El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos: la experiencia brasileña con el financiamiento de largo plazo (1950-2010)

529 El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos: la experiencia brasileña con el financiamiento de largo plazo (1950-2010) Victor Leonardo de Araujo Universidade Federal Fluminense (UFF), Brasil IntroduccIón 60 años después de su fundación, el protagonismo del Banco Nacional del Desarrollo Económico y Social (BNDES) en la provisión de recursos para el financiamiento de largo plazo en la economía brasileña es indudable. Creado en 1952 sin la función social –que le fue asignada en 1982, y, por lo tanto, solamente BNDE hasta ese año– el Banco desempeñó un papel decisivo en la industrialización brasileña, tanto en la elaboración de proyectos importantes para el desarrollo nacional, como en el aporte de fondos financieros. Muchos son los aspectos a discutir en los 60 años del BNDES. En este trabajo consideraremos la evolución de sus fuentes de recursos y su relación con el Tesoro Nacional. Intentaremos mostrar que en la mayor parte de esas décadas, el BNDES fue fuertemente dependiente del Ministerio de Hacienda o del Tesoro Nacional (vinculado a este Ministerio), especialmente en los periodos de alto crecimiento del PBI. Los 60 años del BNDES serán divididos en cuatro fases. En la primera, de 1952 hasta 1975, el Banco era fuertemente dependiente de los recursos del Tesoro Nacional, disputándolos en el presupuesto del gobierno federal. En 1975 empieza la fase de búsqueda por mayor autonomía financiera del Banco, al gestionar los recursos de dos fondos Licencia Creative Commons Atribución/ReconocimientoNoComercial-SinDerivados 4.0 Internacional https://doi.org/10.5281/zenodo.15007370 Victor Leonardo de Araujo 530 creados en 1970 (PIS y Pasep, gestionados por el Banco del Brasil hasta este año), para sostener las condiciones de financiamiento del ambicioso II Plan Nacional de Desarrollo. La mala gestión de esos recursos, con todo, provocó pérdidas financieras para el Banco al inicio de los años 1980, parcialmente compensadas por la creación de un nuevo fondo creado en 1982, el Fondo de Inversión Social, motivo por lo cual el banco pasó a llamarse Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES). La búsqueda por mayor autonomía financiera para el BNDES también resultó, en 1988, en la ampliación de PIS y Pasep y en la creación de un dispositivo constitucional que le aseguraba parte de eses recursos. El dispositivo constitucional podría significar, finalmente, la estabilidad de sus fuentes de recursos. Sin embargo, su autonomía financiera no pudo ser testada de pronto, porque después de 1990 la principal tarea de BNDES consistía en gestionar el Programa Nacional de Privatización de los gobiernos Collor de Mello y Fernando Henrique Cardoso. Este periodo (1990-2003) corresponde a la tercera fase. Solo a partir de 2004, cuando la economía brasileña retomó su capacidad de obtener tasas más altas de crecimiento del PBI, se pudo constatar que los esquemas de financiamiento creados entre 1970 y 1988 eran insuficientes para sostener altas tasas de inversión, y una vez más el Tesoro Nacional fue llamado a poner recursos en el Banco para soportar sus actividades. Esta es la cuarta fase, y termina en 2010. Después de discutir la evolución de las fuentes de recursos del BNDE en cada una de esas fases, la última sección de este trabajo presentará las consideraciones finales. el BndeS de 1952 haSta 1975: IneStaBIlIdad en SuS fuenteS de recurSoS En la década de 1950, la industrialización por substitución de importaciones avanzaba en Brasil. Las políticas de desarrollo económico, buscando la transformación en la estructura productiva con el apoyo de políticas inducidas por el estado –protección tarifaria, inversiones estatales, planeamiento– se consolidaban y adquirían más sistematicidad en el aparato estatal1. Las rápidas trans1 Para conocer la discusión teórica sobre el periodo desarrollista, además de las políticas que le dieran solidez, ver Mantega (1984) y Bielschowsky (2000). El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 531 formaciones ocurridas desde el inicio del siglo XX evidenciaban que el sistema financiero brasileño necesitaba de reformas. Adecuado para el financiamiento de la economía agro-exportadora, cuyas necesidades eran principalmente de corto plazo, el sistema financiero se mostraba insuficiente para las necesidades de la urbanización, la ampliación de la infraestructura y las inversiones en la industria, que exigían recursos más voluminosos y de plazo más largo2. En 1937, fue creada la Cartera de Crédito Agrícola e Industrial (CREAI), vinculada al Banco del Brasil, que fue la primera experiencia con la especialización de instituciones de financiamiento al sector productivo en Brasil. Sin embargo, la mayoría de las operaciones de CREAI era destinada al sector agrícola3. En 1951, antes de empezar su segundo gobierno, Getulio Vargas negoció con el gobierno estadunidense de Harry Truman