Gobernabilidad en tiempos de minoría: coaliciones, fragmentación y el poder legislativo en el Perú contemporáneo

Gobernabilidad en tiempos de minoría: coaliciones, fragmentación y el poder legislativo en el Perú contemporáneo Ignacio García Marin Universidad Complutense de Madrid, España [email protected] Resumen. El presente artículo analiza la evolución de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo en el Perú entre 2001 y 2022, en un contexto marcado por la baja institucionalización del sistema de partidos, la fragmentación parlamentaria y una forma de gobierno presidencial con rasgos parlamentarizados. A partir de una estrategia metodológica cualitativa-descriptiva y el uso de indicadores legislativos y partidarios, se identifican tres etapas diferenciadas en dicho período: una inicial de cooperación relativa (2001-2011), una de creciente aislamiento presidencial (2011-2016) y una final de abierta confrontación entre poderes (2016-2022), caracterizada por la inestabilidad gubernamental y diversas crisis constitucionales. La hipótesis central sostiene que la variante presidencial peruana, unida a la constante existencia de Gobiernos en minoría y a un escaso compromiso democrático por parte de actores clave en ambos poderes del Estado, generó condiciones propicias para el bloqueo político y el debilitamiento institucional. Los hallazgos permiten afirmar que, si bien las reglas formales no se modificaron significativamente, el sistema político mutó hacia un modelo más conflictivo, en el que el Congreso adquirió un rol protagónico, muchas veces obstruccionista, afectando la gobernabilidad democrática. Este estudio contribuye a los debates sobre la relación entre el diseño institucional, el comportamiento de los principales actores políticos y la estabilidad democrática en regímenes presidencialistas fragmentados, especialmente en contextos de débil institucionalización partidaria. Palabras clave: Perú, presidencialismo, relaciones Ejecutivo-Congreso, sistema de partidos, gobernabilidad. Apuntes 99, 231-256 ISSN: 0252-1865 eISSN: 2223-1757 doi: 10.21678/apuntes.99.2733 © Creative Commons Attribution 3.0 Artículo recibido el 1 de marzo de 2024 Artículo aceptado para publicación el 1 de abril de 2025 Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 232 Governance in Times of Minority: Coalitions, Fragmentation and the Legislative Branch in Contemporary Peru Abstract. This article analyzes the evolution of relations between the executive and legislative branches in Peru between 2001 and 2022 in a context marked by the low institutionalization of the party system, parliamentary fragmentation, and a presidential form of government with parliamentary features. Based on a qualitative-descriptive methodological strategy and the use of legislative and partisan indicators, three distinct stages were identified in that period: an initial stage of relative cooperation (2001-2011), a stage of growing presidential isolation (2011-2016) and a final stage of open confrontation between powers (2016-2022), characterized by governmental instability and various constitutional crises. The central hypothesis argues that the Peruvian presidential variant, together with the constant existence of minority governments and scarce democratic commitment on the part of key actors in both branches of government, generated conditions conducive to political deadlock and institutional weakening. The findings allow us to affirm that, although the formal rules were not significantly modified, the political system mutated towards a more conflictive model, in which Congress acquired a leading role, often obstructive, affecting democratic governance. This study contributes to the debate on the relationship between institutional design, the behavior of the main political actors, and democratic stability in fragmented presidential regimes, especially in the context of weak party institutionalization. Keywords: Peru, presidentialism, executive-legislative relations, party system, governance- 233 Gobernabilidad en tiempos de minoría 1. Introducción En 2001, y luego de un período de transición liderado por Valentín Paniagua, el Perú recuperó la institucionalidad democrática que se perdió durante la década de autoritarismo competitivo de Alberto Fujimori (1990-2000). Desde entonces y hasta 2022, el país mantuvo la alternancia política, una elevada pluralidad partidaria en el Congreso y la permanencia del gobierno dividido, pero con un creciente distanciamiento y hostilidad entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en especial a partir de 2016. Como muestra de ello, en 2020 se sucedieron tres jefes de Estado en apenas unos días, Martín Vizcarra convocó las primeras elecciones legislativas extraordinarias con la actual Constitución y, dos años después, Pedro Castillo intentó un fallido golpe de Estado. En este período, y a partir de un estudio de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, pueden trazarse tres fases: una primera entre 2001 y 2011 con una moderada cooperación