo sviluppo di forti istituzioni politiche sovranazionali, trovandoci in presenza di una persistente rivendicazione di una piena sovranità da parte dei singoli Stati. Ciò ha permesso di creare nuove opportunità economiche, ma al prezzo anche di forti diseguaglianze, proprio per la difficoltà di governare i processi economici e sociali, per i citati limiti istituzionali, determinando nuove divisioni interne alla società, tra chi ha tratto beneficio dalla globalizzazione economica e chi se ne ritenga danneggiato, accrescendo l’insicurezza e indebolendo così, sul piano del consenso, i partiti tradizionali, visti come condizionati dai poteri economici e finanziari e dalla tecnocrazia. I partiti e i movimenti nazionalisti e populisti rivendicano il loro essere i veri interpreti della democrazia, in realtà non recependo i suoi fonDe Europa Special Issue - 2023 16 damenti liberali, a partire dalla sottolineatura del diritto assoluto della maggioranza, espressione del popolo, a governare senza tenere in considerazione i principi cardine della democrazia liberale: divisione dei poteri e contrappesi istituzionali, garanzie costituzionali, diritti delle minoranze, ecc. Il successo dei partiti populisti e nazionalisti è determinato anche dai nuovi strumenti di comunicazione digitale, che hanno indebolito ulteriormente il ruolo dei partiti politici, minando financo l’autorevolezza degli intellettuali e degli esperti, anche ciò espressione di quella sfiducia verso qualsiasi tipo di élite, compresa quella intellettuale, e che ha favorito la diffusione di false notizie e teorie del complotto. Alberto Martinelli si interroga, quindi, su quale sia l’alternativa al populismo nazionalista. Occorre partire dalla presa d’atto che l’Unione europea è una costruzione politica originale e senza precedenti, sia dal punto di vista istituzionale sia culturale. L’Unione non mutua il modello di costruzione dello Stato nazionale, mancando un forte potere centralizzato e una cultura nazionale omogenea o prevalente, ma, all’opposto, cerca di preservare le diverse identità e specificità culturali, dando vita a una comunità giuridica ed economica che rimane pluralistica. Tale soluzione, tuttavia, si caratterizza per una contraddizione intrinseca: dare vita a un’unione sovranazionale, a partire dalle nazioni intese come elementi fondativi della stessa, immaginando, nel contempo, di archiviare i nazionalismi e di trasferire gradualmente quote rilevanti e crescenti di sovranità alle istituzioni europee. Il problema è che ciò è avvenuto, almeno in parte, senza l’emergere di un vero e diffuso lealismo verso l’Unione. In realtà ciò che si è visto è una sopravvivenza degli Stati nazionali in un mondo sempre più complesso, grazie proprio all’integrazione europea. Tra i cittadini, parlando in termini generali, il senso di appartenenza a una cittadinanza comune europea non appare solido e rimangono forti le divisioni e assai diffusi gli stereotipi nazionali. A tal riguardo, secondo l’autore, la risposta non sta nel negare i sentimenti patriottici diffusi tra i cittadini degli Stati membri, ma nel dare fiato anche a un senso di appartenenza all’Unione, a un patriottismo europeo. È del resto un’illusione pensare che, singolarmente, gli Stati nazionali europei possano far fronte all’attuale complessità del mondo globalizzato. Come risposta ai partiti e ai movimenti nazionalisti e populisti, è necessario pertanto lavorare su un’agenda del tutto alternativa, fondata sulL’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 17 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano la riforma delle istituzioni dell’UE in senso più marcatamente sovranazionale, sul rafforzamento del Parlamento europeo, sull’estensione delle competenze dell’UE in diverse politiche, sullo sviluppo di uno spazio pubblico europeo, verso l’obiettivo di un’identità comune e di una vera unione politica. Come dimostra la storia della costruzione europea, i momenti di crisi (da quelle economiche alla guerra russo-ucraina) possono essere fattori destabilizzanti dell’UE, accentuandone le difficoltà e le divisioni interne, ma possono anche imprimere un impulso al processo di integrazione. Proprio dal tema delle “crisi” – richiamato anche nel titolo della sezione –, come elemento caratterizzante il progetto europeo, parte Roberto Santaniello, nel saggio Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche. Egli sottolinea come l’attuale assetto istituzionale svolga con difficoltà il proprio compito, in caso di durature divergenze tra gli Stati membri, da qui la necessità di andare oltre le soluzioni emergenziali per avviare «il passaggio verso un’unione politica su base federale». Le crisi dell’ultimo decennio hanno prodotto perlopiù ricadute diverse sugli Stati membri, quindi con effetti “asimmetrici”. L’autore non si ferma però alle crisi recenti, ma ripercorre il processo di integrazione europea dalla fine degli anni Sessanta, dal Vertice dell’Aja e dal primo tentativo di istituire l’Unione economica e monetaria (UEM). Emerse, in quella sede, il duro confronto tra “monetaristi” ed “economisti”, tra l’impostazione del presidente francese Georges Pompidou, che auspicava l’unione monetaria, ma chiedeva di procedere solo successivamente all’armonizzazione delle politiche economiche degli Stati membri, essendo del resto ostile a un approfondimento del carattere sovranazionale della Comunità, e quella sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, con l’appoggio dei Paesi Bassi, che, proprio all’opposto, giudicava prioritaria la convergenza tra le economie dei partner europei, prima dell’avvio dell’unione monetaria. Fu in quella fase che emerse quella cultura della “stabilità’” e del “rigore”, che ispireranno l’UEM varata con il Trattato di Maastricht. Quel tentativo segnalava anche il problema di come rispondere efficacemente a shock asimmetrici subiti da parte di singoli Paesi membri. Va rilevato che fu anche in quella fase che emerse la diffidenza della Germania occidentale circa la capacità delle istituzioni europee e dei singoli governi nazionali di garantire un rigore economico interno che giustificasse la solidarietà tra i Paesi membri. De Europa Special Issue - 2023 18 L’UEM nata poi con il Trattato di Maastricht era però incompleta, mancando sia un’unione fiscale sia un’unione di bilancio, indebolendo la capacità di risposta dinnanzi a shock asimmetrici. Con la crisi dei debiti sovrani, vi è stata l’attivazione, da parte della Banca centrale europea (BCE) sotto la presidenza di Mario Draghi, del Quantitive easing, operando sul mercato dei titoli di Stato per arginare la speculazione e calmierare i tassi di interesse. Questa scelta della BCE di supporto alle risposte contro le crisi asimmetriche, avvenuta in contrasto con la visione della Bundesbank, ha rafforzato il peso della banca centrale nel quadro istituzionale dell’Unione, anche se Santaniello pone l’accento sul fatto che si sia trattato, in sostanza, di un ruolo di supplenza, dovuto alla mancanza di un governo europeo dell’economia democraticamente legittimato, elemento di debolezza dell’architettura dell’Eurozona. L’autore si sofferma poi su altri passaggi importanti, quali la grande ondata migratoria, la Brexit, la pandemia del Covid 19. In quest’ultimo caso, osserva Santaniello, la risposta è stata convincente con il NexGenerationEU, il piano di rilancio promosso dalla Commissione europea presieduta da Ursula von der Leyen, un’innovazione fondamentale, limitata tuttavia, almeno per ora, al programma specifico, ma che apre prospettive interessanti per il futuro. Anche di fronte all’aggressione russa all’Ucraina, l’UE ha saputo rispondere in maniera ferma e determinata, mostrando, tra l’altro, una coesione piuttosto inusuale tra gli Stati membri, sia quelli fondatori sia quelli di più recente adesione. L’Unione, inoltre, non si è limitata a fornire aiuti umanitari ed economici a Kiev, ma, oltre a deliberare sanzioni contro la Russia di Putin, ha offerto anche assistenza finanziaria per l’acquisto di armamenti. È necessario a questo punto, per Roberto Santaniello, avviare un nuovo percorso di riforma dei Trattati. Una delle ipotesi è quella dell’integrazione differenziata, richiamata anche dal presidente della Repubblica francese Emmanuel Macron nella proposta della cosiddetta “Comunità politica europea”, un’organizzazione a cui potrebbero aderire, oltre agli Stati già membri dell’UE, tutti gli altri paesi che, per diverse ragioni, gravitino nell’orbita dell’Unione, tra cui i candidati alla full membership. Un’idea questa che richiama, del resto, la proposta di “Confederazione europea” già sostenuta a suo tempo dal predecessore di Macron all’Eliseo, François Mitterrand, ma anche la formula dell’Europa a cerchi concentrici, avanzata da Jacques Delors nel 1990. L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 19 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano Due contributi all’interno del volume sono dedicati alla Politica di sicurezza e di difesa comune. Il primo, di Paolo Caraffini, analizza la fase iniziale di quella che era originariamente denominata Politica europea di sicurezza e difesa (PESD), avviata in seguito alla Dichiarazione francobritannica di Saint-Malo del dicembre 1998, nel periodo che si estende fino al tentativo non riuscito di adozione del Trattato costituzionale europeo e che poi sfocerà nel 2007 nella firma del Trattato di Lisbona e nella nascita, appunto, della Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC). Nella succitata Dichiarazione, sottoscritta da Jacques Chirac e Tony Blair, si affermava la necessità per l’UE di una «capacity for autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to respond to international crises»16. L’UE veniva indicata pertanto come l’organizzazione adatta a perseguire, in particolare, una maggiore capacità militare, associata a un accresciuto ruolo politico dell’Unione, riconfermando anche la solidarietà tra le due sponde dell’Atlantico, punto su cui è particolarmente viva la sensibilità del Regno Unito. Sullo sfondo di questa iniziativa di Parigi e Londra vi erano le crisi internazionali di quegli anni e, in particolare, le vicende drammatiche dell’ex-Jugoslavia. La dichiarazione Chirac-Blair aprì il percorso che, passando per le riunioni del Consiglio europeo di Colonia (giugno 1999) e di Helsinki (dicembre 1999), portò all’istituzionalizzazione della PESD, fissando obiettivi17, principi orientativi, organismi, strumenti, modalità decisionali e attuative. Non vi era l’intendimento di dare vita a un esercito europeo, ma di mettere in piedi sulla base di una cooperazione volontaria una Forza di reazione rapida, di 60 mila effettivi, da impiegare in situazioni di crisi per svolgere i compiti di Petersberg. Questo progetto sarà poi rivisto nel 2004, con l’attivazione, su iniziativa franco-britannica, dei gruppi tattici (battlegroups), composti da 1500 unità. De Europa Special Issue - 2023 16 British-French summit, St-Malo, 3-4 December 1998, in Maartje Rutten (ed.), From St-Malo to Nice: European Defence: Core Documents, Chaillot Papers, No. 47, May 2001, Paris, Institute for Security Studies, Western European Union, p. 8 (www.iss.europa.eu/node/ 172) e, inoltre, Joint Declaration on European Defence. Joint Declaration issued at the BritishFrench Summit, Saint-Malo, 3-4 December 1998 (www.cvce.eu/content/publication/ 2008/3/31/f3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f/publishable_en.pdf). 17 In particolare i «compiti di Petersberg», stabiliti nel 1992 nell’ambito dell’Unione dell’Europa occidentale (UEO), e la capacità di condurre azioni in modo autonomo, contando su forze e mezzi militari credibili, così da poter rispondere alle crisi internazionali. 20 A Helsinki venne anche deciso di creare apposite strutture politiche e militari di carattere permanente che avrebbero dovuto sovrintendere alla PESD (Comitato politico e di sicurezza, Comitato militare e Stato maggiore dell’UE). Vennero inoltre istituiti, a Parigi, l’Istituto per gli studi sulla sicurezza e, a Torrejón de Ardoz, in Spagna, il Centro satellitare. Con il Trattato di Nizza vennero recepiti all’interno dei Trattati i risultati realizzati negli anni precedenti nel dare forma, norme e contenuti alla PESD. Nel luglio 2004, con l’azione comune PESC 2004/551, il Consiglio istituì anche l’Agenzia europea per la difesa (EDA), con sede a Bruxelles, con la finalità di sostenere in generale la PESD e il Consiglio e gli Stati membri nello sforzo di migliorare le capacità dell'UE nella gestione delle crisi. Un punto centrale era il rapporto con la NATO e con gli Stati Uniti. Era necessaria una specifica identità europea in materia di difesa e una PESD con la capacità di operare in maniera autonoma sul piano militare (per attuare i compiti di Petersberg), ma salvaguardando il legame con la NATO e gli USA, non essendoci ancora la disponibilità a costruire una vera sovranità militare europea. Nel suo discorso dell’8 dicembre 1998, al Consiglio del Nord Atlantico, il segretario di Stato americano, Madeleine Albright, aveva assunto un atteggiamento aperto verso la prospettiva di una maggiore autonomia dell’Europa nell’ambito della difesa, ma ponendo alcune condizioni, espresse dalle cosiddette “tre D” (no decoupling, no discrimination, no duplication)18. Il 17 marzo 2003 si giunse agli accordi Berlin Plus, così denominati in quanto costituivano una revisione dell’accordo UEO-NATO di Berlino del giugno 199619, che permettevano all’UE di ricorrere alle capacità di pianiL’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 18 Cfr. U.S. Department of State, Archive, Secretary of State Madeleine K. Albright, Statement to the North Atlantic Council, Brussels, Belgium, December 8, 1998, as released by the Office of the Spokesman U.S. Department of State (https://1997-2001.state.gov/ statements/1998/981208.html). Si veda, inoltre, Vincenzo Camporini, Verso la difesa europea? Aspetti politici ed istituzionali: NATO, cooperazione strutturata e Regno Unito, “Il Federalista”, Anno LVIII, 2016, Numero 1, Pagina 61 (www.thefederalist.eu/site/index. php/it/interventi/1488-verso-una-difesa-europea-aspetti-politici-ed-istituzionali-natocooperazione-strutturata-e-regno-unito), Sulle Tre “D” cfr. anche Stephanie C. Hofmann, European Security in NATO's Shadow: Party Ideologies and Institution Building, Cambridge, Cambridge University Press, 2015, p. 199. 19 Al Consiglio atlantico di Berlino del 3 giugno 1996 era già stata riconosciuta all’UEO la possibilità di utilizzare le capacità logistiche e operative della NATO in operazioni condotte sotto la responsabilità dell’organizzazione europea (concetto di forze “separabili ma non separate”). 21 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano ficazione, di comando, alle risorse e alle strutture della NATO, nello svolgimento delle proprie missioni. Va però osservato che dall'inizio del 2003 la questione del decoupling fra gli Stati Uniti e l'Europa assunse una diversa connotazione, in quanto si allentò il timore USA di un disimpegno europeo dai vincoli atlantici, ma, al contrario, era Washington che pareva allontanarsi dalla NATO in considerazione delle marcate divergenze tra l’amministrazione Bush e alcuni Paesi europei rispetto all’intervento in Irak. Il saggio richiama poi la European Security Strategy (ESS), presentata da Javier Solana, alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune dell’UE dal 1999 al 2009, adottata dal Consiglio europeo nel dicembre 2003, e, in dettaglio, le numerose missioni militari e civili condotte nei primi anni Duemila. L’attenzione si focalizza infine sul tentativo del Trattato costituzionale, la cui ratifica però verrà bloccata nel maggio-giugno 2005, a seguito dei referendum in Francia e Paesi Bassi. Nel progetto di Trattato costituzionale la PESD veniva ridenominata Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), che in seguito verrà recepita, come già ricordato, dal successivo Trattato di Lisbona. Diverse erano le innovazioni previste, anche in questo caso poi incluse a Lisbona, tra cui l’inserimento della clausola di mutua assistenza, di difesa collettiva in caso di aggressione, pur ribadendo che gli impegni e la cooperazione in questo settore sarebbero rimasti conformi agli impegni assunti nell’ambito NATO. Vanno poi segnalate, tra le altre novità, la clausola di solidarietà, la Cooperazione strutturata permanente e un’estensione rilevante delle tipologie di missioni UE, ampliando i compiti di Petersberg già previsti nel Trattato di Amsterdam. Il secondo contributo, di Giovanni Finizio, dal titolo Da potenza trasformativa a potenza protettiva. Il percorso dell’UE verso una difesa comune dal Trattato di Lisbona ad oggi, oltre a ricostruire lo sviluppo nella direzione di una difesa comune negli ultimi due decenni, si sofferma sui fattori esterni che hanno determinato un impulso in tale direzione. Il contesto internazionale ha visto il ritorno della politica di potenza e questo non solo a livello globale, ma anche nello specifico europeo e l’UE ha cercato di mantenere un ruolo di rilievo, pur non essendo un attore statuale compiutamente realizzato, in un quadro di relazioni internazionali sempre più difficili e competitive. La contestazione dell’ordine internazioDe Europa Special Issue - 2023 22 nale liberale, le crisi in Siria, Libia e Ucraina, le minacce terroristiche, le questioni migratorie e quelle ambientali, le problematiche legate alle tecnologie digitali, le vicende del Covid 19 hanno imposto un’agenda diversa all’UE, maggiormente focalizzata sulla necessità di garantire protezione agli Stati membri e ai cittadini europei, mentre vi è stato un ridimensionamento dell’obiettivo di rimodellare pacificamente l’ambiente esterno e dell’ambizione di essere promotrice di una trasformazione strutturale degli Stati terzi e del sistema internazionale. Giovanni Finizio ricostruisce il percorso della PSDC dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, politica che, pur se ormai formalizzata nei Trattati, perse all’inizio un po’ del suo dinamismo rispetto al decennio precedente, fatto determinato dalle scelte di Francia e Regno Unito nei settori della sicurezza e difesa, ma anche dalla crisi economica e finanziaria scoppiata negli Stati Uniti nel 2008 e poi diffusasi in Europa. Si assistette a una tendenza alla rinazionalizzazione delle politiche estere e a un minor coordinamento a livello europeo, con Parigi, Londra e Berlino orientate a un maggior protagonismo in solitaria, ma, va osservato, con una diminuzione delle quote di bilancio dedicate alla politica estera, agli aiuti allo sviluppo e alla difesa. Questa problematica si lega, peraltro, al tema dei cosiddetti “costi della non-Europa della difesa”, quelli derivanti dalla mancata integrazione del settore industriale e del mercato della difesa, così come dall’inefficienza conseguente alla presenza di 27 forze armate, per lo più di modeste dimensioni. Per quanto la PSDC codificata a Lisbona costituisse, inoltre, un progresso rispetto alla precedente PESD, non ci si trovava dinnanzi a una vera politica comune, né sul piano del personale né su quello dei mezzi e degli equipaggiamenti, continuando a reggersi su quanto fornito dagli Stati membri su base volontaria. Da segnalare anche l’assenza di quartieri generali comuni per la direzione delle missioni e operazioni UE, con la necessità di ricorrere, in base agli accordi Berlin Plus, allo SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe), cioè il quartiere generale operativo della NATO, con i relativi condizionamenti degli Stati Uniti, oppure ai quartieri generali di alcuni Paesi membri. Va inoltre aggiunto che, pur in presenza di maggiori prerogative in ambito PSDC riconosciute a Commissione e Parlamento europeo, la posizione delle istituzioni comuni rimaneva marginale nel decision-making. Come contropartita, questi elementi e la riduzione delle risorse spinsero a riavviare il dibattito sulla difesa comune, anche al fine di razionalizL’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 23 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano zare la spesa, ottimizzandone i risultati. In questo pesarono le pressioni statunitensi per un maggiore contributo dei Paesi europei, il cosiddetto burden-sharing, in considerazione anche della maggiore attenzione riservata da Washington all’area dell’Asia e del Pacifico, per bilanciare l’ascesa di Pechino. Al rilancio del dibattito e delle iniziative in tema di difesa europea contribuì poi la situazione determinatasi con le vicende della “Primavera araba”. Proprio per effetto di queste pressioni esterne e del problematico contesto internazionale, Bruxelles, come si è accennato all’inizio, ha riorientato progressivamente il proprio indirizzo dal complesso e ambizioso progetto di trasformazione strutturale degli Stati terzi, delle loro relazioni e del sistema internazionale, verso un modello più finalizzato alla protezione dei Paesi membri e dei cittadini europei. Il nuovo documento strategico, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe (EU Global Strategy), presentato al Consiglio europeo dall’alto rappresentante, Federica Mogherini, alla fine di giugno del 2016, esprimeva questo cambio di rotta, ponendo l’accento anche sui nuovi rischi e pericoli per l’UE, aggiungendo la protezione dell’Unione da minacce esterne alle due funzioni tradizionali della PSDC: gestione delle crisi e capacity-building. Il documento prendeva atto dell’inadeguatezza di una strategia fondata in netta prevalenza sul soft power e della necessità di investire maggiormente nella difesa. Come evidenzia l’autore, anche tra gli studiosi si è avviato un dibattito sull’opportunità di trasformare l’UE da una potenza civile e normativa a una potenza “normale”. Seguirono diverse iniziative, come l’attivazione della Cooperazione strutturata permanente prevista dal Trattato di Lisbona, l’istituzione del nuovo Fondo europeo per la difesa. Tra il 2017 e il 2018 venne lanciata la Coordinated Annual Review on Defence (CARD), per un coordinamento nella pianificazione della spesa e del procurement per la difesa. A seguito degli esiti del referendum sulla Brexit, venne attivato, nella primavera 2017, il Military Planning and Conduct Capability (MPCC), il primo quartier generale militare operativo integrato, alla cui istituzione Londra si era opposta. Un ulteriore impulso verso un rafforzamento di una difesa comune si è registrato dopo l’aggressione russa all’Ucraina, anche con un aumento delle spese militari deciso da molti Paesi membri. Il 24 marzo 2022 è stata adottata, inoltre, la Bussola strategica per la sicurezza e la difesa, con la finalità anche di accrescere l’autonomia strategica dell’UE e la sua influenza geopolitica. De Europa Special Issue - 2023 30 che l’Unione riuscisse a preservarli e a garantirne la tenuta per mancanza di strumenti politici. La crisi del debito sovrano del 2010-2011 ha mostrato drammaticamente gli effetti di tale inadeguatezza, quando il rigore tedesco ha imposto alla Grecia in primis e agli altri Paesi dell’Europa meridionale la convergenza della spesa pubblica senza prevedere politiche di tipo keynesiano a livello europeo, finalizzate appunto alla tenuta sociale e alla crescita. In atri termini, è prevalsa ancora una volta la logica intergovernativa. Di fronte alla pandemia, però, l’UE ha invertito la rotta e ha risposto facendo debito comune e varando politiche espansive, imboccando cioè una strada diversa da quella precedente; una via, spiega Felice, che presume gioco forza la volontà/necessità di approfondire l’integrazione europea in senso federale. Tuttavia, dal momento che il Recovery Plan e gli altri aiuti economici si inseriscono in un quadro interno europeo e internazionale ancora instabile e molto fluido, è difficile immaginare, conclude l’autore, se Next Generation EU sia davvero l'inizio di una nuova era o una semplice parentesi. Il saggio presenta quindi un’analisi del contesto economico internazionale e spiega quale potrebbe essere il contributo dell’Europa «to a redefinition of the rules governing the international economy», col bilanciare forme di sviluppo e benessere in linea con il proprio modello, contemperando altresì diritti sociali e interessi economici. Tuttavia spiega pure che, per giocare un simile ruolo, l’UE dovrà prima riformare se stessa «towards greater integration»; anzi, sottolinea Felice, l’Unione «should become a federal Union, from the current mainly confederate structure». L’ultimo contributo si spinge ancor più lontano o meglio ci porta a riflettere sul cyberspazio, una dimensione reticolare dell’informazione e della comunicazione che processa a livello globale immense quantità di dati con ricadute rilevanti sulla realtà, uno spazio costituito da infinite frontiere che apre a grandi opportunità ma anche a rischi concreti. Su questo nuovo fronte gli Stati nazionali e l’UE sono chiamati ad agire per difendere insieme le proprie istituzioni, la sfera pubblica, i privati cittadini e le infrastrutture, ma anche i valori comuni e i principi democratici spesso insidiati da comunicazioni distorte e ingannevoli (fake news). Il saggio di Giuseppe Romeo Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento prende proprio in considerazione la natura problematica del cyberspazio e le sfide poste alla sicurezza dell’infosfera nell’era digitale. Tale dimensione, quella di una L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 31 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano realtà allargata e poco visibile che permea la realtà fisica spesso sottotraccia, costringe a ridefinire e rimodulare la nostra idea di relazione «non solo tra gli individui ma tra questi e le strutture con le quali essi si relazionano, con la dimensione politica della convivenza, con le istituzioni che ne guidano le richieste e ne soddisfano i bisogni». Si tratta, prosegue Romeo, di uno spazio in cui anche e soprattutto le relazioni internazionali dovranno – e già sta avvenendo – essere riformulate e governate poiché da questa sfera informazionale dipendono anche le relazioni diplomatiche fra gli Stati e fra i diversi soggetti e attori della vita internazionale. Dopo aver analizzato nel dettaglio alcuni aspetti tecnici della sicurezza informatica sia sul piano criminale sia sul quello militare e dello spionaggio, il saggio descrive alcuni dei «presupposti per una strategia» della sicurezza informatica che tenga presente la nuova geografia delle minacce del cyberspazio. Secondo Romeo, «sarà sempre più urgente pianificare e definire protocolli di sicurezza» comuni, che prevedano «meccanismi e strumenti (hardware e software) di difesa nei confronti di minacce che mutano con estrema rapidità» in un mondo sempre più interdipendente anche nell’infosfera. La cooperazione e la governance nel settore della cybersicurezza «dovrebbe avvenire sia sul piano nazionale sia su quello di un più evidente e sinergico coordinamento europeo». Nel saggio, infatti, l’autore riprende le finalità del vertice NATO di Madrid del 2022, in cui si descrive il nuovo approccio strategico alla sicurezza informatica dei Paesi dell’Alleanza atlantica, per poi soffermare la propria attenzione sui sistemi europei di monitoraggio e protezione del cyberspazio. In particolare, oltre al ruolo dell’Agenzia dell'Unione europea per la cybersicurezza (ENISA), che mira a conseguire un livello comune elevato di protezione informatica nello spazio UE, Romeo ricorda come la cooperazione europea in questo settore sia stata rafforzata nel 2016 con la Direttiva NIS 1, volta ad armonizzare le regole in materia di cybersicurezza tra gli Stati membri, poi superata dalla nuova Direttiva NIS 2 del 2022, con l’obiettivo di raggiungere un livello comune di standard più elevati di sicurezza e resilienza cibernetica nell’Unione. Questa seconda azione normativa definisce gli obblighi di cybersicurezza degli Stati membri, ampliando il numero di settori e soggetti coinvolti, e rafforza la stessa cooperazione tra gli Stati membri per raggiungere maggiore uniformità di applicazione. L’autore del saggio suggerisce inoltre la creazione di «una rete arcipelago multilivello tra ENISA-Europol e le Agenzie nazionali e regionali che si De Europa Special Issue - 2023 32 occupano di cybersecurity», in grado di potenziare la prevenzione e le capacità di risposta su un piano integrato. Un auspicio verso una maggiore integrazione europea dunque che conferma, anche in questo settore sensibile per la sovranità degli Stati membri, la tendenza a promuovere una cooperazione più integrata che travalichi le limitate capacità e risorse nazionali, dislocando sul piano sovranazionale quelle politiche la cui gestione e coordinamento potrebbero essere meglio e più adeguatamente esercitate dall’UE. D’altronde, come ricorda anche Luciano Floridi, riguardo alle capacità trasformative dell’infosfera, «oggi sappiamo che i problemi globali – dall’ambiente, alla crisi finanziaria, dalla giustizia sociale ai fondamentalismi religiosi intolleranti, dalla pace alla salute – non possono fare affidamento sulla sovranità dello Stato come unica fonte di risoluzione poiché coinvolgono e richiedono l’intervento di agenti globali»22; del resto, le società dell’informazione è ormai globalizzata e l’ingresso recente nell’“iperstoria” – come descrive Floridi l’età post-storica, in cui «le società umane dipendono [ancora e] principalmente da altre tipologie di tecnologie che riguardano le risorse primarie e l’energia»23 – presuppone che il futuro benessere individuale e sociale, così come la sicurezza e altri beni pubblici, dipenderà ancor più e in maniera sempre più diffusa e capillare dall’informazione e, dunque, dalle Information and Communication Technologies (ICT), in quando risorsa essenziale per la crescita stessa delle società umane. In conclusione, possiamo riconoscere a questo numero monografico il merito di aver acceso qualche riflettore su alcuni snodi del processo di integrazione europea, nella speranza che possa contribuire ad alimentare il dibattito storico e non solo sulle principali e ormai annose problematiche che affliggono la costruzione europea. Dai diversi contributi raccolti, tutti molto diversi tra loro ma necessariamente collegati dalla complessità delle questioni affrontate che creano forti correlazioni fra tutti gli ambiti degli Studi europei, emerge comunque un dato ricorrente, ampiamente condiviso nelle analisi e nelle riflessioni dagli autori presenti nel nostro numero: le insufficienze degli Stati nazionali, pur necessari alla “polis” europea, L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 22 L. Floridi, La quarta rivoluzione. Come l’infosfera sta trasformando il mondo, Cortina Editore, Milano, 2017, p. 201. Si veda anche il più recente studio dell’autore sull’IA e il suo impatto nella vita dell’uomo e della società contemporanea L. Floridi, Etica dell’intelligenza artificiale. Sviluppi, opportunità, sfide, Cortina Editore, Milano, 2022. 23 L. Floridi, La quarta rivoluzione, cit., p. 6. 33 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano nella gestione delle crisi globali. A cui fa eco – forse ancora troppo debole da percepire nonostante il clamore delle vicende internazionali - la domanda di più Europa e di una riforma necessaria della sua architettura istituzionale. Un anno dopo la crisi economica e finanziaria del 2008, la prima della lunga serie che ha aperto il nuovo millennio, l’ambasciatore Silvio Fagiolo riconosceva in quei fatti, da molti osservati con preoccupazione, un’opportunità per l’Europa. «La più grande crisi dal 1929 può ridare legittimità al disegno europeo»24 scriveva il diplomatico italiano a conclusione del suo ultimo libro su L’idea d’Europa nelle relazioni internazionali. Considerava quella crisi, come le molte altre che l’avevano preceduta, un altro bivio di fronte a cui l’Europa avrebbe dovuto scegliere se seguire la via intergovernativa ovvero quella comunitaria. Paventava tuttavia il rischio che gli Stati membri, ora più numerosi dopo il grande allargamento, andassero in ordine sparso o, peggio, trovassero in quella crisi motivo di divergenza e di scontro. Il numero dei soggetti politici mal si conciliava, allora come adesso, con il sistema dell’unanimità, ancora vigente in quel settore così sollecitato dalle crisi come la governance economica; e ciò lo preoccupava: nulla, salvo la creazione di uno Stato federale, ipotesi irrealistica, può arrestare il degrado istituzionale insito nel numero. Il numero depotenzia tutti gli elementi distintivi dell’Unione, quel suo carattere di esperimento unico. Aumenta diffidenza e distanza reciproca, diminuisce la possibilità a rinunciare all’arma tagliente del veto nelle singole politiche, a mantenere la solidarietà verso i partner meno favoriti, sollecita l’impulso a garantirsi attraverso una normativa ipertrofica25. E dunque quale poteva essere la soluzione in un’Unione litigiosa, ipertrofica e poco incidente sui dossier urgenti che richiedevano una responsabilità collettiva? E come si poteva salvaguardare il progetto politico europeo? Forse, sosteneva Fagiolo, il modo migliore sarebbe stato quello di affidare quel progetto «alla navicella di un’Europa più piccola, lasciando a quella più larga il destino di uno spazio economico». Il diplomatico di lungo corso indicava – come suggerito da Rossollillo in questo stesso numero – una strada tutta politica nella direzione di un “nucleo federale”. Il TratDe Europa Special Issue - 2023 24 S. Fagiolo, L’idea d’Europa nelle relazioni internazionali, FrancoAngeli, Milano, 2009, p. 249. 25 Ibidem. 34 tato di Lisbona offre infatti «gli strumenti per realizzare una piccola Europa dentro il mare di una grande Europa, con l’obiettivo di farne una federazione di Stati». Allora come oggi, sebbene il carico delle problematiche sia accresciuto con discredito per l’Europa, spesso assente o impotente per assenza di voce nei principali scenari internazionali, quel bivio è sempre davanti agli occhi dei leader europei. Si tratta di scegliere se proseguire il viaggio sul binario accidentato delle cooperazioni intergovernative oppure, come sosteneva Fagiolo «di promuovere dentro i trattati e in settori strategici come la difesa, la sicurezza, la moneta - e noi potremmo facilmente aggiungerne altri come si evince dai contributi presentati nel volume -, aggregazioni più forti tra coloro che credono che il cammino dell’integrazione non sia esaurito e possa diventare più politico»26. L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 26 Ivi, p. 250. Oltre all’opzione di dare avvio a una cooperazione rafforzata in seno all’UE, consentito dai Trattati, o di promuovere la costituzione di un “nucleo federale”, dopo la Conferenza sul futuro dell’Europa si è presentata l’ipotesi di chiedere una Convenzione per la riforma dei Trattati. Su tutti questi argomenti, si veda E. Bonino, Pier Virgilio Dastoli, L. Cambi, A che ci serve l’Europa, Marsilio, Venezia, 2024. 