Aproximación a la Evaluación desde la Fiscalización Superior Local: El caso de la Evaluación Complementaria «Cómo Andamos Guanajuato en la Calidad de los Servicios Públicos» en los años 2022 y 2023

67 Evaluando en Acción Gerardo González Medrano1 Lesly Estefanía Flores Rivera2 Lucia Fernanda Godínez Nila3 Este artículo resalta la importancia de que las Entidades de Fiscalización Superiores Locales avancen hacia la realización de ejercicios de evaluación, ello por las semejanzas que guarda con las actividades propias de las auditorías de desempeño; asimismo, se reconoce la importancia de involucrar enfoques participativos en dicha tarea. En este contexto, se analiza la práctica de evaluación complementaria implementada por la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato (ASEG) a través de la Auditoría Especial de Evaluación y Desempeño (AEED) bajo la iniciativa denominada: «Cómo Andamos Guanajuato en la Calidad de los Servicios Públicos». Dicha práctica surgió con el objetivo de integrar la voz de 1 Licenciado en Ciencia Política y egresado de la Maestría en Análisis Político por la Universidad de Guanajuato. Integrante de la Dirección de Auditoría de Desempeño de la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato como Analista de Información. g[email protected] 2 Doctora en Ciencias Sociales. Integrante de la Dirección de Auditoría de Desempeño de la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato como Jefa de Departamento. [email protected] 3 Contadora Pública por la Universidad de Guanajuato. Integrante de la Dirección de Auditoría de Desempeño de la Auditoria Superior del Estado de Guanajuato como Analista de Información. las y los ciudadanos como factor condicionante en los procesos de toma de decisiones públicas. Para propósitos de este artículo se hace referencia a las evaluaciones realizadas en los años 2022 y 2023 por el mencionado órgano fiscalizador. Dentro de este marco, también se exploran las reflexiones de diversos autores y autoras sobre la valía de la participación ciudadana y la confianza en los gobiernos locales. «Cómo Andamos Guanajuato» se presenta como un caso de estudio para ilustrar el progreso de esta participación en la evaluación de la calidad de los servicios públicos municipales, abordando dentro de su alcance temas como el agua potable, drenaje, alumbrado, recolección de resiAproximación a la Evaluación desde la Fiscalización Superior Local: El caso de la Evaluación Complementaria «Cómo Andamos Guanajuato en la Calidad de los Servicios Públicos» en los años 2022 y 2023. 68 Revista de Divulgación ACEVAL duos sólidos urbanos, limpia y seguridad pública, así como aspectos de gobernanza municipal. Después, se aborda brevemente la metodología de «Cómo Andamos Guanajuato», enfatizando la diferencia con los actos regulares de fi scalización. Además, se describe la optimización de los resultados, mencionado la adopción de la tecnología como herramienta para lograr una efi ciencia en la elaboración de informes, lo que ha generado ahorros en tiempo y esfuerzo. Además, se describen las lecciones aprendidas sugeridas por «Cómo Andamos Guanajuato», las cuales son una serie de pasos para mejorar la calidad de los servicios públicos municipales. Continua con una discusión sobre la sostenibilidad del proyecto, resaltando la relación con entidades académicas y civiles, lo que aporta mayor rigor y profundidad a la iniciativa. Para culminar, se describe cómo los gobiernos locales pueden integrar estas evaluaciones en sus operaciones diarias y en la toma de decisiones relacionadas con la gestión de servicios públicos. Una correcta administración de dichos servicios no sólo satisface las demandas inmediatas de la comunidad, sino que también tiende a incrementar la confi anza ciudadana hacia sus representantes locales. La evaluación «Cómo Andamos Guanajuato» no sólo actúa como un barómetro de la percepción ciudadana, sino que también se erige como una herramienta para el avance y promoción de una gobernanza más efectiva en los gobiernos locales de Guanajuato. En este sentido, se parte de la premisa de que las decisiones municipales deben incorporar la participación ciudadana, es decir, que las experiencias y percepciones de la ciudadanía deben jugar un papel en la gestión y mejora de los servicios públicos, fortaleciendo así la relación entre ciudadanía y gobiernos. Esta relación refuerza la confi anza y la colaboración de la ciudadanía en los gobiernos locales, resultando en administraciones alineadas con el bienestar colectivo. Tecnología 69 Evaluando en Acción Participación como pilar de la evaluación. a) La importancia de la participación ciudadana en la gestión pública. La participación representa un elemento de suma importancia para las democracias actuales, las cuales