entre poderes y la identificación de coaliciones, o al menos acuerdos, en torno al oficialismo; una segunda durante la presidencia de Ollanta Humala (2011-2016), en la que el presidente vivió un creciente aislamiento y distanciamiento con el Legislativo, además de debilidad partidaria; y, finalmente, una tercera a partir de 2016, caracterizada por la salida anticipada de los jefes de Estado, el abierto choque entre poderes y las crisis constitucionales. Aparentemente, las variables que habrían determinado la distinta coyuntura de la relación entre el Congreso y el Ejecutivo del Perú son el sistema de partidos, el presidencialismo con rasgos parlamentarizadores y el compromiso democrático, principalmente. En consecuencia, se parte de la siguiente pregunta de investigación: ¿cómo se caracterizaron las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en el Perú entre 2001 y 2022 y por qué a partir de 2016 se inicia una fase de crecientes tensiones que cuestionaron la institucionalidad democrática? En este sentido, ha de destacarse que fueron razonablemente constantes: una baja institucionalización del sistema de partidos; una elevada fragmentación parlamentaria; un régimen presidencial parlamentarizado desde su misma configuración orgánica; y una escasa cohesión de las bancadas. Todo ello afectó la estabilidad del Poder Ejecutivo, agravada por las recurrentes minorías oficialistas y la ausencia de coaliciones de gobierno que lograran una mayoría legislativa. Sin embargo, estas variables se mantuvieron constantes en todo el período de estudio. Es, pues, necesaria la inclusión de una nueva variable explicativa y, con base en los hechos, la actitud obstruccionista y no dialogante de diversos actores tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo podría ser el detonante de la fase iniciada en 2016. Así, se asume como hipótesis que entre 2001 y 2022 la variante presidencial peruana, Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 234 aunada a la fragmentación parlamentaria y la persistencia de gobiernos en minoría tensionaron, de manera creciente, las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo, llegando a un punto cercano al quiebre democrático tanto en 2020 como en 2022 por un cambio de las actitudes políticas por parte de determinados actores en ambos poderes, exhibiendo un limitado compromiso por la democracia. En consecuencia, se retoman las recientes investigaciones de Dargent Bocanegra y Rousseau (2021) y Barrenechea y Vergara (2023), entre otros, ampliando el estudio a un mayor horizonte temporal y causalístico, y se discuten además las tesis de Merino (2023) y otros autores sobre la reciente coyuntura económica y de conflicto social como variables explicativas. Para ello, se analizan los cuatro quinquenios presidenciales sucedidos en este tiempo mediante diversos indicadores habituales de los poderes Ejecutivo y Legislativo (producción normativa, NEPp [número efectivo de partidos parlamentarios], composición de los gabinetes, medidas de control político), así como los cambios actitudinales y de acción que mostraron el cambio del escenario político que derivó en varias crisis políticas, poniendo en jaque incluso la continuidad democrática. 2. El sistema de partidos peruano: baja institucionalización y elevada fragmentación El sistema de partidos peruano colapsó a principios de la década de 1990 (Meléndez, 2012; Tanaka & Vera Rojas, 2010; Tuesta Soldevilla, 2005), luego de la victoria de Alberto Fujimori y su posterior autogolpe en 1992. Desde 2001 a la fecha se asiste a una sucesión de jefes de Estado electos democráticamente, cuyo período de gobierno es de cinco años y con posibilidad de una reelección no continuada. Los presidentes electos fueron Alejandro Toledo (2001-2006), Alan García (2006-2011), Ollanta Humala (2011-2016), Pedro Pablo Kuczynski (2016-2021; PPK en adelante) y Pedro Castillo (20212026) aunque los dos últimos no lograron completar su mandato, pues PPK renunció y fue sustituido por su vicepresidente primero, Martín Vizcarra, y Castillo fue cesado por el Congreso tras su fallido autogolpe de 2022. Entre ellos, Vizcarra fue removido y sustituido por el entonces presidente del Congreso Manuel Merino, quien renunció días después y fue sucedido por Francisco Sagasti, quien sí logró finalizar el período presidencial tras una gran crisis constitucional. Previamente a Merino y Sagasti, el Congreso de la República trató de sustituir a Vizcarra por Mercedes Aráoz, vicepresidenta segunda de PPK, pero con apoyo de la cámara, por lo que la inestabilidad en la jefatura del Estado, así como el enfrentamiento entre poderes tendió al alza con el transcurso del período de estudio. 