MERCOSUL SOCIAL: TRABALHO E EMPREGO NO ESTATUTO DA CIDADANIA

REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 159 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 MERCOSUL SOCIAL: TRABALHO E EMPREGO NO ESTATUTO DA CIDADANIA MERCOSUR SOCIAL: WORK AND EMPLOYMENT IN THE CITIZENSHIP STATUTE Lucas Silva de Carvalho [email protected] Aleanna Luzia Melo Buarque Lira [email protected] Nayanna Sabiá de Moura [email protected] RESUMO Quais normativas foram acordadas regionalmente pelo Estatuto da Cidadania do Mercosul (ECM) no tocante ao trabalho e ao emprego? O Mercosul, originalmente formado para fomentar a integração econômica entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, foi paulatinamente abrindo sua agenda para o âmbito social, formando em 2010, o Estatuto da Cidadania, por meio da Decisão do Conselho do Mercado Comum (CMC) n° 64/10. Com dez eixos temáticos, o bloco projetou a formação progressiva de uma cidadania regional, expandindo direitos, tradicionalmente atribuídos ao ordenamento jurídico interno dos Estados, para o âmbito regional, por meio do Direito da Integração. Desta feita, esse estudo almeja analisar o eixo trabalho e emprego do ECM, considerando sua dupla relevância, tanto para a conformação de uma cidadania mercosulina como para aprofundar a integração econômica por meio da mobilidade do trabalhador migrante. Esse estudo possui abordagem qualitativa, de natureza básica, com objetivos exploratórios e descritivos, utilizando procedimentos de pesquisa bibliográfica e documental. Na análise, foram identificadas cinco normas, dentre as quais todas estão em vigor. São regramentos de direito derivado, oriundos de decisões e resoluções de órgãos do Mercosul, cuja preocupação envolve prioritariamente o respeito aos direitos humanos, além do planejamento prospectivo para a livre circulação de trabalhadores dentro do bloco. PALAVRAS-CHAVE: Estatuto da Cidadania do Mercosul; Direito da Integração; Trabalho e emprego. ABSTRACT What normative guidelines were agreed regionally by the Mercosur Citizenship Statute (ECM) regarding work and employment? Mercosur, originally formed to promote economic integration between Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay, gradually opened its agenda to the social sphere, forming in 2010 the Citizenship Statute, through the Decision of the Common Market Council (CMC) No. 64/10. With ten thematic axes, the bloc designed the progressive formation of a regional citizenship, expanding rights, traditionally attributed to the internal legal system of States, to the regional scope, through the Law of Integration. This time, this study aims to analyze the work and employment axis of the ECM, considering its double relevance, both for the formation of Mercosur citizenship and for deepening economic integration through the mobility of migrant workers. This study has a qualitative approach, of a basic nature, with REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 160 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 exploratory and descriptive objectives, using bibliographic and documentary research procedures. In the analysis, five standards were identified, all of which are in force. These are rules of secondary law, arising from decisions and resolutions of Mercosur bodies, whose concern primarily involves respect for human rights, in addition to prospective planning for the free movement of workers within the bloc. KEYWORDS: Mercosur Citizenship Statute; Integration Law; Work and employment. 1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS Quais as normativas foram acordadas regionalmente pelo Estatuto da Cidadania do Mercosul (ECM) no tocante ao trabalho e ao emprego? O Mercosul, conformado como um arranjo intergovernamental, firmou um Estatuto, cujo propósito é conformar direitos e deveres aos nacionais dos Estados Parte como estratégia para permitir que metas do bloco sejam alcançadas futuramente para a implementação de uma cidadania regional. O ECM foi estruturado em dez eixos temáticos: i) comunicações; ii) circulação de pessoas; iii) educação; iv) integração fronteiriça; v) defesa do consumidor; vi) cooperação judicial e consular; vii) transporte; viii) trabalho e emprego; ix) direitos políticos; e x) seguridade social. Diante de sua relevância para a conversão do bloco em um mercado comum, o eixo trabalho e emprego foi escolhido como objeto de análise. Esse estudo teve como objetivo principal explorar o eixo relativo ao trabalho e emprego do Estatuto da Cidadania do Mercosul. De modo específico, busca-se compreender quais foram os elementos acordados entre os Estados Parte do bloco para, de modo programático, estabelecer uma cidadania regional, além de mecanismos para a livre circulação da mão-deobra, condição necessária para o avanço do bloco. Em conformidade com a classificação de pesquisa de Silveira e Córdova (2009, p. 3142), esse estudo possui abordagem qualitativa, em