35 Paolo Caraffini e Filippo Maria Giordano Bibliografia Bolaffi Angelo, Guido Crainz (a cura di), Calendario civile europeo. I nodi storici di una costruzione difficile, Donzelli, Roma, 2019 Bonino Emma, Dastoli Pier Virgilio, Cambi Luca, A che ci serve l’Europa, Marsilio, Venezia, 2024 Camporini Vincenzo, Verso la difesa europea? Aspetti politici ed istituzionali: NATO, cooperazione strutturata e Regno Unito, “Il Federalista”, Anno LVIII, Numero 1, 2016 Cavalli Alessandro e Martinelli Alberto, La società europea, Il Mulino, Bologna, 2015 Di Quirico Roberto, Crisi dell'euro e dell'Europa. La nuova governance economica europea e il futuro dell'integrazione, Carocci, Roma, 2017 Étienne Balibar, Crisi e fine dell'Europa?, Bollati Boringhieri, Torino, 2016 Fabbrini Sergio, Sdoppiamento: Una prospettiva nuova per l'Europa, Laterza, Roma-Bari, 2017 Fagiolo Silvio, L’idea d’Europa nelle relazioni internazionali, FrancoAngeli, Milano, 2009 Floridi Luciano, Etica dell’intelligenza artificiale. Sviluppi, opportunità, sfide, Cortina Editore, Milano, 2022 Floridi Luciano, La quarta rivoluzione. Come l’infosfera sta trasformando il mondo, Cortina Editore, Milano, 2017 Habermas Jürgen, Questa Europa è in crisi, Laterza, Roma-Bari, 2012 Herkman Juha, Palonen Emilia (eds.), Populism, Twitter and the European Public Sphere Social Media Communication in the EP Elections 2019, Palgrave MacMillan, London, 2024 Hofmann Stephanie C., European Security in NATO's Shadow: Party Ideologies and Institution Building, Cambridge, Cambridge University Press, 2015 Levi Guido and Preda Daniela (eds.), Euroscepticisms. Resistance and Opposition to the European Community/European Union, Il Mulino, Bologna, 2019 Malandrino Corrado (a cura di), Un popolo per l’Europa unita. Fra dibattito storico e nuove prospettive teoriche e politiche, Olschki Editore, Firenze, 2004. Malandrino Corrado e Quirico Stefano, L’idea di Europa: storie e prospettive, Carocci, Roma, 2020 Massetti Emanuele, L’Unione europea e le sfide secessioniste. Prospettive e limiti del progetto di «Indipendenza in Europa», Il Mulino, Bologna, 2023 De Europa Special Issue - 2023 36 Morgese Giuseppe, La solidarietà tra gli Stati membri dell'Unione europea in materia di immigrazione e asilo, Cacucci, Bari, 2018 Pasquinucci Daniele, Il frutto avvelenato. Il vincolo europeo e la critica all'Europa, Mondadori, Milano 2020 Pasquinucci Daniele, Luca Verzichelli (a cura di), Contro l'Europa? I diversi scetticismi verso l'integrazione europea, Il Mulino, Bologna, 2016 Ponzano Paolo, La Conferenza sul futuro dell’Europa: luci e ombre, in “Diritto Pubblico Europeo - Rassegna online”, v. 19, n. 1 (2023) Quirico Stefano (a cura di), Democrazia ed Europa nell'età globale: Sfide e prospettive, FrancoAngeli, Milano, 2024 Quirico Stefano (a cura di), Democrazia ed Europa nell'età globale: Sfide e prospettive, FrancoAngeli, Milano, 2024 Rutten Maartje (ed. by), From St-Malo to Nice: European Defence: Core Documents, Chaillot Papers, No. 47, May 2001, Paris, Institute for Security Studies, Western European Union Sciso Elena (a cura di), I flussi migratori e le sfide all’Europa Condividi, Giappichelli, Torino, 2020 Documenti Draghi Report. The future of European competitiveness – A competitiveness strategy for Europe (Part A) and In-depth analysis and recommendations (Part B), European Commission, Bruxelles, September 2024 (https://commission.europa.eu/ topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-lookingahead_en#paragraph_47059) Joint Declaration on European Defence. Joint Declaration issued at the BritishFrench Summit, Saint-Malo, 3-4 December 1998 Parere del Comitato economico e sociale europeo, Analisi aggiornata del costo della non Europa, 2012/C 351/08 U.S. Department of State, Archive, Secretary of State Madeleine K. Albright, Statement to the North Atlantic Council, Brussels, Belgium, December 8, 1998 L’Unione europea nel XXI secolo. Profili e prospettive dell’integrazione europea De Europa Special Issue - 2023 L’Unione europea nel nuovo millennio: società e prospettive politiche ed economiche Special Issue 2023 Special Issue 2023 “La società europea” Alessandro Cavalli A quali condizioni è possibile parlare dell'esistenza di una “società europea”? È chiaro che parlare di “società europea” è più un desiderio, un'aspirazione, una meta che non una realtà per il semplice fatto che siamo abituati a pensare che non esistano “società” senza Stato. Ma le società sono esistite prima degli Stati. Per gran parte del tempo in cui la specie homo sapiens ha popolato il pianeta, durante la lunga fase che noi oggi chiamiamo dei “cacciatori e raccoglitori”, possiamo legittimamente parlare di società prive di Stato e infatti gli antropologi hanno studiato il passaggio dalle società tribali alle società che hanno uno forma di Stato. Anche i pensatori anarchici hanno postulato la possibilità che la società possa esistere senza lo Stato. Perfino Sabino Cassese, polemicamente, ha parlato dell'Italia come di una società senza Stato. Si potrebbe con altrettanto amara ironia rovesciare la sua affermazione e sostenere che l'Italia è uno Stato ma non è una vera società, dato il dualismo che ha caratterizzato la società italiana dall'unità in poi, nonché la persistenza di forti tratti culturali regionali. Talvolta non si parla di società ma di nazioni e/o di popoli, sottolineando la presenza di tratti etnici e di una comunità linguistica come il criterio che definisce l'appartenenza. Non voglio qui riaprire l'eterno dibattito su che cosa è una nazione. Mi basta ricordare che la stessa esistenza delle minoranze linguistiche all'interno di uno stesso Stato è sempre stato un problema e, non c'è bisogno di ricordarlo, il principio di autodeterminazione dei popoli ha dimostrato il più delle volte la sua tragica inapplicabilità, producendo genocidi e migrazioni forzate una volta tracciati i confini tra gli Stati. Per non parlare del fatto che molto spesso l'unificazione linguistica di una popolazione è stata l'effetto dell'azione educativa dello Stato da quando questi si è assunto il compito dell'istruzione pubblica. L'Europa quindi non è strictu sensu né una società, né una nazione, né un popolo e certamente, almeno per ora, l'Unione europea (EU) non è uno 46 biettivi a medio e lungo termine dell’Unione, sui tempi per la loro implementazione e sugli strumenti economici e istituzionali per il conseguimento di ciascuno degli obbiettivi indicati. Le conclusioni dovranno inoltre tenere conto - nel documento finale che sarà approvato dalle quattro istituzioni presenti nella Conferenza (Parlamento europeo, Consiglio europeo, Commissione, Parlamenti nazionali) - del dibattito avviato e delle proposte che pervengano dall’opinione pubblica, della quale è espressamente prevista una consultazione ad ampio raggio nel corso della Conferenza. Ed è giusto che un’attenzione particolare sia dedicata alle attese e alle proposte dei giovani, molti dei quali oggi sono, in ciascuno dei nostri paesi, particolarmente sensibili alla dimensione planetaria delle sfide che ci stanno di fronte. Il futuro è per ciascuno di loro il percorso della propria vita. Sarà indispensabile un’intelligente sistemazione in tempo reale delle proposte medesime, che dovranno essere rese visibili e valutabili qualitativamente e quantitativamente. La Conferenza sul futuro dell’Europa, inaugurata il 9 maggio del 2021, ha lo scopo di raccogliere le valutazioni e le proposte del Parlamento Europeo, dei governi dell’UE, della Commissione Europea e dei Parlamenti nazionali sul futuro dell’Europa, integrati da suggerimenti e richieste provenienti dai cittadini di ogni età dei 27 paesi dell’Unione. Complessa è l’organizzazione della Conferenza a livello europeo e nel raccordo con i singoli Stati e i cittadini1. A livello europeo la Conferenza plenaria è composta da 433 membri dei quali 325 sono rappresentanti delle componenti istituzionali - Parlamento europeo (108), Consiglio (54), Commissione (3), Parlamenti nazionali (108), Comitato economico e sociale (18), Regioni (18), Parti sociali e Società civile (18) - e 108 sono cittadini europei eletti all’interno di un corpus di 800 cittadini designati per sorteggio e rappresentativi di ciascun Paese e di ciascuna classe di età, dei quali un terzo costituito da giovani di meno di 25 anni. Sono stati identificati 9 gruppi tematici articolati in altrettanti gruppi di lavoro, uno dei quali concerne le conseguenze della pandemia e il tema della salute. I gruppi di lavoro, ciascuno dei quali composto da almeno 40 membri inclusivi di tutte le componenti della Conferenza, sono suddivisi in quattro panel che presenteranno le loro conclusioni nelle sessioni plenarie della Conferenza, resi consultabili online in tempo reale. Riflessioni sul futuro dell’Europa De Europa Special Issue - 2023 1 vedi: https://future.europa.eu 47 Antonio Padoa-Schioppa Anche a livello degli Stati membri la Conferenza comprende gruppi di lavoro e sessioni plenarie, le conclusioni dei quali confluiranno nella formulazione delle conclusioni della Conferenza stessa, previste per il 9 maggio 2022. La partecipazione dei cittadini europei avviene inoltre anche in forma diretta attraverso eventi e dibattiti organizzati in tutta l’UE e tramite una piattaforma digitale interattiva multilingue. Possono organizzare eventi anche le autorità europee, nazionali, regionali e locali, nonché la società civile e altre organizzazioni. La Conferenza ha previsto inoltre la possibilità che singoli cittadini, o gruppi, o associazioni di cittadini formulino direttamente attraverso la piattaforma delle proposte su ciascuno dei temi della Conferenza. Il termine per la presentazione di queste proposte era stato fissato per il 20 febbraio 2022, ma è stato posticipato. 2. Fondamenti e continuità 2.1.1. Federazione Ciò significa per l’Unione europea il conseguimento di un assetto costituzionale dotato di un potere politico di livello superiore a quello degli Stati membri, ma rispettoso delle competenze di questi nel quadro della sussidiarietà. Scopo primario del potere federale è quello di assicurare la pace all’interno dell’Unione europea. L’Unione dovrebbe propugnare attivamente, con una rappresentanza unitaria, il rafforzamento operativo delle Nazioni Unite, così da implementarne la funzione originaria e fondamentale, la pace mondiale, in pari tempo investendo risorse e avviando iniziative politiche e sociali per l’obbiettivo della sostenibilità ambientale da cui dipende il futuro della Terra, nonché per la diminuzione delle diseguaglianze tra le zone povere e le regioni ricche del pianeta, rispettando l’autonomia degli Stati. 2.1.2. Innovazione In una fase storica di rapide e profonde innovazioni scientifiche e tecnologiche, tali da trasformare in pochi anni non solo la produzione di beni e servizi ma le condizioni di lavoro in ogni comparto della società, è necessario che l’Europa, nel contesto di un ordine economico internazionale aperto e globale, predisponga le condizioni per conservare il proprio elevato livello di benessere e di giustizia sociale investendo massicciamente De Europa Special Issue - 2023 48 in ricerca, tecnologie d’avanguardia e intelligenza artificiale, coordinando le iniziative nazionali ma assicurando anche un congruo livello di investimenti a livello europeo, tale da assicurarne il successo rispetto alle iniziative parallele delle altre grandi potenze. Il bilancio federale degli Stati Uniti, ogni anno, destina circa 30 miliardi di dollari al finanziamento della R&S dei National Institutes of Health. 2.1.3. Sostenibilità La crescita che gli investimenti privati e pubblici debbono assicurare all’Unione europea deve essere sostenibile, cioè deve rispettare rigorosamente gli obbiettivi di controllo climatico, di riduzione delle emissioni di carbonio e di tutela dell’ambiente e della biodiversità, investendo a livello europeo nelle energie alternative e rinnovabili, in pari tempo contribuendo a promuovere politiche coerenti in tale direzione con interventi di supporto nei confronti delle regioni povere del pianeta, a cominciare dall’Africa, il cui sviluppo sostenibile è fondamentale per l’Europa del futuro. 2.1.4. Autonomia È fondamentale che l’Unione europea consegua l’autonomia nei confronti delle altre potenze. Questo obbiettivo è già operante nella sfera del mercato unico, della concorrenza e del commercio internazionale, ma deve ancora essere raggiunto sui fronti della sicurezza, della difesa militare, delle tecnologie avanzate e delle tecnologie digitali, cybersecurity e intelligenza artificiale. A tali fini occorrono investimenti adeguati al livello europeo e strumenti di difesa propri. Ciò non contraddice affatto le politiche delle alleanze, a cominciare dalla Nato, ma è chiaro che solo una difesa comune consente di provvedere alla sicurezza dei nostri paesi senza dover ricorrere agli Usa anche solo per le informazioni. E la difesa del territorio con le armi convenzionali deve poter essere garantita autonomamente. Chi non è in grado di difendersi rischia di perdere la propria libertà. 2.1.5. Democrazia Gli obbiettivi sopra indicati debbono venir perseguiti con scelte legislative e con decisioni di governo assunte democraticamente. Ciò significa che esse debbono venire assunte con il sostegno del Parlamento europeo Riflessioni sul futuro dell’Europa De Europa Special Issue - 2023 49 Antonio Padoa-Schioppa e con decisioni a maggioranza da parte dei due Consigli, senza eccezioni. Se una minoranza di governi dissenzienti non è disponibile ad accettare la normativa sulle due maggioranze (degli Stati e della popolazione) prevista dai trattati, gli altri governi debbono poter procedere autonomamente. 2.1.6. Vocazione cosmopolitica Dal momento che le massime sfide del presente e del prossimo futuro - dal clima alla biodiversità, dal nucleare alle pandemie - sono sfide planetarie, è evidente che la riflessione sul futuro dell’Europa non potrà assolutamente prescindere dalle strategie indirizzate ad affrontarle. Già oggi l’Unione è su posizioni di avanguardia su diversi fronti che superano il livello continentale, ma la vocazione cosmopolitica fa parte del patrimonio ideale del progetto europeo dai tempi di Ventotene. Tra l’altro, solo la consapevolezza (oggi carente) di quale ruolo insostituibile l’Unione europea potrà svolgere a livello globale apre la via ad una vasta adesione dei giovani, per i quali la prospettiva cosmopolitica è essenziale e vivissima. 2.2.1. Continuità È molto importante sottolineare che gli obbiettivi sopra delineati sono tutti, senza eccezione, già iscritti nei principi ispiratori dell’Unione e come tali figurano nei trattati sottoscritti da ciascuno dei 27 Stati membri. La Carta dei diritti ha espresso con chiarezza i diritti fondamentali dell’Unione la cui osservanza è garantita dalla Corte di giustizia europea. In particolare, ciò vale per principi quali democrazia, solidarietà, sussidiarietà, libera circolazione, Stato di diritto, proporzionalità. È altrettanto importante avere chiaro che là dove la normativa dei trattati in vigore prevede che le leggi e le decisioni dell’Unione vengano deliberate con la codecisione del Parlamento europeo e con la procedura maggioritaria nei Consigli, l’Unione costituisce già oggi una struttura federale e democratica. La sua costituzione è di tipo parlamentare in quanto l’organo di governo dell’Unione, costituito dalla Commissione, viene eletto dal Parlamento e dal Consiglio. Ognuno dei trattati che si sono succeduti dal 1950 al 2007 ha progressivamente accentuato questi profili federali estendendone l’àmbito, sia con riferimento alle competenze esclusive e concorrenti dell’Unione, sia quanto ai profili istituzionali attraverso il potenziamento del ruolo del Parlamento europeo e la corrispondente progressiva De Europa Special Issue - 2023 50 estensione del principio maggioritario, il quale è ormai fondato dal 2000 sulla doppia maggioranza dei governi e della popolazione dell’Unione. Ciò che la Conferenza sull’Europa dovrebbe proporre, nel segno della continuità rispetto al passato, è pertanto il completamento della grande Cattedrale incompiuta dell’Unione, con particolare riguardo alla difesa, alla politica estera e ai poteri fiscali dell’Unione. Occorre rendere ben chiaro che, se si vogliono conseguire gli obbiettivi politici, economici e di sicurezza necessari per il futuro dell’Europa occorre contestualmente assicurare gli strumenti istituzionali adeguati, sia per quanto possibile entro la cornice dei trattati esistenti, sia quando necessario modificandone alcune regole, senza le quali alcuni degli obbiettivi sarebbero inattingibili. 3. Sfide e obiettivi La Conferenza dovrebbe: a) enunciare i rischi di crisi che minacciano la pace, il benessere e in prospettiva la stessa sopravvivenza di tutti i cittadini dell’Unione sottolineando per ciascuno di essi l’àmbito territoriale in cui essi si manifestano e la connessa necessità imprescindibile di affrontarli entro un quadro politico e territoriale corrispondente; b) indicare sinteticamente: (1) le misure necessarie entro l’Unione europea per ciascun fattore di crisi, (2) gli strumenti economici, finanziari, fiscali e istituzionali per conseguirle (3) con un connesso cronoprogramma; c) evidenziare le politiche da intraprendere a questo fine nei rapporti tra l’UE e le altre potenze; nei rapporti tra l’UE e le istituzioni globali (Onu, Wto, Fmi; Ocse; Bri; Unesco; Corti di giustizia internazionali; Altre istituzioni; Ong). Il criterio di fondo per delineare i settori di intervento delle politiche dell’UE e le misure necessarie per fronteggiare le sfide relative sta nel principio che tali obbiettivi sono raggiungibili solo se affrontati al livello europeo in quanto non solo essi riguardano l’intera Unione ma perché nessuno degli Stati membri ha la possibilità e gli strumenti per conseguirli a livello nazionale. Si tratta di provvedere a rendere concretamente fruibili alcuni beni pubblici europei, alcuni dei quali sono, in base ai Trattati, competenze esclusive Riflessioni sul futuro dell’Europa De Europa Special Issue - 2023 51 Antonio Padoa-Schioppa dell’Unione (anzitutto la concorrenza, il commercio interazionale, la moneta), mentre altri costituiscono competenze concorrenti tra gli Stati e l’Unione e possono venire conseguiti al livello europeo sulla base del principio di sussidiarietà, là dove si accerti che il livello nazionale è inefficace. Per molti di tali obbiettivi l’UE si è ormai attivata, in parte sin dall’origine e poi con i successivi Trattati dal 1950 al 2007 (come è avvenuto con il Fondo sociale europeo, le politiche di coesione, la moneta unica, la cittadinanza, la Carta dei diritti ed altro), in parte più recentemente in risposta alle crisi del 2008-2012 e soprattutto nel 2020 in seguito alla pandemia con le decisioni del 21 luglio e dell’11 dicembre 2020. Ma la via da percorrere è ancora lunga, difficile e irta di ostacoli. 3.1. Clima il Pnrr di Next Generation EU ha ormai fissato gli obbiettivi (meno 55% di CO2 rispetto al 1990 entro il 2030, zero CO2 entro il 2050). È l’obbiettivo fondamentale perché solo il suo conseguimento, se raggiunto a livello globale, salverà la salute del pianeta nell’età dell’antropocene. E l’Europa può agire da avanguardia in questa direzione. 3.2. Ambiente e biodiversità Vale quanto detto al punto precedente. Le risorse destinate a questo scopo dal Pnrr sono state stanziate e il loro corretto impiego verrà verificato a livello europeo. 3.3. Risorse digitali e Intelligenza artificiale Anch’esse sono state destinate dal Pnrr e saranno verificate a livello europeo. Su questo fronte, di importanza primaria anche sotto il profilo della sicurezza, della difesa e degli sviluppi dell’economia sostenibile, l’Unione deve acquisire una sua autonomia, che non esclude affatto la cooperazione con gli Usa e con altri soggetti politici ma che non può far dipendere la sicurezza entro l’Unione dalle tecnologie digitali controllate da altri. L’approccio al quale sta lavorando il commissario europeo Thierry Breton, pur ostacolato da taluni governi europei che ritengono non solo inevitabile ma anzi positivo il vincolo diretto con gli Usa, deve essere sostenuto: cooperazioni sì, dipendenza no. De Europa Special Issue - 2023 52 3.4. Salute e pandemie Le iniziative e le proposte della Commissione europea per progetti europei relativi alla produzione autonoma dei vaccini e per la loro distribuzione anche a paesi terzi sono state condivise dagli Stati membri e sono in corso di attuazione non solo per ragioni umanitarie e politiche ma anche per ragioni di auto-tutela dell’Unione rispetto ai rischi di varianti e di nuove pandemie provenienti da aree del pianeta non in grado attualmente di procedere con le sole loro forze. L’Unione europea ha intrapreso un cammino che conduce a un forte impegno comune per la salute, reso necessario dal diffondersi di pandemie e dal diverso livello di infrastrutture necessarie per farvi fronte. L’aver garantito una distribuzione equa dei vaccini entro l’Unione, evitando frizioni e scontri tra paesi membri, è stata una grande vittoria dell’Europa. Il ruolo insostituibile della sanità pubblica come pubblico servizio collaterale rispetto alla sanità privata va mantenuto e difeso. 3.5. Politica con e verso l’Africa È questo un obbiettivo fondamentale dell’UE, che richiede grandi risorse - dell’ordine di alcune migliaia di miliardi entro un decennio - per investimenti per l’energia solare nel Sahara, per la risoluzione sistematica delle carenze di acqua e di sviluppo economico e sociale, per i provvedimenti sulla sanità, per il contrasto effettivo dei genocidi tuttora in atto e per la sicurezza degli africani: obbiettivi da mettere a punto da parte dell’UE con la cooperazione costante ed essenziale dell’Unione africana, come in parte sta già avvenendo in contrasto con l’approccio cinese. 3.6. Migrazioni È indispensabile un approccio europeo comune. Difesa delle frontiere esterne all’UE; interventi nei paesi di provenienza, come componente della politica verso l’Africa; ripartizione dei carichi in base alle esigenze dei singoli paesi membri dell’UE, ognuno dei quali senza eccezione ha bisogno ed avrà bisogno di milioni di immigrati per far fronte alla grave crisi demografica; distribuzione equa tra i paesi membri dei rifugiati per ragioni umanitarie. 3.7. Criminalità internazionale Indispensabile lo scambio dei dati (l’Italia è in ritardo anche qui), nonché l’attivazione della nuova Procura europea; è ovvio che nessun singolo Riflessioni sul futuro dell’Europa De Europa Special Issue - 2023 53 Antonio Padoa-Schioppa paese può sperare di combattere con successo un’idra dalle molte teste che si estende ormai a livello globale. 3.8. Ruolo internazionale dell’euro L’euro è stato a rischio nel 2008 e di nuovo nel 2012, ma gli interventi della Bce hanno sventato tali rischi. Nuovi strumenti sono stati nel frattempo attivati. Due gli aspetti essenziali da tenere presenti per il futuro. Da un lato occorre evitare che l’appetibilità per i mercati di futuri ulteriori bonds europei venga pregiudicata dall’incertezza di taluni debiti pubblici nazionali (anzitutto quello italiano) che per la loro entità in caso di mancate efficaci misure strutturali di contenimento e di rientro progressivo potrebbero mettere a rischio la stessa impalcatura dell’euro sistema. D’altro lato occorre potenziare il ruolo dell’euro così che esso si affianchi al dollaro come moneta di riferimento nei mercati finanziari, senza con ciò instaurare un conflitto tra le due monete a colpi di svalutazioni competitive. Ciò è nell’interesse ad un tempo dell’Europa, che non può dipendere solo dal dollaro nelle transazioni internazionali, ma anche degli altri grandi Stati, per la medesima ragione. In questa prospettiva i diritti speciali di prelievo ancorati alla Banca dei regolamenti internazionali di Basilea potranno svolgere un ruolo essenziale, di cui si è avuta una recente conferma nell’accordo di farvi ricorso nei rapporti con l’Africa da parte di Francia e Italia. 3.9. Politica sociale L’impegno sociale dell’UE data dalle sue origini: sia il Fondo sociale europeo creato all’inizio della Cee sia le politiche di coesione create più tardi hanno chiaramente queste radici. La recente istituzione del Sure rappresenta un ulteriore importante passo in avanti, che dovrà venir istituzionalizzato al di là del periodo della pandemia. 3.10. Politica estera L’implementazione di una effettiva politica estera comune è per l’Europa di importanza vitale, in particolare su almeno cinque fronti: l’Africa, di cui si è detto; la Russia, con accordi di sicurezza e di scambio economico nel quadro istituzionale del Consiglio d’Europa e dell’Osce dei quali la Russia De Europa Special Issue - 2023 54 fa parte2; il Mediterraneo; il rapporto cruciale con una nuova superpotenza, la Cina; l’America latina, con una politica lungimirante di incentivazione del Mercosur. Il seggio francese nel Consiglio di Sicurezza dovrebbe nel tempo trasformarsi nel seggio dell’Unione europea e già a medio termine rappresentare gli interessi comuni dell’Unione. 4. Difesa e sicurezza Il punto decisivo è semplice, ma non affatto scontato: si tratta di garantire che l’Europa possa finalmente dotarsi di un complesso di strumenti militari e tecnologici tali da assicurare all’Unione la capacità di difendersi dalle possibili minacce alla propria sicurezza in modo autonomo. Le iniziative in corso per un nuovo aereo da combattimento e per la messa a punto di forze di pronto intervento, attraverso gli strumenti della Pesc e con altri strumenti hanno segnato una netta discontinuità negli ultimi mesi e anni; ma l’autonomia strategica e la sicurezza rispetto a minacce esterne all’Unione, invocate ormai a livello politico da Francia, Germania, Italia ed altri Stati dell’UE, costituiscono ancora obbiettivi remoti. L’adesione degli Stati membri e in particolare dei paesi dell’Est europeo a queste iniziative potrà venire solo se sarà conseguita una sia pur ancora parziale ma effettiva autonomia strategica dell’Unione con lo sviluppo delle tecnologie avanzate, con la standardizzazione degli armamenti e con la formazione di unità di intervento efficaci, istituzionalmente collegate con le istituzioni dell’UE. L’armamento convenzionale dell’Unione, integrato con le tecnologie di informazione e di sostegno più avanzate, deve essere unificato e standardizzato3, il che comporterebbe non solo un aumento esponenziale dell’efficacia ma anche forti economie di scala. Oggi per le difese nazionali l’Unione spende oltre il triplo della Russia4, ma non resisterebbe a un attacco da terra. Né è ammissibile che per disporre dei supporti informatici, dei droni Riflessioni sul futuro dell’Europa De Europa Special Issue - 2023 2 A seguito dell'attacco deciso da Putin all'Ucraina del 24 febbraio 2022 e l'invasione del paese da parte delle truppe della Federazione russa, la situazione è completamente mutata. Inoltre la Russia è stata espulsa dal Consiglio d'Europa a seguito di una decisione presa al termine di una seduta straordinaria dell'Assemblea parlamentare (PACE) svoltasi Il 14 e il 15 marzo 2022. 3 Cfr. R. Alcaro, N. Tocci, Seizing the Moment: European Strategic Autonomy and the Biden Presidency, 20. 7. 2021, IAI, https://www.iai.it/en/pubblicazioni/seizing-the-momenteuropean-strategic-autonomy-and-the-biden-presidency; Olivier Dupuy, L’eccezione francese: mito o realtà?, http://www.leuropeen.eu/2021/07/23/leccezione-francesemito-o-realta/ 4 Cfr. https://www.sipri.org/databases/milex 55 Antonio Padoa-Schioppa ed altro l’Europa debba chiedere aiuto agli Usa. Il modello Galileo deve essere esteso ad altre tecnologie, a cominciare dall’intelligenza artificiale che richiederà ingenti risorse di investimento, da attingere al bilancio dell’Unione. Nei rapporti dell’alleanza con gli Usa, anche per la difesa deve valere il principio di sussidiarietà: gli Usa interverranno a sostegno dell’Unione europea se e quando questa non avesse strumenti sufficienti a provvedere da sola per difendere la propria libertà e la propria autonomia da tentativi di conquista. In fondo questo è già avvenuto con le due guerre mondiali. Autonomia e prosecuzione dell’alleanza entro la Nato non costituiscono strategie contraddittorie ma complementari. Se ci sono nella politica Usa per la Nato tendenze contrarie a questa evoluzione dell’alleanza - e certamente vi sono oggi, come vi sono sempre state, controbilanciate però da spinte opposte, favorevoli ad un’equal partnership con l’Europa nell’interesse stesso degli Usa - esse vanno contrastate. Questo non è gollismo né nazionalismo ma la corretta dinamica di un’alleanza. In realtà, l’ostacolo che ancora si frappone al perseguimento di questo obiettivo riguarda proprio il rapporto con la Nato: negli Usa la resistenza nei confronti del principio di un rapporto equilibrato con l’Europa entro la Nato è stata ed è tuttora molto forte, anche se non sono mancate recentemente prese di posizione di diverso tenore. Se si considerano le prudenti valutazioni per ora informali del gruppo di lavoro del 2018 intitolato Strategic Compass5, risulta chiaro che il vero nodo sta qui. L’Unione europea deve anzitutto mettersi in condizione di fronteggiare con forze sufficienti qualsiasi minaccia potenziale ad est e a sud. Dichiarazioni recenti del presidente del Comitato militare della UE, il generale Graziano (La Repubblica, 28 giugno 2021) sono esplicite in questa direzione. Ed anche dagli Stati Uniti si levano voci autorevoli auspicanti una maggiore autonomia strategica dell’Europa6. Già nel 2018 sia Emmanuel Macron che Angela Merkel si erano espressi in tal senso7. E così pure il candidato dell’SPD tedesco alla Cancelleria Scholz, il quale ha recentemente proposto la creazione di una prima unità militare operativa europea, dipendente dalle istituzioni europee. Come si è recentemente argomentato8, l’attivazione di un nucleo autoDe Europa Special Issue - 2023 5Cfr. https://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads/2021/05/nonpaperboussolestrategique [email protected]df 6 Cfr. Herzenhorn, Politico, 2 giugno 2021, https://www.politico.eu/article/report-joe-bidenshould-push-eu-to-become-a-global-military-power-nato-defense/ 7 Cfr. https://www.politico.eu/article/macron-wants-europe-to-build-its-own-militaryhardware/ 62 del 2024 del Parlamento europeo, a meno che il termine di essa non venga prorogato. In entrambi i casi la campagna elettorale del 2024 - quali che siano le eventuali riforme della procedura elettorale - ne sarà influenzata. Gli esiti della Conferenza peseranno, si spera in positivo, sui programmi dei partiti europei per la legislatura del 2024-2028. Riflessioni sul futuro dell’Europa De Europa Special Issue - 2023 Special Issue 2023 Verso l’unione politica federale Giulia Rossolillo Nell’ultimo decennio l’Unione europea è stata posta di fronte a crisi che ne hanno messo in discussione, come mai era avvenuto negli anni precedenti, la capacità di rispondere ai bisogni dei cittadini e di agire come attore credibile sulla scena internazionale e che rischiano - se non saranno trovate in tempi brevi risposte adeguate - di portare a un crollo dei pilastri sui quali il processo di integrazione europea si è finora sviluppato. Si tratta di un rischio apparso in tutta la sua evidenza soprattutto in seguito allo scoppio della guerra in Ucraina, che ha fatto emergere l’impossibilità da un lato di concepire allo stato attuale una politica energetica e una politica estera e di difesa realmente comuni che vadano al di là della somma di ventisette politiche nazionali, dall’altro di far fronte a questa nuova sfida attraverso gli strumenti temporanei adottati per far fronte alle conseguenze economiche derivanti dalla crisi sanitaria. Le proposte dei cittadini emerse durante la Conferenza sul Futuro dell’Europa conslusasi il 9 maggio di quest’anno hanno messo in luce con chiarezza i rischi che corrono gli europei se non intraprenderanno riforme in grado di rendere l’Unione europea capace di rispondere a tali sfide e hanno manifestato con chiarezza la consapevolezza della necessità di avere un’Europa più forte. In particolare, nella prospettiva delle riforme istituzionali che l’Unione europea dovrebbe mettere in cantiere per dotarsi della capacità di agire nelle sfere nelle quali l’azione degli Stati membri è ormai insufficiente, tre sono le sfide il cui superamento è essenziale per intraprendere un cammino verso un’Unione politica federale: l’acquisizione di autonomia rispetto agli Stati membri, il recupero della dimensione costituzionale del processo e la differenziazione. Nonostante l’evoluzione del processo di integrazione europea abbia portato l’Unione europea ad essere l’organizzazione internazionale più 64 evoluta esistente al mondo, essa presenta ancora un forte grado di dipendenza dagli Stati membri, ed è dunque priva della capacità di autodeterminare la propria condotta nei settori che costituiscono le manifestazioni tipiche della sovranità. Si tratta di una caratteristica che emerge da vari aspetti sia della struttura istituzionale sia dei meccanismi di funzionamento dell’Unione e che si è manifestata con particolare chiarezza durante le crisi che si sono verificate negli ultimi anni. Quanto alla struttura istituzionale, è sufficiente guardare alla composizione e ai meccanismi di nomina delle istituzioni europee per rendersi conto del peso degli Stati membri e della loro capacità di influenzarne il modo di operare. Innanzitutto, contrariamente a quanto avviene in uno Stato federale, dove gli Stati sono rappresentati nella Camera alta del Parlamento, nell’Unione europea esistono due istituzioni che rappresentano gli Stati membri, il Consiglio europeo e il Consiglio, che svolgono un ruolo di indirizzo e decisionale fondamentale e superiore al ruolo di qualsiasi altra istituzione dell’Unione. La stessa Commissione, poi, nonostante la sua natura di organo indipendente e la sua funzione di rappresentare l’interesse generale dell’Unione, vede la sua composizione fortemente influenzata dagli Stati membri: sono questi ultimi in effetti a proporre al Consiglio e al Presidente della Commissione i nominativi dei Commissari. Ma è soprattutto dai meccanismi decisionali previsti dai Trattati che emerge il carattere ancora essenzialmente confederale dell’Unione europea e l’impossibilità per la stessa di agire in molti settori cruciali in assenza di un accordo degli Stati membri. Indicativo sotto questo aspetto è soprattutto la procedura di determinazione delle risorse dell’Unione, che costituisce in qualche misura la precondizione per l’esercizio di tutte le competenze della stessa. Tale procedura è fondata su un accordo unanime degli Stati sia a livello sovranazionale sia a livello statale e comporta l’impossibilità per l’Unione di intervenire con strumenti di solidarietà efficaci e tempestivi in tempi di crisi. Così, durante la crisi economico-finanziaria del decennio scorso è emersa con evidenza l’impossibilità per l’Unione di intervenire con proprie risorse in aiuto degli Stati in difficoltà, dato il carattere estremamente limitato del suo bilancio e il fatto che esso dipende sia da contributi degli Stati membri sia da una loro decisione unanime quanto alla tipologia e all’entità delle risorse che lo finanziano. E ha determinato il fatto che le misure adottate Verso l’unione politica federale De Europa Special Issue - 2023 65 Giulia Rossolillo (ad esempio il Meccanismo europeo di stabilità) avessero carattere intergovernativo e fossero garantite dai bilanci statali e non dal bilancio dell’Unione. Se paragonati al piano di aiuto adottato in quegli anni dagli Stati Uniti, che in quanto Stato federale sono dotati di un bilancio di dimensioni adeguate finanziato da risorse fiscali, gli interventi europei sono stati dunque poco tempestivi, di entità più limitata, e soprattutto fondati su un accordo tra Stati membri e non su una decisione delle istituzioni dell’Unione. Quanto alle crisi internazionali, da ultimo l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, esse hanno messo in luce in modo drammatico l’inesistenza di una politica estera e di difesa dell’Unione, ancora subordinate a un accordo unanime tra gli Stati membri. Come si legge all’articolo 24 del trattato sull’Unione europea, la politica estera e di