Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina durante los procesos de industrialización

503 Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina durante los procesos de industrialización Pablo J. López UNPAZ-Aesial/UBA Marcelo Rougier Aesial/UBA IntroduccIón En la región latinoamericana fue la Gran Depresión el episodio que marcó el inicio de los procesos de industrialización a partir de la sustitución de bienes que hasta ese momento se importaban. Estas economías dejaron atrás los modelos de crecimiento hacia afuera basados en la exportación de productos primarios, para poner en marcha procesos de industrialización vía sustitución de importaciones (ISI), que se extenderían hasta finales de la década del setenta o principios del ochenta. A comienzos de la década del cincuenta la industria de los principales países de la región se había vuelto el sector productivo más importante y la actividad económica ya no estaba determinada por las fluctuaciones de las compras externas. Aunque en sus comienzos estos procesos tuvieron mucho de espontáneo, en la década del cuarenta, y especialmente luego de la Segunda Guerra Mundial, la industria se convirtió en el eje de las políticas económicas y de las estrategias de desarrollo de los países. Así, los procesos de industrialización sustitutiva de importaciones se desarrollaron a partir de una activa participación del Estado en la economía, coincidiendo con un cambio de paradigma en la teoría económica. Licencia Creative Commons Atribución/ReconocimientoNoComercial-SinDerivados 4.0 Internacional https://doi.org/10.5281/zenodo.15007341 Pablo J. López y Marcelo Rougier 504 Uno de los dilemas que se planteó por entonces estuvo asociado a la manera de generar la acumulación de capital necesaria y a su direccionamiento hacia el financiamiento de inversiones de larga maduración y a gran escala requeridos por la industria y la infraestructura. La realidad era que con las estructuras financieras que se habían desarrollado durante los esquemas agroexportadores, orientadas al financiamiento de actividades comerciales ligadas a los negocios de importación y exportación, estas necesidades no podían ser cubiertas y no se observaba que el sector bancario y el mercado de capitales se adecuaran por sí solos a las necesidades del proceso de desarrollo. En consecuencia, ante la ausencia de mecanismos de mercado que cumplieran dicho papel, la intervención del Estado en la intermediación financiera se presentaba como necesaria. Fue en este contexto que se fundaron en la región los bancos nacionales de desarrollo, como parte de la estrategia de estructurar sistemas financieros con rasgos «desarrollistas», con instituciones financieras públicas o con participación estatal, capaces de satisfacer las necesidades de los procesos de desarrollo. Estas entidades nacieron en la región como instituciones públicas para financiar específicamente los proyectos de infraestructura y a determinados sectores productivos que no eran alcanzados por los mecanismos financieros de mercado. En este trabajo sintetizaremos los orígenes y la evolución de los bancos de desarrollo en la región latinoamericana hasta la década del setenta. En primer lugar, desarrollaremos una caracterización general en la que recorreremos algunos rasgos de las principales experiencias. Luego, profundizaremos en algunas características específicas con el foco puesto en dos casos: Nacional Financiera de México y el Banco de Crédito Industrial (luego Banco Industrial y Banco Nacional de Desarrollo sucesivamente) de Argentina. Estas dos experiencias ilustran dos realidades distintas en cuanto a la experiencia de la región con este tipo de instituciones financieras, en países con un desarrollo industrial importante como fueron Argentina y México. Más allá de las diferencias y especificidades que estas experiencias tuvieron en cada país, el denominador común es que estas instituciones fueron expresión de sistemas bancarios y financieros en los que el Estado ocupó Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 505 un rol más activo del que tenía hasta entonces, no solo a través de bancos comerciales públicos y bancos centrales con el monopolio de la emisión monetaria, sino también a partir de bancos de inversión con un rol específico en los procesos de desarrollo. En esto último nos enfocamos a lo largo de este trabajo. Desde el punto de vista de la teoría económica ha habido una profusa discusión acerca del beneficio que este tipo de entidades pueden traer a un país en desarrollo. La visión neoclásica ortodoxa, a partir de los trabajos de McKinnon (1973) y Shaw (1973), considera que la intervención del Estado en los mercados financieros