que o contexto e a sua respectiva interpretação permitem uma análise detalhada sobre o objeto de análise. Trata-se de uma pesquisa de natureza básica, ao adicionar novos conhecimentos sobre a construção da cidadania do Mercosul, sem a pretensão de uma intervenção prática na realidade. Com objetivos exploratórios e descritivos, busca-se compreender o ECM, assimilando as particularidades do eixo trabalho e emprego. Os procedimentos adotados instrumentalizam uma pesquisa bibliográfica, que reúne informações sobre o caso em tela, e documental, com coleta das normativas do Estatuto da Cidadania do Mercosul. Este artigo está segmentado em três seções. A primeira apresenta o ECM, identificando os eixos temáticos de proposição para a formação da cidadania regional, no escopo do Direito REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 161 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 da Integração. A segunda seção explora o processo de migração laboral voluntária e sua relação com a construção de direitos sociais nos arranjos de integração regional. Por fim, são analisadas as normas acordadas no âmbito do Mercosul para a construção regional de um sistema harmonizado de normas que envolvem o trabalho e o emprego nos Estados Parte. 2 ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL A construção da cidadania é um fenômeno histórico. Seu desenvolvimento pode ser atribuído à consolidação do Estado liberal, que proporcionou a consecução de direitos e de deveres aos indivíduos, sob a égide de um ordenamento jurídico, capaz de organizar a convivência em sociedade. Desde então, com o avanço da interdependência entre os Estados, a partir da globalização, diversas regiões do mundo passaram a cooperar de modo mais sistematizado. Dessa maneira, tornou-se possível o desenvolvimento institucional da integração regional. A experiência europeia do pós-Segunda Guerra Mundial é a expressão empírica mais robusta de alargamento da cidadania nacional para o âmbito regional. O vínculo de natureza política e jurídica atribuída originalmente aos indivíduos subordinados à organização estatal foi ampliado para a governança de organizações internacionais com fins integracionistas (Dallari, 2011, p. 103-106). Na experiência europeia, o projeto de uma Constituição regional, firmado em 2004, abre o debate sobre a coexistência da cidadania nacional amalgamada com uma cidadania regional. Neste sentido, ser cidadão europeu implicaria a construção de direitos e de deveres para os nacionais dos Estados membros do bloco de modo concomitante aos direitos e deveres já protegidos internamente pelos ordenamentos jurídicos dos Estados (União Europeia, 2003). A abrangência de uma cidadania regional repercute, por exemplo, nos mecanismos de facilitação da mobilidade. As fronteiras nacionais tornam-se flexibilizadas, capazes de serem expandidas aos contornos territoriais dos demais Estados membros. Assim, inevitavelmente a concessão do direito de livre circulação de mão-de-obra, enquanto requisito formal para um mercado comum, acarreta, por consequência, a garantia de direitos de ordem trabalhista e previdenciária. Em sentido prático, o Espaço Schengen desburocratiza a mobilidade voluntária dentro das fronteiras internas de 23 dos 27 países do bloco (União Europeia, 2024). Ademais, a composição de um Parlamento Europeu formaliza o exercício de uma cidadania europeia, na medida em que fomenta eleições regionais para os eurodeputados por eleitores de todos os Estados membros da União Europeia (Dallari, 2011, p. 105-106). REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 162 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 No Mercosul, o desenho institucional é intergovernamental, o que limita formalmente as condições de supranacionalidade. As diferenças e as instabilidades econômicas dos membros fundadores são sintomas claros da dificuldade de institucionalizar um aprofundamento na integração. O anseio do Art. 5º do Tratado de Assunção de atuação mediante instituições supranacionais ainda é uma meta distante (Mercosul, 1991). No entanto, sem abandonar os propósitos progressivos, o bloco propõe, de modo programático, o desenvolvimento de elementos que tornem possível, em um determinado momento, a conversão em um mercado comum. Nesse mote, a propositura de um Estado da Cidadania representa uma oportunidade para desenvolver de modo gradual uma harmonia normativa entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Ainda que não se conforme enquanto normativas de Direito Comunitário, os dez eixos temáticos do Estatuto da Cidadania são uma expressão de uma agenda otimista a ser trabalhada entre os membros para estreitar o diálogo e a construção de um direito material equivalente sobre pautas importantes para a integração. Assim, Held (1991) discute os limites da soberania de um Estado-nação e a amplificação do entendimento sobre cidadania cosmopolita em um contexto de globalização. Apesar