DAVLAT XIZMATCHILARINI ROTATSIYA QILISHNING HUQUQIY ASOSLARINI RIVOJLANTIRISH MASALALARI

JOURNAL OF IQRO – ЖУРНАЛ ИҚРО – IQRO JURNALI – volume 18, issue 02, 2025 ISSN: 2181-4341, IMPACT FACTOR ( RESEARCH BIB ) – 7,245, SJIF – 5,431 www.wordlyknowledge.uz ILMIY METODIK JURNAL Dilshoda Saydullayeva Toshkent Davlat yuridik universiteti magistranti Telefon:+998(33)7920210 [email protected] DAVLAT XIZMATCHILARINI ROTATSIYA QILISHNING HUQUQIY ASOSLARINI RIVOJLANTIRISH MASALALARI Annotatsiya: Ma’lum bir lavozimda uzoq yil ishlagan, davlat xizmatchilari shu lavozimga teng bo’lgan boshqa lavozimga o’tkazilishi davlat xizmatchisinig rotatsiyasi hisoblanadi. Rotatsiya asosan davlat xizmatchilarining malaksini oshirish, davlat boshqaruvining samaradorligini ko’paytirish va korrupsion xavflarni oldini olish maqsadida amalga oshiriladi. Lekin bu institutning yetarli huququiy asoslari yaratilmagani ham bir qator muammolarni keltirib chiqarmoqda. Turli olimlarning fikrlariga ko’ra esa aynan mana shu holat bir qator muammolar natijasida o’z yechimini topa olmayapti. Bular qatoriga byurokratik elitaning qarshiligi va siyosiy aralashuvlar kiradi. Shuningdek, bu muammolarga aniq yechimlar berish orqali tizim faoliyatini yanada yaxshilash mumkin. Kalit so’zlar: rotatsiya, davlat xizmatchisi, korrupsiya, manfaatlar to’qnashuvi, byurokratik elita, siyosiy aralashuv, meritokratiya, davlat fuqarolik xizmati. Davlat xizmatchilarining rotatsiya - ma’lum bir lavomda uzoq yil ishlagan xizmatchilarni, shu lavozimga teng bo’lgan, lekin ayni ishlayotgan o’rnidan boshqa joyda joylashgan ish o’rniga o’tkazishda ko’rinadi. Davlat xizmatchilarining rotatsiyasi davlat boshqaruvining samaradorlikni oshirish, korrupsiyaning oldini olish va malaka oshirishga ko‘maklashishga qaratilgan muhim jihati. Biroq, bu amaliyot uchun mustahkam qonunchilik bazasini yaratish muammolarga to'la. Amaliyotda asosan, davlat xizmatchilari aynan bir organ tizimida bir hududdan ikkinchi hududda joylashgan organlarga “ko’chiriladi”. Aynan man shu “ko’chirish” tartibi ayni bir qonun normasida belgilanmagan bo’lib, bu asosan, har bir organning ichki idoraviy-normativ hujjatlarida belgilangan. Bu esa o’z-o’zidan davlat xizmatchisining rotatsiya qilish tartibini har bir organ uchun farqli ekanligidan dalolat beradi. Umumiy tartibda esa davlat xizmatchilarini rotatsyasi faqatgina “Davlat fuqarolik xizmati to’g’risida” gi qonunning 39-moddasida aytib o’tilgan bo’lib, lekin ayni moddada ham to’liq holatda ochib berilmagan. Davlat xizmatchisining rotatsiyasini huquqiy asoslantirilish masalasini yoritar ekanmiz, ushbu amaliyotning hozirgi holatida kelib chiqadigan qator kamchiliklarga ham to’xtalib o’tamiz. Birinchi o’rinda, yuqorida aytib o’tganim – ushbu sohani tartibga solish masalasiga qonun hujjatlarida aniqlik kiritilmaganligi eng birinchi ko’zga ko’rinadigan muammolardan biri hisoblanadi. Huquqiy fanlar nazariyasida, qonunosti hujjatlari – shaxslarning huquq va erkinliklarini belgilamasligi kerakligi, demokratik davlatda shaxslarning huquq va majburiyatlari faqatgina Konstitutsiya va qonunlarda o’rnatilishi kerakligi turli olimlar tomonidan ilgari