235 Gobernabilidad en tiempos de minoría Asimismo, no se puede hablar de un sistema de partidos consolidado e institucionalizado, ya que han sido la norma la variación de marcas electorales, los escasos vínculos programáticos tanto entre los cuadros partidarios como con los votantes, la fragmentación parlamentaria, la elevada volatilidad agregada, la carencia de estructura interna y la baja cohesión de las bancadas (García Marín, 2023b; Levitsky, 2018; Mazzei Mancesidor, 2018). Únicamente la derecha posfujimorista –y, en la primera década de estudio, el aprismo– puede ser considerada como un actor partidario estable, razonablemente cohesionado y con cierta penetración territorial, ya que además se identifica un claro clivaje en las tres últimas elecciones presidenciales: fujimorismo vs. antifujimorismo1, que ha visibilizado la polarización del país. Los partidos políticos peruanos tendieron a ser vehículos electorales al servicio del candidato, lo que ha denotado igualmente una clara dependencia de estas precarias estructuras hacia el líder, así como incapacidad para ocupar el espacio que las organizaciones tradicionales (APRA, Partido Popular Cristiano, Acción Popular) han ido dejando. Este personalismo no es novedoso en la política peruana, como han destacado varios autores para períodos previos (Levitt, 2012; Tanaka, 2004; Tuesta Soldevilla, 2008, 2015). Barrenechea y Vergara (2023), Jaramillo (2023) y Muñoz y Guibert (2016) reiteran la baja institucionalización del sistema de partidos, dada la volatilidad persistente y otros indicadores ya señalados, pero, además, su escasa nacionalización electoral, dándose a su vez una creciente regionalización de la política peruana, como Seifert Bonifaz (2014) y Jaramillo (2023) muestran. Estas mismas tendencias pueden identificarse para los últimos años y a través de muy diversos estudios (Dargent Bocanegra & Rousseau, 2021; Levitsky, 2018; Paredes & Encinas, 2020; Tuesta Soldevilla, 2017). El oficialismo contó siempre con minoría parlamentaria bajo entornos de elevada fragmentación y creciente aislamiento. En algunos casos, como lo sucedido con PPK y en parte del mandato de Humala, ni siquiera lograron ser la primera minoría. De Vizcarra puede decirse que no contó con bancada propia en la cámara: 1 Es el caso de las elecciones de 2011, que enfrentaron a Ollanta Humala y Keiko Fujimori; de 2016, que enfrentaron a PPK y Keiko; y de 2021, que enfrentaron a Castillo y Keiko. En todas ellas ganó la candidatura no fujimorista. Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 236 Tabla 1 Evolución de los grupos parlamentarios oficialistas entre 2001 y 2022 Año Grupo parlamentario Número de escaños Porcentaje de escaños 2001 (inicio del mandato) PP 47 (sobre 120) 39,1% 2006 (fin del mandato) 32 (sobre 120) 26,1% 2006 (inicio del mandato) APRA 36 (sobre 120) 27,6% 2011 (inicio del mandato) 36 (sobre 120) 27,6% 2011 (fin del mandato) PNP 47 (sobre 130) 36,1% 2016 (inicio del mandato) 26 (sobre 130) 20% 2016 (fin del mandato) PPK 18 (sobre 130) 23,8% 2021 (fin del mandato) PM* 9 (sobre 130) 7,4% 2022 (inicio del mandato) PL 37 (sobre 130) 28,4% Nota. * Se refiere al Partido Morado, bancada a la que pertenecía Francisco Sagasti cuando asumió como presidente de la República. Fuente: elaboración propia con base en los datos del Congreso de la República. Ejemplo de baja institucionalización partidaria, los seis presidentes electos lideraron seis organizaciones diferentes: Perú Posible, APRA, Gana Perú, Peruanos Por el Kambio (PPK, a imagen de su líder) y Perú Libre respectivamente. Salvo el APRA, todas las demás organizaciones eran de reciente data, destacándose PPK, creada escasos meses antes de los comicios o Gana Perú, coalición electoral que apenas duró 11 meses tras su victoria presidencial. De igual modo, salvo el APRA todos ellos sufrieron numerosas bajas en su grupo parlamentario a lo largo de su período de gobierno, produciéndose una descomposición y tendencia a la creación de nuevas bancadas con los diputados salientes. Todos los grupos oficialistas sufrieron fuertes derrotas legislativas y presidenciales luego de su salida, no logrando en algunos casos ni siquiera representación parlamentaria en el siguiente proceso electoral. Es decir, la volatilidad, la debilidad electoral y la dependencia hacia el líder saliente fueron evidentes y generalizadas. Solo el Gobierno aprista de García contó con mayoritaria presencia de ministros y premieres de su organización partidaria, siendo la norma en los demás gabinetes la presencia de miembros sin afiliación conocida. La cohesión del aprismo y su mayor organización institucional e identitaria no solo se tradujo en una menor rotación ministerial, sino que fue el único que logró una alianza poselectoral duradera: con el fujimorismo y a lo largo de todo el quinquenio, aunque sin dar entrada a sus miembros en el gabinete y sin un acuerdo explícito y público. Estas diferencias en cuanto a organización partidaria y capacidad de formar coaliciones y de lograr 237 Gobernabilidad en tiempos de minoría la cooperación Ejecutivo-Congreso tuvieron ciertas consecuencias en la producción legislativa, ya que a partir del Gobierno aprista la tendencia fue decreciente en cuanto a generación de leyes, como muestra la figura 1. Figura 1 Publicación de leyes por proponente y período anual de sesiones, 2001-2022 73 78 71 45 32 67 64 52 57 48 36 42 47 39 32 24 27 23 10 66 63 76 80 82 76 69 61 73 114 46 68 68 36 55 99 121 89 30 0 20 40 60 80 100 120 140 Ejecutivo Congreso 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020 Nota. Se excluyen resoluciones y mociones. Fuente: elaboración propia con base en información del Congreso de la República. 