de o Estado existir como elemento central, especialmente dentro de processos de integração intergovernamentais, surgem mudanças significativas, o que destaca a relevância do elo entre as forças sociais nacionais e as internacionais, ocorrendo a possibilidade de uma associação do conceito de cidadania a uma organização social da humanidade. Nesse sentido, a concepção de soberania absoluta, idealizada por Jean Bodin, enfrenta cotidianamente os desafios da globalização, da mundialização e dos processos de integração regional que flexibilizam elementos constitutivos tradicionais do Estado. A concretização de uma cidadania regional também implica repensar a noção de fronteira e de desterritorialização, uma vez que, nos Estados Parte do Mercosul, essa cidadania regional ampliaria os limites jurisdicionais da fronteira nacional, oportunizando a livre circulação de indivíduos dentro do bloco, superando a ideia predominante de circunscrição territorial para o exercício de direitos (Dallari, 2011, p. 59122). De acordo com Loureiro (2021), o progresso da integração regional no Mercosul está ligado à consolidação dos direitos dos cidadãos, um processo que se espera ocorrer naturalmente como resultado da globalização e da cooperação entre os Estados, visando impulsionar o comércio e o crescimento econômico. A promoção dessa visão se conforma pela agenda social do Mercosul e, mais especificamente, pelo Estatuto da Cidadania, que representa REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 163 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 um avanço normativo significativo. No entanto, ainda há um progresso gradual em relação aos seus efeitos práticos na formação da cidadania mercosulina. Ainda conforme Loureiro (2021), a estrutura intergovernamental do Mercosul ainda não oferece espaço suficiente para a efetiva participação política e democrática dos cidadãos do bloco, o que está diretamente relacionado à prática da cidadania e à implementação da democracia na esfera da integração regional. Essa observação ressalta a importância do “fortalecimento da dimensão social e cidadã do processo de integração, visando alcançar um desenvolvimento sustentável, com equidade e inclusão social em prol dos habitantes dos Estados Membros do Mercosul” (Mercosul, 2010). Neste sentido, a Decisão CMC nº 64/10, que formalizou a criação do Estatuto da Cidadania do Mercosul. Para estruturar os objetivos de uma agenda social de maior substância, dez eixos temáticos foram desenvolvidos para que os Estados cooperem, de modo sistematizado, nas pautas que envolvem i) comunicações; ii) circulação de pessoas; iii) educação; iv) integração fronteiriça; v) defesa do consumidor; vi) cooperação judicial e consular; vii) transporte; viii) trabalho e emprego; ix) direitos políticos; e x) seguridade social. Em cada um destes, normas do Direito da Integração estão associadas com o intuito de trazer equilíbrio da ação dos Estados-parte em cada área. Gráfico 1. Normas do ECM por eixo temático Fonte: elaboração própria com base em Mercosul (2022). REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 164 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 No Gráfico 1, percebe-se que as áreas de Comunicação (13 normas), circulação de pessoas (12 normas) e educação (11 normas) são aquelas que contêm o maior número de normativas. Vale ressaltar que a área de comunicação se destaca por ser o eixo com o maior número de normas em vigor (12 normas em vigor; 1 norma não vigente). Em contrapartida, os setores que receberam menos destaque no tocante à produção de normas foram: trabalho e emprego (5 normas); direitos políticos e acesso do cidadão aos órgãos do Mercosul (3 normas); e seguridade social (1 norma). Embora tenham menor quantidade de normas, todas estão em vigor, demonstrando convergência e comprometimento dos membros do bloco com o que foi acordado nessas áreas, mesmo que as decisões não sejam numerosas. O Gráfico 1 também revela que os eixos temáticos de integração fronteiriça e cooperação judicial e consular possuem uma taxa de vigência de 50%, o que reflete os desafios enfrentados no processo de adoção normativa. Por meio do ECM, que se tornou guia para a construção de uma cidadania compartilhada, foi definido um plano com o foco na proteção social dos cidadãos dos Estadosparte do bloco. Para operacionalizar os propósitos dessa dimensão social e cidadã, na decisão CMC nº 32/17, ficou estipulada a necessidade de se apresentar relatórios frequentes, visando o acompanhamento prático das pautas do Plano de Ação. Diante desse escopo normativo do ECM, Sales, Ferreira e Dias (2021) ponderam que a lacuna de um órgão responsável pelo monitoramento e pela implementação das normas do ECM acarreta um desafio considerável no que se refere à efetivação e à solidificação do referido Estatuto. Essa observação evidencia o lapso da consumação prática do ECM, diante da ideação de seu avanço normativo. Este artigo, sendo parte de uma agenda de pesquisa maior sobre o Estatuto da Cidadania do Mercosul, dedica-se, nesse estudo, ao eixo de trabalho e emprego, elementar para a construção da cidadania regional e para a conversão do Mercosul em um mercado comum, diante da consecução da livre circulação de trabalhadores dentro dos territórios dos Estados Parte do bloco, temática explorada na próxima seção. 