buscan involucrar en mayor medida a las y los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones. En este sentido, es necesario señalar que la tendencia actual seguida por los regímenes democráticos en América Latina es, precisamente, esta incorporación de instrumentos de participación horizontal. En este caso, la que compete a «Cómo Andamos Guanajuato» es la participación ciudadana en la gestión pública. Ante esto es necesario, primeramente, defi nir la participación ciudadana bajo la lógica de la gestión pública; en este sentido, se precisa como una dinámica en que «los administrados, de forma individual o colectiva (…), intervienen, de manera protagónica, en la gestión, planifi - cación o toma de decisiones relacionadas, a su vez, con aquellos asuntos públicos en los que tengan interés o les afecten de forma directa o indirecta» (León, 2016, p. 246). Su fi nalidad, dicho por el mismo autor, es que el administrado identifi que problemas, defi na prioridades y proporcione sugerencias, soluciones y respuestas, brindando su experiencia como usuario. Por otra parte, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009), que México suscribe, en su capítulo primero y ar 4 Se pone mayor énfasis en la noción de participación ciudadana, en los artículos 4, 27, 28 y 35 del Código Iberoamericano de Buen Gobierno; los artículos 5, 6, 18, 19 y 42 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública; así como en los artículos 2, 3, 7, 8, 16, 34 y 40 de la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública tículo 2º, defi ne dicho concepto como «el proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y pueblos indígenas» (p. 176). De manera genérica, se puede entender la participación ciudadana en la gestión pública como un proceso de intervención directa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones públicas, a efecto de hacer efi cientes los mismos; tomando en cuenta que las y los ciudadanos son la razón de ser de las administraciones públicas. Para el caso mexicano, se han fi rmado varias declaratorias suscribiendo estas ideas, tal es el caso del Código Iberoamericano de Buen Gobierno (2009), la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (2008) o la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009), por citar algunas, en las cuales se hace referencia a la participación ciudadana como un componente primario para la construcción de una buena gestión pública4. Sin embargo, estos procesos se llevan a cabo en cascada, al implementarse primeramente a nivel federal, luego a nivel estatal, y fi nalmente al ámbito local, por lo que se ha difi cultado la implementación de estas ideas sobre la participación ciudadana en la gestión pública a este último nivel. El reto es signifi cativo; al respecto Ziccardi (2004) menciona que «democratizar la forma de gobierno incorpoDesarrollo del trabajo 70 Revista de Divulgación ACEVAL rando la participación de la ciudadanía en los procesos de decisión y gestión local es uno de los principales desafíos en el México del siglo XXI» (p. 245). La promoción de la participación ciudadana en la gestión pública es una cuestión que nos compete a todas y todos; tomando en cuenta esto, desde la fi scalización superior se advierte una oportunidad al respecto, resultando que la ASEG apostara por la elaboración de un proyecto que pretenda mejorar el desempeño municipal, al ser complementado con la participación ciudadana en dos sentidos: 1) respecto a la calidad de los servicios públicos y, 2) a la gobernanza, que son elementos cuya fuente principal de información resulta ser la ciudadanía. Relación entre calidad de servicios públicos y la confi anza en los gobiernos. Dada la importancia de la participación ciudadana en la gestión pública, y específi camente en la evaluación de los servicios públicos, se considera que aquella puede orientar a los municipios a tomar mejores decisiones. La calidad con la que la ciudadanía percibe estos servicios es importante, ya que determina su nivel de confi anza en las instituciones locales. Distintos estudios han demostrado que la confi anza ciudadana hacia las instituciones es infl uenciada de manera signifi cativa por sus experiencias directas con la provisión de servicios públicos locales. Lo anterior sugiere que la confi anza o desconfi anza política tiene una conexión directa con la calidad de los bienes públicos que las personas reciben en su entorno inmediato. Estudios como los realizados por Weitz-Shapiro en 2008 en Argentina y Ziblatt en 2008 en Alemania han aportado evidencia empírica a esta relación. En México, la situación no es diferente. Hay investigaciones, como el estudio de Monsiváis (2019), que señalan una relación entre la confi anza ciudadana y la efi ciente gestión de los servicios públicos. Además, Juárez