3. La variante presidencial peruana Con respecto a la forma de gobierno, el presidencialismo peruano cuenta con claros rasgos parlamentarizadores o, al menos, que lo alejan de los modelos originarios (Basabe-Serrano, 2017). Ejemplo de ello es la existencia del presidente del Consejo de Ministros (PCM en adelante) o premier, quien es propuesto por el jefe de Estado pero debe contar con la confianza del Congreso de la República en un tiempo menor de 30 días (art. 121, Constitución Política del Perú). Sus facultades son limitadas, ya que por lo general se ha entendido que su rol es preponderantemente coordinador y portavoz del gabinete. Si el PCM es cesado en al menos dos ocasiones durante un mismo quinquenio, ya fuera mediante moción de censura o confianza (art. 134, CPP), el jefe de Estado puede disolver la cámara y convocar elecciones legislativas extraordinarias, lo que supone una limitación constructiva de esta facultad de control parlamentario. No obstante, esta prerrogativa presidencial no puede ser empleada si solo resta un año del período presidencial y legislativo (art. 136, CPP). De igual manera, el Congreso puede remover de su cargo a los demás ministros de Estado (arts. 132 y 133, CPP). De este modo, si la votación es ganada por el Legislativo, el funcionario abandona el cargo. En caso de dirigirse la moción al premier, supone una crisis total de gabinete. Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 238 Huelga decir que el Congreso tiene la facultad constitucional de remover al jefe del Estado, proceso que requiere únicamente de una mayoría absoluta de legisladores, lo que, unido a su carácter unicameral, abre cierta facilidad para su activación, en especial con la recurrente minoría oficialista en el período post-2001. Las cesiones legislativas, poco habituales en regímenes presidenciales, son también un ejemplo de búsqueda de acuerdos entre ambos poderes desde el diseño orgánico. Así, la cámara puede, por un tiempo y materia concretos, delegar funciones de creación de norma al Poder Ejecutivo con base en criterios de urgencia y necesidad. Los decretos legislativos pueden, claro está, ser sometidos a posterior revisión por parte del Congreso y, en su caso, revertidos por este, aunque ha sido un hecho infrecuente. Por tanto, y a pesar de estos incentivos orgánicos para el establecimiento de unos consensos mínimos entre el Legislativo y el Ejecutivo, la inestabilidad y el enfrentamiento entre poderes ha ido in crescendo. Muestra de ello es que los premieres y ministros fueron a menudo empleados como cartuchos por el jefe de Estado para solventar crisis políticas, así como objetivos fáciles para el Congreso, como expone la tabla 2. Tabla 2 Duración promedio en el cargo de los primeros ministros, ministros y jefes de Estado Presidente Duración del presidente Logró completar su mandato Duración promedio del PCM y los ministros Mociones de censura al PCM Toledo 1825* días Sí 365 días / 25,7 días No García 1825 días Sí 365 días / 29,4 días No Humala 1825 días Sí 260,1 días / 27,23 días Sí PPK 608 días No 304 días / 15,2 días Sí Vizcarra 957 días No 159,5 días / 10,2 días Sí Merino 5 días No 6 días / 4,9 días No Sagasti 252 días Sí 251 días / 11,4 días No Castillo 497 días No 99,4 días / 6,45 días No Promedio: 974,25 días -226,25 / 16,3 días - Nota. * El mandato completo presidencial supone 1825 días. Fuente: elaboración propia con base en información de la Presidencia de la República. 4. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo entre 2001 y 2022 Como se ha comentado previamente, un análisis de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo entre 2001 y 2022 refleja tres diferentes etapas. En ellas, puede apreciarse que las variables partidaria y presidencial permanecieron relativamente estables, por lo que la creciente tensión y choque entre poderes debiera añadir nuevas explicaciones. 239 Gobernabilidad en tiempos de minoría En una primera etapa, entre 2001 y 2011, puede apreciarse una moderada cooperación entre poderes, así como una incipiente institucionalización del sistema de partidos. Toledo (2001-2006) conformó una alianza con el FIM durante sus primeros tres años de mandato, dado su gobierno en minoría (37,5% de los escaños) en un Congreso fragmentado, lo que se incrementó a lo largo de los períodos anuales: el NEPp se situó entre 4,37 y 6,062. La competitividad electoral en la segunda vuelta fue del 6,16%, la volatilidad presidencial llegó al 42% y la parlamentaria, al 29,3%. La concentración legislativa de las tres primeras bancadas fue del 75% (Perú Posible, APRA y Unidad Nacional), conformándose un sistema multipartidista moderado. No obstante, el gabinete contó en su mayoría con ministros apartidarios por la escasez de cuadros técnicos en