sicurezza è in effetti definita ed attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio, che deliberano all’unanimità ed è tuttora fondata “sullo sviluppo della reciproca solidarietà politica degli Stati membri […] e sulla realizzazione di un livello sempre maggiore di convergenza delle azioni degli Stati membri”. L’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza non potrà dunque agire in assenza di un tale accordo unanime, circostanza che ha impedito in molte occasioni all’Unione di intervenire in modo unitario ed efficace sullo scenario internazionale, lasciando campo libero agli Stati nel perseguire i propri interessi nazionali. Quanto alla politica di difesa, la creazione di una difesa comune, secondo quanto stabilito dall’articolo 42, par. 2, TUE, è subordinata a una decisione del Consiglio europeo all’unanimità e all’adozione della stessa da parte degli stati membri secondo le loro rispettive norme costituzionali. Infine, le capacità civili e militari relative sono messe a disposizione da parte degli Stati membri, la cui cooperazione è pertanto essenziale perché l’Unione possa agire sul piano internazionale. A ciò si aggiunga che, essendo l’Unione priva di un governo legittimato democraticamente e di un’amministrazione sul territorio degli Stati membri, le decisioni assunte dagli organi sovranazionali dipendono dagli Stati per la loro esecuzione. Così, anche in settori, quali la politica migratoria, nei quali le decisioni sono adottate dagli organi sovranazionali secondo una procedura legislativa ordinaria (e dunque con la piena partecipazione del Parlamento europeo e con voto a maggioranza in Consiglio), il processo decisionale è di fatto fortemente condizionato dalla possibilità De Europa Special Issue - 2023 66 di raggiungere un accordo unanime in seno al Consiglio europeo, accordo in assenza del quale le misure adottate dall’Unione non saranno eseguite dagli Stati recalcitranti. È poi la stessa possibilità di modificare i Trattati istitutivi a dipendere da un accordo unanime tra gli Stati, come emerge dall’articolo 48 TUE, sicché l’Unione europea non è dotata di Kompetenz-Kompetenz, e cioè del potere di determinare essa stessa la sfera delle proprie competenze. Una breccia in questo sistema ancora fortemente condizionato da un accordo tra Stati membri, e dunque rientrante in una dimensione confederale più che federale, sembra essere stata aperta, almeno per quanto concerne il finanziamento dell’Unione, dall’approvazione del piano Next Generation EU. Adottato per far fronte alle conseguenze economiche della crisi sanitaria, NGEU ha previsto la possibilità per la Commissione di emettere debito e ha previsto che quest’ultimo fosse garantito dal bilancio dell’Unione. Per far questo, gli Stati, in sede di approvazione del Quadro Finanziario Pluriennale e della decisione sulle risorse proprie hanno stabilito di innalzare il tetto del bilancio al 2% del RNL e, per evitare che questo si traducesse in aumento dei contributi statali a detto bilancio, la Commissione ha fissato le tappe per la creazione di nuove risorse proprie che dovrebbero garantire il rimborso del debito sopra citato. Ora, se tale piano costituisce senza dubbio un passo avanti notevole rispetto alle misure adottate per far fronte alla crisi economica dello scorso decennio, non bisogna dimenticare che la possibilità di dotarlo delle caratteristiche sopra descritte è stata dovuta al fatto che nel medesimo periodo erano in discussione il Quadro Finanziario Pluriennale dell’Unione e la decisione sulle risorse proprie, e che questo ha consentito di legare debito dell’Unione e bilancio della stessa aumentando al contempo l’entità di quest’ultimo. NGEU è tuttavia un piano di durata limitata e le risorse in esso previste sono legate a specifici obiettivi indicati nel piano stesso; inoltre, fatta eccezione per la tassa sugli imballaggi della plastica, le nuove risorse proprie prefigurate dalla Commissione non sono ancora in essere, e richiedono per essere create un accordo unanime tra gli Stati. Perché si giunga dunque a una reale svolta nel processo di integrazione e non solo la possibilità di fare debito e di procurarsi risorse non dipenda più dagli Stati membri, ma l’Unione europea nel suo complesso sia in grado di autodeterminare la proria condotta nella sua sfera di competenza, è Verso l’unione politica federale De Europa Special Issue - 2023 67 Giulia Rossolillo necessario affrontare la seconda sfida dalla quale dipende la possibilità di dar vita a un’unione politica federale: il superamento del metodo affermatosi nel processo di integrazione soprattutto da Maastricht in poi a favore di una prospettiva “costituzionale”. Vi è una stretta correlazione tra il metodo di integrazione che viene seguito e gli obiettivi da raggiungere: con certi metodi non si possono mai raggiungere determinati obiettivi. Così si esprimeva Léontin-Jean Costantinesco nel 1979, denunciando già allora i rischi di un processo di integrazione il cui obiettivo finale non fosse definito in modo chiaro e condiviso. È opinione comune che il processo di integrazione europea dalla creazione della Comunità europea del carbone e dell’acciaio ad oggi sia avanzato sulla base di un approccio funzionalista, e che il funzionalismo consista nell’idea che il superamento delle sovranità nazionali e la creazione di un potere europeo debba avvenire in modo graduale, a partire da settori limitati, attraverso uno svuotamento progressivo delle sovranità nazionali. Una simile definizione, perfettamente aderente all’idea di Jean Monnet (e poi esplicitata nella Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950) di dar vita, con la CECA, a un’organizzazione di integrazione economica limitata ad alcuni settori strategici, che avrebbe poi portato a un’integrazione politica in grado di garantire la pace sul territorio europeo, non è tuttavia in grado di dar conto dell’evoluzione successiva del processo di integrazione, che in qualche modo si è discostata dall’obiettivo politico iniziale. In effetti, i primi anni del processo di integrazione europea sono stati caratterizzati da un’omogeneità di vedute tra gli Stati membri e dal perseguimento di un obiettivo comune, quello federale, che avrebbe consentito di affermare definitivamente la pace sul suolo europeo. Nonostante l’ingresso di Stati portatori di una visione differente delle finalità del processo di integrazione, come Regno Unito e Danimarca, si può affermare che tale visione sia stata sostanzialmente prevalente fino al Trattato di Maastricht, che attraverso la fissazione delle tappe che avrebbero consentito di giungere alla moneta europea ha segnato il passaggio al livello sovranazionale di uno degli elementi costitutivi della sovranità – la moneta. La fase successiva al Trattato di Maastricht tuttavia, ha reso manifesta la divergenza di visioni tra gli Stati membri e, soprattutto dopo l’allargamento del 2004, l’impossibilità di procedere uniti verso un obiettivo comune. La contrapposizione tra Stati che condividevano l’obiettivo di una De Europa Special Issue - 2023 68 maggiore integrazione sul piano politico e Stati che concepivano l’Unione europea solo come mercato ha portato in effetti a uno stallo del processo, che a partire da questo momento è avanzato in modo disordinato e ha tentato di conciliare le differenti prospettive attraverso una serie di deroghe, di opt-out, di cooperazioni tra gruppi differenti di Stati che hanno offuscato l’obiettivo dell’integrazione politica e hanno reso impossibile integrare i differenti elementi in una struttura coerente. La differenza tra il funzionalismo tradizionale e la nuova versione di funzionalismo affermatasi dopo Maastricht non sta dunque nella presenza o meno di tappe intermedie verso la realizzazione dell’obiettivo finale, ma nella differente prospettiva nella quale i due metodi si pongono. Mentre infatti il funzionalismo tradizionale pur non proponendosi di costruire un nuovo potere in modo repentino, senza periodi transitori, definisce in modo coerente e chiaro l’obiettivo federale, la nuova versione del funzionalismo non concepisce l’integrazione europea come un processo coerente, ma si accontenta di realizzazioni parziali che seguono la linea della minora resistenza e non il cammino della ragione, e dunque sviluppa l’integrazione non laddove è necessario ma laddove è possibile. Tale ultimo approccio, peraltro, non ha consentito né di trovare un punto di sintesi e di accordo tra le varie visioni - basti pensare Brexit e alle divergenze tra Stati membri su questioni fondamentali, quali il rispetto dello stato di diritto - né di compiere passi in avanti decisivi verso l’integrazione. La sfida di riformare l’Unione europea in modo da renderla autonoma nella sua sfera di azione dagli Stati membri presuppone dunque che si abbandoni la via di singole riforme che seguono la via della minore resistenza per tornare a un approccio fondato su un obiettivo chiaro e sulla definizione delle tappe necessarie per raggiungere tale obiettivo. I risultati della Conferenza sul futuro dell’Europa conclusasi il 9 maggio 2022 potrebbero rappresentare l’occasione per una simile svolta. Dalla Conferenza sono infatti emerse richieste molto chiare dai cittadini i quali, nel sottolineare la necessità di un’Unione europea che risponda in modo efficace alle sfide del futuro e che sia in grado di svolgere un ruolo sul piano internazionale, hanno chiesto riforme di carattere strutturale dell’Unione europea. Per rispondere a tali richieste è necessario che l’obiettivo di raggiungere un’Unione capace di agire e sovrana nella sua sfera di competenza sia definito con chiarezza e che, attraverso l’apertura Verso l’unione politica federale De Europa Special Issue - 2023 69 Giulia Rossolillo della procedura di riforma dei trattati e la convocazione di una Convenzione, siano portate avanti le riforme strutturali che consentono di fondare il passaggio da un’Unione dipendente e ricattabile dagli Stati membri a un’Unione in grado di autodeterminare la propsia condotta. È necessario dunque collocarsi in un’ottica di riforma dei trattati in senso politico, che renda l’Unione indipendente, nella sua sfera di competenza, dai suoi Stati membri e la doti di un governo legittimato democraticamente e di un Parlamento provvisto di tutti i poteri spettanti in uno Stato all’organo rappresentativo dei cittadini. In quest’ottica un’importanza determinante è rivestita dall’attribuzione all’Unione europea di potestà fiscale - e dunque di autonomia finanziaria - e dal pieno coinvolgimento del Parlamento europeo nella decisione sulle entrate dell’Unione, come avviene a livello nazionale. Al Parlamento europeo, attualmente dotato unicamente di un ruolo consultivo nella procedura di determinazione delle risorse proprie, dovrebbe dunque essere riconosciuto un ruolo di codecisore, insieme al Consiglio e la decisione sulle risorse propeie dovrebbe essere di esclusiva spettanza delle istituzioni dell’Unione, con la conseguente eliminazione dell’approvazione da parte degli Stati membri secondo le loro rispettive norme costituzionali. Una simile riforma, insieme al rafforzamento - tramite la creazione di liste transnazionali e il rafforzamento del sistema degli Spitzenkandidaten - del rapporto di fiducia tra Parlamento europeo e Commissione contribuirebbe peraltro in modo determinante alla creazione di un nucleo di governo europeo legittimato democraticamente e all’affievolimento della componente intergovernativa della struttura istituzionale dell’Unione. L’evoluzione ora accennata è tuttavia impossibile se non si affronti la terza sfida alla quale si è fatto cenno nei paragrafi precedenti: quella della differenziazione. Come sottolineato, in effetti, negli anni si è andata approfondendo la differenza tra Stati che accettano la prospettiva di un’evoluzione in senso politico dell’Unione e Stati che concepiscono il processo di integrazione esclusivamente in un’ottica di mercato. Ora, è evidente che questi ultimi non sono disposti ad accettare le ulteriori limitazioni di sovranità che deriverebbero da una revisione dei trattati in senso federale e che dunque è necessario porsi il problema di prevedere due livelli di integrazione, uno costituito dagli Stati che daranno vita a un nucleo politico, e l’altro formato dai Paesi che intendono rimanere nel mercato unico, senza accettare ulteriori limitazioni di sovranità. De Europa Special Issue - 2023 70 Non si tratterebbe di una struttura chiusa, dal momento che sarebbe sempre consentito a uno Stato che volesse entrare a far parte del nucleo politico di farlo, né si tratterebbe di un’estensione dei meccanismi di differenziazione già previsti nei trattati o realizzatisi nella prassi. In effetti, soprattutto a partire dalla fine degli anni ‘90, per far fronte al problema sopra descritto della divergenza di visioni tra gli Stati membri sulle finalità del processo di integrazione europea, sono state previste varie forme di integrazione differenziata, che si sono però mosse prevalentemente nell’ottica di un’Europa à la carte, e cioè della formazione di differenti gruppi di Stati decisi ad integrarsi maggiormente in certi specifici settori. In quest’ottica si collocano senza dubbio il meccanismo della cooperazione rafforzata, che prevede che un numero minimo di nove Stati possa procedere più velocemente in relazione ad alcune materie, previa autorizzazione del Consiglio a maggioranza qualificata e alla condizione che si rispettino i diritti e gli obblighi degli Stati che non vi partecipano; le clausole di opt-out previste per Stati quali la Danimarca e l’Irlanda (e il Regno Unito prima di Brexit) e le forme di integrazione differenziata createsi attraverso trattati stipulati tra alcuni Stati membri al di fuori della cornice del diritto dell’Unione. Si tratta di forme di differenziazione che non seguono un approccio “costituzionale”, e dunque non sono volte a dar vita a una prospettiva di Europa politica tra un gruppo di Stati, bensì sembrano seguire la linea di minore resistenza, e dunque consentono accordi su singole questioni attraverso una frammentazione, poco chiara e dunque non priva di profili problematici anche dal punto di vista della comprensibilità da parte dei cittadini, dell’Unione europea in gruppi di Stati differenti. Un discorso diverso va fatto per l’Unione economica e monetaria, che invece sembra seguire un modello differente, più simile all’idea di un’avanguardia di Stati che procede unita verso la realizzazione di un’unione federale. In effetti, da un lato l’Unione monetaria ha comportato modifiche anche di carattere istituzionale, dal momento che ha comportato l’istituzione della Banca centrale europea e un coordinamento degli Stati dell’Eurozona nell’Eurogruppo. Dall’altro, avendo comportato la rinuncia da parte degli Stati partecipanti a uno degli elementi essenziali della sovranità - la moneta -, ha fatto sorgere esigenze di integrazione comune anche in altri settori alla moneta strettamente collegati, come la politica economica, la politica sociale, la politica dell’occupazione. In questi Verso l’unione politica federale De Europa Special Issue - 2023 71 Giulia Rossolillo casi, dunque, è sempre lo stesso gruppo di Stati che si integra in settori differenti. Come accennato, un percorso simile, è cioè la formazione di un gruppo di Stati che procede alla realizzazione di riforme in senso federale circondato da un cerchio di Stati che rimarrebbero legati unicamente dalle regole relative al mercato unico, costituisce l’unica prospettiva in grado di garantire che almeno un nucleo di Paesi, aperto ad altri che vi vogliano entrare in un momento successivo, compia il salto federale e che dunque le riforme necessarie perché gli europei possano parlare con una sola voce e diventare un modello di democrazia sovranazionale non siano accantonate nel tentativo di trovare un compromesso unanime tra gli Stati membri. Non va sottovalutato poi il fatto che una simile previsione di due cerchi di integrazione consentirebbe di dare una risposta anche alle richieste di adesione di Stati il cui ingresso nella struttura attuale dell’Unione ne renderebbe il funzionamento quasi impossibile. Allargamento e approfondimento dovranno dunque procedere di pari passo per evitare che l’adesione di nuovi Stati porti l’Unione europea al collasso. Dell’urgenza di affrontare le questioni ora illustrate sembra essere pienamente consapevole il Parlamento europeo, che in una risoluzione del 9 giugno 2022 ha chiesto l’avvio di una Convenzione per la revisione dei Trattati sulla base dell’articolo 48 TUE. Le questioni cruciali sulle quali la riforma si dovrebbe concentrare sono indicate in modo chiaro nella risoluzione, che fa riferimento alla necessità di superare il voto all’unanimità in Consiglio, di dotare il Parlamento europeo di poteri di co-decisione in materia di bilancio e del potere di iniziativa legislativa, di rafforzare il meccanismo di tutela dei valori dell’Unione. Spetta ora al Consiglio decidere la convocazione della Convenzione, passo essenziale perché la volontà dei cittadini di rafforzare l’Unione abbia un seguito e l’Unione europea colga l’occasione, forse l’ultima, per compiere il passo che le consenta di farsi portatrice delle esigenze dei cittadini europei e di dimostrare che il superamento delle sovranità nazionali a favore della creazione di una sovranità condivisa tra livello europeo e livello nazionale è possibile. De Europa Special Issue - 2023 78 società paghino la loro giusta quota di imposte indipendentemente dalle giurisdizioni in cui operano e dove realizzano un profitto. L’azione si articola su due pilastri: il primo riguarda i colossi del digitale e propone di tassarli dove vendono i loro servizi, e non solo dove avviene la produzione; il secondo comprende proprio la tassazione minima globale, con un meccanismo compensativo per allineare regimi fiscali diversi, facendo pagare la differenza tra quanto effettivamente applicato da un paese e il minimo del 15%. Nell’Unione l’incremento di entrate per gli Stati membri che applicano aliquote più elevate non sarà molto significativo, se si tiene presente che l’aliquota applicata in Irlanda è del 12,5%. Ma il punto decisivo sarebbe rappresentato dall’estensione di una tassazione europea a tutti i settori, con una base imponibile comune definita a livello dell’Unione. La difficoltà in questo caso risiede nel fatto che le decisioni in materia fiscale richiedono, per l’articolo 311 del TFUE, una decisione unanime del Consiglio e la ratifica da parte di tutti i Parlamenti nazionali. Questa difficoltà potrebbe essere superata con un riferimento all’articolo 116 dove, al secondo comma, si prevede la possibilità di prendere decisioni in base alla procedura legislativa ordinaria in caso di mancato accordo per eliminare le distorsioni legate a disposizioni che falsano le condizioni di concorrenza sul mercato interno. In questa ipotesi, si potrebbe destinare una quota dell’imposta prelevata su una base imponibile comune al finanziamento del bilancio dell’Unione, superando i vincoli dell’articolo 311. 4. Il Piano finanziario dell’Unione Dopo l’approvazione di NGEU, nell’Unione si è aperta la possibilità di aumentare le risorse proprie destinate a finanziare il bilancio dell’Unione senza dover procedere nell’immediato a una riforma dei Trattati. Nel medio periodo rimane tuttavia ineludibile la necessità, in primo luogo, di superare il voto all’unanimità in sede di Consiglio e la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali, garantendo che l’attribuzione all’Unione di nuove risorse proprie avvenga attraverso un meccanismo di natura federale con un voto a maggioranza qualificata in Consiglio e nel Parlamento europeo. Ma, al contempo, occorre che all’inizio di ogni legislatura, venga approvato un Piano finanziario che stabilisca un’equa distribuzione delle risorse fra l’Unione, gli Stati membri e i poteri locali nell’ambito di una struttura istituzionale di federalismo fiscale, che garantisca il finanziamento di tutti i livelli di governo, e non soltanto dell’Unione. La gestione finanziaria dell’Unione dopo la pandemia De Europa Special Issue - 2023 79 Alberto Majocchi In linea teorica, è ormai largamente accettata l’idea che la spesa pubblica di tutti i livelli debba essere finanziata attraverso imposte raccolte nell’ambito territoriale in cui si manifestano in prevalenza i benefici della spesa. In conseguenza, dati i limiti delle basi imponibili, per evitare conflitti fra i diversi livelli di governo, è necessario promuovere un sistema di governo della finanza pubblica che garantisca la partecipazione di tutti i livelli alla definizione della distribuzione territoriale delle risorse. Se il punto essenziale è stabilire chi possiede il potere di dire l’ultima parola, in particolare sulle decisioni in materia di ripartizione delle risorse fiscali, la soluzione consiste nell’identificazione di una sede istituzionale effettiva di co-decisione. Se questo non avviene, e l’ultima parola spetta al livello centrale, il sistema tende all’accentramento - come avviene in Italia; se il potere decisivo è attribuito al livello sub-centrale, come avviene nel sistema di finanziamento dell’Unione europea, al livello superiore non viene garantita l’indipendenza rispetto agli Stati membri. Per realizzare un modello effettivo di federalismo fiscale, il primo obiettivo da conseguire a livello europeo riguarda la necessità di attribuire al Parlamento europeo un effettivo ruolo di co-decisione nella procedura di definizione di nuove entrate - mentre oggi l’articolo 311 prevede soltanto che il Parlamento venga consultato -, in accordo con il Consiglio, cui venga riconosciuto il diritto di decidere a maggioranza e senza dover ricorrere alle ratifiche nazionali. Tutto ciò presuppone che venga realizzato un vero governo europeo, fondato su meccanismi democratici, in cui i partiti politici, organizzati su scala europea nel Parlamento, condividano il potere di decisione con i rappresentanti degli Stati membri, nel contesto di un sistema bicamerale di natura federale. Ma questa innovazione necessaria non è tuttavia sufficiente in quanto l’adozione di un meccanismo siffatto per la definizione di nuove imposte, anche se da tempo riconosciuta come fondamentale, non corrisponde pienamente alla teoria del federalismo fiscale, che sottolinea l’insufficienza del modello tradizionale di Stato federale, fondato sul presupposto dell’autonomia impositiva di ogni livello di governo6. Pur riconoscendo l’importanza di questa autonomia, si rileva giustamente che “nella realtà, l’applicazione di questo modello dà luogo a una competizione tra fisco feDe Europa Special Issue - 2023 7 Majocchi Alberto (2009). “Theories of Fiscal Federalism and the European Experience”. In Ward Ann, Ward Lee (eds), The Ashgate Research Companion to Federalism. London: Routledge, 425-440. 80 derale e fisco statale che, di fronte al limite invalicabile costituito dalla capacità contributiva dei cittadini, può raggiungere un punto di equilibrio soltanto con la subordinazione del livello più debole al livello più forte”8. A livello di uno Stato nazionale, si tratta di tutelare i livelli inferiori contro la prevaricazione da parte del livello centrale. Oggi, nell’Unione europea, è invece il livello centrale che dipende di fatto dalla volontà unanime degli Stati membri per quanto riguarda l’entità e la composizione dei finanziamenti al bilancio comune, ma in prospettiva si tratta di garantire che non sia il livello dell’Unione a prevaricare nei confronti degli Stati membri e dei livelli sub-centrali di governo. In conseguenza, “la soluzione del problema della ripartizione del gettito delle imposte non può essere affidata né a un singolo livello di governo, né alla competizione tra i livelli, ma a un organo – o a un meccanismo – che abbia i requisiti della neutralità rispetto ai diversi livelli di autogoverno, della democraticità e della elasticità”. La proposta qui ripresa prevede dunque che la ripartizione territoriale delle risorse avvenga con una decisione che abbia lo status di norma costituzionale, e venga definita in una Convenzione che riunisca il Parlamento del livello centrale, integrato con la partecipazione di rappresentanti dei livelli inferiori. Sulla base di questa impostazione teorica si può quindi raggiungere una prima conclusione. Il meccanismo decisionale da attivare attraverso una revisione dell’articolo 311 deve prevedere che l’introduzione di nuove risorse sia definita congiuntamente dal Parlamento, che rappresenta i cittadini dell’Unione, e dal Consiglio, che rappresenta gli interessi degli Stati membri, entrambi attraverso un sistema di voto che richieda la maggioranza qualificata. In linea di principio, questa definizione dovrebbe avvenire all’inizio di ogni legislatura ed essere decisa contestualmente all’approvazione del Quadro Finanziario Pluriennale che, data la sua natura quasi costituzionale, potrebbe avvenire nell’ambito di una Convenzione che riunisca Parlamento europeo e Consiglio e sia integrata da rappresentanti dei Parlamenti nazionali Alle previsioni del QFP dovranno poi conformarsi i singoli bilanci annuali sulla base dell’articolo 312. La programmazione finanziaria delineata con il QFP dovrà quindi garantire che l’Unione sia dotata “dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche” (articolo 311). La gestione finanziaria dell’Unione dopo la pandemia De Europa Special Issue - 2023 8 Rossolillo Francesco (1983). Città, territorio, istituzioni. Napoli: Guida Editori. 81 Alberto Majocchi 5. La revisione delle regole di bilancio dell’Unione Per quanto riguarda le regole di bilancio adottate nell’Unione monetaria per il raggiungimento degli obiettivi di stabilità finanziaria, il Trattato, all’articolo 126, si limita soltanto a fissare una regola generale (“gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi”), fortemente innovativa rispetto alla prassi che si era consolidata di finanziare l’espansione della spesa pubblica con una crescita del disavanzo. È soltanto nel Protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi, che vengono stabiliti i valori di riferimento (il 3 % per il disavanzo e 60 % per il debito). Le regole fiscali sono state progettate per contenere i livelli di debito in un ambiente di tassi di interesse elevati. La realtà post-COVID-19 è caratterizzata da alti livelli di debito, ma anche da tassi di interesse contenuti, anche se probabilmente in crescita rispetto ai livelli attuali. Si tratta quindi di rivedere queste regole, in funzione delle mutate condizioni dell’economia europea. L’idea più generalmente accettata è di inserire un criterio relativo all’evoluzione della spesa che, nelle fasi ascendenti del ciclo, dovrebbe crescere meno del prodotto misurato in termini monetari, in modo che gradualmente si produca una contrazione dello stock di debito, senza gravare in misura eccessiva sulla crescita dell’economia. Per affrontare il tema di una possibile riforma delle regole di politica fiscale, che tenga conto dei poteri limitati del Parlamento e del ruolo dominante del Consiglio, un punto di partenza adeguato può essere rappresentato dal documento comune preparato da 14 economisti franco-tedeschi9, che affrontava diverse questioni, partendo da proposte per completare l’Unione bancaria, finalizzate a rompere il circolo vizioso tra settore bancario e debito pubblico con la creazione di un’assicurazione comune per i depositi e un limite alla concentrazione del peso di titoli nazionali nella banche. Gli autori erano peraltro consapevoli che quest’ultima ipotesi deve essere maneggiata con cura, per evitare che effetti di annuncio possano avere conseguenze devastanti, come avvenne nell’ottobre del 2010, quando Sarkozy e Merkel annunciarono l’intenzione di coinvolgere il settore privato nella soluzione della crisi del debito. Ma l’analisi e le novità del paper vertono principalmente sull’architettura fiscale. De Europa Special Issue - 2023 9 Bénassy-Quéré Agnès et al. (2018). “Reconciling risk sharing with market approach: a constructive approach to euro area reform”. In CEPR, Centre for Economic Policy Reform, Policy Insight No.91, January 2018. 82 Le regole fiscali esistenti vengono considerate importanti, ma criticabili sotto molti aspetti. L’obiettivo di riduzione del disavanzo provoca evidenti effetti pro-ciclici. È vero che il disavanzo dovrebbe essere aggiustato per tener conto dell’andamento del ciclo, ma questa operazione è notoriamente difficile e imprecisa. L’applicazione delle regole è legata soprattutto all’imposizione di multe, di fatto mai utilizzate e che aggraverebbero una situazione fiscale già difficile. Ma, a loro giudizio, le regole sono necessarie non solo per promuovere sane finanze pubbliche a livello nazionale, ma altresì per evitare effetti esterni negativi per gli altri membri dell’Unione monetaria. La prima proposta avanzata dagli economisti franco-tedeschi è quella di sostituire al limite del disavanzo un tetto alla crescita della spesa pubblica. La spesa pubblica non dovrebbe aumentare più rapidamente, in termini monetari, del tasso di crescita nominale di lungo periodo del reddito, mentre dovrebbe rimanere al di sotto di questo tasso per i paesi che devono ridurre significativamente lo stock di debito. Ogni anno un organo fiscale indipendente in ciascun paese dovrebbe fissare un obiettivo a medio termine di riduzione dello stock di debito e una proiezione del tasso di crescita nominale del reddito. Lo stesso organo dovrà definire un sentiero di crescita (nominale) della spesa pubblica, calcolata al netto della spesa per interessi, della spesa per i sussidi di disoccupazione e del gettito di misure discrezionali di variazione della struttura fiscale (per evitare, ad esempio, tagli fiscali non bilanciati da misure compensative sulla spesa). L’eventuale eccesso di debito rispetto agli obiettivi dovrà essere finanziato con l’emissione di junior bonds, ossia titoli che verranno ristrutturati per primi nel caso di riduzione del debito per garantirne la sostenibilità, e che potranno prevedere una clausola automatica di estensione della maturità se il paese in questione riceverà un prestito dallo European Stability Mechanism (ESM - il Fondo salva-stati). Un’ipotesi simile a quella delineata nel paper franco-tedesco era già contenuta nella proposta di Direttiva10 presentata dalla Commissione il 6 dicembre 2017. Il secondo punto di rilievo contenuto nel paper degli economisti franco-tedeschi riguarda la proposta di dar vita a uno strumento di intervento finalizzato alla stabilizzazione del ciclo, che superi i limiti previsti La gestione finanziaria dell’Unione dopo la pandemia De Europa Special Issue - 2023 10 Commissione europea, Proposta di Direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni per rafforzare la responsabilità di bilancio e l'orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri, Bruxelles, 6.12.2017 COM(2017) 824. 83 Alberto Majocchi per l’utilizzo dei fondi dell’EMS, disponibili soltanto in casi eccezionali. In sostanza, viene suggerita la creazione di uno schema di stabilizzazione che preveda trasferimenti straordinari nel caso di una recessione che colpisca uno o più paesi dell’area euro11. Si tratta di un fondo di riassicurazione, il che implica che il ‘first loss’ originato da uno shock esogeno debba rimanere a carico del paese che l’ha subito. La stabilizzazione fiscale è legata all’utilizzo di indicatori legati al livello di occupazione, più direttamente accertabili. Inoltre, lo strumento deve prevedere un trasferimento automatico pari a una percentuale fissa del reddito nazionale per ogni punto di aumento del tasso di disoccupazione o di declino dell’occupazione o del monte salari12. Infine, il sistema dovrà essere finanziato dai paesi membri attraverso contributi proporzionali al Pil, il cui livello varierà in funzione della probabilità che il paese in questione debba ricorrere a trasferimenti da parte del fondo comune di riassicurazione e questa misura dovrebbe servire da disincentivo a comportamenti non virtuosi da parte dei paesi dell’eurozona. Il problema della creazione di un bilancio europeo di dimensioni sufficienti è ormai entrato nel dibattito politico13 dopo la decisione di finanziare il NextGenerationEU con l’emissione sul mercato di 750 miliardi di titoli emessi dall’Unione, il che ha richiesto di portare temporaneamente al 2% il tetto delle risorse proprie per garantire il servizio del debito. Ma una soluzione definitiva potrà essere garantita soltanto nel quadro di una riforma istituzionale che garantisca, tra l’altro, il superamento della procedura prevista dall’articolo 311, terzo comma, che rende estremamente difficile la creazione di vere risorse proprie. De Europa Special Issue - 2023 11 “We propose a fiscal stabilisation scheme that would offer one-off transfers in case of large downturns affecting one or several member states. It would be designed as a reinsurance fund for large shocks affecting the labour market in euro area countries and could be conceived as a line in the EU budget, or as a subsidiary of the ESM” (A. BénassyQuéré, 2018: 14). 12 Una proposta analoga era già delineata in un Rapporto redatto da un gruppo di economisti indipendenti, su iniziativa della Direzione Generale per gli affari economici e finanziari della Commissione europea (European Commission 1993). Le dimensioni del fondo da destinare all’attuazione di questo strumento erano assai limitate (“For a shock absorption scheme based on changes in unemployment rates, the group estimates that the average annual expenditure might be of the order of 0.2% of EC Gdp”). 13 Pisani-Ferry Jean (2018). “Euro area reform: An anatomy of the debate", CEPR Policy Insight No 95. 84 La terza proposta importante avanzata nel paper franco-tedesco riguarda la creazione di un Euro area safe asset backed by sovereign bond14. La proposta prevede l’acquisto da parte di intermediari finanziari di un portafoglio diversificato di titoli pubblici, ad esclusione di titoli junior, e l’uso di questi titoli come collaterale per un titolo emesso sul mercato con tranche diversificate, calibrate, per quanto riguarda il debito junior e mezzanino, in modo tale che la perdita attesa della tranche senior - ossia dello European Senior Bond (ESB) - sia pari a quella di un titolo sovrano con un rating tripla A. Questi ESB offrirebbero uno strumento molto affidabile per le banche, in sostituzione di titoli sovrani, e ridurrebbero la volatilità dei titoli dei paesi più vulnerabili15. In realtà, la stabilizzazione dei mercati finanziari a cui mira la proposta franco-tedesca può avvenire soltanto se la Banca Centrale europea è disposta a fornire liquidità al mercato dei titoli nazionali durante un tempo di crisi, condizione questa che è ormai largamente soddisfatta a partire dal whatever it takes di Draghi del luglio 201216. Ma è necessario che operi un secondo meccanismo, che consiste nel creare eurobond che si fondino sulla responsabilità congiunta dei paesi membri che partecipano all’emissione dei titoli. Senza tale responsabilità congiunta, non sarà possibile creare un vero mercato comune di obbligazioni sovrane. La creazione di un tale mercato obbligazionario comune è la conditio sine qua non per garantire la stabilità a lungo termine dell’Unione monetaria. La volontà politica di muoversi in questa direzione è oggi ancora controversa, anche La gestione finanziaria dell’Unione dopo la pandemia De Europa Special Issue - 2023 14 Su questo punto un significativo contributo era già contenuto in un paper dello European Systemic Risk Board (Brunnermeier et al. 2016). 