generó en las décadas de la industrialización vía sustitución de importaciones, represión financiera que redundó en una asignación ineficiente de recursos. En esta visión, tanto las regulaciones sobre tasas interés, como los subsidios a determinados créditos o incluso la propiedad estatal de entidades bancarias, no benefician al desarrollo eco nómico, sino que lo obstaculizan. Otros autores han avanzado desde entonces buscando mostrar que los criterios de asignación de recursos que guían a las instituciones financieras públicas son políticos más que económicos1 y han recurrido a modelos econométricos para concluir que la propiedad estatal en el sector bancario retrasa el desarrollo económico2. Sin embargo, estos modelos no resultan contundentes en mostrar que la causalidad existe en el sentido que plantea la teoría3. En contraposición, existen diferentes estudios y desarrollos teóricos que muestran los beneficios de este tipo de instituciones y la necesidad que sea el Estado quien las impulse. Por ejemplo, Stiglitz (1993) considera que en los países en desarrollo se presenta un tipo específico de falla de mercado que convencionalmente se llama mercados incompletos: los mercados de capitales son débiles, los mercados de valores muchas veces inexistentes y los bancos tienden a privilegiar los préstamos a corto plazo, por lo que hay una ausencia casi total de financiamiento a largo plazo. En este contexto, los bancos de desarrollo para los países atrasados se erigieron como una forma 1 Kane (1977), Gordon (1983), Vittas y Cho (1995). 2 La Porta et al. (2002). 3 Levy-Yeyati et al. (2004). Pablo J. López y Marcelo Rougier 506 exitosa de solucionar estos problemas, aunque en la práctica los resultados fueron disímiles4. La existencia de instituciones financieras públicas de distinta índole, y especialmente aquellas dedicadas a otorgar créditos a sectores y proyectos que la banca privada no prioriza, se justifica para algunos autores, más allá de la corrección de fallas de mercado, a partir de objetivos de desarrollo. Gerschenkron (1962), en su trabajo seminal sobre las experiencias de industrialización tardía mostraba que el Estado y grandes instituciones bancarias podían jugar un papel importante dirigiendo los recursos de la economía hacia las actividades industriales. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) también marcó la importancia del Estado en la conformación de estructuras financieras con rasgos desarrollistas5. Incluso, en los últimos años, producto de la crisis financiera global que estalló en 2008, ha habido cierta revalorización del rol que pueden jugar estas instituciones bancarias públicas. En un estudio reciente publicado por el Banco Mundial, los autores concluyen que los bancos nacionales de desarrollo han sido históricamente instrumentos importantes con los que contaron los gobiernos para promover el crecimiento económico, otorgando diferentes servicios financieros para proyectos y sectores insuficientemente atendidos por la banca comercial o los mercados locales de capitales6. Estas concepciones teóricas brindan claras pistas para comprender la actuación de los bancos nacionales de desarrollo durante la segunda posguerra en el subcontinente latinoamericano. Fue en el contexto de los procesos de industrialización que el Estado buscó impulsar este tipo de instituciones financieras públicas, con el objetivo, no solo de actuar ante las fallas de los mercados financieros, sino como partes integrantes de un conjunto de políticas e instituciones consideradas necesarias para llevar adelante las estrategias de desarrollo. 4 Stiglitz (1993). 5 Gerschenkron (1962), Cepal (1974). 6 Luna-Martínez y Vicente (2012). Otro ejemplo es Heinz (2010) quien consideró, ponderando las experiencias históricas en la materia, que las instituciones financieras estatales pueden jugar un papel importante para propulsar el crecimiento del crédito, por lo menos durante coyunturas críticas. Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 507 el nacImIento de loS BancoS de deSarrollo: en BuSca del fInancIamIento para la InduStrIa Luego del auge de los modelos agro-exportadores, el periodo de entreguerras fue una etapa de fuertes transformaciones para la región, y muchas de ellas estuvieron ligadas al sistema financiero. La vuelta al patrón oro y la necesidad de estabilizar las monedas eran inquietudes centrales de los gobiernos de la época. Pero además, a medida que la industria fue cobrando mayor relevancia, su crecimiento planteaba un problema importante a las estructuras de financiamiento vigentes. Los sistemas bancarios nacionales estaban estructurados en torno a los negocios de importación y exportación. Dado