PP, lo que provocó a su vez choques entre su bancada y su gabinete en cuanto a política pública y a qué agenda económica debía prevalecer3. Las expectativas ciudadanas rápidamente se frustraron y el GOBIERNO entró en parálisis ante la falta de experiencia y coordinación entre ellos y el Poder Legislativo (Tanaka, 2004). El liderazgo de Toledo fue muy discutido desde los primeros momentos y su popularidad comenzó a caer rápidamente. Además, su bancada decreció con el paso del quinquenio: de 47 escaños iniciales a 39 a finales del segundo año y 26 en el último período legislativo. Esta debilidad parlamentaria tuvo su reflejo en la estabilidad del Ejecutivo: hubo cinco premieres en cinco años y la rotación de los ministros se situó en tan solo 11,2 meses. Los apoyos legislativos en las votaciones de confianza fueron un reflejo de la creciente distancia entre el Ejecutivo y el Congreso: salvo Dañino (el primer PCM, con 106 votos a favor sobre 120 posibles), los demás premieres no contaron con apenas apoyo. Como destaca Tanaka (2004), esto no impidió cierto acercamiento con las demás bancadas, ya que la minoría del oficialismo y su debilidad interna obligaron a Toledo a buscar una política de consenso con la cámara: las cesiones legislativas fueron cuatro y no se registraron mociones de vacancia hacia el jefe del Estado ni de censura hacia los premieres. La producción legislativa fue abundante en comparación con los siguientes períodos y con más protagonismo por parte del ejecutivo. Toledo emitió un total de 42 decretos 2 Los valores presentados de NEPp comprenden el valor más bajo y alto durante un mismo quinquenio. Se desea remarcar que el NEPp varió anualmente en todos los quinquenios analizados, ya que en todos los períodos anuales de sesiones se sucedieron salidas de diputados de sus bancadas y a menudo la conformación de nuevos grupos parlamentarios. El cálculo es propio con base en información del Congreso de la República. 3 Para más información, véase Dargent (2008), quien muestra la pugna entre el perfil técnico de los ministros y el populista de los diputados de PP. Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 246 El caso peruano parece acompañar esta aseveración, ya que, mientras hubo acuerdos entre el oficialismo y parte de la oposición (2001-2012), el Ejecutivo y el Legislativo funcionaron de manera aceptable, sobre todo cuando se situaban como las primeras minorías en la cámara. La presidencia de la República completó sus mandatos y no hubo situaciones de claro choque o bloqueo entre poderes, como la producción legislativa o el control político mostraron. Sin embargo, cuando el oficialismo no fue capaz de generar acuerdos parlamentarios que le permitieran lograr la primera mayoría en la cámara, se encontró con una oposición frontal y se terminó produciendo un creciente bloqueo entre poderes, llegándose incluso a la salida anticipada de dos jefes de Estado que fueron electos por el pueblo. Este fue el escenario identificado a partir de 2014 con la marcada minoría de Humala y con especial crecimiento a partir de 2016. No toda la culpa de esta conflictiva relación entre poderes se le debe achacar al sistema de partidos. Cuestiones ideológicas, como el cuestionamiento del modelo socioeconómico imperante (Merino, 2023), la radicalización de algunos actores opositores (Dargent Bocanegra & Rousseau, 2022) o el interés personal de muchos parlamentarios, deben incluirse en esta relación entre poderes. Asimismo, la variante presidencial peruana, tendente a la parlamentarización por la existencia del PCM, de la moción de confianza y censura o por la posibilidad de disolución anticipada del Congreso, también tiene su cuota de responsabilidad. En efecto, en entornos de elevada fragmentación y volatilidad y con organizaciones partidarias de escasa institucionalización, la existencia permanente de Gobiernos divididos y poco habilidosos para la negociación mostraron las consecuencias perniciosas de un control político no siempre moderado. La moción de censura o la mera amenaza de su empleo por parte de la oposición bloqueó a menudo la agenda y la composición de los gabinetes; la disolución anticipada del Congreso distanció a un jefe de Estado de su vicepresidenta y, además, obligó al Tribunal Constitucional a intervenir hasta en dos ocasiones, dado el intento del Congreso de sustituir a Vizcarra por Aráoz y de los argumentos esgrimidos por este para la convocatoria extraordinaria de elecciones. Ciertamente, se podría objetar que, en un sistema presidencial más puro, las tensiones se habrían disparado de manera más temprana contra el jefe del Estado y que los premieres y ministros fungieron como válvulas de escape ante determinadas crisis. Sin embargo, y atendiéndose a lo analizado, los elementos parlamentarizadores no incentivaron la compartición del poder político ni del programa de gobierno, conformándose gabinetes solitarios y débiles ante legislativos reacios al acuerdo a largo plazo, aunque la minoría oficialista siempre permaneció como variable para tener en