suriladi. Ayni holda esa davlat xizmatchisini rotatsiya qilish ham davlat xizmatchisining mehnat munosabatlari bilan bog’liq huquqlariga taalluqlidir. Bu esa o’z-o’zidan ushbu tizimni aynan qonun normalarida to’liq va aniq ochib berilishini talab qiladi. Aynan bizning qonunchilik tizimimizda ushbu jarayon haqida faqatgina yuqorida aytganimdek, “Davlat fuqarolik xizmati JOURNAL OF IQRO – ЖУРНАЛ ИҚРО – IQRO JURNALI – volume 18, issue 02, 2025 ISSN: 2181-4341, IMPACT FACTOR ( RESEARCH BIB ) – 7,245, SJIF – 5,431 www.wordlyknowledge.uz ILMIY METODIK JURNAL to’g’risida” gi qonunning bir moddasida to’xtalib o’tilgan bo’lib, hattoki, Mehnat kodeksida ham rotatsiya qilish masalasiga to’xtalinmagan. Shuningdek, ushbu jarayon idoraviy-normativ hujjatlarda ham yetarlicha yoritib berilmagan. Misol uchun, “Ichki ishlar organlarida xizmatni o’tash tartibi to’g’risida” gi Nizom, “Davlat soliq qo’mitasi to’g’risida” gi Nizomlarda qisman ochib berilgan bo’lib, ushbu tartib Qo’mita va Vazrilik tomonidan belgilanishi aytib o’tilgan. Shu sohada fikr yuritgan olimlardan biri R. Jones: “Ko’plab mamlakatlarda davlat xizmatining rotatsiyasiga oid aniq qonunchilik qoidalari yo'q, bu noaniqlik va rotatsiya qilishning izchil amalga oshirilmasligiga olib keladi”1, - deya fikr bildirgan. Darhaqiqat, davlat xizmatchisining rotatsiyasi tartibini aniq belgilamaslik – huquqdagi ayrim bo’shliqlarni vujudga kelishiga sabab bo’ladi. Bu esa o’z-o’zidan korrupsiya va mansabdor shaxslarning o’zboshimchalik bilan qaror qabul qilishiga mezon bo’ladi. Ayniqsa, hozirgi kunda korrupsiyaning kelib chiqishiga olib kelayotgan va chuqur ildiz olib ketgan omillardan biri bo’lgan manfaatlar to’qnashuvini ham yuqorida darajaga ko’tarilishiga olib kelmoqda. So’ngi yillarda ushbu masalalarda qator islohotlarni amalga oshirilganligi ham mavzuning dolzarbligini ko’rsatadi. Bundan tashqari, davlat xizmatchilarini rotatsiya qilishda duch keladigan yana bir muammolardan biri - resurslarning cheklanganligidir. Albatta, bu yerda gap davlat yoki ish sharoitidagi resurslar haqida ketmayapti. Bu yerda gap davlat xizmatchilarining bilim resurslari haqida ketmoqda. Ko’pincha, davlat xizmatchilari rotatsiya qilingandan so’ng yangi mehnat majburiyatini amalga oshirish uchun yetarli malaka va tajriba yetishmaydi va bu holat nafaqat O’zbekiston amaliyotida, balki jahon amaliyotida ham dolzarb muammolardan biri hisoblanadi. Shu sohada tadqiqot qilgan olimlardan biri A. Black tomonidan aniqlanganidek, “O’qitish va salohiyatni oshirish uchun cheklangan resurslar rotatsiya siyosatini amalga oshirishga to’sqinlik qilishi mumkin”2. Davlat xizmatchilarining ko'nikmalarini rivojlantirish va qo'llab-quvvatlash mexanizmlariga tegishli sarmoya kiritilmasa, ularning rotatsiya orqali yangi rollarga moslashish uchun tajriba va tayyorlik yetishmasligi holati aniq fakt bo’lib qoladi. Ushbu kamchiliklar aynan rotatsiya qilishni ko’zlanganidek muvaffaqqiyatli va samarali bo’lmasligiga olib keladi. Shuningdek, yana shunday bir omillar borki, rotatsiya institutining ayni aniq tartibini belgilashga qarshilik qiladi. Bulardan biri – byurokratik elitaning qarshiligi. Yana bir olim