que las altas rentabilidades las proveía el comercio exterior, el financiamiento estaba disponible para exportadores e importaciones, y solo marginalmente para actividades manufactureras y, en general, en la forma de créditos a corto plazo7. En las décadas del veinte y treinta, en casi todos los países de desarrollo medio se impulsaron reformas financieras y se crearon bancos centrales8. Si bien estas reformas respondían, con una lógica de ortodoxia monetaria, a la búsqueda de darle estabilidad a las monedas nacionales y controlar la emisión monetaria, la inquietud respecto de generar fuentes de financiamiento a largo plazo estuvo también presente. De hecho, en algunos casos los nuevos bancos centrales cumplieron inicialmente un papel que iba más allá de la regulación monetaria y bancaria, involucrándose en el financiamiento productivo a mediano y largo plazo. Como parte de este proceso, comenzaron a surgir y funcionar en esos años algunas instituciones estatales diseñadas para apoyar financieramente a sectores específicos9. Estos avances se acentuaron en la década del treinta a partir del retiro de muchas instituciones financieras extranjeras y la ruptura del patrón oro producto de la crisis. De esta forma, en los años posteriores a la Gran 7 Ver, por ejemplo, Haber (1997) y Bulmer-Thomas (1998). 8 Díaz y Marichal (1999) analizan las condiciones imperantes en la década del veinte que llevaron a la creación de la mayoría de los bancos centrales en América Latina. 9 Este es el caso, por ejemplo, de México, en donde en 1926 se creó el Banco Nacional de Crédito Agrícola. Del Ángel (2002). Pablo J. López y Marcelo Rougier 508 Depresión, comenzó a vislumbrarse el surgimiento de un sistema bancario bajo la órbita del sector público, que incluía el establecimiento de entidades financieras para atender las necesidades de financiamiento a largo plazo de sectores específicos, como la agricultura, la industria o la construcción. Es así que en algunos países latinoamericanos los bancos de fomento o de desarrollo nacieron en la década del treinta, aunque en general, su vínculo con el sector industrial sería definido claramente en forma posterior a 194010. En las dos décadas siguientes los Bancos de Desarrollo proliferaron en la región. De hecho, en un estudio de comienzos de la década de 1960 se registraba la existencia de este tipo de instituciones en más de 20 países de América Latina y el Caribe, constituidas como Bancos, Corporaciones o Institutos de Desarrollo o Fomento y todos ellos totalmente públicos o con mayoría estatal11. Incluso, en forma contemporánea a esa publicación se crearon nuevas instituciones de este tipo, como es el caso del Banco Nacional de Fomento en Paraguay. En la tabla 1 se detallan algunos de los bancos de desarrollo o fomento productivo e industrial creados entre 1930 y 1970 en países de América Latina seleccionados. Como se observa en la tabla Perú, Chile y México fueron los pioneros en estas experiencias, que se iniciaron en la década del treinta. Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela no tardaron en crear sus propias instituciones financieras de fomento en los años siguientes. En Brasil la creación del Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico se produjo en la década del cincuenta, aunque luego cobraría una relevancia y una perdurabilidad que la banca de desarrollo no tendría en otros países. Paraguay fue recién en la década del sesenta que pudo contar con una institución de estas características. De los países sudamericanos, solo Uruguay no llegó a contar en esta etapa con un banco de fomento estatal. 10 Para algunas referencias generales sobre la creación de estas instituciones en la región, véase Boskey (1961), CEMLA (1966) y Basch y Kybal (1969). Rougier (2011) y López y Rougier (2012) ofrecen una mirada de largo plazo sobre estas experiencias. 11 Boskey (1961). El estudio no solo se concentra en la región latinoamericana, sino que da cuenta que este proceso fue más general y caracterizó a los países en vías de desarrollo. China, Corea, India, Indonesia, Malasia, Sudáfrica, entre otros países, crearon en esos años instituciones similares. Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 509 Uno de los países en los que más tempranamente la discusión acerca de la necesidad de generar financiamiento para la industria derivó en la creación de una institución específica fue en Perú. En 1931 ya había empezado el proceso de especialización en el sector bancario con la creación del Banco Agrícola, y las discusiones para la conformación de un Banco Industrial llegaron al Congreso al año siguiente. El contexto de la Gran Depresión, sumado a la concentración de la banca comercial en otorgar créditos a plazos cortos, despertaron la necesidad de un banco especializado en el apoyo crediticio al sector manufacturero. Tal es así que en diciembre de 1932 ya se había sancionado la Ley que autorizaba la constitución de un banco para el fomento de la industria. Sin embargo, todavía faltaban algunos pasos para que se concretara el proyecto. Elaborar los estatutos y alcanzar el capital necesario (de acuerdo a la Ley de Bancos) para poner el funcionamiento el Banco demandaron algunos años de tal manera que este comenzó a operar en 193612. Si bien la ley de creación del Banco Industrial de Perú establecía que la institución podría realizar préstamos a actividades agrícolas además de manufactureras, el espíritu era que se constituyera como un banco específicamente industrial. De hecho, en 1938 se sancionó una nueva Ley ampliando la 12 Lobo Collantes (2013). Tabla 1. Principales instituciones financieras de fomento en la región latinoamericana (países seleccionados) País Institución Año de creación Argentina Banco Industrial / Banco Nacional de Desarrollo 1944 Bolivia Corporación Boliviana de Fomento 1942 Brasil Banco Nacional de Desarrollo Económico 1952 Chile Corporación de Fomento a la Producción 1939 Colombia Instituto de Fomento a la Producción 1940 Ecuador Banco Nacional de Fomento 1943 Guatemala Instituto de Fomento de la Producción 1948 Honduras Banco Nacional de Fomento 1950 México Nacional Financiera 1934 Paraguay Banco Nacional de Fomento 1961 Perú Banco Industrial 1936 Venezuela Corporación de Fomento Venezolana 1946 Fuente: elaboración propia en base a Boskey (1961) y Dock Houk (1968). Pablo J. López y Marcelo Rougier 510 ley de creación del Banco y allí se estableció que la entidad no podría otorgar préstamos para financiar actividades específicamente agrícolas, ganaderas o mineras; su ámbito de acción específico debía ser la industria manufacturera y así lo planteaba el cuerpo normativo: «(…) el Banco Industrial de Perú podrá hacer préstamos para apoyar la producción de fuerzas y energías motrices exclusivamente utilizados en la producción manufacturera (…)»13. Aún así, en sus primeras décadas de vida, las operaciones del Banco fueron muy reducidas por falta de fondos. A partir de 1957 los créditos del Banco Central hacia la institución se incrementaron considerablemente y fue desde entonces que ganó protagonismo en el financiamiento a la industria peruana. Otro país que tuvo un desarrollo temprano en la materia fue Chile. La Corporación de Fomento y Reconstrucción fue creada en 1939 para contribuir a la movilización de los fondos necesarios para la reconstrucción de las zonas afectadas por el terremoto de Chillán, ocurrido a principios de ese año. Luego llamada Corporación de Fomento a la Producción, la institución se erigió como un eje fundamental de la política y la vida económica de Chile en las décadas del cuarenta, cincuenta y sesenta. Desde sus estatutos fundacionales, sus objetivos iban más allá del financiamiento, sino que se la dotó de facultades tendientes a convertirla en el instrumento para la planificación y ejecución de la estrategia de desarrollo. CORFO debía formular un plan general de fomento a la producción, que en sus primeros años implicó la elaboración de los análisis y las informaciones necesarias, que hasta ese momento eran inexistentes14. De esta manera, la institución cumplió un papel no solo asociado a otorgar financiamiento, sino que fue el instrumento para la planificación de desarrollo de Chile en esos años15. Con este mandato, y a pesar de las limitaciones a las que se enfrentó, la Corporación elaboró e implementó planes de acción para diversos sectores productivos y, a través de la institución, el Estado llegó a controlar una porción importante de las inversiones del país en maquinarias y equipos (más 13 Ley nº 8763. Esta Ley sancionada en 1938 amplió la Ley nº 7695 de creación del Banco Industrial de Perú. 14 Durán y Fermandois (2011). 15 CORFO (1960). Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 511 de un 30 % en algunos periodos) y explicar más de una cuarta parte de las inversiones públicas. También llevó adelante la creación de empresas estatales en sectores clave para la vida económica del país16. A pesar de su importancia para el proceso de desarrollo chileno, a partir de los años sesenta y, en especial, con el triunfo del gobierno de Allende en 1970, la institución y todo el esquema de sustitución de importaciones serían fuertemente criticados. Luego del golpe militar en 1973, la institución ya no recuperaría el lugar que había adquirido en la economía chilena en las décadas anteriores. En Colombia, en 1940 se creó el Instituto de Fomento