15 L’ipotesi di creare un safe asset non prevede che i governi che partecipano all’emissione siano congiuntamente responsabili per il servizio dei titoli nazionali acquistati dalle istituzioni finanziarie e che devono rappresentare la garanzia per le loro emissioni di sovereign bond-backed securities, di cui la prima tranche, la tranche junior, è più rischiosa, mentre la tranche senior è sicura. In proposito viene osservato che durante una situazione di crisi “it is very unlikely that the senior tranche in the SBBSs can maintain its status of safe asset. It will consist of bonds that investors dump and ‘safe-haven’ bonds. The senior tranche will continue to depend on the cash flow generated by bonds that panicking investors deem to be extremely risky. The perception that this senior tranche is equally safe as the safe-haven sovereign bonds (e.g. German bonds) is very unlikely when markets are in panic mode. As a result, it is also likely that investors will flee the senior tranches of the SBBSs to invest in the ‘real thing’, i.e. super-safe sovereign national bonds” (P. De Grauwe, Y. Ji, cit.). 16 Speech by Mario Draghi, President of the European Central Bank at the Global Investment Conference in London, 26 July 2012, ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726. en.htm. 85 Alberto Majocchi se un passo decisivo in questa direzione è stato realizzato con l’emissione di 750 miliardi di titoli europei destinati a finanziare NextGenerationEU, in quanto i singoli Stati membri saranno responsabili per il rimborso dei 360 miliardi ricevuti a titolo di prestito, mentre il bilancio dell’Unione dovrà garantire il servizio dei 390 miliardi finanziati con emissioni sul mercato e distribuiti sotto forma di sovvenzioni. Resta comunque il fatto che nelle conclusioni del Consiglio europeo del 21 luglio 2020 si sottolinea la temporaneità del potere della Commissione di emettere titoli sul mercato, in quanto “given that NGEU is an exceptional response to those temporary but extreme circumstances, the powers granted to the Commission to borrow are clearly limited in size, duration and scope” e, dal punto di vista politico non sembra esistere ancora la volontà di fornire un meccanismo di assicurazione comune che metterebbe a rischio i contribuenti di un paese di dover trasferire risorse ad altri paesi. In queste condizioni, i mercati dei titoli sovrani nella zona euro potrebbero essere soggetti ad instabilità. Ma già da parte di importanti responsabili della politica europea si sono levate voci per sostenere che il potere di emettere titoli da parte dell’Unione debba estendersi al di là del periodo della pandemia e la Presidente della BCE Lagarde ha sottolineato, in un’intervista a Le Monde del 19 ottobre 2020, “the possibility of it remaining in the European toolbox so it could be used again if similar circumstances arise”. Le proposte contenute in questo paper comune franco-tedesco sono accompagnate dal sostegno all’idea avanzata dalla Commissione presieduta da Jean-Claude Juncker17 di creare un Ministro delle Finanze dell’area euro, che faccia parte della Commissione, presieda l’Eurogruppo, sovrintenda all’applicazione delle regole fiscali, definisca la fiscal stance adeguata all’intera area euro e la rappresenti a livello internazionale. 6. Una regola legata alla crescita della spesa La situazione dell’Unione a seguito della pandemia ha segnato una radicale variazione, con l’applicazione della clausola di salvaguardia relativa alle prescrizioni del Patto di Stabilità18 e con il finanziamento di Next GeDe Europa Special Issue - 2023 17 A European Minister of Economy and Finance, COM(2017)823, 6 December 2017. 18 L'attivazione della clausola di salvaguardia (general escape clause) ha avuto luogo con decisione del Consiglio Ecofin del 23 marzo 2020. 86 nerationEU attraverso l’emissione sul mercato di 750 miliardi di titoli19. Si tratta di misure straordinarie e con durata limitata nel tempo. Ma i cambiamenti intervenuti hanno apportato notevoli variazioni, sia al livello della finanza dell’Unione, sia negli Stati membri. Innanzitutto, le misure di sostegno adottate hanno generato un notevole incremento del debito pubblico accumulato dagli Stati membri, mentre per la prima volta si è manifestata di fatto una separazione nella finanza dell’Unione fra spesa corrente, finanziata con il sistema attualmente esistente di risorse proprie, e un conto capitale, alimentato con emissioni di titoli. L’emissione di debito dell’Unione dovrà essere garantita da un ammontare adeguato di risorse proprie, il cui tetto è stato elevato temporaneamente di 0,6 punti percentuali, da 1,4 al 2,0% del Pil. Ma soprattutto l’Unione ha avviato una politica fortemente espansiva con l’approvazione di NextGenerationEU, con un triplice obiettivo: favorire la transizione ecologica, sostenere la transizione digitale e garantire l’inclusione sociale. In sostanza, una politica di investimenti destinata a rilanciare, attraverso i Piani nazionali di ripresa e di resilienza, l’economia europea a seguito della pandemia20. Ma, naturalmente, la crescita enorme del debito accumulato dagli Stati membri per evitare il collasso economico e sociale impone di adottare nuove regole per garantire la stabilità finanziaria dell’Unione. Si pongono quindi problemi – e proposte di soluzione – che sono ormai sul tavolo del dibattito politico. Mentre appare difficilmente pensabile un rilancio puro e semplice del Patto di Stabilità, l’ipotesi più realistica appare l’introduzione di un criterio legato all’introduzione di vincoli all’evoluzione della spesa in modo tale che venga rispettato il sentiero di rientro del debito, entro limiti stabiliti da ciascun paese e approvati dagli organi dell’Unione. La gestione finanziaria dell’Unione dopo la pandemia De Europa Special Issue - 2023 19 “Given that NGEU is an exceptional response to those temporary but extreme circumstances, the powers granted to the Commission to borrow are clearly limited in size, duration and scope. A5. For NGEU the Commission shall be empowered in the Own Resources Decision to borrow funds on the capital markets on behalf of the Union up to the amount of EUR 750 billion in 2018 prices; new net borrowing activity will stop at the latest at the end of 2026” (Conclusions special meeting of the European Council, Brussels, 21 July 2020). 20 “The plan for European recovery will need massive public and private investment at European level to set the Union firmly on the path to a sustainable and resilient recovery, creating jobs and repairing the immediate damage caused by the COVID-19 pandemic whilst supporting the Union’s green and digital priorities” (Conclusions of the special meeting of the European Council, Brussels, 21 July 2020, EUCO 10/20). 87 Alberto Majocchi Questa ipotesi, già avanzata dai 14 economisti franco-tedeschi e sviluppata nei rapporti dello European Fiscal Board, sembra essere anche al centro di una proposta che riflette la posizione del governo italiano21. L’idea di fondo è di inserire un criterio relativo all’evoluzione della spesa che, nelle fasi ascendenti del ciclo, dovrebbe crescere meno del prodotto misurato in termini monetari, in modo che gradualmente si produca una contrazione dello stock di debito, senza gravare in misura eccessiva sulla crescita dell’economia. In sostanza, l’ipotesi in discussione che appare prevalente è di mantenere i vincoli previsti dal Trattato di Maastricht, ma di renderli, da un lato, più semplici e facilmente applicabili, e di eliminare al contempo gli effetti pro-ciclici legati alla struttura attuale del Patto di Stabilità e Crescita. L’indicatore proposto a cui fare riferimento è la spesa al netto della componente ciclica e delle variazioni discrezionali di imposta. Il percorso di rientro del debito sarà country-specific, prendendo in considerazione la situazione iniziale, i rischi per la sostenibilità e scegliendo una traiettoria di rientro del debito che sia compatibile con il mantenimento di un tasso di crescita soddisfacente, il che implica il superamento della regola di una riduzione annuale pari a un ventesimo della differenza fra il livello attuale dello stock di debito e il 60% del Pil. Si dovrebbe infine considerare la qualità della spesa, considerando in particolare gli investimenti pubblici e la spesa che sostiene la crescita, lungo le linee già utilizzate nel quadro di NextGenerationEu, che indica specificamente i settori considerati prioritari in cui investire - ad esempio, almeno il 37% deve essere destinato alla transizione ecologica e il 20% alla transizione digitale22. Questa ipotesi si differenzia quindi rispetto a una proposta alternativa23, che presenta in realtà una serie di elementi rilevanti, in quanto permetterebbe di adattare la politica di rientro alle condizioni specifiche dell’economia e della finanza dello Stato membro che abbia accumulato un eccesso di debito. Ma questa proposta, che riflette sostanzialmente la visione di De Europa Special Issue - 2023 21 Giavazzi Francesco, Guerrieri Veronica, Lorenzoni Guido, Weymuller Charles-Henry (2021). “Revising the European Fiscal Framework”. (https://www.governo.it/sites/ governo.it/files/documenti/documenti/Notizie-allegati/Reform_SGP.pdf consultato il 18 giugno 2022). 22 Bordignon Massimo, Pisauro Giuseppe (2021). “On reforming the EU Fiscal Framework”. Rome: Astrid. 23 Blanchard Olivier, Leandro Álvaro, Zettelmeyer Jeromin (2021). “Redesigning EU Fiscal Rules: From Rules to Standards”. In PIIE Peterson Institute for International Economics, Working Paper, 19-20 94 Misch Florian, Rey Martin (2022). "The case for a loan-based euro area stability fund," Discussion Papers 20, European Stability Mechanism, revised 05 May 2022. Pisani-Ferry Jean (2018). “Euro area reform: An anatomy of the debate”. CEPR Policy Insight No95 Rossolillo Francesco (1983). Città, territorio, istituzioni. Napoli: Guida Editori. La gestione finanziaria dell’Unione dopo la pandemia De Europa Special Issue - 2023 Le crisi: democrazia e sicurezza regionale e internazionale Special Issue 2023 Special Issue 2023 Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad Alberto Martinelli The gist of my argument is that nationalism combined with populismas manifested in the ideas and actions of European souvereignist parties and leadersis today the major obstacle to the political construction of Europe. Populist nationalism or national populism (the two concepts can be used alternatively according to the context) is the merging of nationalist ideology and populist rethoric. Although present in the lexicon of most political leaders as a rethorical style, populism has a definite ideological core: the antagonistic relationship between the pure and virtous people and the corrupted and ineffective elites, the absolute rule of the majority principle, the rejection of pluralism and intermediation. The vagueness and plasticity of of populism’s ideological core facilitates its combination with more structured ideologies, first of all natonalism, i.e. the ideology of the modern nation-state that upholds the necessary congruence between political unity and national unity. The hostility toward the European project of an ‘ever larger union’ is the meeting ground between nationalism and populism. Sovereignist parties and governments of EU member states make an instrumental use of popular resentment for the malfunctioning of representative democracy, the socio-economic crisis, the pandemia and the war, posing as the true defenders of national interest in front of transnational economic power, EU technocracy and cosmopolitan culture. The diffusion of both nationalism and populism is the symptom of a crisis in the European democracy and social model, and fosters a renationalisation of conflict in Europe. Its challenge should be taken seriously and effectively countered with facts, by implementing the sustainable and equitable development model outlined in the Next GenerationEU and reforming European institutions in order to achieve a truly democratic supranational union. 98 In this essay, after synthetically outlining the distinctive features of nationalism and populism, I will analyse the major factors fostering the rise of populist nationalism in Europe and I will conclude with the discussion of its more effective alternative. The text develops the analysis presented at the October 2021 Conference with updates required by the Russian invasion of the Ukraine. Nationalism Although polisemic, ambiguous, changing in time and space, the concept nationalism connotes a defined and well structured ideology, with a strong emotional appeal, which has been a powerful factor in the political struggles of the last two centuries by shaping mass political behaviour (Breuilly, 1982). Nationalism can be defined as the ideology, or discourse, of the nation, it fosters specific collective movements and policies promoting the sovereignty, unity, autonomy of the people gathered in a single territory, united by a distinctive political culture and sharing a set of collective goals. The concept of nationalism is strictly related to that of the nation-state since, on the one hand, the nationalist ideology coordinates and mobilizes collective action in nation-building through a sense of belonging to the nation as a primary identity and, on the other hand, the centralization of power in a sovereign state, i.e. the unification of territory, language, culture and tradition, allows the national ideology to prevail over the many regional/local and social/cultural autonomies of pre-modern societies. Nationalism is the political principle that affirms the necessary congruence between political unity and national unity and helps achieving the political project of the fusion of state and nation. One can identify three main sets of interrelated claims in the nationalist discourse (Ozkirimli,2010): a) identity claims: the world is divided into ‘us’ and ‘them’, friends and foes, positing a homogeneous and fixed identity on either side and stressing the characteristics that differentiate ‘us’ from ‘them’; b) temporal claims: the nationalist discourse is obsessed with the propagation of the ‘authentic’ version of the historical past and with establishing meaningful links to the past (also promoting social amnesia of problematic aspects that are not congruent with the official narration); c) spatial claims: nationalists presume an inextricable link between the nation and the physical and built environment of a terDemocracy and populist nationalism: the EU at the crossroad De Europa Special Issue - 2023 99 Alberto Martinelli ritory that is often seen as formative of the national character and bearing the indelible marks of the nation’s presence. As a result of the previous claims, at the core of the nationalist discourse lies the affirmation of three priority claims: the values of the nation must have absolute priority; the loyalty to the nation overrides all other forms of loyalty, individual and collective (family, class, ethnicity, religion, etc.); the nation is the ultimate source of sovereignty. These ideological claims respond to the individuals’ need to overcome the feelings of insecurity and perceived endangerment that result from uprootedness and the dissolution of old securities and old faiths. Nationalism is a basic aspect of the culture and institutions of modernity, both as an ideology and a political movement, but, although historically specific, the concept rielaborates pre-modern symbolic materials like ethnicity with the aim of forming a new collective identity and a new base of solidarity in a modern society of individuals. Performing the three key functions of coordination, mobilization and legitimacy, nationalism has played a key role in the two major responses to the crucial question of how modern societies can establish an effective state-society connection and reconcile the public interests of citizens and the private interests of selfish individuals. The first response is ‘political’ and rests on the idea of citizenship: the nation is simply the body of citizens who participate in liberal-democratic institutions. The second answer is ‘cultural’ and stresses the idea of collective identity: the nation is made by all those who feel to belong to the same cultural community, an idea that is upheld by political elites confronting the problem of securing the support of the masses, since it can provide a common national identity for members of different social groups. Nationalism is a modern phenomenon because is closely related to the interconnected set of economic, political and socio-cultural transformations that characterize the various roads toward and through modernity (industrialization, bureaucratization, democratization, mass communication). The role of nationalism varies in the different roads to modernity (Greenfeld, 1992), but the development of modern industrial societies requires common processes and policies that are all facilitated by nationalism, such as the free movement of labour, capital and goods throughout the national community, universal schooling and a standardized national language, intensified social and geographical mobility (Martinelli, 2005). De Europa Special Issue - 2023 100 Moreover, this ideology responds to the need of securing cohesion in the face of the fragmentation and disintegration caused by rapid industrialization. It is reinforced by the development of mass politics, when the insertion of hitherto excluded social groups into politics creates unprecedented problems for the ruling elites, who find increasingly difficult to maintain the loyalty, obedience and cooperation of their subjects. It contributes to develop a national culture by destroying both the exclusiveness of elite high cultures and the parochialism of local cultures (Gellner, 1983). And it grows through the development of primary education, the invention of public ceremonies, the mass production of public monuments, to the point of becoming a new secular religion. The age of impetuous rise of nationalism was the 19th century and the first half of the 20th. The nationalistic fever did not decline among the peoples of Europe after the ‘useless slaughter’ of the Great War; to the contrary, it reached a new apex with the advent of totalitarian regimes and the global conflagration of the Second World War. Only the death of tens of millions, the shame and horror of concentration camps, the enormous destruction perpetrated by the war induced peoples which had fought against each other for centuries to put an end to the ‘European civil wars’, to establish peaceful relations and to outline the supranational regime of the European Union. But, after the end of the Second World War, nationalism did not disappear from the world, rather took other forms, first of all in the anti-colonial independent movements of Africa and Asia. At the end of the XX century, it strongly re-emerged also in Europe, where the collapse of the USSR caused the explosion of ethnic, religious and national conflicts and tensions that had been latent and to a great extent absorbed into the Cold war confrontation between the two superpowers. The surfacing of these old conflicts got linked with the new conflicts stemming from the economic and political changes taking place in the post-Soviet world, as it is now dramatically manifest in the Russian invasion of tthe Ukraine. The nationalist parties and movements of Eastern Europe are not, however, the only instance of resurgent contemporary nationalism, since in many other European countries national populism grows as a reaction to the threat of deterritorialization and uprooting caused by globalization and as a response to the problems raised by the economic financial crisis and the poor functioning of representative democracy both at the Union’s and at the member states’ level.The relaDemocracy and populist nationalism: the EU at the crossroad De Europa Special Issue - 2023 101 Alberto Martinelli tionship between the national principle and the democratic principle has evolved in a complex and sometimes conflictual way. In contemporary European national populist parties are not anti-democratic and actually claim to be the true interpreters of democracy; but, they have an illiberal conception of democracy which stresses the democratic component (“government of the people, by the people and for the people”, the absolute power of the majority) at the expense of the liberal component (division of powers, constitutional guarantees, institutional checks and balances, minority rights). Populism The new spread of populism nowadays has made it a ‘catch-all word’, that requires a conceptual specification. For some scholars (Taguieff,1986) populism does not have a specifically ideological character, but is rather a rethoric style, an attempt to connect empathycally with the masses, which can apply to different ideological models. And actually most political leaders make use of a populist rethoric in their strategies of consensus organization. But, although present in the lexicon of most political leaders a a rethorical style, populism acquires the distinctive features of an ideology (although with a thin and poorly elaborated core, Mudde, 2007), when it organizes its political discourse around the two concepts of people (as the legitimate source of power) and community (as the legitimate criterion for defining the people); emphasizes the antagonistic relationship between the two homogeneous groups of We (the pure, virtuous people) and Them (the corrupt, inefficient and negligent elite or establishment); upholds the right of the majority against the minority, downplaying or even rejecting pluralism and intermediation. Populism is a controversial, slippery, polisemic concept: it can refer to the sovereign “demos” (the legitimate foundation of the political order), or to the people-mass (the common people), or to the people-nation with its ethnic roots (Meny and Surel,2000). Populists differ on who should be included or excluded from the people and on which elites or minorities, besides established party leaders, should be blamed (Eurocrats, global finance, transnational elites, asylium seekers, specific immigrant groups). Common ideological elements are the mistrust of any elite, first of all the political elite, and the emphasis on the people as the true legitimate actor of public decision-making, the antagonism De Europa Special Issue - 2023 102 againts against international finance, the affirmation of the social bonds within organic communities which goes toegther with the diffidence and refusal of the others (immigrants, strangers, ethnic minorities, worshippers of other religions). The vagueness and plasticity of this ideological core, thin and strong at the same time, allows the populist rethoric to be combined with a variety of of ‘thick’ ideologies, such as nationalism (Martinelli,2013, Ispi,2019) or leftist radicalism, that add more specific content to it. Conceiving populism as a thin ideology allows to account for the variety of political content and orientation of populist movements (right and left), while simultaneously stressing a set of common features, and also illustrates the dependent relationship of populism on more comprehensive ideologies that provide a more detailed set of answers to key political questions (Stanley and Ucen,2008). The link with nationalism is the most diffuse and dangerous variety since it can imply violent conflicts and non-democratic drifts. Although not present in all forms of contemporary European populism, the link with nationalism reinforces and organizes the populist ideology around the key questions of inclusion into/exclusion from the community and of the reaffirmation of national sovereignty against the EU “super-state” in opposition to the project of ‘an ever closer union’. There is the widespread belief that some immigrant groups (as a whole, not single members of them) are culturally incompatible with the native community and are threatening national identities; and EU institutions are blamed to foster the threat by upholding the free movement of people. Nationalism and populism have a lot in common (the demonization of political opponents, a conspiratorial mindset, the search for scapegoats, the fascination for more or less charismatic leaders), but, first and foremost, the anti-EU stance. The hostility toward the European project of constructing a supranational union and the opposition to the euro represent the connecting link between populism and nationalism (Martinelli & Cavalli,2020). The main causes of populist nationalism in contemporary Europe The main causes of the rise of populist nationalism in Europe are only partially common to this kind of political phenomenon in other regions of the world. Populist national parties, from the French Front National to Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad De Europa Special Issue - 2023 103 Alberto Martinelli the Italian League, from Ukip to the Dutch Freedom Party, from Alternative fur Deutschland to Viktor Orban’s and Jaroslaw Kaczinski’s government parties in Hungary and Poland, welcomed a few years ago Donald Trump’s election as the sign of new times and new opportunities for the majority betrayed by globalization, and agreed with his protectionism and demagoguery (‘produce American’, ‘buy American’, ‘power returns to the people’). However, they exaggerated the similarities between European and American politics, since European populist nationalism has specific features which combine in different ways in the various EU member states. The national populist upsurge in contemporary Europe has been favoured by past long-term processes, like modern nation-building, the advent of mass politics, colonialism, and decolonisation; but various interrelated causes have contributed to its strong comeback on the political stage in contemporary Europe. First, the impact of the post-cold war scenario, that has brought to light old cleavages and old nationalisms and has created difficult problems of regime change, thus fostering the political career and access to power of populist leaders in Eastern Europe. The Russian invasion of the Ukraine is the most extreme expression of resurgent nationalist clevages and conflicts. Second, the double crisis of legitimacy and efficiency in representative democracies, that is related to economic and cultural globalization: on the one hand, mainstream political parties are less and less able to mobilize voters and to structure political conflict; on the other, global trends erode national sovereignty and limit the capacity of national governments to implement effective policies, the EU governance system does not have yet the legitimacy and scope of action which are necessary to deal with problems which are too big to be coped with at the national level. Third, the impact of the long economic crisis, which interacts with the political and economic implications of the Ukrainian war and the political Middle-Eastern and African crises (refugees and asylumseekers, air bombing and terrorist attacks, huge increases in the price of energy, food and raw materials) with the result of feeding uncertainty, resentment and fear of the future, and of creating a favorable ground for anti-establishment parties. Let’s see these causes in more detail. The first set of causes stems from the impact of the post-Cold War scenario that brought to light old cleavages and old nationalisms and created difficult problems of regime change, thus fostering the political career and access to power of national-populist leaders and parties in those Central De Europa Special Issue - 2023 110 ereignty from nation state level to the supranational level with an insufficient transfer of commitment and loyalty from member states’ citizens to the evolving supranational community and European institutions. The intention of Europe’s founding fathers, both political and intellectual, was that European institutions would gradually extend beyond nation states until they replaced them, but that this process should take place under the control of those nation states (Martinelli, Cavalli 2020). It is somehow ironic that European integration, which intended to provide a substitute for national sovereignty, de facto ensured their survival and resilience in an increasingly complex world (Badie, 1995). Constructing a supranational union with nation states as building blocks was a viable, but risky, road toward greater integration, since it guaranteed the survival of nationalism that often makes cooperation and agreement difficult. The nationalism of member states in European decision-making has been countered by multilevel and multistakeholder governance, but strengthened by the fact that the most powerful actor in the tripartite structure of governance is the Council of heads of state or government, who derive their legitimacy from the respective national constituencies, and therefore often tend to put national interests above common European interests. Member states’ citizens can actually be even more nationalistic than those of their leaders. Bonds of affinity and shared values are still stronger at that national level; idiosyncratic beliefs and stereotyped pictures of other peoples are hard to get rid of. Europeans are inadequately aware of their common citizenship alongside national ones, do not identify enough with European institutions, and often oppose communitarian policies in the name of national interests and identities. These attitudes are instrumentally used by national populist leaders as a main consensus strategy and continue to obstruct the path towards an ever greater union. The response to anti-EU nationalism should not be to deny the patriotic sentiments of member countries’ citizens, but to develop a European patriotism alongside them (Calabrò et al, 2019). National populist leaders seem to provide an answer, although limited, to the crises of contemporary European democracies as far as they offer an identity basis to the many citizens who are worried for present economic and social problems: inflation, economic stagnation, growing inequality, unemployment, precariousness, and generalized insecurity. But their strategy of restoring full national sovereignty and their claim that Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad De Europa Special Issue - 2023 111 Alberto Martinelli by re-nationalizing main policies they will fix those problems and respond effectively to the interrelated crises of unequal development, Covid19 and the war, do not convince. They do not seem to recognize what in today globalizing world is more and more clear: no UE member country, no matter how economically powerful or politically ambitious, could face by itself the challenges of globalization and the contemporary crises. And in fact, when this type of parties win the elections, their governments recur to technocratic and poorly trasparent decision-making, exposing themselves to the same type of criticism that they address to European bureaucracy and technocracy in Brussels and Frankfurt. The supporters of populist anti-EU parties criticize real pathologies of democratic life and hope to cure them, but their conception of democracy is often rudimental and incomplete and fosters the rise of intolerant, plebiscitarian leaders who, once in power, prove to be incapable to govern complexity. The risk exists that the rationalising power of parties and institutions might be severely reduced by the ebbs and flows of volatile and ephemeral political moods, thus triggering a vicious circle between weak, short-sighted governments and protest populist movements without perspectives, right at the time when the need for legitimate and efficient governments, able to face a series of intertwined crises (low economic growth, high unemployment, massive migration, terror and war) is stronger than ever. Unable to provide an effective solution, populist nationalism finds in the EU institutions an easy scapegoat for both the crisis of efficiency/efficacy and legitimacy of European democracies. It is true that a deficit of democratic representation does exist in EU governance, but it cannot be seen as the root of the pathologies of European democracies and it is an illusion to think that in the globalizing world separate nation states have the resources of power necessary to govern the complexity of the present crises or, at least, to mitigate their negative effects (not to say of the serious risk of entering a path already tragically travelled in European history). The challenge of populist nationalist parties must be addressed quickly and strongly. Their critiques must be taken seriously as a stimulus to improve the quality of European democracy Their electoral success should not induce the pro-EU political actors to pursue their populist slogans and illiberal proposals, but to uphold a wholly alternative project that must reform EU institutions, grant more power to the European parliament, develop a truly European public space and striking reasonable compromDe Europa Special Issue - 2023 112 ises between intergovernmentalism and supranationalism, between economic competitiveness and social cohesion. A supranational governance should be achieved by transferring further quotas of national sovereignty to the EU level in order to implement paneuropean decisions in macroeconomic, social, fiscal, foreign and security, environmental, migration policies, adopting the method of reinforced cooperation among those members which already share the common currency. But the decisive argument for preferring the communitarian over the nationalistic option is the motivation which has been at the roots of the European project: the need to put a definite end to the centennial history of the European “civil wars”. As Francòis Mitterand warned in his last speech in the European parliament, “le nationalisme c’est la guerre”(January 17th, 1995). The Russian invasion of the Ukraine provides evidence to Mitterand’s statement. The war can have opposite effects on the founding project of the EU. It can either further strenghten populist nationalism or provide a greater impulse toward a deeper political union. I have argued that the response of populist nationalism to European crises is inadequate and that, on the contrary, crises are met when EU member states act together and pull their resources. Since 2008 the EU had to face a series of crises of different nature but similar seriousness (global finanical crisis, economic stagnation, unemployment and uneremployment, sovereign debt, pandemic threats to the health and welfare of citizens and firms), that could have brought to the collapse of the union itslf. The EU managed these crises by implementing a set of extraordinary measures, amidst tensions among member states and through long and defating negotiations, but with the final result of strenghtening the union and advancing on the path of political integration. In particular, the grants and loans of the Next GenerationEU (the program to manage the pandemic crisis) are financed with resources deriving from the issuing of eurobonds and direct fiscal entries, are distributed to member states according to a solidarity principle (i.e. helping those more in need), and are controlled by supranational institutions with a leading role of the Commission (Martinelli, 2021). The war in Ukraine, an even more serious stress test that the EU has to pass, seems to follow a similar pattern. The war has a series of negative effects for the EU economy and society (first of all, rising inflation due to increases in the price of energy, food and raw materials, growing expenditures for military aid to the Ukraine and helping refugees, declining Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad De Europa Special Issue - 2023 113 Alberto Martinelli revenues from import sas a consequence of sanctions applied to the Russian economy). The war fosters cleavages within EU member states, between the more recent ones that belonged to the Soviet sphere of influence and are more eager to fund their security on the US–led Nato and those oldest members like Germany and Italy that depend mostly on Russian gas and oil. Putin and the Russian power elite are afraid of the attractive power of the EU model of society, the aggression of the Ukraine does not have only the aim of regaining territories which are considered Russias like Crimea and Donbass, but also of deepening cleavages and fostering conflicts within the EU through the threat of cutting energy supplies and escalating the war with the effect of causing growing immigrant flows, rising inflation and widestrad social and political unrest. Russia’s anti-EU attitude predates the Ukrainian war, as shown by the financing national populist eurosceptic parties and leaders, but the war has made this anatagonism much stronger. Putin cannot ignore the fact that the war brings the whole EU closer to the US, but apparently is willing to pay this price in order to weaken the EU economy and make the EU model of society less appealing for Western-looking (mostly young) Russians. The European economy is certainly paying a high price for the war in the Ukraine and European cohesion is threatened by conflicts of interests and differeent visions of the EU. In spite of all that, the EU has not been weakened since the response to the invasion and help of the Ukraine have been so far united (with a few exceptions). Member states differ, however, with regard to the need of greater strategic autonomy and common foreign and defence policy. Most countries, first of all the post-communist ones, prefer to continue to ‘contract out’ their national defense to a USled Nato, while others, first of all France, are pushing for a European defence policy, but face widespread opposition by national armies and national defence industries. A larger consensus exists with regard to strategic autonomy, that means reducing the dependence of member states from extra-EU countries through suppliers’ diversification and import substitution (more specifically by strongly reducing energy imports from Russia and effectively developing renewable energies). Strategic autonomy also means reducing transportation’s vulnerability by narrowing global supply chains and creating supply chains inside the EU in strategic industries like medical-pharmaceuticals, agri-food, green economy, De Europa Special Issue - 2023 114 digital hyperconnectivity, artificial intelligence (as already spelled out in the European Commission 2021 Strategic Foresight Report). In order to achieve these ambitious goals a reform of the existing treaties is needed (or, if this is not possible, a new treaty). Based on the proposals and recommendations, on June 9,2022, the European parliament, with the impulse of the proposals and recommendations of the Final Report of the Conference on the Future of Europe adopted a resolution (355 votes in favour, 154 against, and 48 abstentions) that calls on heads of state or government to set up a Convention to revise the Treaties, aiming, among other things, at abolishing veto powers in the Council by extending qualified majority voting in key areas such as emergencies and sanctions, granting full and direct right of legislative initiative for Parliament, increasing the competence and powers of the EU vis a vis member states in areas like health, energy, defence, and social and economic policies, fully implementing the European Pillar for social rights and assuring and better protection of founding values. If reforming the treaties proves impossible, a second-best is reinforced cooperation and the signing of a new treaty, according to a vision of ‘multispeed’ or ‘variable geometry’ Europe’. Whatever the alternative, reform is necessary. To conclude, populist nationalism-which is at the root of the renationalization of conflictcan be effectivly countered only by a strong commitment by European citizens and leaders to reform the EU as an authentic political union and to develop a common identity. Democracy and populist nationalism: the EU at the crossroad De Europa Special Issue - 2023 115 Alberto Martinelli Bibliography Badie B. 1995, La fine des territoires, Paris, Fayard. Breuilly J. 1982, Nationalism and the State, Manchester, Manchester University Press. Brubaker R.1996, Nationalism Reframed: Nationhood and the National Question in the New Europe, Cambridge, Cambridge University Press. Calabrò A. M. Ferrera, P. Marchetti, A. Martinelli, A. 