3 TRABALHADOR MIGRANTE NO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL Os direitos trabalhistas surgiram a partir das alterações sociais provocadas pela Revolução Industrial. A precarização das relações de trabalho condicionou a formação de movimentos sociais que demandaram dos Estados uma ação positiva para a proteção do REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 165 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 trabalhador. Neste sentido, o início do século XX foi marcado pela constitucionalização de direitos econômicos, sociais e culturais, tendo como marcos jurídicos a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição alemã de Weimar, de 1919, que positivaram direitos trabalhistas enquanto direitos fundamentais. Neste contexto, a evolução dos sistemas produtivos, cada vez mais transnacionais, diante da evolução do sistema capitalista, estimulou não apenas a proteção doméstica das cartas constitucionais, mas a regulação internacional sobre a matéria, conjuntura que ensejou a criação da Organização Internacional do Trabalho, em 1919. Desde então, com a internacionalização dos Direitos Humanos, diversas iniciativas internacionais foram sendo criadas para fomentar a consagração de direitos sociais, estabelecendo condições mínimas de proteção da dignidade da pessoa humana (COMPARATO, 2019, p. 184-205). Atualmente, além dos diversos marcos jurídicos e da atuação de organizações internacionais, a Organização das Nações Unidas, por meio da Agenda 2030 passou a projetar uma força tarefa para a consagração de direitos trabalhistas. Na Agenda 2023, em seu Objetivo nº 8, há uma associação direta entre o crescimento econômico e as condições de dignidade da pessoa humana relacionadas ao escopo laboral, almejadas a partir da segurança de empregos decentes. Portanto, práticas de abuso trabalhistas, especialmente contra minorias (pessoas com deficiência, crianças, idosos etc.), são plenamente rechaçadas pela ONU. Logo, a proteção de direitos trabalhistas demanda políticas de erradicação de trabalhos análogos à escravidão, vedação ao tráfico humano, ao trabalho infantil, ao recrutamento de crianças por organizações criminosas, além de uma preocupação substantiva com trabalhadores migrantes. Apesar de fomentar a criação de um mercado comum, o Tratado de Assunção não deliberou expressamente tratativas para o deslocamento do trabalhador migrante, enquanto elemento para a circulação da mão-de-obra. Essa preocupação foi alçada posteriormente, tendo em vista que as primeiras considerações estavam relacionadas com a proteção dos direitos humanos. No processo de integração regional do Mercosul, a temática laboral foi inaugurada na transição do século XX para o século XXI, momento em que o bloco permitiu maior multilateralismo (2003-2015) e abrangência da agenda de integração para as pautas sociais (Mariano et al. 2021). Esse período é compatível com a emergência da Onda Rosa na América Sul (Oliveira, 2020), em que o paradigma desenvolvimentista e os direitos sociais passaram a orientar as políticas públicas nacionais. Desta feita, os tomadores de decisão também refletiram essa dinâmica no âmbito regional. Assim, o contexto político favoreceu a produção de projetos regionais, envolvendo direitos sociais, conforme demonstra o Quadro 1. REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 166 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 Quadro 1. Evolução das principais iniciativas da agenda social do Mercosul Ano Iniciativas 1997 Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul 1998 Declaração Sociolaboral do Mercosul 2000 Reunião de Ministros e Autoridades do Desenvolvimento Social (RMADS) 2004-2006 Programa de Trabalho do Mercosul (PTM) 2003 Consenso de Buenos Aires 2007 Instituto Social do Mercosul (ISM) 2008 Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul (CCMASM) 2010 Estatuto da Cidadania do Mercosul (ECM) 2011 Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) Fonte: elaboração própria, com base em Carvalho e Costa (2016). No Mercosul, o marco normativo inaugural foi o Acordo Multilateral de Seguridade Social. Assinado em 1997, em Montevidéu, a sua principal contribuição foi estabelecer mecanismos de comunicação entre os Ministérios nacionais que lidam com a seguridade social e com as questões trabalhistas, possibilitando a troca de informações e vínculos cooperativos entre os Estados Partes. Ademais, definiu o que o bloco considerou como trabalhador, explorando as condições de deslocamento temporário e o tratamento