y Pérez (2013) han identifi cado que la ciudadanía otorga una gran relevancia a los servicios públicos, y que éstos tienen un impacto considerable en la percepción de cercanía y confi anza con sus gobiernos locales. Esto nos lleva a la importancia de no olvidar que existe una relación íntima entre el gobierno municipal y su comunidad, la cual demanda servicios de calidad, atención, seguridad y, en general, una mejor calidad de vida. Si bien la medición de la percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios públicos puede contener elementos subjetivos, como lo señala Hardin (2006), es relevante entender que la ciudadanía crea evaluaciones basadas en sus vivencias Decisiones 71 Evaluando en Acción y experiencias con dichos servicios. En este sentido, al tomar como ejemplo a «Cómo Andamos Guanajuato», se observa que estas evaluaciones son herramientas valiosas para las autoridades, ya que les permiten conocer el impacto real de su gestión en la prestación de servicios públicos. Además, sirven como punto de partida para desarrollar iniciativas que busquen mejorar estos servicios. En última instancia, si los gobiernos locales ofrecen servicios públicos de alta calidad, es probable que su población desarrolle una mayor confi anza hacia estas instituciones. Herramientas y metodología de participación en Cómo Andamos Guanajuato. Es la ciudadanía, principal destinataria de los servicios públicos —y en cierto sentido, de los 5 De acuerdo con Guzmán (1982), las fuentes primarias “son aquellas en donde los datos o la información provienen de una fuente directa, sea una persona, “institución y otro medio. Por su parte, las fuentes secundarias “permiten conocer hechos o fenómenos a partir de documentos o datos recopilados por otros”; en este informes derivados de la fi scalización—, quien puede ofrecer retroalimentación auténtica sobre la calidad y efi cacia de la gestión pública. Por ello, se han desarrollado diversas herramientas y metodologías para integrar de manera activa a la ciudadanía en estos procesos evaluativos. Entre las metodologías más utilizadas para obtener la percepción ciudadana se encuentran las encuestas, entrevistas y la formación de grupos focales (Ziccardi, 2004; Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, 2008; León, 2016). Específi camente, las encuestas se han destacado por su capacidad de capturar opiniones de manera amplia y sencilla. Retomando el caso de «Cómo Andamos Guanajuato», esta iniciativa optó por el uso de encuestas. Para sus primeras dos ediciones se desarrolló un cuestionario que incluye un promedio de 60 preguntas: 42 relacionadas con servicios públicos, 14 con gobernanza y 4 sobre características sociodemográfi cas. Su fi abilidad se validó con la prueba Alfa de Cronbach, que arrojó resultados satisfactorios. En la primera edición (revisión de la cuenta pública 2021) se llevó a cabo la aplicación de 3,832 encuestas distribuidas con base en un muestreo estratifi cado proporcional en los 46 municipios de Guanajuato durante agosto y septiembre de 2022. La muestra fue defi nida con un nivel de confi anza del 97% y un margen de error del 2%. Cabe destacar que para su segunda edición la participación ciudadana se incrementó en más de un 11%, logrando con ello la participación de 4,273 guanajuatenses. Adicionalmente, para enriquecer los resultados, se complementaron los datos con requerimientos de información directa a los municipios, alineando sus temáticas con las áreas indagadas en las encuestas. Este enfoque dual, que combina fuentes primarias y secundarias5, garantiza un análisis más integral. Herramientas 72 Revista de Divulgación ACEVAL La gestión y análisis de los datos resultantes se llevó a cabo con RMarkdown en RStudio. El uso de R como lenguaje de programación permitió una notable efi ciencia, resultando en la pronta emisión de 46 informes con resultados específi cos para cada municipio. La elección de RMardown ofreció varias ventajas para el proyecto, entre ellas, la reproductividad del código (scripts), la automatización de los informes y la integración de análisis y resultados al combinar texto, código y gráfi cos en un solo lugar. Pero la evaluación no sólo se focalizó en ofrecer una descripción de la percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios públicos, sino que trascendió en la proposición de mejoras que resultaron de los hallazgos obtenidos. Al respecto, surgieron 4 lecciones aprendidas destinadas a impulsar la transformación de las administraciones públicas locales, las cuales se resumieron en lo siguiente: caso, los informantes pueden ser personas, documentos o cualquier fuente de información que posibilite la extracción de conocimiento. 1. Promoción de Sistemas de Gestión de Calidad en la prestación de servicios públicos para asegurar su calidad y mejorar la confi anza ciudadana. 