J. Smithning fikriga ko’ra, “Ko’pincha mustahkam o’rnashgan byurokratik elita oʻz taʼsirini yoʻqotishdan va oʻrnatilgan kuch dinamikasini buzishdan qoʻrqib, rotatsiya siyosatiga qarshilik koʻrsatadi”3. Ya’ni, ayni bir lavozimdagi yuqori mansabdorlar rotatsiya qilingach o’z kuchi va ta’sirini yo’qotib qo’yishdan qo’rqib, rotatsiya qilishning qonuniy tartibini belgilashga va umuman ushbu institutga qarshi bo’lishadi. Bu qarshilik qonun hujjatlarining qabul qilinishiga yoki byurokratik sabotaj orqali samarali amalga oshirilishiga to'sqinlik qilishi mumkin. Yana qarshiliklardan biri bu aynan ushbu sohaga siyosiy manfaatlar yuzasidan aralashuvdir. Tadqiqotchi-olim L. White aytganidek, davlat xizmatiga siyosiy aralashuv shaffof va xizmatga 1Jones, R. Legislative Clarity and Civil Service Rotation: A Comparative Analysis. Governance Studies Quarterly -2018. 543-558. 2Black, A. Resource Constraints in Civil Service Rotation: Implications for Policy Development. Public Administration Review – 2020. 321-335. 3Smith, J. Bureaucratic Elites and Civil Service Rotation: Challenges and Opportunities. Public Management Journal-2019. 89-104. JOURNAL OF IQRO – ЖУРНАЛ ИҚРО – IQRO JURNALI – volume 18, issue 02, 2025 ISSN: 2181-4341, IMPACT FACTOR ( RESEARCH BIB ) – 7,245, SJIF – 5,431 www.wordlyknowledge.uz ILMIY METODIK JURNAL asoslangan rotatsiya tizimini rivojlantirishga putur etkazishi mumkin4. Siyosiy manfaatlar professional fikrlardan ustun bo'lsa, rotatsiya siyosati sodiqlikni mukofotlash yoki norozi ovozlarni chetga surish uchun sun’iy o’zgartirilishi mumkin. Bunday holat aholining davlat xizmatining halolligi va xolisligiga bo‘lgan ishonchini so‘ndiradi. Shu o’rinda savol tug’iladi, ushbu institutni tartiga solish uchun uni alohida qonun va qonunosti hujjatlarida mustahkamlab qo’yish shartmi? Savolga javob olish uchun esa jahon tajribasiga yuzlanamiz. Dunyoda davlat xizmati eng yaxshi amalga oshiriladigan davlatlardan biri bo’lgan Germaniya birinchi yuzlanishimiz to’g’ri bo’ladi. Germaniyada faqat davlat xizmatchilarining milliy darajada rotatsiyasiga bag’ishlangan maxsus federal qonun yoki qonun osti hujjati yo'q. Shu bilan birga, davlat xizmatchilarining rotatsiyasini tartibga soluvchi tamoyillar va qoidalar davlat xizmati, ishga joylashish va ma'muriy tartib-qoidalar bilan bog'liq bo'lgan turli huquqiy bazalarda belgilanishi mumkin. Lekin, ushbu institut “Davlat xizmati to'g'risida” gi Federal qonun (Bundesbeamtengesetz) va har bir federal hududning (Bundesland) tegishli davlat xizmati qonunlari bilan tartibga solinadi. Bu qonunlar, odatda, davlat xizmatining turli jihatlarini, jumladan, ishga qabul qilish, ko'tarilish va martaba oshirishni ko'rib chiqadi. Rotatsiya siyosati ushbu qonunlarda aniq ko'rsatilmagan bo'lsa-da, davlat xizmati to'g'risidagi nizomlarda ko'pincha tashkilot ehtiyojlari, martaba oshirish maqsadlari va kasbiy malakadan kelib chiqqan holda ish o'rinlarini almashtirish, o'tkazish va tayinlash qoidalari ko'zda tutilgan. Bundan tashqari, Germaniya hukumati tarkibidagi muayyan idoralar, vazirliklar yoki idoralar davlat xizmatchilarining rotatsiyasiga oid ichki ko'rsatmalar yoki