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Introduzione La storia della costruzione europea è anche la storia di come le istituzioni europee siano state in grado di trovare soluzioni alle grandi crisi che l’Europa ha affrontato dopo la nascita delle Comunità europee1. Ad una analisi attenta, si tratta di un carattere fondante e mobilizzatore del Progetto europeo. Lo aveva del resto preannunciato, uno dei suoi piu abili architetti, il francese Jean Monnet. “L’Europa – scriveva Monnet – sarà forgiata nelle crisi e sarà la somma delle soluzioni adottate per quelle crisi”. In effetti, il sistema istituzionale europeo è riuscito dal 1950 a fare fronte a queste ricorrenti crisi grazie alla sua flessibilità e capacità di adattamento2. Cosicché, grandi accelerazioni e brusche frenate sono state un tratto costante della storia comunitaria, in mancanza di un deciso passo avanti verso una completa unione politica. Momenti di forte rallentamento o di paralisi, spesso avvenute nei passaggi cruciali, hanno fatto temere in più occasioni una disgregazione di tutto ciò che era stato raggiunto con fatica. Dall’inizio del nuovo millennio, l’Unione europea continua ad essere confrontata a crisi molto severe. Essa ha dovuto affrontare, cronologicamente, una gravissima crisi economica (la Grande recessione), un afflusso straordinario di migranti da Africa e Medioriente (l’emergenza rifugiati), lo psicodramma della Brexit, una Pandemia di inusuali e drammatiche dimensioni e, da ultimo, l’invasione russa in Ucraina. A causa di queste successive crisi, la pressione sulle élite e sui popoli europei è stata fortissima e fonte di decisioni di grande impatto nella sfera pubblica a tutti i livelli, 1 Per una storia dell’integrazione europea si veda: Bino Olivi, Roberto Santaniello (2015). Storia dell’integrazione europea. Bologna: Mulino. Valerio Castronovo (2004). L’Avventura dell’unità europea. Torino: Utet. 2 Sulle caratteristiche del Sistema istituzionale dell’Unione europea si veda: Roberto Santaniello (2016). Capire l’Unione europea. Bologna: Mulino. 118 politico, economico, sociale e da ultimo sanitario. Come in passato, l’Unione europea è riuscita a dare risposte, anche se molti problemi restano insoluti. I rischi di un ridimensionamento del Progetto europeo sono sempre dietro l’angolo tenuto conto che l’attuale sistema istituzionale fatica a svolgere efficacemente le sue funzioni in caso di disaccordi prolungati tra gli Stati membri. Tutto questo segnala, a ben vedere, la necessità di uscire dal metodo delle soluzioni emergenziali ed avviare il passaggio verso un’unione politica su base federale. La maggior parte delle crisi dell’ultimo decennio ha avuto conseguenze diverse sugli Stati membri, dunque ha tecnicamente prodotto effetti “asimmetrici”. Un primo e rapido sguardo di insieme conferma empiricamente questa osservazione. Gli effetti della grande recessione, che ha preso avvio dal 2007 negli Stati uniti con la bancarotta Lehman Brothers per poi propagarsi in Europa, hanno colpito severamente un numero ristretto di Stati membri. In particolare, le conseguenze sulle economie di Portogallo, Italia, Grecia e Spagna (raccolti nella formula mediatica e dal sapore volutamente dispregiativo dei “PIGS”) sono state molto pesanti. Questi paesi, ancor prima della grande recessione, erano confrontati a gravi problemi strutturali e con un indebitamento particolarmente alto. Anche l’emergenza rifugiati esplosa a partire dal 2014 ha avuto evidenti effetti asimmetrici. Ignorata la legittima richiesta politica di considerare l’emigrazione come una questione di interesse comune dell’Unione europea - un tema da molti anni nell’agenda politica di Bruxelles - e in assenza di solidarietà tra i governi europei, la pressione migratoria si è riversata sugli Stati membri (Italia, Spagna, Francia e Grecia) più esposti geograficamente all’afflusso di migranti. La crisi politica scaturita dalla Brexit, il tormentato e complicato divorzio tra il Regno Unito e l’Unione europea, ha avuto conseguenze comuni, dunque simmetriche, in tutti gli altri ventisette Stati membri, con l’unica eccezione dell’Irlanda (a causa della questione dell’Irlanda del Nord). La crisi del Covid 19, di natura simmetrica quanto alle cause che l’hanno determinata, ha prodotto conseguenze asimmetriche a causa dei diversi effetti sui sistemi economici e sociali degli Stati membri. Hanno fatto eccezione le limitazioni alle libertà pubbliche dettate dagli imperativi di sicurezza per la salute per l’insieme dei cittadini europei che ha interessato in egual misura quasi tutti i paesi europei. Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 119 Roberto Santaniello L’ultima crisi in ordine di tempo, la guerra in Ucraina, sta mettendo nuovamente a dura prova l’insieme degli Stati membri, ma finisce ancora per avere effetti diversi (dunque nuovamente asimmetrici) su quegli Stati membri che si sentono minacciati direttamente dalla Russia, come i paesi baltici e la Polonia. Inoltre, Stati membri, come Svezia e Finlandia, mettendo fine al loro storico status di paesi neutrali, hanno infine deciso di aderire all’Alleanza Atlantica in risposta alle potenziali minacce da parte della Federazione Russa. L’evoluzione dell’aggressione russa all’Ucraina e le incerte prospettive di mettere fine alla guerra, pone nuovi problemi all’intera economia dell’Unione europea, anche se gli effetti più gravi colpiscono maggiormente gli Stati membri meno attrezzati per assicurare crescita e sostenibilità sociale. A ben guardare, osservando l’evidente debolezza della capacità di risposta dell’Unione europea alla sua domanda energetica e la pressione sul livello generale dei prezzi, dunque sull’inflazione, quest’ultima crisi, unitamente alla crisi della grande recessione, ci invita a rivolgere il nostro sguardo interrogativo al passato, quando la Comunità europea, all’inizio degli anni settanta, fu confrontata al primo tentativo di istituire un’unione economica e monetaria. Fu proprio in quel periodo che la costruzione comunitaria, a causa degli effetti delle forti oscillazioni tra le valute nazionali, affrontò in nuce per la prima volta gli effetti asimmetrici di una crisi internazionale. Un’analisi storica di quel primo tentativo, e degli eventi che lo hanno accompagnato, è di particolare rilevanza per comprendere l’evoluzione politica ed istituzionale dell’Unione europea e non solo. Ripercorre il confronto politico che ebbe luogo in quei frangenti e ricordare le strozzature che resero vano quel tentativo, ci aiutano, infatti, a capire i problemi ancora aperti e quanto ancora c’è (molto) da fare per consentire all’unione economica e monetaria, istituita dal Trattato di Maastricht, di operare correttamente a beneficio di tutte le economie degli Stati membri e di limitare perniciosi effetti asimmetrici. Allo stesso tempo, la storia comunitaria ci ricorda ancora che, subito dopo il fallimento del primo tentativo di accelerare l’integrazione economica e monetaria, la Comunità europea fu esposta ad una gravissima crisi energetica che, come quella di oggi, prese le mosse da un evento politico esterno, il quarto conflitto arabo israeliano. La crisi energetica dei primi anni settanta trascinò l’Europa comunitaria verso il baratro dell’inflazioDe Europa Special Issue - 2023 126 fondo di cooperazione dotato di risorse finanziarie per sostenere le valute in difficoltà. Si trattava di un primo strumento di solidarietà finanziaria concepito per assorbire shocks asimmetrici all’interno della Comunità europea, Non può sorprendere che la Repubblica federale tedesca fosse particolarmente diffidente a questa prospettiva. Il serpente monetario europeo confermò la sua fragilità senza strumenti correttivi degli squilibri monetari. Il marco tedesco si rafforzò costantemente, al contrario delle altre monete del sistema che subivano a loro volta ripetuti deprezzamenti. Di fronte alle richieste dei governi, il rifiuto della Germania utilizzò una formula che sarebbe diventata il mantra della sua futura politica europea in materia economica: la responsabilità delle azioni di aggiustamento appartenevano ai singoli gli Stati membri. Puntualmente, nel marzo 1973, al momento della decisione del Consiglio, la Germania si tirò fuori opponendosi alla proposta della Commissione europea di dotare inizialmente il Fondo europeo di cooperazione monetaria di risorse finanziarie pari a 10 milioni di dollari. Come sarebbe avvenuto per molto tempo ancora, non vi erano margini per forme di solidarietà economica. La Repubblica Federale tedesca non nascondeva - e lo avrebbe fatto puntualmente per molto tempo ancora - la sua diffidenza sulla capacita delle istituzioni europee e dei governi di garantire un rigore economico interno che giustificasse la solidarietà tedesca. Una posizione che sarà, a ben vedere, una costante della politica europea tedesca. Nello stesso periodo, una nuova crisi del dollaro aprì le porte a fluttuazioni generalizzate dei cambi, a cui non fu estranea l’Europa dei sei, dove il serpente monetario europeo esaurì di fatto la sua funzione per trasformarsi in un semplice accordo di fluttuazione congiunta delle monete8. Si concludeva mestamente il primo tentativo di istituire l’unione economica e monetaria. Solo vent’anni più tardi, con le disposizioni del Trattato di Maastricht, l’unione economica e monetaria sarebbe venuta alla luce. Il cammino per assicurare la stabilità monetaria riprese tuttavia qualche anno più tardi. La Comunità europea riuscì, infatti, a varare nel 1978 lo SME, il Sistema Monetario europeo. Veniva riproposto, migliorandolo, lo schema del serpente monetario, con un sistema di cambi fissi, ma aggiustabili all’interno di bande di oscillazione ristrette. Fu inoltre decisa un’unità di conto europea, l’Ecu, e l’istituzione di un Fondo moneIl sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 8 Sulle vicende che portarono al fallimento del piano Werner si veda. Ashoka Mody (2018). Euro Tragedy, a drama in nine act. Oxford: University Press. Pagg. 48-55. 127 Roberto Santaniello tario europeo, costituito dal 20% delle riserve della banca centrali degli Stati membri per finanziare misure di credito monetario a breve e medio termine. Ciò che appariva chiaro alla luce di questo primo tentativo fu l’incapacità di sposare esigenze diverse, sintetizzate dal confronto tra “monetaristi” ed “economisti”. In secondo luogo, nacque allora la cultura della “stabilità’” e, collegata ad essa, del “rigore”, formule che, come sappiamo, faranno parte integrante della filosofia economica dell’unione economica e monetaria creata dal Trattato di Maastricht. Infine, quel tentativo segnalava il problema di come rispondere efficacemente a shocks asimmetrici da parte di singoli Stati membri, tema oggi al centro del dibattito sulla riforma della governance economica dell’Unione europea. 3. Il Trattato di Maastricht e l’unione economica e monetaria 3.1. L’impalcatura dell’unione economica e monetaria Con il Trattato di Maastricht, la costruzione comunitaria ha visto l’avvio di un processo politico verso un’Unione politica9. La caduta del muro di Berlino e gli sconvolgimenti che hanno prodotto la disgregazione dell’Unione sovietica hanno fortemente contribuito a modificare le condizioni politiche per procedere ad una maggiore integrazione politica europea. Ancora una volta, protagoniste di questa nuova fase storica sono state la Francia e la Repubblica federale tedesca. Sul palcoscenico europeo si affacciarono due nuovi leader politici: il Presidente della Repubblica francese, Francois Mitterrand, socialista: il cancelliere tedesco, Helmut Khol, popolare. Grazie alla loro intesa fu questa volta possibile giungere all’unione economica e monetaria. Il compromesso politico raggiunto era della stessa natura di quello non riuscito agli inizi degli anni settanta. Di fatto, la Francia dette il suo assenso alla riunificazione tedesca, mentre la Germania accettò di rinunciare al simbolo della sua forza economica, il marco. Una decisione storica. I negoziati intergovernativi per giungere all’unione economica e monetaria e dunque all’Euro furono ancora una volta molto complessi. Essi ripercorsero lo stesso schema ideologico di vent’anni prima. Il confronto oppose, infatti, il monetarismo francese e l’economismo tedesco, giungendo alle stesse conclusioni del Rapporto De Europa Special Issue - 2023 9 Sui negoziati del Trattato di Maastricht e il suo contenuto si veda: Bino Olivi, Roberto Santaniello (2015). Storia dell’integrazione europea. Bologna: Mulino. Pagg.172-198. 128 Werner. La moneta unica e la politica monetaria sarebbero entrate in funzione solo dopo un processo di convergenza economica da parte degli Stati membri, frutto del rispetto di quelli che sono ricordati come i “parametri di Maastricht”. Dei cinque parametri fissati, assumevano grande importanza il rispetto dei limiti tra il deficit pubblico e il PIL (3%), tra il debito pubblico e il PIL (60%) e la convergenza dei tassi di interessi e del livello di inflazione con quelli del paese piu virtuoso. Il calendario stabilito dal Trattato di Maastricht per la realizzazione dell’unione economica e monetaria ha previsto tre tappe. Il processo ha preso avvio con la completa liberalizzazione dei capitali, il 1° luglio 1990. Secondo le disposizioni previste dal Trattato dell' Unione, la terza e definitiva tappa sarebbe stata avviata solo se una maggioranza di Stati membri (sette) avesse rispettato i parametri di Maastricht. La terza e definitiva tappa dell’unione economica e monetaria è stata intrapresa il 1° gennaio 1999, con la fissazione irrevocabile dei tassi di cambio delle monete nazionali in euro degli undici paesi che sarebbero entrati inizialmente nella cosiddetta zona euro. Due Stati membri, Regno Unito e Danimarca si autoesclusero appellandosi alla clausola dell’opting-out. La Svezia manifestò la volontà di non partecipare alla zona Euro, mentre la Grecia non aveva raggiunto il necessario livello di convergenze. Dal 1° luglio 2002, dopo un periodo transitorio di due anni nel quale le monete nazionali sono state progressivamente eliminate, è stato ufficialmente introdotto l’Euro. Il processo di convergenza economica è stato sufficientemente lungo – circa sette anni - per consentire il rispetto dei parametri di Maastricht ai paesi europei che avrebbero fatto parte dell’Eurozona. In questo periodo, la maggior parte degli Stati membri, si pensi all’Italia, sono stati impegnati in riforme strutturali per assicurare un quadro macroeconomico stabile necessario per la creazione dell’unione economica e monetaria. Non ci soffermeremo tuttavia su queste vicende che sono avvenute all’interno di un clima politico effervescente, a volte estremamente nervoso, a causa delle ripercussioni economiche e sociali per le economie nazionali. Parallelamente all’azione necessaria da parte degli Stati membri per far parte dell’unione economica e monetaria, si sviluppò un acceso dibattito sulla necessità di stringere il cosiddetto Patto di Stabilità. Conformemente alla sua oramai tradizionale “cultura della stabilità”, la Repubblica federale tedesca sollecitò l’adozione di una serie di regole sulle discipline di bilancio da rispettare una volta realizzata l’unione economica e moneIl sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 129 Roberto Santaniello taria. Si trattava di una sorta di assicurazione per il futuro, come complemento alle disposizioni del Trattato di Maastricht sulle procedure di sorveglianza dei bilanci pubblici. Il Ministro delle finanze tedesco, il bavarese Theo Waigel, chiese ed infine ottenne la possibilità di infliggere sanzioni a quegli Stati membri che non avessero corretto gli squilibri di bilancio superiori al 3% del PIL. Questo nuovo strumento trovò ancora divise Repubblica Federale tedesca e Francia, quest’ultima desiderosa di istituire un sistema (intergovernativo) di governo dell’euro, che facesse da contraltare alla neonata Banca centrale europea, la nuova istituzione a cui il Trattato di Maastricht aveva conferito la responsabilità della politica monetaria comune. L’acceso confronto ebbe luogo con l’approssimarsi della decisione di intraprendere la tappa finale dell’unione economica e monetaria. Il compromesso raggiunto dette di fatto ragione alla rigida posizione tedesca, che non si oppose alla richiesta della Francia di inserire un riferimento in tema di crescita economica. Con l’adozione del Patto di Stabilità e di Crescita veniva riconosciuto in termini meramente formali un impegno comunitario in tema di occupazione, accanto a quello della stabilità fiscale. Il Patto di Stabilità e di Crescita ha completato l’impalcatura metodologica dell’unione economica e monetaria previsto dal Trattato di Maastricht. In particolare, l’impianto poggiava (e poggia tuttora) su due diversi approcci: centralizzato per quanto riguarda l’unione monetaria; decentralizzato in materia di unione economica. Concretamente, al Sistema europeo di banche centrali, e il suo fulcro fondamentale, la Banca centrale europea, è conferita la completa responsabilità della politica monetaria e dei tassi di interesse. Nell’ambito della politica economica, le responsabilità sono invece condivise tra il Consiglio dei Ministri economici e finanziari (Ecofin, poi Eurogruppo) e gli Stati membri. Le linee direttrici comuni decise dall’Unione europea devono essere messe in pratica dai governi nazionali. Le competenze fiscali restano saldamente in mano alle autorità nazionali, non essendo prevista nessuna forma di armonizzazione dei sistemi nazionali di tassazione diretta ed indiretta. 3.2. I limiti dell’unione economica e monetaria e gli shock asimmetrici La dottrina economica ha da sempre messo in risalto il carattere incompleto dell’unione economica, proprio in virtu’ dell’assenza di un’unione fiscale. Allo stesso modo, ha giudicato incompleta l’unione monetaria De Europa Special Issue - 2023 130 a causa del fatto che essa non è accompagnata da un’unione di bilancio10. La conseguenza più grave di questa assenza è stata individuata nell’incapacità dell’unione monetaria di rispondere agli shock asimmetrici. I singoli Stati membri sono i soli responsabili delle azioni di aggiustamento necessarie a correggere questi squilibri. La dottrina economica ha altresì messo in evidenza che shock asimmetrici da domanda fanno crescere i deficit di bilancio dei paesi interessati con la conseguenza che i mercati finanziari possono provocare una crisi di liquidità che finisce per amplificare gli shock asimmetrici. Le soluzioni proposte dagli economisti per il completamento dell’unione monetaria con l’unione di bilancio indicano due opzioni. La prima opzione è di creare un meccanismo assicurativo che, in funzione anticiclica, attui trasferimenti di reddito dai paesi più prosperi verso quelli che attraversano una congiuntura negativa. In questo modo, l’unione di bilancio può ridurrebbe i disagi dei paesi colpiti da shock negativi. La seconda opzione prevede il consolidamento di una parte significativa dei deficit/debiti pubblici allo scopo di proteggere i paesi colpiti da crisi di liquidità e da insolvenze forzate. Questi ultimi avrebbero difficoltà ad emettere strumenti di debito in una moneta in cui non hanno il controllo. Secondo questa opzione, i debiti pubblici nazionali (od una buona parte di essi) sarebbero centralizzati nel debito pubblico dell’Unione europea. In questa prospettiva, il governo dell’unione si trasformerebbe in un sistema di governo indipendente avendo di fatto la responsabilità di emettere strumenti di debito (le obbligazioni) nella moneta di cui ha il controllo, l’Euro. Un approccio simile richiederebbe, un grado molto elevato di unificazione politica, con conseguente trasferimento di sovranità nazionale a un governo e ad un parlamento europeo in materia di tassazione e di spesa. I puntuali avvertimenti della dottrina economica sulla fragilità dell’unione economica e monetaria hanno anticipato un’evidenza empirica in occasione della grande recessione del 2007 e 2008 e nella successiva crisi dell’Euro e dei debiti sovrani. Nei paesi meridionali della zona Euro e l’Irlanda il prodotto interno lordo è rimasto molto al di sotto del livello del 2008, a differenza dei paesi settentrionali. Nell’Eurozona si sono verificati ampi shock asimmetrici tra il 2008 e il 2011 con gravi problemi di aggiuIl sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 10 Su questo tema si veda. Paul De Grauwe (2013). Economia dell’unione monetaria. Bologna: Mulino. Markus K. Brunnermeier, Harold James, Jean-Pierre Landau. (2017). La battaglia delle idee. Milano Università Bocconi Editore. 131 Roberto Santaniello stamento, basti pensare alle vicende che hanno interessato l’Italia e la Grecia e non solo. Gli stessi shock asimmetrici hanno avuto conseguenze significative sulle finanze pubbliche con una forte impennata dei rapporti del debito pubblico. Il brusco rallentamento della crescita, in mancanza di meccanismi correttivi centralizzati, si è scaricato sui debiti pubblici dei paesi coinvolti. Nel 2010 il totale del debito pubblico della Grecia ammontava al 148% del PIL, in Italia ha toccato il 120%, un livello esorbitante in rapporto alle capacità produttive dei due paesi. Nel 2013 i dati sono peggiorati ulteriormente: la Grecia era al 175%, l’Italia al 133%. Anche Portogallo e Irlanda hanno registrato forti peggioramenti raggiungendo rispettivamente il 129% e il 124% del PIL. Oltre a produrre rovine economiche e sociali, si pensi ad esempio alla Grecia - dove quasi la metà della popolazione non è stata più in grado di accedere al servizio sanitario nazionale - queste crisi asimmetriche hanno lasciato il segno dal punto di vista politico, scoprendo correnti di opinione nazionali reciprocamente ostili e stereotipi latenti alimentati da motivazioni etnico-antropologiche che fecero presa sull’élite politiche. Nella narrazione corrente è emerso, oltre allo spirito anti-europeo di sovranisti e populisti, una linea divisoria tra Nord e Sud, tra paesi virtuosi e paesi viziosi, scoperchiando la fragilità della comune identità europea. La risposta dell’Unione europea alla grande recessione e alla crisi dei debiti sovrani è stata duplice. Da una parte, ha scelto la linea di continuità con il passato, modificando tra l’altro il funzionamento del Patto di Stabilità ed introducendo il cosiddetto “semestre europeo”. Dall’altra, ha aperto un cantiere politico e istituzionale per giungere al completamento dell’unione economica e monetaria. La riforma del Patto di Stabilita, la cui filosofia “repressiva” è stata confermata, ha rafforzato i poteri di controllo della Commissione europea rendendo più agevole il processo decisionale per contrastare deficit pubblici eccessivi ed efficace il sistema di sanzioni. A ciò, bisogna aggiungere l’introduzione di una procedura parallela per il controllo preventivo e correttivo dei grandi aggregati macroeconomici. Sulla stessa linea, le misure del Patto di Stabilità sono state codificate all’interno di un trattato intergovernativo, il Fiscal compact che contiene la golden rule del pareggio di bilancio. La ratifica da parte degli Stati membri del nuovo trattato era la condizione necessaria per ricevere assistenza finanziaria dall’Unione europea. In concreto, come conseguenza di questo approccio, le responsabiDe Europa Special Issue - 2023 132 lità dell’aggiustamento economico sono restate unicamente nelle mani dei paesi governi dei paesi colpiti da crisi asimmetriche e sempre a loro è spettato il compito di riguadagnare la fiducia dei mercati impegnandosi nel risanamento delle finanze pubbliche. Con l’introduzione del semestre europeo, infine, le politiche economiche e di bilancio sono state coordinate attraverso un processo che prevede la definizione di raccomandazioni della Commissione europea indirizzate a ciascuno Stato membro. Quest’ultime vengono presentate nel corso del primo semestre dell’anno per poi essere applicate da ciascuno paese secondo le procedure nazionali. All’esecutivo di Bruxelles spetta il compito di monitorare le diverse variabili macroeconomiche miranti a individuare interventi strutturali ed eliminare squilibri economici nazionali. Agli Stati membri è inoltre richiesto di presentare i loro progetti di bilancio annuali alla Commissione europea prima di sottoporli all’approvazione dei rispettivi parlamenti. L’unica breccia alla solidarietà comunitaria è stata aperta con la creazione del fondo "salva stati”. Nel 2010 è stato istituito il Fondo europeo di stabilità finanziaria seguito poi nel 2012, dopo laboriosi negoziati, dal Meccanismo europeo di stabilità, dotato di 700 miliardi di Euro. L’assistenza ai paesi era tuttavia soggetta a forti condizionalità legate al rispetto di programmi di risanamento ed al controllo della “troika” (Commissione europea, Banca centrale europea e Fondo Monetario Internazionale). Le più efficaci misure per i processi di aggiustamento dei paesi più indebitati sono stati messi a disposizione della Banca centrale europea, in particolare il Quantitive easing deciso dal suo presidente Mario Draghi. Con questo strumento la Banca centrale europea ha operato sul mercato dei titoli di stato per arginare la speculazione e calmierare i tassi di interesse, svolgendo il ruolo “non convenzionale”, riconosciuto a determinate condizioni (tasso inflazione non superiore al 2%) di prestatore di ultima istanza. In realtà, la Banca centrale europea con la sua efficace e autorevole azione di sostegno alle risposte contro le crisi asimmetriche, messa in atto anche in contrasto con le autorità tedesche, si è guadagnata sul campo un ruolo centrale, anche di natura politica, nel sistema istituzionale dell’Unione europea. Occorre aggiungere che se un organo tecnico come la Banca centrale europea ha supplito alla mancanza di un’autorità politica democraticamente vocata al governo dell’economia, ciò costituisce un aspetto rivelatore della debolezza dell’impalcatura dell’unione economica e monetaria. Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 133 Roberto Santaniello Il cantiere politico ed istituzionale per il completamento dell’unione economica e monetaria è stato aperto da una road map tracciata dai “quattro presidenti” (Van Rompoy, Barroso, Junker e Draghi)11. La road map si articolava su quattro assi: l’integrazione finanziaria; l’integrazione di bilancio; il rafforzamento delle politiche economiche ed il controllo democratico. Il cantiere aperto ha dato i suoi frutti limitatamente al primo punto poiché alla Banca centrale europea è stata riconosciuta la funzione primaria della vigilanza bancaria. Nessun progresso sostanziale si è registrato sulla capacità autonoma di bilancio dell’Unione europea, compreso il rafforzamento del regime delle risorse proprie. Un timido tentativo di dotare l’Eurozona di un bilancio autonomo, sostenuto da Francia ed Italia, è al momento chiuso nei cassetti del Consiglio. Nell’ambito dell’unione economica e del controllo democratico il cantiere non ha visto nessun contributo degno di essere annotato. Il ricorso alle obbligazioni europee non é mai riuscito a raggiungere l’agenda decisionale dell’Unione europea negli anni della grande recessione. Il principio della mutualità del debito è risultato di fatto un tabù insormontabile. Storicamente, il primo a proporre le obbligazioni come strumento di finanziamento condiviso, fu Altiero Spinelli, ma la sua iniziativa non ebbe successo e fini nel dimenticatoio. Il primo a riproporlo negli anni novanta, dopo il Trattato di Maastricht, fu Jacques Delors che individuò le euro-obbligazioni come una delle fonti di finanziamento delle grandi infrastrutture europee proposte nel Libro bianco della Commissione europea su crescita, competitività ed occupazione. Vittima del rigore finanziario, il primo piano organico a carattere keynesiano che la storia comunitaria ricordi si infranse contro il muro ostile dei paesi settentrionali dell’Europa. Seguirono in seguito le proposte di Giulio Tremonti e di Romano Prodi ed Alberto Quadrio Curzio che, malgrado la loro concreta fondatezza, non riuscirono a superare il ristretto ambito dei circoli intellettuali e degli economisti. Durante la crisi dell’euro e dei debiti sovrani, la Commissione europea ha intrapreso un timido tentativo esplorativo. Manuel Barroso, allora presidente dell’esecutivo di Bruxelles, tentò, infatti, di riavviare un dibattito sull’utilizzo delle euro-obbligazioni. Egli presentò prudentemente un documento di riflessione, sotto forma di Libro Verde, che conformemente alla sua natura, conteneva una serie di opzioni tecniDe Europa Special Issue - 2023 11 Sul rapporto dei Quattro presidenti si veda. Pier Virgilio Dastoli, Roberto Santaniello. (2013) C’eravamo tanto amati. L’Europa e poi? Milano: Università Bocconi Editore. 134 che allo scopo di alimentare un confronto tra gli Stati membri. La gelida reazione della cancelliera tedesca Angela Merkel ha messo fine al tentativo della Commissione europea ancor prima di nascere e il Libro verde è finito ben presto nel dimenticatoio. In conclusione, le vicende che accompagnarono le risposte politiche ed economiche dell’Unione europea alla grande recessione, dimostrano che era impossibile trovare soluzioni alle crisi asimmetriche in mancanza di un deciso cambio di passo nel processo di integrazione europea. Di fronte a queste crisi si è preferito insistere su un rapporto tra l’Unione europea e Stati membri secondo schemi autoritari-repressivi e non avanzare verso un governo dell’economia compensando il superamento delle sovranità nazionali con una sovranità comune. La creazione di un’unione fiscale, volta a istituire un sistema di tassazione transnazionale, e il completamento dell’unione monetaria attraverso una autonoma capacità di bilancio, non potevano che essere conseguite nel quadro di una autentica unione politica. Senza questo naturale passaggio e il conseguente aggiornamento in senso democratico del suo sistema istituzionale, l’Unione europea era destinata a restare nella palude dell’incapacità di prendere decisioni efficaci a beneficio di tutti gli Stati membri e dei suoi cittadini. 