2. Reforzar la Información y Comunicación en el Sistema de Control Interno, defi niendo objetivos claros, normas y estándares de desempeño. 3. Integración de la calidad en el Ciclo Presupuestario, aprovechando la información de la percepción ciudadana como base o diagnóstico, enfocando la planifi cación en benefi cio de la ciudadanía. 4. Estímulo a la modernización de trámites, promoviendo una mayor cercanía con la ciudadanía y simplifi cando procedimientos para elevar la calidad de los servicios y la confi anza en el gobierno. Gestión 73 Evaluando en Acción Respecto a la lección aprendida 1, esta se fundamenta en lo establecido por la norma ISO 9001:2015, la cual defi ne los parámetros para adoptar un Sistema de Gestión de Calidad. Esta norma es ampliamente reconocida y valorada por su capacidad de adaptación en el sector público. En cuanto a la lección aprendida 2, esta se deriva de auditorías de desempeño llevadas a cabo por la ASEG. Este enfoque se ve reforzado, posteriormente, por hallazgos del Estudio Situacional sobre Sistemas de Control Interno publicado por la ASEG (2023), y por datos obtenidos de la Encuesta Nacional de Órganos Internos de Control Municipales (ENOIC 2022), ambos resaltando la necesidad de fortalecer los sistemas de control interno en los entornos municipales. En relación con la lección aprendida 3, se resalta la importancia de incorporar la calidad en la gestión municipal, específi camente en la elaboración del Ciclo Presupuestario. Esta aproximación subraya la relevancia de la calidad no solo como un componente, sino como un eje central en la aplicación efectiva del Ciclo Presupuestario. Por último, la lección aprendida 4 surge de la creciente tendencia a emplear la tecnología para fortalecer la colaboración entre gobiernos y ciudadanos, una práctica respaldada por estudios como el ABC del Gobierno Abierto (2020). Herramientas como las empleadas en «Cómo Andamos Guanajuato» no sólo proveen datos concretos sobre la percepción de la calidad de los servicios y gobernanza local, sino que también muestran el camino hacia futuras mejoras. Las lecciones aprendidas demuestran que, al actuar según la retroalimentación ciudadana, los gobiernos locales pueden realinear sus esfuerzos, maximizar la efi cacia de sus servicios y fortalecer la confi anza pública. Semejanzas y diferencias entre las auditorías de desempeño y la fi scalización. Se advierte en los planteamientos principales sobre la coincidencia de diversos elementos entre la fi scalización (representada regularmente por los trabajos de auditoría) con los de la evaluación. Para el presente caso, nos concentramos en la tipología orientada al desempeño, también conocida como rendimiento u operativa que, a saber, se enfoca en determinar si las intervenciones, programas e instituciones incluidas de manera implícita las políticas, se desempeñan en conformidad con los principios de la buena administración. En sentido de lo anterior, una de las principales semejanzas radica en que ambas se ocupan de la valoración de la efi cacia, efi ciencia y economía. Por el contrario, una de las principales diferencias las podemos encontrar en sus tipologías, ya que las auditorías de desempeño siguen sólo tres enfoques: al sistema (procesos), a resultados y/o a problemas; mientras que para los ejercicios de fi scalización se cuenta con una mayor diversidad de enfoques. Para el caso de «Cómo Andamos Guanajuato», se defi ne como una evaluación de enfoque complementario (concepto supra ordenado), la cual, de acuerdo con el Consejo Nacional Lección 74 Revista de Divulgación ACEVAL de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), es un ejercicio de aplicación opcional y se confi gura de acuerdo con las necesidades e intereses particulares, a efecto de mejorar la gestión de la materia evaluada y obtener evidencia adicional sobre su desempeño. Para este caso, el interés implica conocer la percepción de las y los usuarios de los servicios, escenario que ilustra la relevancia de evaluar la satisfacción como un elemento complementario a su desempeño, esto es, conocer la calidad percibida como un elemento transversal a la efi ciencia, la efi cacia y la economía. Uso de la evaluación. a) Colaboración con actores. Un proyecto, iniciativa o acción que se caracteriza por lograr un impacto tangible en las y los ciudadanos, resulta sostenible cuando cuenta con una estructura organizativa, técnica, económica y social que permite su funcionamiento de forma armónica a lo largo del tiempo. De la misma manera, implica que las diferentes intervenciones se materialicen en procesos que contribuyan al progreso y cambio social, favoreciendo así una participación ciudadana más activa. En relación con lo anterior, se