de doenças profissionais. Em seu Art. 1º, o entendimento engloba a confluência de ordenamentos jurídicos para proteger o trabalhador migrante, considerado enquanto “pessoa que, por realizar ou ter realizado uma atividade, está ou esteve sujeita à legislação de um ou mais Estados Partes” (MERCOSUL, 1997). Camargo (2010) explora que, de modo inaugural, o trabalhador fronteiriço foi a preocupação proeminente, tendo sido tema de debate da XV Reunião do CMC, em 1998. De modo específico, a Declaração Sociolaboral do Mercosul, aprovada nesta oportunidade, explicitamente detalha os entendimentos acordados em relação aos trabalhadores migrantes e transfronteiriços. Art. 4º 1. Todo trabalhador migrante, independentemente de sua nacionalidade, tem direito à ajuda, informação, proteção e igualdade de direitos e condições de trabalho reconhecidos aos nacionais do país em que estiver exercendo suas atividades, em conformidade com a legislação profissional de cada país. 2. Os Estados Partes comprometem-se a adotar medidas tendentes ao estabelecimento de normas e procedimentos comuns relativos à circulação dos trabalhadores nas zonas de fronteira e a levar a cabo as ações necessárias para melhorar as oportunidades de emprego e as condições de trabalho e de vida destes trabalhadores (Mercosul, 1998). REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 167 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 Desde então, o Mercosul passou a sistematicamente abordar as questões trabalhistas, criando programas, planos e convenções, conforme demonstra o Quadro 1. A construção de uma agenda social do bloco tem caráter aberto, diante da possibilidade de ampliar e de considerar novos elementos. Nessa esteira evolutiva, cabe pontuar que, em 2002, foi estabelecido o Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados-partes, dando condições formais de permanência facilitada para os trabalhadores migrantes, o que permitiu um debate mais profundo sobre a proteção e a garantia de direitos. O desenvolvimento da pauta foi sendo progressivamente estruturado pelo Instituto Sociolaboral do Mercosul, criado em 2010 (Instituto Sociolaboral do Mercosul, 2019). Neste sentido, o ECM, criado em 2010, passou a reunir, na medida em que foram sendo produzidas, normas de direito primário, firmadas diretamente pelos Estados Partes, e de direito secundário, estabelecidas por resoluções e decisões que emanam dos órgãos decisórios do bloco. Dentre os dez eixos temáticos do ECM, o eixo trabalho e emprego ganha projeção pela sua dupla relevância. O direito ao trabalho em um escopo normativo regional é condição basilar para a conformação de uma cidadania mercosulina, em que direitos e deveres podem ser garantidos para estabelecer um vínculo jurídico entre os nacionais dos Estados Parte e a organização integradora do Mercosul, especialmente no tocante à proteção da dignidade da pessoa humana. Ademais, em uma proposta progressiva, aprofundar a integração econômica por meio da mobilidade do trabalhador migrante permitiria em longo prazo a livre circulação de mão-de-obra, condição necessária para a conformação de um mercado comum (Instituto Sociolaboral do Mercosul, 2019). Com a intensificação da globalização e o aprofundamento do processo de integração regional, a mobilidade laboral tornou-se uma temática importante para os Estados da região. No âmbito dos processos de integração, trata-se de um processo migratório majoritariamente voluntário, marcado por demandas socioeconômicas diversas, que podem ser temporárias ou permanentes, envolvendo questões laborais, formais ou informais, temática explorada na próxima seção. 4 ESTATUTO DO CIDADANIA DO MERCOSUL: EIXO TRABALHO E EMPREGO Neste estudo, foram analisados cinco normativas do eixo trabalho e emprego do Estatuto da Cidadania do Mercosul. Neste eixo, as normas são de direito derivado e atualmente estão em vigor. Por se tratar de Resoluções e de Decisões produzidas pelo Grupo Mercado Comum (GMC) e pelo Conselho do Mercado Comum (CMC), respectivamente, não há exigência para REER, v. 12, n.3, p. 159-174, 2025. Edição Regular 174 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.17353659 MERCOSUL. Decisão CMC nº 32/17. Estatuto da Cidadania do Mercosul Plano de Ação Atualização da Decisão CMC n° 64/10. Secretaria do Mercosul, 2017. Disponível em: <https://normas.mercosur.int/public/normativas/3479>. Acesso em: 30 mar. 2024. MERCOSUL. Decisão CMC Nº 27/19. Secretaria do Mercosul, 2019. Disponível em: <https://normas.mercosur.int/public/normativas/3740>. Acesso em: 30 mar. 2024. OLIVEIRA, A. N. C. DE. Neoliberalismo durável: o Consenso de Washington na Onda Rosa Latino-Americana. Opinião Pública, v. 26, n. 1, p. 158–192, jan. 2020. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Trabalho Forçado. Genebra: OIT, 2023. Disponível em: https://www.ilo.org/global/topics/forced-labour/lang-- en/index.htm. 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