cuenta. No obstante, de 247 Gobernabilidad en tiempos de minoría igual manera que el diseño institucional pudo jugar negativamente a favor de la estabilidad y la compartición de la agenda política, los premieres y jefes de Estado no mostraron excesivo deseo de buscar consensos con el Congreso. O, más bien, de asumir pragmáticamente su minoría parlamentaria ante diputados, eso sí, en ocasiones «radicalizados» (Barrenechea & Encinas, 2022), pero que encontraron diversos escándalos de corrupción una vía clara de confrontación con varios Ejecutivos (Dargent Bocanegra & Rousseau, 2022) Es decir, se produjo un empoderamiento creciente del Congreso como actor determinante del sistema político, pues fue cobrando protagonismo con el paso de los años, ya fuera por una actitud obstruccionista o de total bloqueo a reformas políticas, o por decidir la suerte del Ejecutivo, unido a los intereses particulares de sus miembros. En conjunto, y como otros autores han destacado (Dargent Bocanegra & Rousseau, 2022; Muñoz, 2021), se identifica una nueva fase en las relaciones Ejecutivo-Legislativo y, por ende, del funcionamiento del sistema político. Esto se vio en el penúltimo quinquenio, donde hasta dos presidentes del Congreso asumieron la presidencia de la República, o con la parálisis a las reformas impulsadas por Vizcarra. Pero, también, con la elección de PCM en períodos previos y que contaban con la aquiescencia de la cámara. No debe decirse, en todo caso, que esta situación fuera del todo inesperada, pues a las variables partidarias e institucionales hay que sumarles el incipiente distanciamiento que se produjo entre presidentes y Congreso ya en los primeros años de estudio. En todo caso, la parlamentarización presidencial supone, prima facie, que el Legislativo debe obtener un mayor protagonismo en el sistema político del que debiera corresponderle bajo un presidencialismo más puro, aunque quizá pueda afirmarse que el empoderamiento del Congreso se produjera en la segunda mitad del período analizado. De igual modo, y a pesar de la concurrencia de elecciones legislativas y presidenciales y de que se produjeran segundas vueltas, no se dieron tendencias claras a la conformación de coaliciones programáticas, sino únicamente para superar la valla electoral y, una vez conformado el Congreso, para acuerdos puntuales entre el oficialismo y ciertas bancadas. Esto va en contra de lo esperado, pues, como señalan Payne (2006); Panizza, Peter y Ramos (2023); y Enyedi y Casal Bértoa (2023), entre otros, son precisamente estos los incentivos que podrían propiciar alianzas electorales que permaneciesen en el tiempo, aunque la fragmentación y polarización política son claros vectores anti acuerdos electorales, caso también del Perú. Asimismo, la existencia del balotaje y especialmente de victorias presidenciales ajustadas, tampoco facilitaron la generación de las mencionadas coaliciones. Los Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 248 actores no fueron capaces de tejer acuerdos y darle estabilidad al sistema y, posiblemente, la baja institucionalización del sistema de partidos sea nuevamente parte de la explicación a este cortoplacismo de los votos prestados. Otro punto importante para tener en cuenta es que la celebración de las elecciones parlamentarias extraordinarias de 2019 no aminoró la tensión entre poderes. Es decir, la elección de nuevos actores, uno de los mecanismos clave para las tesis linzinianas sobre el porqué de la aptitud del parlamentarismo para América Latina, no devino en una relajación y salida a la fagocitación institucional en la que se encontraba el país, al contrario. Habría que buscar más explicaciones en la naturaleza del sistema de partidos, la permanencia de las minorías oficialistas o la cultura política existente. Tampoco ha de descartarse el contexto socioeconómico y la responsabilidad de determinados actores, pero lo cierto es que la baja institucionalización del sistema de partidos continuó a lo largo de todo el período y la celebración de estas últimas elecciones extraordinarias no logró escapar a los perversos patrones esperados. Ahora bien, ¿esta falta de coaliciones de gobierno ha estado detrás de la inestabilidad ejecutiva en el período de estudio? No puede afirmarse con rotundidad, pues los mandatos de García y Humala muestran que los acuerdos a los que fueron capaces de llegar les facilitaron la actividad legislativa aun no manteniendo claras coaliciones. Estos mismos presidentes, cuando padecieron su creciente minoría parlamentaria por no lograr acuerdos con terceras bancadas, no sufrieron tampoco una verdadera amenaza a su vacancia ni una postura del Legislativo que pudiera calificarse de obstruccionista u hostil. Sí puede decirse que, como destaca Ilizarbe Pizarro (2023), el Congreso intentó, de manera reiterada, acrecentar su poder ante el Ejecutivo, lo que derivó en una «desnaturalización» de la relación hasta entonces existente entre estos poderes. Por ello, puede destacarse en el Perú una baja tendencia al compromiso estable e institucional