identifi can los actuales planteamientos como buenas prácticas en relación a criterios de calidad y efi ciencia de las intervenciones sociales, es decir, no sólo a atender aspectos de gestión y procedimientos, sino también a satisfacer las necesidades y exigencias de la ciudadanía, así como el desafío de mejorar sus realidades cotidianas. En este sentido, se considera conveniente precisar que «Cómo Andamos Guanajuato» busca, a partir de la participación ciudadana, que los gobiernos municipales se hagan llegar de información de primera mano año con año, esto con el fi n de que la toma de decisiones a cargo de las administraciones públicas locales, respecto a la prestación de servicios, busque la continuidad o capacidad de mantener un servicio público con una calidad aceptable que permita visibilizar un impacto sostenido con efectos duraderos para la ciudadanía. Adicionalmente, una buena práctica sostenible basada en una participación ciudadana no suele ser individual, sino que se caracteriza por la colaboración entre instituciones civiles, educativas, entre otras, por lo que los procesos participativos se vuelven un elemento clave. A ese respecto, para llevar a cabo la evaluación, la ASEG tuvo un acercamiento con organizaciones con amplia experiencia en iniciativas similares para recibir asesoramiento, qué inclusive, inspiraron el trabajo de «Cómo Andamos Guanajuato»; tal fue el caso del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización de Sonora (ISAF), y la iniciativa ciudadana Cómo Vamos, Nuevo León. Similarmente, para la segunda edición de este proyecto, se contó con la colaboración del Departamento de Economía y Finanzas perteneciente a la Universidad de Guanajuato. Colaboración 75 Evaluando en Acción b) ¿Cómo los gobiernos municipales pueden utilizar la información de la evaluación en sus operaciones y decisiones? El fi n último de las evaluaciones es que, a partir del análisis de los hallazgos, se identifi quen aspectos susceptibles de mejora, o lecciones aprendidas, a efecto de optimizar el desempeño. A nivel municipal, éstas deben ser concebidas como un proceso continuo, sistemático y periódico, en el cual se vislumbre, a partir de la apreciación cuantitativa y cualitativa, el funcionar de las administraciones públicas locales en términos de economía, efi ciencia, efi cacia y equidad, teniendo como fi n último el mejoramiento de estos procesos a favor de la ciudadanía (Olivera y Cano, 2012). Si bien las administraciones públicas, bajo el marco de la Nueva Gestión Pública, han avanzado en la institucionalización de herramientas como el PbR y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), que suponen un mayor énfasis en los resultados e impactos de las políticas públicas, en la práctica se sigue dando mayor prioridad al control de los insumos y a garantizar el cumplimiento de normas y procedimientos, especialmente en los gobiernos locales. Estos últimos, a su vez deben tomar en cuenta la medición de los costos y la evaluación del rendimiento de los servicios que prestan (De la Torre, 2020), este último, directamente relacionado al caso de «Cómo Andamos Guanajuato». Para el caso de la evaluación en cuestión, se han establecido ciertos parámetros de acuerdo con las experiencias recabadas a efecto de que los resultados puedan ser utilizados por los gobiernos municipales en la búsqueda de un mejoramiento interno, los cuales se mencionan a continuación. En primer lugar, resulta importante, con los resultados que se van obteniendo, generar una base de información periódica que permita a los actores receptores (en este caso los municipios), la generación de un repositorio que les propicie la toma de decisiones pertinentes, y con ello poder visualizar avances y/o retrocesos al respecto. Otro elemento por considerar es evaluar desde un aspecto multidimensional, a fi n de obtener panoramas más extensos de la situación a tratar. En el caso que nos compete, la evaluación realizada a los municipios por parte del proyecto «Cómo Andamos Guanajuato», se planteó desde dos vertientes, por un lado, la calidad de los servicios públicos, y por otro la gobernanza, y cuyas variables se iban desagregando a partir de estos dos elementos. El poder emprender evaluaciones multidimensionales permite, además, obtener las herramientas para el análisis bivariado o multivariado, es decir, entre variables de distintas dimensiones que pudieran correlacionarse. Por último, un elemento extra consiste en complementar los datos obtenidos de la fuente primaria con una fuente secundaria, en este caso se recabó información de la ciudadanía, que es la principal fuente, así como requerimientos solicitados directamente a las áreas del municipio que se encontraran involucradas, a fi n de complementar la fuente principal. Mejoras