4. Le modifiche al Trattato di Maastricht 4.1. Da Amsterdam a Lisbona L’obiettivo dell’unione politica era ben chiaro nella visione dei padri fondatori delle Comunità europea. Dietro la formula da essi coniata originariamente di creare “un’Unione sempre più stretta” si nascondeva l’ambizione di dotare il Vecchio continente di una struttura politica sovranazionale e democratica in grado di assicurare pace, stabilità, benessere e coesione sociale. Il lungo cammino che l’Europa ha percorso tra la nascita del Progetto europeo fino al Trattato di Maastricht è costellato, come abbiamo ampiamente messo in luce, da eventi contradditori, durante i quali a momenti di grande accelerazione ed entusiasmo facevano da contraltare periodi di regressione e di smarrimento. Non sono mancati in sostanza i grandi progetti politici, ma allo stesso modo è venuta meno la volontà di realizzarli compiutamente. Solo per alcuni il Trattato dell’Unione costituiva un positivo passo in avanti nel cammino verso una più stretta integrazione politica. Per la Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 135 Roberto Santaniello maggioranza, al contrario, si trattava solamente di un appuntamento mancato. Troppe e, soprattutto troppo importanti, le lacune nell’impianto politico ed istituzionale dell’Unione europea. A cominciare, dall’articolazione a tre pilastri in cui il Trattato di Maastricht l’ha strutturata. L’Unione europea, infatti, era costituita dalla Comunità europea, dalla politica estera e della sicurezza e dalla cooperazione negli affari interni e giudiziari. In concreto, le istituzioni europee agivano con modalità’ differenti a seconda dei pilastri entro cui operavano. Concretamente, veniva introdotta un’asimmetria evidente poiché’ al metodo comunitario si affiancava un metodo intergovernativo per la politica estera e di sicurezza (di natura confederale) e una cooperazione negli affari interni e giudiziari che faceva largo uso delle norme di diritto internazionale. Esempio concreto di questa cooperazione era il precedente accordo di Schengen (1985), utilizzato per assicurare la libera circolazione delle persone all’interno dei paesi che ne facevano parte, poi integrato nel nuovo pilastro di Maastricht. O ancora, la Convenzione di Dublino in materia di diritto di asilo. Nei due nuovi pilastri, il voto all’unanimità era la norma, con pochissime aperture al voto a maggioranza qualificata. Quest’ultimo, per contro, costituiva la regola nell’ambito del metodo comunitario, e l’unanimità l’eccezione. Essa veniva applicata per le decisioni nei settori più sensibili per gli Stati membri dove la loro sovranità sarebbe stata limitata. Delle insufficienze del Trattato di Maastricht ne erano consapevoli gli stessi negoziatori che differirono alcune decisioni ad un successivo trattato identificando, i cosiddetti left over. Per correggere ed integrare il Trattato di Unione ci sono volute ben due riforme, la prima con il Trattato di Amsterdam del 1997, la seconda con il Trattato di Nizza, del 200012. Con il primo, l’Unione europea ha integrato e corretto alcune disposizioni del testo di Maastricht, senza alterare tuttavia i meccanismi istituzionali previsti. Le novità degne di nota sono state tre. La prima ha previsto l’introduzione delle “cooperazioni rafforzate” attraverso cui una maggioranza di Stati membri avrebbe potuto decidere di approfondire la loro integrazione in determinati settori dove si registrava una mancanza di consenso comune. La seconda novità è costituita dalla “comunitarizzazione” di buona parte della cooperazione negli affari interni e giudiziari, tra cui le misure per la libera circolazione delle persone e l’emigraDe Europa Special Issue - 2023 12 Sui negoziati di questi due trattati e sui loro contenuti si veda: Bino Olivi, Roberto Santaniello. (2015). Storia dell’integrazione europea. Bologna: Mulino. 142 tecipazione di 108 rappresentanti del Parlamento europeo, 54 del Consiglio e 3 della Commissione europea, nonché di 108 rappresentanti di tutti i parlamenti nazionali, su un piano di parità, e di 108 cittadini: 80 rappresentanti dei panel europei di cittadini, 27 membri dei panel nazionali e il presidente del Forum europeo della gioventù. Ne hanno fatto parte anche 18 rappresentanti del Comitato delle regioni e 18 del Comitato economico e sociale europeo, 6 rappresentanti designati dalle autorità regionali e 6 rappresentanti eletti delle autorità locali, 12 rappresentanti delle parti sociali e 8 rappresentanti della società civile. L’articolata struttura della Conferenza ha consentito di garantire un’ampia rappresentanza della società istituzionale e civile europea. Al termine dei lavori, durati appena un anno, lo scorso 9 maggio, la sessione plenaria della Conferenza sul futuro dell’Europa ha consegnato a Consiglio europeo, Parlamento europeo e Commissione europea 49 proposte, articolate in 360 misure, per il rafforzamento dell’Unione europea e delle sue politiche19. Molte delle proposte presentate vanno nella direzione di rafforzare il sistema istituzionale dell’Unione europea ed accrescere la sua legittimità democratica. La sessione plenaria conclusiva della Conferenza ha avuto luogo a poco più di due mesi dall’aggressione della Federazione Russa all’Ucraina e dunque in un clima che non poteva che risentire degli effetti politici, economici, umanitari ed emotivi di questo grave atto di ostilità, non solo nei confronti del governo di Kiev e degli ucraini, ma dell’intera comunità internazionale. 5.2. Una nuova crisi: la guerra in Ucraina L’Unione europea si è schierata da subito in favore dello stato aggredito, fornendo un’immediata assistenza umanitaria ed economica all’Ucraina e condannando duramente l’atteggiamento ostile della Federazione russa. La reazione dell‘Unione europea a questa nuova crisi politica è stata Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 19 https://prod-cofe-platform.s3.eu-central-1.amazonaws.com/8pl7jfzc6ae3jy2doji28fni27a3?response-content-disposition=inline%3B%20filename%3D%22CoFE_Report_with_ annexes_EN.pdf%22%3B%20filename%2A%3DUTF-8%27%27CoFE_Report_with_annexes_EN.pdf&response-content-type=application%2Fpdf&X-Amz-Algorithm=AWS4-HMACSHA256&X-Amz-Credential=AKIA3LJJXGZPDFYVOW5V%2F20220720%2Feu-central1%2Fs3%2Faws4_request&X-Amz-Date=20220720T145025Z&X-Amz-Expires=300&XAmz-SignedHeaders=host&X-Amz-Signature=db682dd12b7f71b69794afc183e345d6e125fc344ec7457deee5a037c04df249 143 Roberto Santaniello ferma e determinata, favorendo allo stesso tempo un’inusuale coesione tra i membri storici della costruzione comunitaria e i membri più recenti. Ne è un concreto esempio il mutato atteggiamento politico e culturale dei paesi di nuova adesione, come Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia, sulla politica di emigrazione e di asilo, alla luce dell’elevato afflusso di rifugiati ucraini all’interno dei loro confini. L’Unione europea non si è limitata a fornire aiuti umanitari ed economici, ma si è spinta oltre. Per la prima volta nella storia comunitaria, essa infatti ha preso la decisione di fornire assistenza finanziaria per l’acquisto di armamenti all’Ucraina allo scopo di consentire al paese aggredito di difendere la propria integrità territoriale. A queste misure si aggiungono le sanzioni nei confronti del paese aggressore. Dal giorno dell’invasione russa, l’Unione europea ha adottato ben sei “pacchetti” di sanzioni per fare progressivamente pressione sulla Russia affinché metta fine alla guerra contro l’Ucraina. Le decisioni non sono state agevoli a causa della prudenza di alcuni governi e dell’aperta ostilità del premier ungherese Orban. Sulle stesse, ha pesato il timore per le ripercussioni economiche che le sanzioni possono avere nelle economie nazionali, in particolare sui costi dell’approvvigionamento energetico. Infine, le istituzioni europee hanno deciso, come prova tangibile di solidarietà politica nei confronti dell’Ucraina, di accelerare l’iter per la candidatura di adesione di questo paese all’Unione europea. Il Consiglio europeo del 22 giugno 2022 ha conferito all’Ucraina lo status di paese candidato, unitamente alla Moldavia. L’aggressione della Federazione russa all’Ucraina non è priva di conseguenze per il Vecchio continente. Già duramente provata dagli effetti economici ed umani della pandemia, nel mezzo dei suoi sforzi per ritrovare la strada della crescita e della coesione sociale dopo due anni di lockdown, l’Unione europea deve oggi fronteggiare una nuova grave crisi gravida di incognite e di rischi economici, ma anche politici. L’approvvigionamento energetico, la sua pressione sui costi, l’impennata dell’inflazione, i pericoli reali di deflazione, l’aumento della disoccupazione, sono minacce che pesano sull’avvenire dell’Unione europea e sulla sua capacità di agire per il bene collettivo comune. Questa crisi avviene nell’imminenza di alcune decisioni strategiche dell’Unione europea, quali la riattivazione del Patto di Stabilità, prevista per il 2023, e le altre misure fino ad ora sospese per tenere sotto controllo i grandi aggregati macroeconomici degli Stati membri dell’Unione europea. In vista di queste scadenze, la Commissione europea De Europa Special Issue - 2023 144 ha presentato un documento di riflessione per aggiornare ed eventualmente modificare i meccanismi del Patto di Stabilità. Per contro, nell’agenda politica dell’Unione europea non ci sono per il momento indicazioni per completare l’unione economica e monetaria. l rischi di nuove e più pesanti crisi asimmetriche non sono affatto scongiurati. La riforma del sistema istituzionale dell’Unione europea è più che mai necessaria per anticipare e contrastare nuove crisi che possono minacciare la sua stessa ragione di esistere. 5.3. La ricerca del consenso per una nuova riforma dell’Unione europea Una base da cui iniziare c’è ed è rappresentata dall’insieme dei documenti raccolti al termine della Conferenza sul futuro dell’Europa. Uno dei punti poco chiari fin dall’inizio dei lavori di questo organismo era il seguito da dare alle sue proposte, in particolare se dovessero essere considerate come un input a successive riforme istituzionali. Si è preferito non dare risposta, differendola alla conclusione della Conferenza. Il Presidente della Repubblica francese, Emmanuel Macron, uno dei principali e autorevoli promotori politici di questa iniziativa, nel corso della sessione conclusiva del 9 maggio 2022, ha annunciato la sua posizione, anche a nome della presidenza di turno. Prima di allora, il 2 maggio, il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione con cui ha sollecitato la convocazione della Convenzione per la riforma dei Trattati prevista dall’articolo 48 del Trattato sull’Unione europea. Il 9 maggio, lo stesso giorno del discorso di Macron a Strasburgo, un gruppo di 13 stati (Bulgaria, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Romania, Slovenia e Svezia) ha reso noto un documento nel quale giudica non necessario avviare un processo di riforme istituzionali. Tornando alla posizione espressa da Emmanuel Macron, il Presidente della Repubblica francese, pur riconoscendo che molte delle proposte presentate dalla Conferenza sul futuro dell’Europa possono essere adottate a Trattati costanti, si è dichiarato favorevole alla convocazione della Convenzione. La riforma dei Trattati, secondo Macron, è necessaria per garantire l’indipendenza e l’efficacia dell’Unione europea, a cominciare dall’estensione del voto a maggioranza sulle principali politiche pubbliche e dal rafforzamento della legittimità democratica del Progetto europeo. Il progetto di un’unione politica è dunque riaffiorato nell’agenda politica europea. Due Stati membri storici, la Repubblica federale tedesca e l’Italia, Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 145 Roberto Santaniello sono a favore di una revisione dei trattati. Il cancelliere tedesco Olaf Scholz lo ha confermato il 9 maggio durante le celebrazioni per la fine della Seconda guerra mondiale. Il Primo ministro italiano, Mario Draghi, il 3 maggio di fronte all’Assemblea di Strasburgo, ha dichiarato che l’Europa ha bisogno di un federalismo pragmatico, e se ciò richiede l’inizio di un percorso che porterà alla revisione dei Trattati, lo si abbracci con coraggio e fiducia. Da parte sua, la Presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, ha avvertito che sarà sempre dalla parte di coloro che vogliono riformare l’Unione europea per farla funzionare sempre meglio. L’esecutivo comunitario, dal canto suo, presenterà un documento di insieme sui risultati della Conferenza sul futuro dell’Europa e sulle riforme istituzionali. Tenuto conto della contrarietà di un grande numero di Stati membri e del comportamento ambiguo e non cooperativo del leader ungherese Orban, il percorso appare tutt’altro che semplice, anzi molto tortuoso. Il tempo ci dirà quale sarà l’evoluzione e se ci troveremo di fronte ad un nuovo muro. Per il momento, il Consiglio europeo del 22 giugno 2022 ha deciso di differire la decisione ad una ulteriore riflessione. 5.4. Idee vecchie e nuove per una nuova architettura europea Forse anche per le difficoltà annunciate, Macron ha evocato a Strasburgo il tema dell’integrazione differenziata. Egli ha presentato la sua visione sulla futura architettura del Vecchio continente tenuto conto, e non poteva essere altrimenti, delle conseguenze dell’invasione russa in Ucraina. Macron ha proposto la creazione di una “Comunità politica europea”, un’organizzazione ombrello (dunque ben diversa da quella proposta da De Gasperi/Spinelli nel 1953) a cui aderirebbero i paesi appartenenti all’Unione europea, e tutti gli altri paesi che a vario titolo (candidati, paesi “vicini”) gravitano nell’orbita europea, tra cui naturalmente l’Ucraina. Sottolineando che le idee innovative su una nuova architettura del Continente europeo provengono spesso da Parigi, appare chiaro che Macron si pone in una linea di continuità con l’ipotesi avanzata nel 1989 da Francois Mitterrand. I concetti di confederazione europea e di comunità politica europea infatti si giustappongono. L’organizzazione a cui pensa Macron dovrebbe consentire alle nazioni europee democratiche che aderiscono ai valori dell’Unione di poter disporre di uno spazio di cooperazione politica e di sicurezza e di cooperazione socioeconomica. Secondo il Presidente franDe Europa Special Issue - 2023 146 cese farne parte non pregiudicherebbe una futura adesione all’Unione europea. A questi due cerchi, (l’UE e la Comunità politica europea) il Presidente francese ne aggiunge un terzo, rappresentato da avanguardie di paesi che si impegnano ad approfondire ulteriormente la propria integrazione in determinate politiche e settori. I contorni restano tuttavia ancora indefiniti, poiché Macron per il momento non si è spinto oltre. Ciò che propone Macron fa riferimento al concetto “integrazione differenziata”20, che da lungo tempo fa parte del vocabolario politico della costruzione europea e di cui non mancano le traduzioni concrete. Questa formula prevede che, all’interno di un quadro istituzionale unico, politiche o azioni comuni vengano messe in atto con ritmi differenti o con diversi gradi di intensità. Le tipologie vanno dall’idea di un’Europa alla “carta”, dove ciascun paese può scegliere autonomamente il suo menu di politiche a quella “a due velocità” che postula l’accordo di tutti sugli obiettivi di integrazione, mentre l’esecuzione può essere scadenzata nel tempo. Dall’Europa a “geometria variabile” che prevede la possibilità di accordi sottoscritti dalla grande maggioranza dei paesi membri all’interno del metodo comunitario, con possibilità di deroghe per uno o piu paesi, al “nocciolo duro”, la Kern Europa, (o magnete europeo) composto solo da alcuni Stati membri che, secondo la visione tedesca, dovrebbero essere quelli che fanno parte dell’unione dell’eurozona. Se l’Europa a due velocità e a geometria variabile era diretta a gestire le relazioni tra paesi appartenenti alle allora Comunità europee, la formula dell’Europea a cerchi concentrici, avanzata da Jacques Delors nel 1990, si rivolgeva all’insieme dei paesi europei. Politicamente (e cronologicamente), essa si collocava in continuità con l’idea di “confederazione europea” concepita dall’allora Capo di Stato francese Francois Mitterrand alla fine del 1989, all’indomani della caduta del muro di Berlino. Mitterrand immaginava questa organizzazione dall’Atlantico agli Urali in modo simile alle idee che circolavano tra le due guerre mondiali. L’idea della confederazione fu accolta da Delors come ultimo cerchio della sua visione. Nel primo, avrebbe dovuto essere collocata la ComunitàUnione, con una struttura costituzionale di tipo federale. Il secondo cerIl sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 20 Sull’Europa differenziata si veda: Yves Bertoncini. (2017.) L’intégration différentiée dans l’Union européenne une légitimité’ à géométrie variable. Paris: Notre Europe – Institute Jacques Delors. Nicole Koenig (2015). A differentiated view of differentiated integration. Paris. Notre Europe – Institute Jacques Delors. 147 Roberto Santaniello chio sarebbe stato occupato dallo Spazio economico europeo (costituito dalle Comunità e dai paesi dell’Europa settentrionale). Nel terzo cerchio sarebbero stati collocati i paesi dell’Europa centrale, uniti alle Comunità attraverso un sistema integrato di cooperazione politica. L’ultimo cerchio, la confederazione europea di Mitterrand, si sarebbe tradotta in un sistema a geometria variabile comprendente il Consiglio d’Europa e la Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE). Lo sforzo concettuale di Francois Mitterrand e di Jacques Delors non ha avuto seguito concreto poiché è stato superato dagli eventi successivi ed in particolare dai negoziati che sfociarono nel Trattato di Maastricht e nella creazione dell’Unione europea. D’altro canto, rovesciando dalla testa ai piedi l’agenda politica post Maastricht, che prevedeva l’approfondimento prima dell'allargamento, le esigenze di rafforzamento dell’architettura istituzionale dell’Unione europea sono state di fatto ignorate. Per contro, l’ansia di portare a termine le nuove adesioni si è tradotta nella ricerca di soluzioni a corto-medio termine, togliendo tempo e spazio a strategie di lungo termine. L’integrazione differenziata resta in ogni caso un processo reale di cui ci sono evidenti tracce nel sistema politico europeo. A ben guardare, le prime forme di integrazione differenziata che si ritrovano nella storia comunitaria con gli opting out (Regno Unito e Danimarca) alla zona Euro e gli accordi di Schengen od ancora della politica sociale (ancora Regno Unito) – tutti esempi di Europea a geometria variabile - si presentano come soluzioni pragmatiche a problemi in quel momento politicamente insolubili. Tra le conseguenze istituzionali della grande regressione vi è stata la progressiva differenziazione interna dell’Unione europea, con lo sviluppo di strutture separate, come l’Eurogruppo, un organismo che si è guadagnato sul campo, grazie alla sua autorevolezza una specifica funzione nella governance all’interno del sistema istituzionale della zona Euro. L’evoluzione dell’unione economico e monetaria ha sviluppato due diverse gradazioni di integrazione. L’appartenenza alla zona Euro non costituisce solo una distinzione funzionale, ma ha finito per disegnare due realtà istituzionali politicamente e giuridicamente distinte. Il logico corollario di queste osservazioni è che i processi di riforma necessari del sistema istituzionale dell’Unione europea dovrebbero tenere conto di tale evoluzione e costruire le basi di un insieme di sistemi fondato sull’integrazione differenziata. La prospettiva dei prossimi allargamenti dell’Unione europea rappresenta un’occasione imperdibile per ripensare De Europa Special Issue - 2023 148 l’architettura dell’Unione europea sulla base di una visione conforme alle nuove sfide mondiali e geopolitiche. Giungiamo alle personali conclusioni di fronte alla prospettiva in cui non vi fosse lo spazio politico necessario ad approfondire l’integrazione politica europea secondo la visione del Manifesto di Ventotene a causa degli egoismi nazionali, che è forse giunto il momento di applicare la formula coniata nel 1984 da Francois Mitterrand per superare l’impasse che ha impedito di portare al successo il progetto Spinelli. “Ceux d’entre nous le voudront”. Tra coloro che lo vorranno. Il sistema istituzionale dell’Unione europea alla prova delle crisi simmetriche e asimmetriche De Europa Special Issue - 2023 Special Issue 2023 La Politica europea di sicurezza e difesa (PESD) dalla Dichiarazione di Saint-Malo al Trattato costituzionale Paolo Caraffini 1. La nascita della Politica europea di sicurezza e difesa (PESD) Un momento centrale nell’avvio della Politica europea di sicurezza e difesa (PESD), potremmo dire l’evento fondativo, è la Dichiarazione francobritannica di Saint-Malo del dicembre 1998, con la quale il presidente francese Jacques Chirac e il premier britannico Tony Blair concordarono sulla necessità che l’Unione europea (UE) si dotasse di una capacità d’azione nel settore della difesa. Questa scelta era anche conseguenza delle crisi internazionali di quegli anni e, tra queste, la ex-Jugoslavia. Il modello di riferimento era quello della forza multinazionale della NATO, di circa 50-60 mila effettivi, dispiegata in Bosnia Erzegovina (Implementation Force, IFOR) per un mandato di un anno dal 20 dicembre 1995 al 20 dicembre 19961. Nella dichiarazione finale di Saint-Malo si affermava che l’UE doveva dotarsi della «capacity for autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to respond to international crises»2. Inoltre nella Dichiarazione si aggiungeva, rispetto ai rapporti con la NATO: In strengthening the solidarity between the member states of the European Union, in order that Europe can make its voice heard in world affairs, while acting in conformity with our respective obligations in NATO, we 1 Nicole Gnesotto, Cinque anni di PESD: bilancio e prospettive in Nicole Gnesotto (a cura di) La politica di sicurezza e difesa dell’UE. I primi cinque anni (1999-2004), Istituto di studi per la sicurezza dell’Unione europea, Parigi, 2004, p. 13. 2 British-French summit, St-Malo, 3-4 December 1998, in Maartje Rutten (ed.), From St-Malo to Nice: European Defence: Core Documents, Chaillot Papers, No. 47, May 2001, Paris, Institute for Security Studies, Western European Union, p. 8, https://www.iss.europa.eu/ node/172 e, inoltre, Joint Declaration on European Defence. Joint Declaration issued at the British-French Summit, Saint-Malo, 3-4 December 1998, https://www.cvce.eu/content/ publication/2008/3/31/f3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f/publishable_en.pdf 150 are contributing to the vitality of a modernised Atlantic Alliance which is the foundation of the collective defence of its members3. Il cambio di rotta britannico sancito dal vertice di Saint-Malo diede quindi nuova linfa al progetto di difesa comune e pose le basi per una revisione dei trattati in questa materia. Va osservato che, tradizionalmente, Regno Unito e Francia avevano espresso sulla difesa europea due visioni non del tutto conciliabili. Londra privilegiava il quadro euro-atlantico, mentre Parigi aspirava a un’Unione europea più autonoma dagli Stati Uniti4. Possiamo affermare che la Dichiarazione di Saint-Malo costituì un punto di convergenza di due linee politiche in fase di cambiamento. Da un lato, la posizione della Francia rispetto alla NATO era in parte mutata a partire dalla metà degli anni Novanta, anche dopo le vicende bosniache, e Chirac spinse per un riavvicinamento all’organizzazione atlantica5. Dall'altro, il fatto che il governo laburista stesse optando per il rafforzamento di una difesa europea comune, purché in sintonia con la NATO, attestava un mutamento rilevante, vista la diffidenza, per non dire l’ostilità, tradizionale degli esecutivi britannici. Quale parte di una più ampia politica europea, il premier Blair riteneva necessario un rafforzamento degli strumenti militari nell’ambito dell’UE, anche per superare un forte disequilibrio con gli USA che rischiava di indebolire l’Alleanza atlantica6. Con la dichiarazione di Saint-Malo, l’UE veniva indicata pertanto come la sede più adatta a perseguire tre obiettivi: solidarietà tra le due sponde dell’Atlantico, maggiore capacità militare e crescita del ruolo politico dell’UE7. Si giunse poi nel giugno dell’anno successivo, il 1999, al Consiglio europeo di Colonia, altra tappa fondamentale del processo di costituzione delLa Politica europea di sicurezza e difesa (PESD) dalla Dichiarazione di Saint-Malo al Trattato costituzionale De Europa Special Issue - 2023 3 Ibidem. 4 Francesco Raschi, Aspetti storico-politici della politica di sicurezza e di difesa europea, in Filippo Andreatta (a cura di), La moneta e la spada. La sicurezza europea tra bilanci della difesa e assetti istituzionali, Il Mulino, Bologna, 2017, p. 41. 5 Cfr. Jean-Yves Haine, PESD: una prospettiva storica, in Nicole Gnesotto (a cura di) La politica di sicurezza e difesa dell’UE. I primi cinque anni (1999-2004), cit., p. 45 e, inoltre, Anand Menon, From Independence to Cooperation: France, NATO and European Security, International Affairs, vol. 71, n. 1, gennaio 1995, pp. 19-34; Robert P. Grant, France's New Relationship with NATO, Survival, vol. 38, no. 1, Spring 1996, pp. 58-80. 6 Cfr. Jean-Yves Haine, PESD: una prospettiva storica, cit., pp. 45-46. 7 Nicole Gnesotto, Cinque anni di PESD: bilancio e prospettive, cit., p. 15 151 Paolo Caraffini la PESD, in quanto ne vennero definiti obiettivi, strumenti e il percorso, non più su un piano bilaterale franco-britannico, ma nella condivisione degli altri Stati membri dell’UE. Nella Dichiarazione del Consiglio europeo sul rafforzamento della politica europea comune in materia di sicurezza e di difesa e nell’altro documento contenuto al suo interno, la Relazione della Presidenza tedesca sul rafforzamento della politica europea comune in materia di sicurezza e di difesa8, venivano precisati i principi orientativi, i processi decisionali e le modalità attuative, di partecipazione e di cooperazione. Il tutto verrà poi perfezionato al successivo Consiglio europeo di Helsinki. Nella parte introduttiva della Dichiarazione venivano richiamati alcuni obiettivi per l’Unione già citati in precedenti documenti, quali i «compiti di Petersberg»9 e la capacità di condurre azioni in modo autonomo, contando su forze e mezzi militari credibili, così da poter rispondere alle crisi internazionali10, «senza pregiudizio per le azioni della NATO»11. Proprio in riferimento a quest’ultima, si garantiva un’efficace consultazione, cooperazione e trasparenza tra l'UE e l’Alleanza atlantica e, inoltre, i partner europei della NATO non membri dell'UE avrebbero potuto partecipare nella più ampia misura possibile alle operazioni «assumendo De Europa Special Issue - 2023 8 Consiglio europeo di Colonia, 3-4 giugno 1999, Conclusioni della Presidenza, Allegato III - Dichiarazione del Consiglio europeo e relazione della Presidenza sul rafforzamento della politica europea comune in materia di sicurezza e di difesa, http://www.europarl.europa.eu/ summits/kol2_it.htm#an3 9 I compiti di Petersberg furono stabiliti nel 1992 nell’ambito dell’Unione dell’Europa occidentale (UEO) e vennero poi recepiti nel successivo Trattato di Amsterdam. Tali compiti includono: 1) missioni umanitarie e di soccorso, come per esempio l’evacuazione di cittadini dell’UE da aree di crisi; 2) missioni di peace-keeping; 3) missioni per la gestione delle crisi, comprese le missioni tese al ristabilimento della pace (peace-making). Cfr. Senato della Repubblica, Servizio Studi, Servizio Affari internazionali, XV Legislatura, Dossier, La cooperazione tra l’Unione europea e la Nato, a cura di Michele Comelli e Nicoletta Pirozzi dell’Istituto Affari Internazionali (IAI), n. 69, maggio 2007, p. 8 (nota 16), https:/ /www.iai.it/sites/default/files/pi_a_c_069.pdf 10 Questo punto era presente, come si è detto all’inizio di questo saggio, anche nella Dichiarazione di Saint-Malo. Nella parte successiva del documento, nella Relazione della Presidenza sul rafforzamento della politica europea comune in materia di sicurezza e di difesa, si faceva riferimento, più puntualmente, a «strutture appropriate ad un'efficace capacità decisionale nella gestione delle crisi nell'ambito dei compiti di Petersberg. Questo è il settore in cui maggiormente urge una capacità d'agire europea». (Ibidem). 11 Consiglio europeo di Colonia, 3-4 giugno 1999, Conclusioni della Presidenza, Allegato III - Dichiarazione del Consiglio europeo e relazione della Presidenza sul rafforzamento della politica europea comune in materia di sicurezza e di difesa, cit. 254 eral Europe (Section 4)4. These three issues, I argue, are correlated with each other: actually, the federal reform of Europe is a fundamental step in oder to make Europe capable of achieving social and ecological goals, as well as to make the policies of the Next Generation EU more strong and effective, and in order for Europe to play an active and positive role in reforming the international order; hopefully, thus, it can crucially help the West to adress the challenge posed by authoritarian regimes. 2. Next Generation EU. The beginning of a new age? In the decades following World War II, the European (Western) countries achieved considerable success in terms of material well-being, as well as of freedoms and human rights, not least because they could benefit from a favourable international context. Then, in the 1970s and 1980s, with the collapse of the Bretton Woods system, with the stagflation crisis (a combination of stagnation and inflation, due to the sudden rise in oil prices in 1973) and the beginning of the liberalization of capital movements on a world scale, the global context became less favourable: for what regards, for instance, the investments in technological innovations, or the scope for progressive taxation and thus for redistributive policies. Since the 1990s, with a further massive liberalization of capital movements, together with the new agreements on intellectual property led by the United States, and with the impressive rise of Asian productions, the international context became indeed, in many respects, an obstacle to the European social model – whose welfare state was threatened (as in other places of the Western world) by population ageing and the slowdown of productivity growth. In fact, the European model entered a problematic phase, concerning both economic growth and social cohesion; in part, and arguably as a consequence, also on «cultural» terms, that is, as regards the fascination it exercised over its citizens and the rest of the world. It may be added that, in this scenario, European politicians did not commit themselves to change the international order – namely, for what concerns the way the second globalization was negotiated and implemented – in a direction more favourable to the European social model: they accepted the international framework (the neo-liberal one, fostered by the US and UK), at best trying From Recovery Plan to Federal Union? Institutions, policies and the place of Europe in the global arena De Europa Special Issue - 2023 4 For more on some of the theses proposed here, allow me to refer to three articles in Italian, of which this essay is, in many ways, an update and an improvement. 255 Emanuele Felice to limit the damages to the European social model, but more often neglecting them or even favouring them5. This approach, followed by the EU politicians in the 1990s ad early 2000s, which in short is derived from the German ordo-liberal thought6, played a part in the crisis of the the advancements of European construction. Above all, it contributed to halt progress towards a common fiscal Europe, that is, the necessary second leg to be placed side by side with monetary union – and an unavoidable premise of political union. Especially after the 20102011 sovereign debt crisis, the convergence in public spending required of the Southern European countries (understandable though, from the perspective of a progressive political unification of the continent) was not accompanied by expansionary policies at the European level, of a Keynesian type and aiming at social cohesion (and which would counterbalance the negative social and economic consequences of the former). As a consequence, the gap between the countries of the South and the North widened further, as did inequalities, especially in the weakest countries and regions. This ended up undermining the European unification process, rather than strengthening it. Things changed (temporarily, at least) with the launch of «Next Generation Eu», during the first months of Covid pandemic. Approved in July 2020, the plan amounts to 806.9 billion euros to be disbursed in the years 2021-20257. Most of it is the «European device for recovery and resilience», 723.8 billion euros, of which 385.8 in loans and 338 in grants: they will finance projects, prepared by national governments in agreement with the European Commission, mainly (but not only) in the areas of social cohesion, De Europa Special Issue - 2023 5 Cf. Rawl Abdelal, Writing the Rules of Global Finance: France, Europe, and Capital Liberalization, Review of International Political Economy, vol. 13, no. 1, 2006, pp. 1-27; Dani Rodrik, The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy, Norton, New York, 2011, pp. 89-134; Id., Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy, Princeton University Press, Princeton, N.J., 2018, pp. 267-273. 6 This is a «milder» variant of the neo-liberal ideology: some public intervention is necessary to guarantee the proper functioning and the benefits of the markets. Cf. Emanuele Felice, La conquista dei diritti. Un’idea della storia, Il Mulino, Bologna, pp. 85-99. 7 Data from the official website of the European Union, https://ec.europa.eu/info/strategy/ recovery-plan-europe_en (last access July 2022). See European Commission, The EU’s 2021-2027 long-term Budget and Next-GenerationEu. Facts and Figures, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2021, pp. 54-55. Also for a direct comparison with the Multiannual Financial Framework (available at https://op.europa.eu/en/publicationdetail/-/publication/d3e77637-a963-11eb-9585-01aa75ed71a1/language-en, last access July 2022). 