siyosatlarga ega bo'lishi mumkin. Ushbu ichki qoidalar odatda tegishli tashkilotlarda rotatsiya dasturlarini amalga oshirish tartibi, mezonlari va mulohazalarini belgilaydi. Germaniyada davlat xizmatchilarining rotatsiyasi bo'yicha eng aniq va dolzarb ma’lumotlarni olish uchun “Davlat xizmati to'g'risida” gi Federal qonunning tegishli qoidalari, amaldagi davlat davlat xizmati qonunlari va har qanday ichki qoidalar yoki ko'rsatmalar bilan tanishish tavsiya etiladi. Germaniyadagi kabi tizimga ega bo’lgan yana bir davlatlardan biri bu Amerika Qo’shma Shtatlaridir. Amerikada ham ushbu soha alohida bir qonun bilan tartibga solinmaydi, lekin davlat xizmati to’g’risidagi normativlarda bu haqida so’z boradi. Ya’ni, 1978-yilda qabul qilingan “Davlat xizmatini isloh qilish to’g’risida” gi qonunda rotatsiya qilish tartibi ko’rsatilgan. Shuningdek, ushbu soha Xodimlarni boshqarish idorasi (OPM) tomonidan o’rnatilgan qoidalar bilan tartibga solinadi. Bundan tashqari, alohida shtatlarda davlat xizmati to’g’risidagi o’z qonunlari va qoidalari bo’lishi mumkin. Kanadada ham ushbu tizim tayinlashlar federal darajadagi “Davlat xizmatchisining bandligi to’g’risida” gi qonun (PSEA) bilan tartibga solinadi, lekin alohida qonun normasi uchramaydi. Avstraliyada davlat xizmatiga tayinlanishlar 1999-yilda qabul qilingan “Davlat xizmati to’g’risida” gi qonun bilan federal darajada va har bir shtat va hududda tegishli qonunlar bilan tartibga solinadi. Yaponiyada ham bu tizim alohida qonun bilan emas, balki “Davlat xizmatining milliy qonuni” asosida amalga oshiriladi. Faqatgina Buyuk Britaniya va Fransiya bu borada farqli xarakterga ega, Xususan, Britaniyada davlat xizmatiga tayinlanishlarni tartibga soluvchi keng qamrovli qonunchilik hujjatlari mavjud, jumladan, 2010-yildagi “Konstitutsiyaviy islohotlar va boshqaruv qonuni” va Davlat xizmati kodeksi bulardan eng asosiylaridir. Rotatsiya institute alohida hujjat bilan belgilanmagan bo’lsa-da, ushbu qonunlar asosida keng yoritilgan. Fransiyada esa bu tizim Davlat xizmati kodeksi asosida amalga oshiriladi va keng tarzda yoritilgan. Umuman olganda, ko'pgina mamlakatlarda davlat xizmatchilarining tayinlanishini tartibga soluvchi qonunlar yoki 4White, L. Politicization of Civil Service Rotation: Implications for Governance. Political Science Quarterly – 2021. 401-417. JOURNAL OF IQRO – ЖУРНАЛ ИҚРО – IQRO JURNALI – volume 18, issue 02, 2025 ISSN: 2181-4341, IMPACT FACTOR ( RESEARCH BIB ) – 7,245, SJIF – 5,431 www.wordlyknowledge.uz ILMIY METODIK JURNAL qonunosti hujjatlari mavjud. Bu huquqiy bazalar mamlakatning ma’muriy tuzilishi, huquqiy an’analari va siyosiy tizimiga qarab ko‘lami, tafsiloti va amalga oshirilishi jihatidan farq qiladi. Demak, bularni tahlil qilib, bir narsani tushunishimiz mumkinki, hech bir rivojlangan mamlakat aynan davlat xizmatchisining rotatsiya qilish tartibi to’g’risida alohida qonun normasiga ega emas, balki uni davlat xizmatining tarkibiy qismi sifatida qaragan holda davlat xizmati, davlat boshqaruvi to’g’risda qonunlarda to’xtalib o’tgan. Shu sababli, biz ham ushbu sohani shu turdagi qonun doirasida aniq o’rnatilishini taklif sifatida berishimiz