Industrial (IFI) con el objetivo de promover la creación y ampliación de empresas industriales. Esta entidad podía no solo ofrecer financiamiento, sino participar en el desarrollo de empresas a través de capital de riesgo, es decir, con participación accionaria. Sin embargo, y a raíz de las continuas deficiencias financieras que sufrió la institución, su contribución al desarrollo industrial de Colombia fue escasa17. Como expresión del escaso éxito del Instituto de Fomento Industrial para la economía colombiana, en 1963 el gobierno decidió reorganizar a la institución y convertirla en una corporación financiera de fomento, similar a las corporaciones financieras privadas que habían empezado a desarrollarse desde finales de la década del cincuenta18. El caso de la Corporación Venezolana de Fomento es interesante porque luego de su creación en 1946, llegó a convertirse en el principal instrumento estatal para desarrollar la economía del país y, según destacan algunos autores, logró tener una participación en la economía del país superior a la de otros bancos nacionales de desarrollo de la región19. Además de la promoción de empresas con el objetivo de diversificar la actividad económica, la Corporación Venezolana se erigió como la institución pionera en materia de planificación en el país. De hecho, hasta 1958, cuando fue creada otra institución que asumió estas competencias, fue la Corporación de Fomento la 16 Durán y Fermandois (2011) y Rivas (2012). 17 Brando (2011). 18 Basch (1968). 19 Basch y Kybal (1969). Pablo J. López y Marcelo Rougier 518 operó cierta transformación que le permitió a la institución cumplir, al menos parcialmente, con los lineamientos de un banco de desarrollo gravitante para la industria. En contraste con esta historia errática que recién pareció comenzar a madurar promediando la década del sesenta, en México, Nacional Financiera sí jugó un rol preponderante para el sector industrial y para la generación infraestructura en toda la etapa. Desde 1940 el destino de sus fondos fue principalmente a la industria y la infraestructura. En esa década el apoyo a grandes proyectos industriales fue notable, incluso desarrollando la institución estatal un papel empresario importante, comprometiéndose con la gestión de las empresas que apoyó. Dicho rol empresario se fue diluyendo en las décadas siguientes, aunque NAFINSA no perdió protagonismo en su apoyo a la industria, principalmente a sectores de la industria básica, como Petróleo y Carbón Mineral y Hierro y Acero, y, en forma creciente, a Infraestructura. En términos más amplios, el accionar de NAFINSA estuvo enmarcado en una estabilidad político-institucional que contrasta con el caso argentino. La estrategia de política económica en México, que tuvo una primera fase durante la Segunda Guerra Mundial en la que el Estado tuvo un rol muy activo, no solo con políticas favorables a la industria, sino interviniendo directamente en la producción a través de empresas estatales o mixtas, viró rápidamente a un esquema que priorizó la estabilidad nominal de la economía y la promoción de una industria liderada y dirigida por el sector privado32. En concordancia con este desarrollo, un cambio importante operó en los lineamientos que guiaron el accionar de Nacional Financiera hacia finales de la década del cuarenta, a partir del cual disminuyó su rol empresario, pasando a promover la industria proveyendo fondos a través principalmente de préstamos. Esto no implicó, sin embargo, que disminuyera su gravitación en el financiamiento del desarrollo industrial, sino que por el contrario, esta fue siempre creciente y su importancia para el desarrollo económico del periodo fue notorio hasta principios de la década del ochenta. A medida que cambió su modalidad de 32 El llamado «desarrollo estabilizador» fue el modelo de política económica que siguieron los sucesivos gobiernos democráticos en México desde mediados de la década del cincuenta. Al respecto puede consultarse Ortiz Mena (1969), Villarreal (1976) y Reynolds (1977). Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 519 financiamiento, también cambió el balance de sus fuentes de recursos, entre los que el capital extranjero jugó un rol cada vez más importante, representando en la década del sesenta más del 60 % de los fondos de los que se nutrió NAFINSA. Esta realidad era acorde a los lineamientos de política económica que asignaban al capital extranjero un rol crucial para el desarrollo industrial del país. A a su vez, el sector infraestructura, principalmente Transporte, Comunicaciones y Energía Eléctrica, fue convirtiéndose en el destinatario principal de sus recursos. La estabilidad institucional que caracterizó a Nacional Financiera se reflejó en sus capacidades organizativas, en contraste con la inestabilidad política y social de Argentina y los constantes cambios en las definiciones de política económica y en las líneas internas del Banco Industrial. En el caso de NAFINSA, diferentes trabajos que analizan al desempeño de la institución destacan la dotación de cuadros técnicos con una sólida formación que se mantuvieron a lo largo de los años. Los directores generales, a su vez, tuvieron el perfil del burócrata-político con una sólida formación en economía o derecho, y por lo general se mantuvieron por varios años en la institución33. El constante recambio de las autoridades y funcionarios en la institución argentina, que en muchos casos trajo aparejados cambios en los estatutos y en la estructura organizacional del Banco, constituyó una limitación importante para el desarrollo de una estrategia que pudiera perdurar en el tiempo. También se observa una permanente injerencia del empresariado en las decisiones del Banco, que afectó su buen desempeño institucional. En el caso de México, también favoreció su desempeño la estrecha relación que hubo entre Nacional Financiera y otras instituciones del sector público. La política de la entidad estuvo siempre condicionada por la cercana supervisión del Banco de México y la Secretaría de Hacienda. Además, la institución estuvo receptiva a la iniciativa y oposición del sector privado, con el que se desarrolló una relación e interacción no libre de contradicciones, confrontaciones y roces. Por su parte, el Banco argentino como agente estatal también tendió a seguir los dictados específicos de la política gubernamental en materia in33 Véase, por ejemplo, Blair (1964) y Ares (2007). Pablo J. López y Marcelo Rougier 520 dustrial y financiera. Sin embargo, sobre todo esta última, resultó extremadamente fluctuante (restringiendo o expandiendo el crédito según cada etapa, orientándolo con más énfasis a la pequeña y mediana empresa, o hacia ciertos sectores, o incluso hacia ciertas empresas) y condicionada por los sucesivos recambios políticos. Además, la política crediticia de la institución estuvo subordinada en muchas ocasiones a la atención de demandas específicas del sector privado con el propósito de satisfacer necesidades puntuales de ramas productivas, regiones o empresas que no necesariamente eran compatibles con los lineamientos rectores generales de la política industrial del periodo. A pesar de su mayor coherencia institucional, puede decirse que también NAFINSA reflejó y reprodujo las limitaciones de la estrategia industrial desplegada por los gobiernos mexicanos entre mediados de la década del cincuenta y 1970. Se había trazado una estrategia muy general, que si bien permitió un fuerte avance de la industria, se desarrollaba a partir de políticas dispersas y coyunturales, sin lineamientos claros para el desarrollo a largo plazo34. En este contexto, por ejemplo, los motivos detrás de la elección de las empresas a promocionar fueron varios y no siempre consistentes entre sí, a la vez que no existía una fórmula para la determinación de prioridades. Aún así, Nacional Financiera siguió siendo una institución determinante para la economía mexicana. En el caso argentino, la inestabilidad política y en la política económica influyó sin dudas en la actuación de un Banco Industrial que intentó en sus diferentes etapas, aunque sin demasiado éxito, avanzar en la promoción industrial y en el compromiso con el financiamiento a largo plazo. Un mejor desempeño tuvo el Banco en el trienio 1967-1969, en momentos en que, por un lado, la estabilización económica le permitió cierta independencia financiera derivada de la recuperación efectiva de los préstamos y, por el otro, las pautas relativamente claras de política económica redundaron en una asignación de los fondos más acordes a los objetivos de desarrollo, La reorganización administrativa y la ampliación de los objetivos del Banco en los primeros años de la década del setenta (que pasó a llamarse Banco Nacional de Desarrollo) le imprimieron mayores potencialidades y desafíos a la 34 Véase López (2011 y 2012). Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 521 entidad. No obstante, su política crediticia quedó atrapada rápidamente por la modificación de la coyuntura económica, y a su vez condicionada en gran medida por las sucesivas crisis políticas. Aún así, desde mediados de la década del sesenta, el BIRA-BND cumplió un rol significativo y preponderante para el sector industrial argentino hasta 1976, al punto de constituirse en el agente financiero del sistema de promoción, interviniendo activamente en la selección y evaluación de muchos de los proyectos industriales. A partir de esa fecha, su rol fue redefinido en función de las posibilidades de captación de recursos del exterior para luego de la crisis de la deuda, a comienzos de los años ochenta, desaparecer prácticamente como institución de apoyo al sector manufacturero. También para Nacional Financiera, al igual que para el conjunto de la economía mexicana, la década del setenta fue un periodo de transformaciones. Los desequilibrios gestados durante el «desarrollo estabilizador» se expresaron fuertemente y la deuda externa adquirió una dinámica explosiva35. En la búsqueda de profundizar la sustitución de importaciones, el banco retomó un rol importante en la promoción de proyectos industriales en los sectores básicos, considerados clave para el avance del proceso. En esos años creció el financiamiento de empresas estatales y el rescate de compañías privadas. Esas características se acentuaron entre 1976 y 1982, cuando el Estado decide financiar masivamente la expansión de empresas. Así, en esos últimos años del proceso de industrialización sustitutiva de importaciones en México, la actuación de Nacional Financiera estuvo caracterizada por su escasa selectividad en la elección de empresas a apoyar, en el marco de una estrategia de política económica que se centró excesivamente en el endeudamiento externo, mientras se acentuaban los desequilibrios estructurales que se venían gestando desde hacía décadas. Esta política, paradójicamente se asemejó más al accionar del banco argentino. La década del ochenta, marcada por la crisis de la deuda en la región, determinó el final de los procesos de industrialización y la pérdida de relevancia de los bancos nacionales de desarrollo. En el caso argentino, este 35 Los preceptos estabilizadores atrasaban el tipo de cambio por lo que la balanza comercial se deterioraba. Sin flexibilidad en el tipo de cambio, la dinámica de la cuenta capital debía cumplir un rol protagónico. Ver Villarreal (1976) y Reynolds (1977). Pablo J. López y Marcelo Rougier 522 fue liquidado en 1992. En México, Nacional Financiera perduró, aunque redefinida como banca de segundo piso y sin un compromiso primordial con el desarrollo de la industria. concluSIoneS El objetivo de construir instituciones financieras que pudieran servir de puente entre ahorro e inversión en la economía real, proveyendo capital a largo plazo para emprendimientos industriales y de infraestructura estuvo presente en los procesos de industrialización vía sustitución de importaciones en la región latinoamericana. La fundación de los Bancos Nacionales de Desarrollo en gran parte de los países de este subcontinente, fue una expresión de dicha búsqueda. Durante la posguerra, este tipo de instituciones resultaron fundamentales en muchos países, ya que le brindaron al Estado herramientas para suplir deficiencias de los mercados de capitales privados en el financiamiento de proyectos que eran cruciales para el desarrollo pero que no necesariamente resultaban rentables en el corto o aun mediano plazo. A su vez, muchas de estas instituciones, canalizando tanto recursos internos como externos, resultaron importantes para el financiamiento de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, etc. que permitieron elevar la productividad de la economía en el mediano y largo plazo. Con el avance de la industrialización sustitutiva de importaciones, las necesidades financieras aumentaron sustancialmente, ante el desarrollo de ramas con una mayor densidad de capital. A su vez, los sectores exportadores no siempre estaban en condiciones de generar las divisas suficientes para las importaciones necesarias, expresándose esta situación en recurrentes crisis de balance de pagos. En este contexto, los bancos de desarrollo jugaron un papel importante captando recursos externos para canalizarlos a los sectores productivos. El resultado de estas experiencias de banca de desarrollo fue disímil en los distintos países. Así, algunos de estos bancos se erigieron como verdaderos instrumentos de los procesos de industrialización, canalizando recursos financieros, pero también actuando con un rol empresarial y de agencia de Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 523 planificación estatal. En otros casos los resultados no fueron satisfactorios y terminaron siendo instituciones con escasa incidencia en los procesos de industrialización. En el primer grupo podrían ubicarse a CORFO, NAFINSA, la Corporación Venezolana y el BNDES, mientras que en el segundo resaltan los casos de Argentina, Ecuador y Perú. Más allá de los diferentes resultados, no cabe duda que su surgimiento respondía a las necesidades legítimas de estrategias de desarrollo