256 energy transition, digital transition. Overall, the sum corresponds to 6.1% of EU’s GDP in 2020 (around 13,300 billion euros). Since it must be spread over a five-year period, it is about 1.2% of the annual GDP: these figures are significant, although not impressive, for instance when compared to the entire European Union budget thus far (Multiannual Financial Framework, MFF: 1,210.9 billion euros for the period 2021-2027). Equally significant is the fact that the program will be almost entirely (800 billion euros) financed through the issuance of common debt, i.e. with the so often invoked Eurobonds, here named EUbonds: this too constitutes a break with the traditional fiscal policy of the European Union, which thus far had been committed to covering the (limited) spending budget with equivalent revenues, i.e. without running deficits. Actually, it may be reminded that at the very beginning of the pandemic the Eurobonds (asked, among the others, by the governments of France, Italy, and Spain) appeared to many experts an unattainable goal – a taboo that Germany, above all, would never trespass. Well, that taboo has been broken. Also it is worthy of note that the Recovery must be accompanied by structural reforms: now, unlike in the past, these are to be implemented through incentives (the Recovery itself). Overall, we may say that the European Union has replied to the Covid crisis with expansionary, common policies; unlike with previous crises. Even more so, because the Next Generation was not the only EU’s response. The Sure program («Support to mitigate unemployment risks in an emergency») allocates to member states up to 100 billion euros, as loans from the European Commission, in order to support national relief against Covid-related unemployment. To these, we must add 200 billion euros by the European Investment Bank, for aids to small and mediumsized enterprises, and 1,100 billion euros for the purchase of national bonds by the European Central Bank, together with the suspension of the rules of the Stability Pact; these last two measures, in particular, meant that in 2020 and 2021 each EU country was able to get indebted with little or no risk (and this, in addition to EU’s funds). As a whole, all these instruments amount to 2,207 billion euros, corresponding to roughly 17% of the EU’s GDP in 2020 (not including the Mes’ 240 billions). In absolute terms, the country who benefits the most is Italy: around 524 billions8, corresponding to 23.7% of all the allocated From Recovery Plan to Federal Union? Institutions, policies and the place of Europe in the global arena De Europa Special Issue - 2023 8 Of which, 244 billions from Next Generation, 40 billions from the EIB, up to 20 billion from Sure, plus 220 billions from the ECB. 257 Emanuele Felice funds (compared to a population share of about 13.5%); they equal to about 32% of Italian GDP in 2020 (1,652 billion euros), or over 5% of Italy’s GDP for six years. It is an ambitious plan of aids. Could it be compared to the Marshall Plan (1947-1951), the «European Recovery Plan» launched by the United States to help the European recovery after World War II? In terms of stark figures, such a comparison does not seem inappropriate. Concerning Italy, for instance, the Marshall Plan mobilized resources equal to about 10% of national GDP in 19479, that is about 2.5% annually for four yeas. At the European level, in relation to the EU’s GDP the Next Generation is about half of that, as we have seen, but if we consider all the other instruments then the share on GDP grows indeed even higher. Looking at Italy, the Next Generation corresponds to 14.8% of GDP in 2020, which means 2.5% for six years. It goes without saying that the two programs are structured in a very different way: in the Marshall Plan, as a general rule industrial goods and raw materials were given directly by the US government to the governments of each beneficiary country; then the national governments sold these assets to the entrepreneurs, in turn using the sums they received to restore the foreign exchange reserves and to pay for the post-war reconstruction. However, and variatis variandis, the underlying economic strategy may be similar: just as the Marshall Plan was used by some countries, and among these arguably above all by Italy, to innovate technologically by adopting the Fordist model and the assembly line (i.e., the most advanced technology of the time), so now the Recovery should be used to innovate in some of the most promising areas of our age: from renewable energy to the digital economy, and in some respects healthcare too. To say it differently: the Marshall Plan actually served as a premise, and laid the foundations, for the subsequent golden age of Western economies, by creating in some ways its «preconditions»10. Can we hope the same today for the Next Generation EU? Could it set in motion a new era of European growth and prosperity, and of social cohesion and environmental improvements, thus bringing new life to the European socio-economic model? De Europa Special Issue - 2023 9 My calculations from the Statistical Appendix in Emanuele Felice, Ascesa e declino. Storia economica d’Italia, Il Mulino, Bologna, 2015. 10 For Italy, Francesca Fauri, Il Piano Marshall e l’Italia, Il Mulino, Bologna, 2010. and then, for a broader picture, Francesca Fauri and Paolo Tedeschi (eds.), Novel Outlooks on the Marshall Plan. American Aid and European Re-Industrialization, P.I.E. Peter Lang, Brussels, 2011. 258 In order to provide an answer, we must place the Next Generation EU into a wider picture, which is not only European, but global; also, we must address the issue of a more consistent evolution of the European Union, for what regards both its institutional framework and the economic policies. Looking at the global context, we may see that, when compared to 75 years ago, the situation in our days is more problematic. While in fact the Marshall Plan was part of a broader and more coherent redesign of the entire international economic and financial order (at least, in the West), which aimed to promote Keynesian policies in different and several areas, the Next Generation EU, instead, is implemented within global arrangements which are still largely those of the neo-liberal age, although perhaps under change. Not only this. At present, it is not even clear whether the European policies themselves (they, at least) will steadily move towards a more expansive path (as was the case for the national countries in the years following the Marshall Plan) or if instead we will soon return to a condition of restrictive monetary and fiscal policies; in short, it is not clear whether the Next Generation EU itself is indeed the beginning of a new age, or just a parenthesis. 3. The international context The Marshall Plan was part of an overall redefinition of the international (Western) economy, through arrangements that allowed for expansive, Keynesian policies. The pillars were the 1944 Bretton Woods agreements, which guaranteed the return to the gold exchange standard, a mechanism of fixed (although somehow flexible) exchange rates based on dollar and ultimately on gold. Such a system also provided for the control of short-term capital movements, and in doing so it made Keynesian policies within national states feasible, to the extent that it avoided that differentials in inflation rates would automatically result into tensions on the exchange rates; it is worth noting that, by discouraging speculative shortterm movements of capital, the Bretton Woods agreements favoured instead long-term movements, i.e. Foreign direct investments (Fdi), made by multinationals in new factories and branches (which also meant a transfer of advanced technology, generally from US to Europe). At the same time, exports were fostered by agreements on a progressive trade liberalization, starting with the foundation of GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) in 1947, which would become another pillar of the new From Recovery Plan to Federal Union? Institutions, policies and the place of Europe in the global arena De Europa Special Issue - 2023 259 Emanuele Felice international order, and obviously (for Western Europe) with the birth of the European Economic Community in 1957. Finally, we should remember that energy, and oil in particular, was particularly cheap, thanks to the dominance of Western oil multinationals (the «seven sisters») on the supply side. These are the «foreign» ingredients for the growth of Western Europe, and Japan and then the «Asian tigers», in that period. To these external factors, each country could contribute with expansionary policies aiming to create and expand the welfare state (on the demand side), and with public enterprises and subsidies for specific sectors and territories (on the supply side); these policies were sustained, in turn, by a progressive taxation on income, also made possible by the Bretton Woods system that, as mentioned, limited to a certain extent capital flight. To sum up: it was an architecture which favoured the flow of capitals (and profits) to the most innovative sectors, rather than towards speculation or rentier activities, while national demand was sustained by Keynesian policies, and public intervention favoured the growth of specific sectors and territories (such as the Mezzogiorno, in Italy)11; and while trade treaties opened foreign markets and thus prompted, on the whole, the rise of global demand. The result was economic growth (with yearly rates globally never seen before, or since then) and also a wider spread of wellbeing (with an equally «exceptional» reduction in inequalities)12; in turn, the related stability favoured the expansion and strengthening of liberaldemocracies, often newly created or re-created (as in Italy, Germany, Japan). Of course, there were some problems too: inflation began to rise as early as the 1960s, in parallel with the slowdown in productivity growth due to the progressive saturation of mass Fordist technologies. Furthermore, not all the merits should go to policies: demography (a higher share of young people, and therefore of active population, than nowadays) played an important role. But on the whole the system had its own coherent logics, it was in many respects a «development model» (and a progressive one). It worked. Since the 1970s, and then above all in the 1980s and 1990s, such a development and progressive model was gradually dismantled; it was not reDe Europa Special Issue - 2023 11 See on this Emanuele Felice and Amedeo Lepore, State intervention and economic growth in Southern Italy: the rise and fall of the ‘Cassa per il Mezzogiorno’ (1950-1986), Business History, vol. 59. no. 3, 2017, pp. 319-341. 12 Cf. Walter Scheidel, The Great Leveler: Violence and the History of Inequality from the Stone Age to the Twenty-First Century, Princeton University Press, Princeton, N.J., 2017. 260 placed by any equally coherent industrial and economic policy, of any kind, other than the (almost) uncritical trust in the virtues of markets. The decrease in growth rates, especially in Western Europe and Japan (which in some respects were the most penalized by this global change), in comparison to the United States, should not come as a surprise; actually, and despite the tumultuous rise of Asia, on average growth diminished at the global level as well13. In our days, is it possible to think of a new set of international rules that would favour growth, inclusion, and sustainability? In 2021 the first steps of the Biden administration, following its ambitious «Build Back Better Plan», looked as a serious move in this direction: their core was the recovery of tax revenues from global giants (the transnational companies) and the fight against tax havens; more generally, they aimed to return to put limits on financial globalization, in order to save the positive aspects of (commercial) globalization, and thus to be able again to implement, at the national level, expansionary policies for growth and investments. It goes without saying that this aim is vital for Europe too, in order to make common investment policies – such as those of the Next Generation EU – structural and stronger in future, as well as to allow for expansionary and redistribution policies at the national level. However, on this Europe appeared to be reluctant to follow the United States. During the 2021 G7, the Biden’s proposal, a minimum global tax on corporate income at 21%, instead of being supported by the European countries (and the Commission) was by them downsized, with a final agreement on a 15% tax rate (6 points below the US’s threshold). A part from this episode (emblematic, though), the European Union also needs to act decisively against tax havens, starting with those within itself, and in favour of fiscal transparency, a field where progress thus far has been uncertain and slow. Furthermore, the issue of patent reform, which has by now become an obstacle to the diffusion of innovation14, should also be put forward in G20 meetings, first of all by Europe which arguably From Recovery Plan to Federal Union? Institutions, policies and the place of Europe in the global arena De Europa Special Issue - 2023 13 Again, see the historical series of GDP at constant prices on the World Bank website, https://data.worldbank.org/ (last access July 2022). For some figures see also Emanuele Felice, La conquista dei diritti, op.cit., p. 215. 14 Cf. Mariana Mazzucato, The Value of Everything. Making and Taking in the Global Economy, Allen Lane, London, 2018; Ugo Pagano and Alessandra Rossi Alessandra, The Crash of the Knowledge Economy, Cambridge Journal of Economics, vol. 33, no. 4, 2009, pp. 665-683. 261 Emanuele Felice has been damaged by this system to the advantage of US companies. And it goes without saying that the limitation and taxation of speculative movements of capital, that is, the issue of how to put and enforce new rules on global financial markets against speculation, and indirectly in favour of productive investments and welfare policies, should also be on the agenda. To these reforms of the international economic system – that is, the financial brand, in order to favor progressive taxation and to shift the tax burden from an increasingly weakened labor towards profits and rents, and the commercial brand, in order to incorage the global spread of research and innovations – environmental policies must be added: not only at the national but at the global level, in order to limit the ecological crisis. Yet, provided that there is the interest and the will by the democratic countries, could all of this be made in a context of a Second Cold War with the powers of authoritarian capitalism (China, Russia above all)15? It may be useful to linger a bit more on the importance of these issues and on the fact that, in order to properly address them, some collaboration between the democratic countries and (at least) the second economic power on Earth, China, is mandatory. The existence of tax havens, or in any case of very different taxation regimes on capital and profits, from country to country; the absence of shared and coherent rules for the taxation of transnational companies (as would be, for instance, a taxation based on the share of turnover made by each company and country); the lack of an open and efficient sharing of fiscal information between states; the total liberalization of financial movements, even in the short term and also for what concerns the speculative ones, pursued in the last decades and recently worsened by the invention of cryptocurrencies: these are some of the main factors that undermine the possibility, for national states (and for the European Union), to implement effective progressive taxation, given that capitals and profits can easily move, even without violating any law, where they pay less. In the Western countries, where the share of active population tends steadily to decrease, and GDP growth rates seem bound to structurally hover about levels close to stagnation, if profits and rents are not properly taxed it becomes almost impossible to have the resources to maintain levels of welfare compatible with the protection – not to say the adDe Europa Special Issue - 2023 15 Or «political capitalism», to use instead the definition proposed by Branko Milanovic, Capitalism, Alone: The Future of the System That Rules the World, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Mass., 2019. 262 vancement – of social rights (education, health, pensions); probably it becomes also impossible to make investments to limit the ecological crisis (that is, to achieve the ecological transition and to make it socially sustainable) and perhaps even to maintain infrastructures (both tangibe and intangible) in line with the standards of advanced economies. However, in order to reform the rules of the international economy in favour of a stronger and progressive taxation of income and profits, and of rents, some agreement among the G20 countries must be reached. Reaching such an agreement is possible, in priciple – as proved by the very compromise over a 15% global minimum tax and a fairer system of apportionment of the tax base of multinationals (operational from 2024), which was reached at the G20 meeting in Rome, in the fall of 2021, just a few months before the invasion of Ukraine. But it is almost impossible that such an agreement can be reached in a context of a Second Cold War. In addition, we should remind that even the 2021 G20 in Rome, even though it reached an agreement over a global minimum taxation and a fairer distribution of the multinationals’ tax base (a concrete result), proved to be dramatically inconclusive on environmental issues. China is the most populous country in the world, followed by India. Russia is the largest one. In order to avoid the collapse of our ecosystem, the environmental policies of the Western countries are necessary; but they are not enough. A Second Cold War may instead cause a return to the regionalization of trade, perhaps on a scale similar to what was observed in the 1930s – in order to help, in the advanced countries, the losers from trade globalization with protectionist policies, i.e. with subsidies, duties and restrictions in favour of the national production (rather than with welfare state and labour policies). Such a scenario would be the worst one, first because it would further increase hostility between countries and therefore the risk of armed conflicts; secondly, because it would hamper competition, the circulation of innovations, and probably also the possibility of convergence of the poorest countries to the income levels of the advanced ones; finally, because this is by nature the terrain where the populist and sovereignist forces appear to be best equipped, in Europe as well as in the United States. Liberalism – in all its forms – would end up even more weakened as it is now. In this scenario, we should also consider that a re-regionalization of trade, presumably by slowing down the growth of emerging economies, could lead to a rise of migratory presFrom Recovery Plan to Federal Union? Institutions, policies and the place of Europe in the global arena De Europa Special Issue - 2023 263 Emanuele Felice sures, thus unwillingly providing more ammunition to for the far-right propaganda. In addition, the impossibility of reforming the global financial order and therefore taxation would involve that at the national level, in the West, any social policy, or even the subsidies for domestic production, should presumably be done through deficits and debts, that is, by expanding the monetary base: thus, by increasing inflation, a mechanism which would then be further reinforced by the limitations on global trade; the outcome could be a strong weakening of the purchasing power of the working and middle classes, with the risk of making the support for liberal democracy even frailer, and of benefitting even more the populist and sovereignist forces. 4. The road to Federal Europe In the previous Section, we have discussed what could (and should) be the contribution of Europe to a redefinition of the rules governing the international economy. To play such a role, however, Europe itself must be reformed, towards greater integration; indeed, it should become a federal Union, from the current mainly confederate structure. This means reforming the rules of operation, in order to overcome the current predominantly intergovernmental mechanisms (and which require unanimity for an important area such as taxation, which is crucial also for reforming the international financial order) and to give primacy, instead, to the European Parliament, and to the European Commission with that. Inter alias, it is worth noticing that during the negotiations for the Recovery Plan, and more generally for what concerns the common European response to the Covid pandemic, both the Parliament (above all) and the Commission had a progressive stance; the European Council (which brings together the Heads of Government) and the Council of the European Union (which brings together the ministers for specific areas and currently shares legislative power on a par with the European Parliament) held instead, on the whole, a more conservative approach. Such a reform is a fundamental step not only for playing a more active role on the global scene (provided that there will then be a European, federal, political will for this), but also for implementing, at the domestic (European) level, an incisive and ambitious industrial policy – that is to say, for the second internal pillar that is missing to fulfil EU’s ambitions. De Europa Special Issue - 2023 270 the right thing to do, and the trial and error methods of free science and societies, the public discussion of alternatives and solutions, may be also an effective way to minimize the risks of irreparably taking a wrong way. The West can therefore really persuade the people living in autocracies that liberal-democracy, and its ideal of a world coexistence based on the rule of law and a meaning of history based on human rights (civil, social, environmental), is preferable, and can even have a universal grasp: because, fundamentally, such a statement is true. But in order for this to become manifest, the West must find a certain degree of coherence, between the ideal claims, on the one hand, and its society and its international conduct, on the other. It is precisely for this purpose that Europe, today, may have a fundamental historical role; and if it wants to effectively play it, the European Union must reform itself, with a decisive turn in its institutional structure, from confederation to federation, and with the parallel launch of social, ecological and industrial policies on a continental scale (the Next Generation EU in this respect may be regarded as a first step). Actually, the reform of Europe and the reform of the international system are held together. And this is the real test bed on which European politics must be measured, in the new age that is unfolding. From Recovery Plan to Federal Union? Institutions, policies and the place of Europe in the global arena De Europa Special Issue - 2023 271 Emanuele Felice References Abdelal Rawi (2006). “Writing the Rules of Global Finance: France, Europe, and Capital Liberalization”. Review of International Political Economy, XIII/1, 1-27. Amato Giuliano (2010). “Sicurezza. 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Barack Obama Ogni nuova era e ogni nuova epoca nella convivenza dei popoli si fonda su nuove divisioni spaziali, nuovi recinti e nuovi ordini spaziali della terra. Carl Schmitt 1. Transizioni L’apertura di nuove frontiere nel campo della comunicazione e della governance in senso ampio rimodula e costringe a riorganizzare modi e termini di relazione non solo tra gli individui ma tra questi e le strutture con le quali essi si relazionano, con la dimensione politica della convivenza, con le istituzioni che ne guidano le richieste e ne soddisfano i bisogni. Tutto questo determina nuove abitudini, ovvero nuove forme di organizzazione della vita politica, sociale, economica e culturale. Ogni aspetto della vita di relazione, sia esso sociale, economico e politico se non culturale dipende da una rete interdipendente di infrastrutture informatiche, cioè digitali e di comunicazione che nel loro insieme definiscono il cosiddetto “cyberspazio”1. Una dimensione, quest’ultima, nuova nel modo di percepire spazio e tempo che altera le stesse grandezze fisiche modificandone le dimensio1 Una definizione possibile di «cyberspazio» può essere questa: «Uno spazio globale realizzato da sistemi di computer collegati in Internet da infrastrutture di comunicazione, da piattaforme di conferenza online, da database e utilità di informazione generalmente conosciuti o riconoscibili come Internet. Ma il termine può anche essere usato per riferirsi a un ambiente di informazione elettronica specifico e limitato di una società, di un governo o di un’altra organizzazione politica e/o economica». 274 ni, adattandole a processi di elaborazione, di accesso e di uso di dati e di informazioni o espressione di governance sociale ed economica completamente automatizzata2. Ciò significa che, in una prospettiva di ampio spettro della condotta di politiche e di gestione delle scelte e di regolamentazione effetti/risultati, la sicurezza rappresenta un aspetto fondamentale se non decisivo per garantire la stessa sopravvivenza fisica ed economica di uno Stato e di una comunità nazionale evitando che minacce condotte sulle reti - e sui flussi quanto nel processo di elaborazione - possano mettere a rischio l’indipendenza stessa di un Paese. Ma se la transizione rappresenta il passaggio a forme complesse, interdipendenti di comunicazione e di gestione della vita di ogni giorno, queste non possono che essere l’oggetto di nuove formule di interpretazione non solo gestionali, ma anche di nuovi schemi comportamentali. È evidente, pertanto, quanto la transizione digitale, ovvero il passaggio a una versione più semplificata, sostenuta da piattaforme tecnologiche accessibili per un nuovo cittadino utente, rappresenti il piano di confronto tra ieri l’altro e il futuro presente se non il domani prossimo. Un confronto che si risolve proprio in quel cyberspazio, dove l’obiettivo sarà quello di mantenere un dominio nella capacità di garantirsi una presenza permanente. In questo spazio può maturare, però, anche una cyberthreat che si identifica in un attacco ai sistemi vitali per il corretto funzionamento di uno Stato, tutto questo mettendo in campo eventi che danneggiano o inibiscono le operazioni di governance o che limitano il quotidiano negli approvvigionamenti quanto nei servizi. Questo, colpendo il funzionamento delle reti e dei sistemi informatici, con l’intercettazione di dati, la compromissione delle infrastrutture destinate alla produzione e alla distribuzione di gas, luce e acqua o delle reti finanCybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 2 Il «ciberspazio» è considerato come la quinta dimensione della conflittualità aggiungendosi a quanto lo sono terra, mare, aria e spazio. Si tratta di una dimensione che comprende tutto quanto va dalle reti e infrastrutture di informazione e telecomunicazione e dai dati che supportano fino ai sistemi informatici, ai processori e ai dispositivi di controllo. Il termine cyberspazio fu proposto da uno scrittore cyberpunk Bruce Bethke del suo racconto, Cyberpunk, del 1983, verrà poi riutilizzato da William Ford Gibson in Neuromancer del 1984, che lo riconduceva ad una sorta di condizione di allucinazione consensuale, o attraverso le recenti nozioni di cyberspazio come regno per la costruzione di comunità virtuali creando una matrice globale di menti e/o rafforzando i legami spirituali delle persone in tutto il mondo. Cfr. W. F. Gibson, Neuromancer, Ace, New York, 1984. Trad. it. Neuromante, Editrice Nord, Milano, 1986 o Count Zero, Victor Gollancz Ltd., London, 1986. Trad. it. Giù nel cyberspazio, Mondadori, Milano, 1990. I riferimenti sono consultabili anche in G. Romeo, Guerre ibride. I volti nuovi del conflitto, Diana, Napoli, 2021 p. 156 e ss. 275 Giuseppe Romeo ziarie e commerciali, cioé la paralisi dei sistemi dei trasporti e altro. È evidente che una cyberthreat si definisce, quindi, in un’azione concepita, organizzata e condotta per inabilitare i processi o per acquisire dati in maniera fraudolenta per vantaggi illeciti. Ovvero, essa si manifesta attraverso tecniche di aggressione con intrusione e manipolazione dei sistemi digitali di uno Stato o di imprese o assetti pubblici. Al netto dell’uso in modalità militari nel campo della cosiddetta cyberwarfare, la cybersecurity si occupa di proteggere e rispondere ad attacchi che possono compromettere l’ordine e la sicurezza pubblica interna di un Paese e, quindi, minarne la stessa sovranità. È evidente che il carattere che rende particolarmente insidiosa una minaccia alla cybersecurity è rappresentato dalla particolare capacità di abbattere ogni limite temporale e spaziale, facendo dell'imprevedibilità il proprio fattore di potenza principale e della ubiquità un altro elemento critico per il contrasto. Ciò significa che la difesa informatica delle infrastrutture critiche è ormai un problema di sicurezza nazionale. Tuttavia, nell’elaborare una strategia di contrasto ciò che è importante è disporre di una difesa efficace a ripristinare reti e infrastrutture sulle quali corre la vita del Paese. Per fare questo, bisognerebbe creare condizioni di equilibrio tra energie e risorse oltre che far maturare una consapevolezza (due diligence) diffusa sul rischio e sulla necessità di avere a portata di mano un’aggiornata strategia di lungo periodo. 2. Un mondo migliore in uno cyberspazio sicuro In genere per cyberspazio si intende un complesso di infrastrutture informatiche interconnesse tra loro che comprende sia le componenti hardware che software cui si sommano le informazioni, le richieste degli utenti, nonché tutte quelle relazioni logiche che si producono tra di essi. In questo senso, il cyberspazio rappresenta una dimensione che si risolve in un ambiente nel quale l’informazione, nel senso di trasmissione di dati o di conoscenze, tende a promuovere beni o servizi di terze parti rispetto alle contitolari. Il cyberspazio, pertanto, è un ambiente fluido nel quale dai settori di produzione, manifatturiero o dei servizi, soprattutto nel campo delle ICT quanto delle contrattazioni in senso lato si definiscono, in termini di automazione dei processi, fasi di negoziazione, di acquisto o di fornitura attraverso lo scambio di dati tra l’utente e il fornitore, tra il produttore e il consumatore, tra l’erogatore di servizi e il beneficiario, tra De Europa Special Issue - 2023 276 pubblica amministrazione e cittadino. La realtà digitale è, quindi, parte di un quotidiano che si svolge sull’uso di device ormai sempre più smart e che rappresentano un digital bridge tra l’utente e il mondo con il quale esso interagisce a complessità diverse, ma tutte integrate tra di loto (smartTvSmartphone/Tablet - smarthome - smartcar, smartwork ecc.). A ciò si aggiunge il fatto che la popolazione social è ormai aumentata a tal punto da creare un universo informazionale e relazionale parallelo a quello della realtà fisica e piattaforme come Facebook, Instagram, Linkedin o dell’e-commerce come e-bay, Amazon e simili dimostrano come e in che misura si sia ormai raggiunta una digital egemony che può essere solo governata ma non più evitata. Se si fa riferimento al “Rapporto Clusit” del marzo 2022, con dati processati al 2021, si nota che gli attacchi informatici sono aumentati del 10% rispetto al passato con una tendenza a una sorta di spostamento in avanti delle capacità criminali di ridefinire azioni e nuovi profili di illecito avvicinando realtà criminali diverse, ma accomunate da medesimi disegni criminosi. Per il “Rapporto Clusit”, gli attacchi sono aumentati non solo quantitativamente ma, anche, qualitativamente3. Ciò che è interessante è che per gli analisti per la prima volta l’obiettivo più colpito non è più quello rappresentato dai «multiple targets», ovvero, i cybercriminali non colpiscono più in maniera indifferenziata e indiscriminata obiettivi multipli, ma indirizzano la loro azione a target ben definiti secondo la seguente classifica: obiettivi governativi/militari, con il 15% degli attacchi totali (+ 36,4% rispetto al 2020); obiettivi informatici, con il 14% dei casi (+3,3% rispetto al 2020); obiettivi multipli, con il Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 3 Una «geografia degli attacchi» dimostrerebbe come il 45% si sia verificato nel continente americano. Circa l’Europa, gli attacchi superano un quinto del totale, il 21%, contro il 16% del 2020, mentre gli attacchi verso l’Asia sarebbero il 12%, rispetto al 10% dello stesso anno. Invariata la situazione degli attacchi verso l’Oceania, 2%, e l’Africa, 1%. Ciò che è in aumento è la cosiddetta «Severità degli attacchi». Nel 2021, sempre per il “Rapporto Clusit”, il 79% degli attacchi rilevati ha avuto un impatto “elevato”, contro il 50% dello scorso anno. In dettaglio, il 32% è stato caratterizzato da una severity “critica” e il 47% “alta”. A fronte di queste percentuali, sono diminuiti invece gli attacchi di impatto “medio” (-13%), e “basso” (-17%). Per quanto riguarda gli attacchi cyber nel 2021, il cybercrime si conferma la fonte più importante e pari all’86% dei cyber attacchi, in crescita rispetto all’81% del 2020 (+16% in termini assoluti), un trend che, per gli analisti, non accenna a diminuire. Tra gli attacchi gravi di dominio pubblico, l’11% è riferibile ad attività di Espionage e il 2% a campagne di Information Warfare. Vedasi Rapporto Clusit 2022 – Edizione di marzo 2022. Anche in: https://clusit.it/rapporto-clusit/#:~:text=- Rapporto%20Clusit%202022%20%E2%80%93%20Edizione%20di,rete%20con%20la%20criminalit%C3%A0%20organizzata. 277 Giuseppe Romeo 13% dei casi (- 8% rispetto al 2020); sanità, con il 13% del totale degli obiettivi colpiti (+24,8% rispetto al 2020); istruzione, con il 9% (ferma ai dati dell’anno precedente). Che si tratti di cybersecurity o di cyberwarfare4, alla fine gli obiettivi e le modalità di attacco si definiscono sempre di più come attacchi rivolti verso siti web e pagine di siti che possono far accedere a servizi di vario ordine e genere, oppure alla raccolta non autorizzata di informazioni personali ritenute riservate per motivi economici o sanitari o di sicurezza nazionale. Oppure con attacchi diretti a infrastrutture, siano esse distributrici di utilities, energia e reti elettriche o gestione di centrali energetiche di vario tipo, servizi idrici, distribuzione di combustibili o servizi commerciali, trasporti e sanità, alterazione, inibizione o alterazione di sistemi in uso alle forze armate o dedicate alla sicurezza interna, o intralcio alle apparecchiature impiegate nell’ambito di attività militari ricorrendo a dei wiper, cioè dei malware utilizzati per distruggere i sistemi, cancellando i dati chiave o rendendoli inutilizzabili5. O, ancora, dirette a manipolare l’opinione pubblica, a condizionarne il consenso o orientarla politicamente ricorrendo alla propaganda o a vere e proprie false informazioni. Una delle sfide principali di questi e dei prossimi anni è quella di pensare che la tecnologia non risolverà sempre tutto. Affidarsi solo alle capacità di risposta di sistemi tecnologici, per quanto avanzati possano essere, escludendo l’intervento umano, esporrebbe più di quanto non si possano pensare a rischi di attacchi che tecnologicamente si potrebbero replicare e controreplicare. Riconoscere e, quindi, accettare che tutte le difese possano essere superate è una condizione necessaria se non vitale per mettere in campo una strategia di contenimento delle minacce che si costruiscono e autodefiniscono nel tempo in ragione dei siDe Europa Special Issue - 2023 4 A titolo di esempio e come caso recente, un attacco informatico inquadrabile nei mesi precedenti la crisi russo-ucraina e fatto risalire al 13 gennaio 2022, può essere indicato come un malware distruttivo chiamato “WhisperGate”, verosimilmente fatto penetrare dai russi nei sistemi di diverse organizzazioni governative, no profit e dello spazio dell’Information Technology. Si tratterebbe di un malware che si comporta da ransomware ma senza avere le caratteristiche del riscatto di ritorno, poiché l’accesso ai dati viene reso definitivamente indisponibile. 5 Si veda https://www.firewalls.com/blog/security-terms/wiper-attacks/. Sugli attacchi alle centrali e alla gestione delle stesse si ricorda “Stuxnet”– presumibilmente creato dagli Stati Uniti e da Israele – il cui compito era quello di sabotare il programma nucleare iraniano. Cfr. M. Magrini, Cyber war contro i server del ministero del petrolio. Dopo Stuxnet, il virus Wiper attacca il cuore dell'Iran, Il Sole 24-Ore 24 aprile 2012. Consultabile in https://st.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-04-24/iran-cyber-war-104831.shtml?uuid=AbOmhpSF. 