mumkin. Bu esa ushbu institutning turli organlar faoliyatida farqli bo’lib qolishini oldini oladi. Shuningdek, ushbu sohalarda vakolat berilgan yuqori organlar amaldorlarining o’zbshimchaligi va korrupsion xarkatlariga barham beradi. Aynan ushbu tizimni, avvalo, qonun, aynan shu qonun asosida keyinchalik qonunosti normalarda mustahkamlanishi ushbu muammolarning birdan-biri yechimi hisoblanadi, lekin tartibni o’rnatish bosqichma-bosqich amalga oshirilsa yanada samaraliroq natija beradi. Ushbu bosqichma-bosqich olib borishga bir qator takliflar berib o’tgan bo’lar edim. Va ushbu takliflarni quyidagi jadval orqali tushunib olishingiz mumkin: Yuqoridagi jadvalni bosqichliligi bo’yicha tushuntiradigan bo’lsam, birinchi bo’lib, qonunchilik qoidalariga aniqlik kiritish masalasiga to’xtalamiz. Mamlakatimiz bu sohadagi muammolarni oldini olish uchun birinchi o’rinda davlat xizmatida rotatsiyaning davomiyligi, mezonlari va protsessual jihatlarini belgilab beruvchi maxsus qonun hujjatlarini qabul qilishi kerak. Ushbu qonunchilik har tomonlama bo'lishi kerak, bunda noaniqlik yoki noto'g'ri talqin qilish uchun o'rin qoldirmasligi zarur. Keyingi o’rinda, institutsional islohot amalga oshirilishi kerak. Davlat xizmati institutlari doirasida tuzilmaviy islohotlarni amalga oshirish institutsional inertsiyani bartaraf etishga yordam beradi. Ya’ni davlat xizmatchilarini rotatsiya qilish davrida organlr tizimidagi ayrim buzilishlar vujudga kelishini oldini oladi. Bu tashkiliy ierarxiyalarni qayta qurish, qarorlar qabul qilish jarayonlarini tartibga solish, moslashish va innovatsiya madaniyatini rivojlantirishni o'z ichiga olishi mumkin. 3-bosqichda biz monitoring va baholash tizimini ishga tushirishimiz zaruru. Rotatsiya siyosatini muntazam ravishda monitoring qilish va baholash ularning ta'sirini baholash va yaxshilash sohalarini aniqlash uchun zarur. Bu jarayon davlat JOURNAL OF IQRO – ЖУРНАЛ ИҚРО – IQRO JURNALI – volume 18, issue 02, 2025 ISSN: 2181-4341, IMPACT FACTOR ( RESEARCH BIB ) – 7,245, SJIF – 5,431 www.wordlyknowledge.uz ILMIY METODIK JURNAL xizmatchilarining fikr-mulohazalarini olish, qonunchilik qoidalariga rioya etilishini nazorat qilish va rotatsiya amaliyotini davriy ko‘rib chiqishni o‘z ichiga olishi kerak. Rotatsiya jarayonlarini nazorat qilish uchun mas’ul bo'lgan mustaqil organlarni tashkil etish ularni siyosiy aralashuvdan himoya qilishga va monitoring qilishga yordam beradi. Va bu yuqoridagi aytganimiz mamlakatimizdagi rotatsiya qilish tizimini har bir organ uchun bir xil amalga oshirilishini ta’minlaydi. Bundan keyingi o’rinda biz davlat xizmatchilarining potensialini oshirishga sarmoya kiritishimiz zarur. Kadrlarni o'qitish va salohiyatni oshirish tashabbuslari uchun resurslarni taqsimlash davlat xizmatchilarining rotatsiyaga munosib tayyorlanishini ta’minlash uchun muhim ahamiyatga ega. Shuningdek, rotatsiya qilingan davlat xizmatchisiga dastlabki davrda tajribali xodimlar tomonidan muraabbiylik yordamlari berilishi ham katta samara berishi mumkin. Beshinchi o’rinda esa davlat xizmatini depolitizatsiya qilish zarur. Ya’ni ushbu institutning har bir davlat xizmatchisi uchun teng amal