entre diferentes actores, habiéndose producido muy pocos casos de Gobiernos de coalición que tuvieran una nutrida conformación multipartidista, algo que, como destacan otros autores, puede depender en gran medida de cuestiones culturales o de la trayectoria histórica nacional (Albala, 2016; Lanzaro, 2012; Reniú & Albala, 2012). En este sentido, si tomamos en cuenta las advertencias primigenias (Mainwaring, 1993b, 1993a), efectivamente parecieran existir pocos incentivos en el Ejecutivo y en el Legislativo para la consecución de acuerdos estables que garanticen una mínima compartición de la agenda política y, en última instancia, de asegurar la gobernabilidad. Como señalaban entonces estos autores, la disciplina de los legisladores tiende a ser menor en los regímenes presidencialistas, además de que las coaliciones que se establecen suelen ser breves e informales. El 249 Gobernabilidad en tiempos de minoría caso peruano confirma nuevamente estas tesis y va en contradicción con lo que adelantaba Chasquetti (2008, p. 80): aunque no siempre las alianzas electorales se plasman en posteriores coaliciones de gobierno, sí hay una clara tendencia a los gobiernos de coalición en la región. Para el caso peruano, y considerando el período 2001-2022, solo podría observarse esta generación de coaliciones de gobierno en breves períodos de Toledo y Humala, con clara ausencia en los Gobiernos de Kuczynski y Vizcarra y con el dominio unipartidista de García –aun con apoyos fujimoristas en la cámara–. Asimismo, recuérdese que los ministros y primeros ministros peruanos destacaron en su mayoría por no pertenecer a organización partidaria alguna, a excepción del período aprista. Ahora bien, si entendemos que un Gobierno de coalición consiste al menos en la compartición parcial de las carteras ministeriales y/o de la agenda legislativa, siguiendo la denominación de Albala (2009, 2016), Chasquetti (2001) y Strøm (1990), únicamente podría hablarse con propiedad de ello durante el Gobierno de Toledo, cuando una alianza entre PP y FIM permitió al oficialismo cierta estabilidad en la cámara a cambio de un gobierno compartido. Por otro lado, es cierto que diversos autores han señalado el clima económico y social como variables para tener en cuenta a la hora de entender el porqué del cambio post-2016 de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en el Perú. Así, se destaca que el enfriamiento de la economía habría desatado nuevas protestas sociales, un empeoramiento de la imagen ejecutiva o la limitación de nuevos recursos públicos para contener demandas. Aunque algunos autores como Dargent Bocanegra y Rousseau (2021) así lo muestran, no hay que olvidar que este enfriamiento económico habría sido posterior y que los principales datos aportados en su estudio sobre la caída de la economía corresponden a 2021, en plena pandemia global y con evidente efecto distorsionador en una comparativa largoplacista. Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 250 Figura 2 Variación anual del PIB, 2001-2022, Perú 0.6 4.2 6.3 8.5 1.1 6.3 5.9 3.3 2.5 2.2 13.4 2.7 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2022 Variación porcentual Año Fuente: elaboración propia con base en Banco Mundial (2024). Este argumento iría de la mano de la protesta social y la regionalización de la política peruana, mostrando la incapacidad del Estado para atender y resolver las problemáticas que fueron surgiendo. Sin embargo, el número de conflictos sociales en el país no ha seguido una tendencia al alza en los últimos años, como muestra la figura 3, aunque sí se ha mantenido en valores elevados. Eso no obsta para que, como destaca Merino (2023), la intervención del Estado peruano ante estos conflictos sociales haya sido por lo general autoritaria y desproporcionada, aunque el propio autor subraya su carácter no novedoso en el contexto peruano. 251 Gobernabilidad en tiempos de minoría Figura 3 Número de conflictos sociales en el Perú, 2006-2022 Número de conflictos sociales 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Serie 1 152 174 180 439 540 467 325 344 381 425 423 400 363 379 360 391 424 0 100 200 300 400 500 600 Año Fuentes: elaboración propia con base en Merino (2023) y Defensoría del Pueblo (2024). Una de las posibles causas de esta elevada inestabilidad y creciente choque entre ambos poderes del Estado y falta de acuerdos y compromisos podría ser la trayectoria histórica, pues, como muestran investigaciones para períodos pasados (Corvetto, 2014; García Marín, 2023a; Levitt, 2012), el uso de los ministros y primeros ministros como fusibles ante crisis políticas ha sido la tónica habitual desde, al menos, 1980. También podría buscarse un cierto paralelismo entre los golpes de Estado de Fujimori y Castillo, aunque los contextos, las motivaciones y los resultados fueron muy diferentes. Sin embargo, no ha de olvidarse la elevada renovación del Congreso peruano tras cada elección, la breve data de las organizaciones partidarias que compiten en cada elección y la escasa permanencia temporal de la