basadas en la industria y motorizadas por el Estado. Se trataba de llenar el vacío existente en el financiamiento a largo plazo, acorde a la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones que se buscaba impulsar. El surgimiento y difusión de estas instituciones financieras de desarrollo estuvo vinculado a las deficiencias de las estructuras financieras tradicionales, ligadas a las actividades agroexportadoras, para cubrir las necesidades financieras de la industria. La falta de instituciones bancarias propicias para otorgar financiamiento a la industria y la deficiencia de los mercados de capitales locales eran los rasgos característicos en la región antes de la Segunda Guerra Mundial. Ante estructuras financieras que no se adecuaban por sí solas a las necesidades del proceso de desarrollo, la intervención del Estado en la intermediación financiera se presentaba como necesaria. De esta manera, la fundación de estas entidades estuvo asociada a la búsqueda de estructurar sistemas financieros con rasgos «desarrollistas», con instituciones financieras capaces de satisfacer las necesidades de la industria. Más allá de estas condiciones y búsquedas comunes, en cada país, las características y el desempeño de este tipo de instituciones se expresó reflejando las especificidades nacionales. Un ejemplo de ello son los casos de Argentina y México. Se trata de dos economías de tamaño significativo para la región que gozaron de un importante avance industrial. La trayectoria de sus bancos de desarrollo, si bien muestra algunas regularidades, no siempre fue coincidente y las diferencias en sus resultados fueron significativas. En suma, Nacional Financiera fue una institución clave para el proceso de industrialización vía sustitución de importaciones mexicano, a tal punto que en muchos aspectos, encarnaba la política industrial del país. Dada su importancia para el avance de la industrialización, los desajustes estructurales que se fueron acumulando en la economía mexicana se expresaron también en la Pablo J. López y Marcelo Rougier 524 labor de NAFINSA. Hacia la década de los setenta, en un contexto internacional que alentaba a que ello ocurriera, el excesivo endeudamiento externo servía para cubrir la brecha en el balance de pagos y permitía el rescate de empresas privadas a partir de una política con escasa selectividad. A partir de la crisis de la deuda, que puso en jaque todo el esquema de industrialización, la importancia de Nacional Financiera en la economía mexicana fue decreciente, alejándose de las labores de fomento que habían caracterizado su actuación en la posguerra. En cambio, el Banco Industrial / Banco Nacional de Desarrollo argentino cumplió un rol mucho más ambiguo como instrumento de política industrial, sujeto en gran medida a las demandas empresariales. La satisfacción de esas demandas estaba condicionada y se entrelazaba de manera dinámica y compleja con el contexto macroeconómico y político específico de cada circunstancia. La inestabilidad de las variables económicas acentuaba hasta los extremos la imprevisibilidad institucional. En ocasiones, cuando esas variables se dislocaban, la acción del Banco no hacía más que convalidar en forma perversa los mecanismos compensatorios actuando muchas veces como un factor de presión más frente al Estado y de manera disfuncional para el desarrollo económico. La necesidad de diversificar las estructuras productivas en la región y fomentar sectores con mayor valor agregado, todavía resulta imperioso para que los países de la región puedan avanzar hacia el desarrollo. Las lecciones de la etapa de industrialización vía sustitución de importaciones no deben perderse de vista en el diseño y desarrollo de una estrategia de este tipo. En este sentido, el modelo de banca de desarrollo y las experiencias históricas concretas en la materia requieren ser estudiadas en profundidad, ya que, más allá de las deficiencias y limitaciones que se observaron, resulta una herramienta potente para movilizar los recursos que un proceso de este tipo requiere. BIBlIografía Araujo, V., Morales da Costa, G., Pereira de Melo, H. y Caputo, A. (2011): «La experiencia brasileña con bancos de desarrollo: el caso del BNDE», en Rougier, Marcelo (comp.), La Banca de Desarrollo en América Latina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. Luces y sombras de las experiencias de banca de desarrollo en América Latina… 525 Ares, M. (2007): «El Estado empresario: Nacional Financiera durante la industrialización por sustitución de importaciones (1934-1994)», Foro Internacional, vol. XLVII, abriljunio, nº 2, El Colegio de México. Barrios, S. 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