qilishini ta’minlash zarur. Hukumatimiz davlat xizmatiga qabul qilish, ko‘tarilish va rotatsiya qilishda meritokratiya (imkoniyatlarning tengligi) va professionallik tamoyillarini qo‘llab-quvvatlashi kerak. Eng so’nida esa byurokratik elitalarni jalb qilish zarur. Mustahkamlangan byurokratik elitaning qarshiligini yumshatish uchun siyosatchilar asosiy manfaatdor tomonlar bilan muloqot va maslahatlashuvlarda qatnashishi kerak. Konfliktlarni to’g’ri hal qilish rotatsiya siyosatini yanada silliq amalga oshirishga yordam beradi. Bu bosqichni mamlakatimiz tizimiga moslashtiradigan bo’lsak, yuqori lavozimlarda faoliyat yuritadigan davlat xizmatchilari bilan ushbu tizimning har bir jihatlarini tahlil qilib, ularga tizim haqida tushunchalar berish zarur. Ushbu tavsiyalarni amalga oshirish orqali mamlakatimiz davlat xizmatchilarining rotatsiyasi uchun mustahkam huquqiy bazani ishlab chiqishdagi murakkabliklarni yengib o‘tadi va davlat boshqaruvida shaffoflik, hisobdorlik va professionallikni oshirishga muvofiq bo’ladi. Davlat xizmatchilari rotatsiyasining mustahkam huquqiy asoslarini ishlab chiqish davlat boshqaruvida mas’uliyat, kasbiy mahorat va innovatsiyalarni rivojlantirish uchun muhim ahamiyatga ega. Biroq, rotatsiya siyosatining samaradorligi va yaxlitligini ta'minlash uchun qonunchilikdagi noaniqlik, byurokratik qarshilik, siyosiy aralashuv va resurslarni cheklanishi kabi ko'plab muammolarni hal qilish kerak. Mavjud adabiyotlar va ilmiy nutqlardan tushunchalar olish orqali siyosatchilar ushbu muammolarni hal qilishlari va davlat xizmatini boshqarishda mazmunli islohotlarni ilgari surishlari mumkin. Rotatsiya siyosati oshkoralik, meritokratiya va davlat xizmatining mukammalligi tamoyillariga asoslanishini ta’minlash orqali ushbu muammolarni kompleks hal etish zarur. Foydalanilgan adabiyotlar: 1. “Davlat fuqarolik xizmati to’g’risida” gi qonun, 2022; 2. Ichki ishlar organlarida xizmatni o’tash tartibi to’g’risidagi Nizom; 3. Davlat soliq qo’mitasi to’g’risidagi Nizom; 4. Davlat xizmati to'g'risidagi Federal qonun (Germaniya); 5. Davlat xizmatini isloh qilish to’g’risidagi qonun, 1978 (AQSh); 6. Davlat xizmatchisining bandligi to’g’risidagi qonun (Kanada); 7. Davlat xizmati to’g’risidagi qonun, 1999 (Avstraliya); 8. Davlat xizmati kodeksi (Buyuk Britaniya); 9. Davlat fuqarolik xizmati kodeksi - Code de la Fonction Publique (Fransiya); 10. Jones, R. Legislative Clarity and Civil Service Rotation: A Comparative Analysis. Governance Studies Quarterly -2018. 543-558. 11. Black, A. Resource Constraints in Civil Service Rotation: Implications for Policy Development. Public Administration Review – 2020. 321-335. 12. Smith, J. Bureaucratic Elites and Civil Service Rotation: Challenges and Opportunities. Public Management Journal-2019. 89-104. JOURNAL OF IQRO – ЖУРНАЛ ИҚРО – IQRO JURNALI – volume 18, issue 02, 2025 ISSN: 2181-4341, IMPACT FACTOR ( RESEARCH BIB ) – 7,245, SJIF – 5,431 www.wordlyknowledge.uz ILMIY METODIK JURNAL 13. White, L. Politicization of Civil Service Rotation: Implications for Governance. Political Science Quarterly – 2021. 401-417. 14. F.B.Isayeva. Davlat xizmatini oʻtash. TDYUI-2012.