mayoría de los principales actores. Es decir, aun reconociendo la importancia de la trayectoria histórica, esto no debiera ir en menoscabo de lo expuesto en torno al sistema de partidos, el presidencialismo parlamentarizado y el compromiso por la institucionalidad democrática mostrado a partir de 2016. Por ello, debe decirse, en relación con la hipótesis inicialmente planteada, que las tensiones crecientes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que derivaron en varias crisis de gobernabilidad e institucionalidad democrática, se correspondieron a un conjunto de variables. Primero, por un sistema de partidos de baja institucionalización y tendente a la atomización parlamentaria, lo que, aunado a la variante presidencial peruana, fomentó la inestabilidad en los Ejecutivos y Legislativos durante todo el período de estudio. Segundo, y especialmente a partir de 2016, por el escaso compro- Apuntes 99, segundo semestre 2025 / García 252 miso democrático-institucional, lo que se manifestó en la incapacidad de alcanzar acuerdos sólidos entre jefes de Estado, PCM y el Congreso de muy diferentes maneras: el nombramiento y aprobación del PCM no implicó una compartición de la agenda de gobierno ni una cierta asunción de la responsabilidad política entre poderes, lo que dejó en debilidad al oficialismo ante numerosas crisis políticas. De igual manera, determinados actores opositores no mostraron una actitud constructiva desde el hemiciclo, manifestado en el no reconocimiento de los resultados presidenciales o en el intento de remover al jefe de Estado de manera casi recurrente. Varios presidentes exhibieron esta misma actitud poco dialogante y desafiante, llegándose al extremo de Castillo con su intento fallido de golpe de Estado, pero también en varios de sus predecesores, como en el caso de Vizcarra y su convocatoria extraordinaria de elecciones parlamentarias, entre otros. Como varias investigaciones recientes han remarcado, en el Perú se está desenvolviendo una democracia sin demócratas en sus instituciones (Barrenechea & Vergara, 2023). Además, este cuestionable compromiso por el acuerdo y por el orden institucional, vino jalonado no solo por la desconfianza y la unilateralidad, sino también por la creciente fagocitación e inestabilidad en sus cargos. Finalmente, ha de añadirse el contexto social y económico como una variable más que sumar, ya que la COVID-19 trajo consigo una verdadera tragedia sanitaria y humana, un empeoramiento de la situación económica del país y un incremento de la agitación y conflictividad, incentivados por la represión de numerosas protestas sociales en toda la geografía del país. Esta suma de variables, junto con la propia responsabilidad individual, situaron al sistema político peruano en una difícil coyuntura política en la parte última del período de estudio, detonándose varias crisis institucionales que cuestionaron incluso la continuidad democrática. 6. Conclusiones La presente investigación ha expuesto la creciente degradación institucional que se produjo en el Perú durante el período de estudio y que detonó en varias crisis institucionales que llegaron a cuestionar la continuidad democrática. Las causas, como se expuso, fueron varias, pero es remarcable el creciente peso que adquirió el Congreso a partir de 2016 y su actitud obstruccionista y desestabilizadora. En efecto, el empoderamiento progresivo del Congreso, en ausencia de un contrapeso efectivo desde el Ejecutivo, convirtió al Legislativo en un actor con capacidad de veto permanente, modificando la relación entre poderes. De igual manera, los jefes de Estado también fueron parte del problema, al no buscar o lograr acuerdos transversales y creíbles que afianzaran la relación con el Congreso. En todo caso, es 253 Gobernabilidad en tiempos de minoría significativa la mutación de un sistema político que no sufrió importantes cambios formales en sus reglas, pero que, con la llegada de nuevos actores, actitudes y un cambiante contexto socioeconómico, desembocó en un escenario más conflictivo e inestable. Estos hallazgos sugieren que la cultura política en el Perú no ha desarrollado un anclaje sólido en los valores y normas democráticos que se hayan plasmado en los principales actores políticos. La persistencia de la inestabilidad, el uso personalista y abusivo de las instituciones, la desafección ciudadana y el cuestionamiento del modelo democrático indican una fragilidad en el compromiso por la democracia, que se sostiene más por la incapacidad de los actores de imponerse que por una convicción compartida en los principios democráticos, como subrayaron Barrenechea y Vergara (2023). Esto hace que el sistema sea vulnerable a crisis y transiciones autoritarias, como se ejemplificó en la etapa inestable iniciada en 2016. 7. Referencias Albala, A. (2009). Coaliciones gubernamentales y régimen presidencial incidencia sobre la estabilidad política, el caso del Cono Sur (1983-2005). Documentos Cidob. América Latina, 29. Albala, A. (2016). 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