278 stemi che si vogliono colpire e delle barriere che si vorrebbero superare. In questo ambito si inserisce anche il concetto di Cyber Resilience, ovvero quella capacità di adattarsi allo stress o alle avversità permettendo al sistema di tornare a un punto di ripristino dopo un attacco. Il raggiungimento della resilienza informatica richiede, però, un deciso dominio del proprio cyberspazio e una consapevolezza delle capacità di risposta del sistema. Tutto questo, perché, garantire una libertà di azione all'interno del cyberspazio rappresenta una condizione necessaria per condurre operazioni e attività commerciali in sicurezza da parte di qualsiasi organizzazione istituzionale e/o privata. Ovviamente, nel definire una cyberthreat si deve anche tenere conto delle possibilità offerte dai cosiddetti Virtual Private Network (VPN), cioé quelle reti virtuali private che in linea di massima dovrebbero garantire condizioni di protezione ai dati. In realtà le VPN permettono il collegamento tra il privato che crea un proprio network e una rete specifica, aziendale o pubblica superando anche le barriere nazionali con una possibilità di sfuggire a operazioni di monitoring come avviene, ad esempio, nell’acquisto di prodotti, beni o servizi in contesti geografici, e quindi mercati, extra Ue. Fermo restando che la possibilità di implementare una VPN è riconosciuta a tutti i sistemi operativi più diffusi, in genere si usano le VPN per consentire il collegamento dell’utente da remoto alla rete con la quale dialoga per motivi di lavoro o per altri motivi che riguardano semplici operazioni quotidiane di informazione e comunicazione. Ciò significa che, nel definire un tunnel proxy tra la rete aziendale o del concessionario di servizi e la propria connessione individuale, si possono scambiare dati la cui direzione può essere diversa da quella ritenuta adeguata secondo il sistema. D’altra parte, con una connessione VPN ci si può "collegare" da un client (utilizzatore, sia hardware che software) come se si fosse fisicamente cablati (attraverso un cavo di rete o un intramezzo wireless). La sicurezza del sistema è assicurata dal fatto che se l'utente ha il servizio VPN attivato, tutte le sue richieste transitano dai server aziendali, come se la connessione fosse effettuata in locale, ottenendo pertanto l'accesso ai servizi di acquisto o di abbonamento riservati. Ma non solo. L’utente si troverà anche sottoposto alle condizioni del gestore, il quale potrà decidere se crittografare la connessione o meno in ragione del livello di sicurezza che ritiene più adeguato a tutela del servizio fornito o dei dati di cui si permette l’accesso. Tuttavia, è anche vero che l’utente di una VPN può decidere di affidarsi ad Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 279 Giuseppe Romeo un server non necessariamente aziendale in ragione dell’uso che ne intenderà fare. La sicurezza per il gestore, che si svolge sulle reti definite intranet, dovrebbe essere assicurata sulla base della limitazione degli accessi o all’interdizione per il possessore di una VPN di poter accedere a siti non autorizzati dallo stesso gestore. È evidente che la pericolosità di accessi indesiderati risiede nella gestione dei protocolli di tunneling soprattutto quando si permette, ad esempio, a un protocollo straniero di essere usato su una rete che naturalmente non lo supporta. In materia di sicurezza è vero che il Tunneling Secure Shell permette di oltrepassare i firewall che proibiscono determinati servizi internet, sempre che siano permesse connessioni in uscita. Ma è altrettanto vero che proprio la possibilità di aggirare i firewall in uscita, utilizzando protocolli riconosciuti come autentici, rischia di far accedere una minaccia all’interno di sistemi o di definire e superare la protezione crittografica della comunicazione. Al di là delle varie protezioni che una VPN dovrebbe avere, va da sé che i moltiplicatori di sicurezza si identificano in protocolli che dovrebbero permettere l’autenticazione e in alcuni casi la crittografia della rete. Poiché i tunnel hanno un ingresso e una uscita e viceversa, chi gestisce/amministra/ utilizza uno dei due gate deve aver stabilito con l’altra parte le condizioni e le regole di accesso. L’obiettivo è quello di evitare compromissioni ma, in particolar modo, intrusioni nel percorso VPN sfruttando proprio i protocolli di sicurezza e l’ingresso nel tunnel proxy. Tutto questo per evitare la minaccia più frequente indentificata nel cosiddetto replay-attack. Cioè un attacco condotto sulla rete diretto a impossessarsi di credenziali di autenticazione comunicate per replicarle in maniera fraudolenta. Oggi, tuttavia, le tecnologie e le tecniche difensive tradizionali affrontano il 99% delle minacce informatiche anche solo attraverso sensori tradizionali, software e antivirus. Le stesse “Advanced Persistent Threat”, (APT) adattano le loro azioni a obiettivi specifici gestendo tempi e modalità utili a sfuggire al rilevamento6. Le APT sono sempre caratterizzate da De Europa Special Issue - 2023 6 Le “Advanced Persistent Threat” identificano una minaccia concreta messa in campo da avversari che presentano un livello di alta capacità tecnica. Le APT rappresentano non solo organizzazioni strutturate ma Stati sovrani che affidano a tali comunità, precostituite informalmente o anche istituzionalizzate, il compito di condurre attacchi anche su larga scala e nel tempo con più vettori, sugli asset sensibili, economici e militari, verso le comunità-bersaglio. Lo stesso acronimo, APT, può essere meglio precisato proprio nei termini di identificazione. Una minaccia avanzata è tale dal momento che essa esprime competenze elevate, dispone di risorse tecnologiche ed economiche importanti e può ri- 286 nella prevenzione e nella gestione delle possibili minacce. Le infrastrutture critiche sono composte, infatti, da istituzioni pubbliche e private e riguardano settori come l'agricoltura, l’alimentare, l’idrico, la salute pubblica, i servizi di emergenza, la difesa, la base industriale, l'informazione e le telecomunicazioni, l’energia, i trasporti, le banche e la finanza, i prodotti chimici e i materiali pericolosi, la posta e le spedizioni. Insomma, non vi è un aspetto della vita quotidiana che non si muova nel campo del cyberspazio o non abbia con esso implicazioni dirette o indirette. D’altra parte, se c’è un aspetto che contraddistingue il mondo nel quale viviamo di certo è la velocità con la quale le stesse relazioni umane, nella loro diversa manifestazione, sono espresse e gestite attraverso la capacità di elaborare le informazioni; ovvero dalla possibilità di accedere a quella “infosfera” (Infosphere) o sfera informazionale, sia per quanto riguarda i rapporti interindividuali che comunitari, sia per quanto attiene alle relazioni tra lo Stato e i soggetti/attori/fornitori non necessariamente formali ma che presentano un appeal fortemente internazionale nell’offerta di servizi sia nella dimensione economica. Digitalizzazione delle attività di ogni giorno, processi articolati sequenziali e semplificati di procedure di governance della vita quotidiana rappresentano il futuro nel quale si ridetermineranno i rapporti tra cittadino/governo o tra fornitore/utente, produttore/consumatore o ancora tra insegnante/docente e tra medico/paziente. Si pensi poi alle implicazioni nel quadro della gestione delle crisi, da quelle economiche a quelle sanitarie e politico-militari. Da ciò, l’urgenza di garantire la sicurezza delle reti e la loro capacità di resistenza agli attacchi informatici o alle conseguenze di questi sulle infrastrutture critiche. Lo stesso incremento del ricorso al cosiddetto cloud computing - ossia a quella rete che permette tra vari dispositivi di connettere l’utente con il fornitore creando una vera e propria nuvola informatica nella quale si processano informazioni e ordini su piattaforme condivise - realizza un legame diretto tra periferie e centro, tra l’individuo remoto e un’architettura di strutture centrali che garantisce, o dovrebbe garantire, che in una condizione peer to peer delle relazioni si possa anche definire un quadro di soddisfazione e di fidelizzazione dell’utente/consumatore. Ciò accade anche nella formazione a distanza o nel lavoro da remoto, o smartworking, laddove la dematerializzazione fisica del lavoratore può lasciare il dubbio di dove e in che misura l’altrove informazionale possa essere condiviso con altra concorrenza sfuggendo dal dominio del dante causa proprio il controllo del lavoraCybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 287 Giuseppe Romeo tore nonostante l’esistenza di soluzioni informatiche che controllano e verificano il livello di attenzione del lavoratore, le altre connessioni aperte dai processi o dallo stesso lavoratore/operatore. Non si deve poi tralasciare la nuova frontiera della tecnologia a blocchi, meglio nota come block chain; ovvero, quella catena di registri che si muove su una rete di nodi attraverso i quali si gestiscono assetti finanziari, e non solo, senza ricorrere alle procedure fisiche di banking ma affidandosi a una rete aperta la cui sicurezza si fonda su una serie di consensi progressivi che l’utente rilascia nel corso delle operazioni. Nata soprattutto per gestire il mondo delle criptovalute, la tecnologia block chain potrebbe però presto costituire una risorsa per organizzare processi di governance amministrativa che favorisca livelli di decentralizzazione, semplificandone il funzionamento. Un processo di decentralizzazione immateriale che dovrebbe permettere una registrazione distribuita delle informazioni tra più nodi per il controllo di coerenza da parte del gestore della piattaforma. È evidente che la tracciabilità e la possibilità di ricostruire i diversi passaggi che caratterizzano un tale processo rappresentano un aspetto importante per garantire il controllo e la verifica delle operazioni informatiche. Ma costituisce anche il momento più delicato dell’intero processo nel corso del quale l’esistenza di un bug informatico potrebbe compromettere tali operazioni (transazioni finanziarie, atti amministrativi ecc.) o modificarne i termini e i contenuti. Un altro aspetto, che va di pari passo con il decentramento, è l’inutilità di un’intermediazione. Su questo piano, la possibilità stessa offerta dalle nuove tecnologie block chain – nelle quali si colloca anche l’idea del ricorso a un metaverso nelle transazioni bancarie o nei processi amministrativi o, ancora, nelle fasi di contrattazione/negoziazione – ne rappresenta un aspetto potenziale. Tutto questo, offre una visione del mondo che risolve la fisicità nell’abbattimento delle barriere spazio-temporali dei processi di governance, andando oltre rispetto a quella “visione da vicino” - una sorta di «mirror vision», espressione coniata da David Gelernter, professore alla Yale University, e autore di Mirror Worlds (1991) – in cui si dimostrerebbe come l’idea di rete si sviluppi nel quotidiano, trasfigurando i paradigmi della nuova società in nuovi termini organizzativi e/o di relazione15. De Europa Special Issue - 2023 15 Building Mirror Worlds, in D. Gelernter, Mirror Worlds: or the Day Software Puts the Universe in a Shoebox… How it Will Happen and What it Will Mean, Oxford University Press, Oxford, 1993, pp. 179-212. 288 4. Una nuova geografia imposta dalla tecnologia In un saggio del 2016 dal titolo Connectography, Parag Khanna, voce della più attenta politologia asiatica seppur di formazione occidentale, ridisegnava la mappa del prossimo ordine mondiale16. Mappa non solo definita in termini fisico-politici, ma riscritta e reinterpretata, e nella quale alla geografia politica si sarebbe sostituita una geografia funzionale. Ne scaturiva una descrizione delle relazioni umane che era stata espressione del grado di interdipendenza o, meglio, delle reti distributive (supply chains) che l’interconnessione globale aveva creato e sulla quale costruiva la propria architettura di governance, sia che riguardasse le attività produttive, sia le interrelazioni tra istituzioni governative sia l’accesso o le prestazioni di servizi. Si tratta, in poche parole, di una nuova imago mundi, che in definitiva ridisegna ogni linea di confine rendendola sempre più piccola sia nelle comunità che tra le comunità. Ma non solo. La stessa relatività dei confini dell’informazione politica, economica e personale rappresenta la caratteristica fondamentale delle future relazioni tra Stati, popoli e individui a cui si aggiunge una molteplicità di attori non governativi e non convenzionali che supera le barriere fisiche, penetrando nelle coscienze ed esercitando forme di condizionamento del comportamento degli individui, precedentemente affidate a strumenti politici, economici e militari di tipo convenzionale. Le dimensioni di un soggetto politico, ad esempio, non sono più considerate prerogativa di forza, ma solo una condizione quantitativa – e non necessariamente solo economica – almeno in termini di gestione di una posizione di egemonia. Ecco allora, che nascono anche nuove topografie che nell’indicare modi e termini di accesso alla Rete diventano il punto di non ritorno tra chi si inserisce nella corsa al protagonismo mondiale e chi vi rimarrà fuori. Tra chi segue vie e percorsi legittimi e chi si inserisce seguendo un progetto volto a destabilizzare in poco tempo certezze e sicurezze. La rete, una mappa che cambia continuamente, un’estensione necessaria dell’esistenza di interi sistemi, si inserisce in forme e con conseguenze diverse nella vita materiale di ogni individuo e di ciascun soggetto politico-sociale. Pertanto, nello spazio cyber ogni attacco sarà proporzionale al grado di dipendenza informatica del soggetto verso il quale l’attacco verrà condotto. Una condizione che fa della cybersecurity una necessità per poter Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 16 P. Khanna, Connectography. Mapping the Future of Global Civilization, Random House, New York 2016. Tr. it. Connectograpy, Le mappe del futuro ordine mondiale, Fazi, Roma 2016. 289 Giuseppe Romeo affrontare una minaccia sempre più aspecifica perché ogni settore e campo dell’azione politica, economica, sociale e culturale sarà a dominazione trasversale e intersecherà inevitabilmente ambiti della vita tradizionale, anche non direttamente o necessariamente collegati alla rete. Inoltre, l’assenza di geospecificità e la difficoltà di individuazione dell’origine della minaccia, dimostrano quanto un’aggressione cyber possa essere difficilmente identificabile e chiaramente riconducibile a soggetti criminali specifici, a matrici politico-ideologiche o a Stati e a organizzazioni politiche istituzionalizzate o, ancora, a forme ibride che mettano insieme più combinazioni tra quelle indicate. D’altronde, come osserviamo oggi, la nuova frontiera cyber e il maggior ricorso alla gestione delle commodities e delle utilities su piattaforme di governance digitale aumenta il rischio di attacchi alle modalità di approvvigionamento per le prime e alle misure e procedure di protezione delle infrastrutture strategicamente critiche per le seconde. Alcuni esempi sono di per sé ormai di scuola dal momento che la distribuzione di attacchi informatici non tralascia di colpire asset che possono avere un valore “dimostrativo” come la volontà di colpire le procedure di voto di Eurovision da parte di sedicenti hacker facenti capo alla rete “Legion” quanto, al contrario, mirare a infrastrutture strategiche come Poste italiane o i porti di Genova e Savona, determinanti per il transhipment verso il Nord Europa, messe in campo da “Killnet” identificato in un collettivo russo con al proprio attivo diverse attività di hackeraggio dopo l’aprile 2022, cui sono seguite le controrepliche di Anonymous. Tuttavia, ciò non basta ancora a offrire un quadro della minaccia ad ampio spettro come annunciato periodicamente dal Computer Security Incident Response Team italiano – CSIRT, già Computer Emergency Response Team – CERT, nelle diverse circostanze sia in materia di validità di firewall prodotti e acquisiti, anche nell’ambito Pubblica Amministrazione sia di attacchi dovuti ad altre entità che superano le barriere di difesa17. Tra le tante possibilità di condotta in Cyber Warfare Conflict Analysis and Case Studies, ne vengono indicate in maniera molto articolata le più frequenti. Si possono così definire: De Europa Special Issue - 2023 17 Gli attacchi condotti da “Legion” e “Killnet” si dividono tra procedure Denial of Service (Dos) o Distribuited Denial of Service (Ddos). In genere gli attacchi che vengono condotti si possono suddividere come attacchi Ddos il cui compito è quello di far giungere al sistema una serie di richieste fittizie di dati e informazioni cui il sistema non riesce a rispondere e non risponde neanche alle richieste legittime. In genere si distribuisce tale attività su più dispositivi; defacing (o defacement), un attacco condotto in maniera mirata su pa- 290 a. Cyberspionaggio Applicata da attori statali per raccogliere informazioni. La maggior parte delle informazioni recuperate non contiene segreti di Stato o informazioni riservate, ma si può ritenere utile per operazioni di ricatto soprattutto in campo politico e sulla vita privata o per motivi a caratere prettamente militare; b. Web Vandalismo Si entra nel campo della definizione di un cyberwarrior che commette atti di vandalismo deturpando pagine web, modificandone gli aspetti del framework che si presenta scarsamente protetto. Una sorta di equivalente digitale dei graffiti e può essere utilizzato come mezzo di agitazione degli animi antagonisti e non per danneggiare in termini economici o fisici attività di impresa o operazioni politiche. Ovviamente, chiunque può trasformarsi in guerriero digitale, anche un governo. Emblematico il caso del governo britannico che ha violato un sito Web di AlQaeda, modificando il codice HTML, sostituendo una “ricetta” per la fabbricazione di bombe, con una ricetta per confezionare una cupcake. c. Propaganda In questo caso lo scopo è provocare un’agitazione politica attraverso l’attacco condotto nei confronti di una pagina web per modificarne il contenuto e per sostenere una sorta di messaggio politico in senso lato o per fare proselitismo; d. Acquisizione di dati riservati Si tratta di una forma più complessa di spionaggio informatico che prevede la raccolta di informazioni su argomenti riservati. L'esecuzione e il successo richiede la capacità di penetrare il sistema di sicurezza con l'intento di acquisire dati su un obiettivo riservato: tipicamente informazioni militari e segreti commerciali. Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 gine di siti destinate al pubblico con l’intenzione di promuovere contenuti e, quindi, informazioni, utili a chi a vario titolo ha interesse a modificare una opinione o una percezione o una propensione; il phishing, il cui obiettivo è quello di impossessarsi di informazioni personali, come credenziali di accesso nelle operazioni di banking (una forma di attacco che si presenta nelle vesti di una richiesta che perviene attraverso email, sms, un messaggio IM o un sito apparentemente istituzionale); il malware, attacco realizzato attraverso una esecuzione involontaria di un codice ingannevole su sistemi e pc visti come terminali-bersaglio. Il codice viene diffuso dalla ripetizione sul terminale con il risultato di inibire l’uso del terminale attaccato e dei sistemi o server di cui questo è l’emanazione remota. 291 Giuseppe Romeo e. Distributed Denial-of-Service (DDoS) Questa modalità di attacco si verifica quando una grande quantità di computer invia attacchi denial-of-service (DoS) a un altro sistema collocato altrove. Gli attacchi vengono eseguiti con grandi gruppi di utenti che accedono a un sito Web contemporaneamente, sovraccaricando il server e costringendolo a spegnersi. Questo attacco impedisce ad altri utenti di accedere al sito Web e può eventualmente danneggiare l’hardware del server se non viene installata un’adeguata protezione, negando così il servizio e le informazioni di quel sito Web ad altri utenti. f. Distribuzione di equipaggiamenti/attrezzatura Si tratta di un’intercettazione di un ordine elettronico per un prodotto e/o servizio (come una fornitura di armamento militare) e la sostituzione e/o il blocco dell'ordine, in modo da generare confusione. Ciò richiede un livello di competenza tecnica moderatamente elevato, poiché questi ordini sono altamente protetti contro un attacco informatico a causa della loro natura confidenziale. g. Attacchi alle infrastrutture critiche È condotto nei confronti dei servizi pubblici (elettricità, acqua, carburante, comunicazioni, sistemi commerciali o di trasporto) con un virus destinato a interromperne la funzionalità. Per attacchi di questo grado è necessaria la comprensione di software complessi e la capacità di aggirare le barriere di sicurezza informatica. h. Hardware contraffatto compromesso Ciò comporta la distribuzione di software infetto da un produttore ai suoi clienti. Il software, dal codice del microprocessore alle normali applicazioni desktop, nasconde il virus e rimane inattivo per lunghi periodi di tempo prima di diventare attivo. Il processo richiede diversi livelli di connessioni per funzionare correttamente, in particolare la comunicazione con gli individui all'interno del processo di produzione. Il software infetto può svolgere un'innumerevole serie di funzioni, dal dumping dei dati alla distruzione della capacità di lavoro del computer. Questo tipo di vulnerabilità è comunemente indicato come attacco zero-day ed è stato utilizzato nel caso “Stuxnet” per distruggere la centrale nucleare in Iran nel 2017. La distribuzione del malware è avvenuta dal sistema operativo Windows al sistema SCADA (SuperDe Europa Special Issue - 2023 292 visory Control and Data Acquisition), che controllava il reattore nucleare18. i. Furto o distruzione dell'hardware L'approccio più diretto alla guerra informatica condotto attraverso l'interazione fisica con un computer. È considerato il modo più efficace per raccogliere informazioni e distruggere un nemico. Ciò si ottiene rubando o distruggendo l'hardware del sistema. Dai casi di studio si nota che questa è un'arma diffusa, utilizzata in casi di guerra informatica, come “Stuxnet” e “Ukranian Power Grid”19. Insomma, date le precedenti premesse, controllare le infrastrutture strategiche come le reti di approvvigionamento e distribuzione di energia, rappresenta una delle modalità attraverso le quali si può condizionare la vita di una comunità o di una parte significativa di essa. Ciò vale anche per la rete dei trasporti, la diagnostica sanitaria, la gestione dei flussi finanziari, i servizi bancari nelle operazioni di gestione dei risparmi e degli investimenti. Da ciò l’idea che si possa verificare una interruzione o un disfunzionamento delle procedure informatizzate di gestione rappresenta il rischio di una paralisi delle istituzioni e della vita dei cittadini di uno Stato, generando un senso di incertezza e confusione che anche il singolo individuo può provare quando, ad esempio, perde la connessione con i propri device o quando non riesce a gestire i propri assetti per un certo intervallo di tempo. Come dimostrano il conflitto russo-ucraino e la guerra di Israele contro Hamas e Hezbollah, le implicazioni cibernetiche in un conflitto sono tutt’altro che un’ipotesi remota o un aspetto marginale e immaginare che la chiusura o la disabilitazione di una rete di forniture energetiche – nel caso specifico – non possa rappresentare un aspetto rilevante e strategicamente determinante di una guerra (ormai ibrida) sarebbe ad oggi irresponsabile e decontestualizzante. Cyber attacchi, infatti, potrebbero provocare l’interruzione di forniture strategiche, mettendo in seria difficoltà il sistema industriale e produttivo, i trasporti, le telecomunicazioni, le istituzioni economico-finanziarie, la difesa, il sistema sanitario e molti altri aspetti della vita nazionale e internazionale. Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 18 Attacchi condotti sulle reti di distruzione dell’energia. The cyberattack on Ukraine's power grid is a warning of what's to come, In https://phys.org/news/2016-01-cyberattack-ukrainepower-grid.html. 19 M.B. Gazula, Cyber Warfare Conflict Analysis and Case Studies, Massachusetts Institute of Technology, Cybersecurity Interdisciplinary Systems Laboratory, 2017 pp.87-93. 293 Giuseppe Romeo Se poi dovessimo approdare su condizioni di mind control strategy, ogni procedura di hackeraggio (hackering warfare) potrebbe diventare un modo di condurre un attacco da remoto, con la possibilità di ottenere risultati a costi minimi pari a una guerra tradizionale, ma senza gli alti costi in vite umane e senza l’impegno di importanti risorse finanziarie. In questo caso l’hacking diventa un vero e proprio strumento di lotta politica ed economica oltre che favorire disegni criminali o terroristici. In tal senso, un hacker può essere il protagonista di un’azione diretta a paralizzare una intera città (Smart City), “assediandola” virtualmente e mettendola “fuori uso”, disabilitandone i processi, gli snodi di informazione, comunicazione, erogazione e gestione che assicurano il quotidiano di comunità informatizzate e società densamente integrate. Di certo un attacco ad una Smart City si presenterebbe devastante dal momento che verrebbero meno quelle certezze che segnano il quotidiano di ogni individuo, dai servizi all’approvvigionamento o al semplice accesso al proprio conto corrente o anche, nel caso di versioni domotiche, di gestione della propria casa, anche del proprio domicilio se non alla corrispondenza e al campo delle spedizioni; si pensi per esempio agli attacchi subiti da FedEx o al transhipment nel caso di Maersk20. Ciò basterebbe per gettare nel panico città iperconnesse o anche solo parzialmente connesse come Roma o Milano o altre grandi aree metropolitane dove ogni municipalizzata presenta ormai un elevato grado di digitalizzazione. Non è certo da attendersi il 2050, anno per il quale le Nazioni Unite vedono il raggiungimento del traguardo di una popolazione mondiale di 10 miliardi e una urbanizzazione della stessa pari al 75% in Smart City, per comprendere il livello di rischio. Ciò è sin da oggi pienamente reale e Parag Khanna lo dimostra e rende sin troppo chiaro in che modo e termini la digitalizzazione dei processi di accesso ai servizi, le comunicazioni e le gestioni economiche-finanziarie restituiscono una sorta di autonomia alle grandi metropoli sino al punto da offrire un ritorno al passato con le città-Stato, oggi come Milano, Londra, Hong Kong, Singapore ecc. Città, queste, che esprimono non solo una propria capacità di governance, ma i cui stili di vita si internazionalizzano e interiorizzano da sé in un clima di autogoDe Europa Special Issue - 2023 20 Attacchi riconducibili nel 2017 al virus denominato “NotPetya”, malware appartenente alla famiglia “Petya”. Praticamente un Trojan horse considerato quale sottocategoria dei ransomware. Un virus che nel 2017 ha causato più di 10 miliardi di dollari di danni. Sui danni provocati da virus ransomware vedasi anche l’articolo di F. Filloux, Le spectre d’un gigantesque chaos. In «L’Express», 5 mai 2022 p. 22. 294 verno dei processi e degli accessi22. Ma non solo. Se ci si proietta sin da oggi sul piano dei cosiddetti dispostivi connessi, ovvero nel mondo IoT, il numero dei dispositivi intelligenti (smart) ha già raggiunto i 20 miliardi circa. Tutto questo, significa che in maniera direttamente proporzionale aumenteranno le possibilità di attacco partendo dalle forme più semplici, Dos (Denial-of-service), con le quali si inibisce l’uso dei dispositivi per obiettivi di vario genere. Dal riscatto al furto di identità digitale ecc. A tali dispositivi smart individuali si dovranno aggiungere tutte quelle soluzioni che gestiscono il quotidiano urbano, dalla sorveglianza alle utilities, al controllo della qualità dell’aria, dall’energia necessaria per ragioni domestiche o per l’illuminazione urbana o per il trasporto ai sensori per la qualità dell’aria e dell’acqua, fino anche ai più tecnologici lampioni intelligenti. Insomma, ogni aspetto della vita quotidiana sarà sicuramente più smart, ma, al netto delle policy in materia di sicurezza anche a maggior rischio laddove le grandi metropoli si troveranno costrette a dover investire in cybersecurity per proteggere dati sensibili e processi per settori come la sanità, i trasporti, l’acqua, i rifiuti e l’energia e, in particolare, le reti pubbliche wi-fi22. La stessa NATO, al vertice di Madrid del giugno 2022 ha sottolineato come e in che misura le minacce cyber siano aumentate moltiplicando non solo le capacità tecnologiche, ma anche allargando il fronte del targeting. Una consapevolezza dettata non solo dall’esperienza di attacchi hacker Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 21 P. Khanna, Technocracy in America: Rise of the Info-State, Khanna, 2017. Tr. it. La rinascita delle città-Stato, Fazi, Roma, 2017. 22 Gli “Attacchi ransomware” sono azioni condotte per acquisire in maniera illecita e criptare tutti i file di un'azienda e che permettono ai cyber criminali di richiedere un riscatto per sbloccare l'operatività della vittima e non divulgare i dati sottratti. Un caso di scuola tra i tanti è l’attacco hacker alla città di Atlanta iniziato il 22 marzo 2018. Un attacco ransomware durato cinque giorni che ha colpito i sistemi informatici della Corte di giustizia, dell’amministrazione comunale e dei centri per l’impiego. Circa i trasporti, un caso interessante è rappresentato dall’attacco alla metropolitana di San Francisco del 28 novembre 2016. L’attacco ha messo in crisi la metropolitana provocando gravi danni. In due giorni consecutivi, i sistemi di controllo dei gate di ingresso ai treni sono andati in tilt, restando aperti a chiunque, anche senza un valido titolo di viaggio. Si tratta del primo episodio che ha allertato i sostenitori delle Smart City; quello successo a San Francisco infatti, è l’evidenza che portare innovazioni a un livello così ampio, non vale a nulla se non vengono integrate adeguate misure di sicurezza. Ma non solo. Se si pensa senza andare lontano alla Metropolitana di Torino, primo esempio in Italia di un sistema di trasporto gestito da remoto, l’idea di un attacco ai sistemi di controllo e di guida lascia intendere il livello di pericolosità e la natura del danno ben più grave dell’accesso ai treni dal momento che a essere messa in gioco è la sicurezza fisica dei passeggeri. 295 Giuseppe Romeo verso strutture di gestione informatica di settori strategici, ma da una escalation delle minacce cyber che rappresenta ormai uno degli ambienti principali nel quale si potranno giocare i destini di una nazione e della sua economia. D’altra parte, al di là della valenza civile o militare di un attacco condotto verso le infrastrutture intrinsecamente critiche, come quelle informatiche condotte a vario titolo, ma con l’obiettivo di coartare la volontà altrui è fuori discussione, pur essendo indicato a preambolo del New Strategic Concept della Nato varato a Madrid il 28 e 29 giugno 2022, che “le minacce che affrontiamo sono globali e interconnesse”. Minacce che “sfidano i nostri interessi, i nostri valori e il nostro stile di vita democratico”. La sempre maggiore interconnessione delle reti e degli individui ridefinisce il quadro stesso della minaccia ridisegnando non solo nuove capacità convenzionali, nucleari e missilistiche ma anche, se non soprattutto, cyber. L’idea di stabilire strategie di contrasto ad attacchi hacker richiede anche capacità di risposta, ovvero per chi attacca capovolgendo gli stessi termini dell'aggressione e facendo sì che ogni azione condotta presenti i suoi costi ed eviti dividendi possibili per l’attaccante se non escludere ogni possibilità di pay off. Le geografie delle crisi mutano e assumono nuove forme di minaccia dove le stesse forme ibride dei conflitti allargano l’uso di sistemi, mezzi e strumenti attraverso i quali chi aggredisce tende a interferire nei processi di governo democratici e istituzionali. Condurre attività pericolose nel cyberspazio e nello spazio, come le campagne di disinformazione, la strumentalizzazione della migrazione o manipolando le forniture energetiche completa un quadro del quale a Madrid si è posta la premessa nell’incrementare non solo la risposta, ma la consapevolezza del rischio e la necessità di investire per raggiungere una superiorità tecnologica nel dominio del cyberspazio. D’altra parte, una minaccia nel cyberspazio implica una condotta che matura in un ambiente informatico nel quale chi conduce l’attacco si muove ben al di sotto del limite di una guerra tradizionale e dichiarata, ricorrendo ad azioni aggressive che mirano a indebolire le istituzioni e a ottenere vantaggi economici, diplomatici e militari23. L’approccio messo in campo in passato e mutuato in un certo senso De Europa Special Issue - 2023 23 Cfr. Cyberspace Operations, june 8, 2018 in: https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/jp3_12.pdf, e, anche U.S. Cyber Command. 2018. Achieve and maintain cyberspace superiority command vision for US Cyber Command. pag. 3. Consultabile in: https://www.cybercom.mil/Portals/56/Documents/USCYBERCOM%20Vision%20April%202018.pdf. 302 emergenza, con piani di ripristino delle attività sia a seguito di bugs informatici che di attacchi alle infrastrutture critiche; d. coordinare gli interventi con i referenti di ogni Ministero e con le associazioni di categoria ritenute più sensibili per la sicurezza del Paese, fornendo avvertenze e strumenti adeguati e adottando misure di protezione e contromisure sia a livello statale che locale coinvolgendo il settore privato, il mondo accademico, il settore pubblico in un modello di difesa e risposta integrato; e. cooperare con le istituzioni e le agenzie europee e con le organizzazioni sovranazionali preposte alla sicurezza informatica; in particolare, trovare misure di stretto coordinamento con la European Network and Information Security Agency (ENISA); f. finanziare attività di ricerca e sviluppo insieme ad altre agenzie per sviluppare una nuova comprensione scientifica e dotarsi di tecnologie innovative a supporto della sicurezza del Paese. A tal fine, sarebbe possibile mutuare alcune esperienze dai sistemi di sicurezza americano e russo, che rivolgono entrambi importanti capitoli strategici e cospicui investimenti nella protezione delle capacità militari di gestione delle informazioni. Si potrebbero, quindi, individuare alcune azioni e iniziative per la predisposizione di un apparato di sicurezza del cyberspazio, da strutturarsi tramite una nuova agenzia preposta, coordinata sul piano sovranazionale europeo e organizzata su più livelli funzionali e dipartimentali: a. creazione di un coordinamento e possibilità di confronto e cooperazione pubblico-privato per rispondere, nel contesto di asset strategici misti (comunicazione, trasporto, sanità, approvvigionamenti energeticoalimentari ecc.), a incidenti/attacchi informatici in maniera congiunta e coordinata dalla Agenzia per la cybersicurezza nazionale (ACN) a livello nazionale; b. sviluppo di uffici dedicati all’analisi strategica degli attacchi informatici (tipologia, provenienza ecc.), di valutazione dei rischi e della vulnerabilità e di pianificazione delle emergenze; c. sviluppo di strategie di coordinamento tra gli uffici succitati e le risorse adibite alla difesa (convenzionale e non convenzionale) e alla sicurezza nazionale, da inserirsi in una visione strategica globale della sicurezza sul piano europeo (European Security Strategy). In particolare, sarebbe Cybersecurity. Aspetti di sistema e traiettorie in movimento De Europa Special Issue - 2023 [Document text truncated for crawler view.]