un paquete de auxilio financiero, condicionado a la formulación de proyectos que serían objeto de financiamiento. La Comisión Mixta Brasil-Estados Unidos (CMBEU), creada en 1951, elaboró 41 proyectos en las áreas de transporte y energía –conocidos como Plan de Renovación Económica–, a ser financiados con recursos del Eximbank estadunidense, en la cifra de US$ 500 millones, y con una contrapartida en moneda nacional, equivalente a 5 mil millones de cruzeiros. Así, para la movilización de los recursos en moneda nacional fue creado un adicional de 15 % sobre el impuesto a la renta de personas físicas y jurídicas que pagasen más de diez mil cruzeiros. Estos recursos serían complementados por: (i) hasta el 4 % del valor total de los depósitos de las cajas de ahorro (Caixas Econômicas Federais); (ii) hasta el 25 % de las reservas técnicas que las compañías de seguro y capitalización constituirían a cada año; (iii) hasta el 3 % del rendimiento anual de los órganos de previdencia social. Estos recursos serían devueltos a partir del sexto año, remunerados por la tasa del 5 % a.a. Esta ingeniería financiera sería completada con la creación del Banco Nacional del Desarrollo Económico (BNDE), en 1952, que tendría la responsabilidad de gestionar los recursos creados4. 2 Ver Tavares (1963). 3 Para conocer detalles de los debates sobre la creación y la actuación de la CREAI, ver Pacheco y Franco (1979). 4 Ver Tavares et al. (2010), Araujo et al. (2011). Victor Leonardo de Araujo 532 Es necesario aclarar que, de los US$ 500 millones inicialmente previstos a ser prestados por el gobierno estadunidense, solo US$ 180 millones fueron de hecho prestados al gobierno brasileño, y la ejecución del Plan de Renovación Económica fue muy lenta: ni todos os proyectos aprobados en la CMBEU fueran llevados a cabo, siendo privilegiados algunos proyectos de renovación de las ferrovías y electricidad. Además, el aporte de recursos financieros por el BNDE fue comprometido, porque, entre 1952 y 1955, en media, solamente el 39 % de los recursos retenidos fueran repasados al Banco por el Ministerio de Hacienda [tabla 1]. Tabla 1. Impuesto a la Renta: adicional restituible × recogimiento al BNDE. 1952-1955. Cr$ Millones Año Valor del adicional restituible (A) Recogimiento al BNDE (B) (B/A) % 1952 1.398 370 26,50 1953 1.690 1.028 60,80 1954 2.228 633 28,40 1955 2.959 1.189 40,20 1956 3.889 – – 1957 4.432 3.197 72,10 1958 5.103 4.439 87,0 1959 6.500 6.518 100,30 1960 9.911 10.191 102,80 1961 14.085 19.695 139,83 1962 19.993 20.120 100,63 1963 28.808 29.715 103,14 1952/55 8.275 3.220 38,90 1956/1960 29.835 24.345 81,60 1961/1963 62.886 69.530 110,57 Fuente: BNDE (varios años). Elaboración propia. Además de los recursos mencionados arriba, el gobierno de Vargas creó y entregó, para la gestión integral o parcial del BNDE, los recursos vinculados, provenientes «de la recaudación de tasas y impuestos federales destinados a programas sectoriales específicos» (BNDES, 1996: 94), entre los cuales podemos citar: (i) Fondo Federal de Electrificación, compuesto del 40 % de la recaudación del Impuesto Único sobre el Consumo de Energía Eléctrica, más el 10 % de la tasa de despacho aduanero; (ii) Fondo de Pavimentación, compuesto El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 533 por la diferencia de precios de los combustibles y lubrificantes fabricados en el Brasil e importados; y (iii) Fondo de Renovación y Mejora de las Ferrovías, creado en 1945 y cuya gestión fue transferida para el BNDE en 19555. Solo a partir del gobierno de Juscelino Kubitschek (1956-1961), durante la ejecución del Plan de Metas –un plan compuesto de treinta metas sectoriales que deberían ser concluidas en cinco años, además de la construcción de Brasilia, la nueva capital de Brasil–, que los recursos recaudados para el Fondo de Renovación pasaron a ser integralmente dados al Banco. El Plan de Metas fue presupuestado en 355 mil millones de cruzeiros6, de los cuales 44 mil millones serían ubicados por el BNDE, o sea, solo poco más del 12 %7. Pese a la pequeñez relativa, los recursos del Banco fueran considerados esenciales para posibilitar la ejecución del Plan. Sin embargo, la Ley 1.628, de 20/06/1952, que criaba el Fondo de Renovación Económica, previa su extinción en 1957, y por eso el Presidente Kubitschek envió al Parlamento brasileño un proyecto de ley que buscaba prorrogar su vigencia. Finalmente, el Fondo de Renovación fue prorrogado por 10 años más. La Ley 2.973 también determinó que los recursos recaudados pasasen a ser directamente transferidos al Banco del Brasil, «por cuenta y orden del BNDE»8. Esta decisión contribuyó para reducir el grado de dependencia del Banco de la discrecionalidad del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, estas soluciones fueran más paliativas que definitivas. El adicional al impuesto de la renta, prorrogado por diez años, tenía plazo para su extinción: el año de 1966. En 1963, el gobierno del Presidente João Goulart se adelantó y creó el Fondo Nacional de Inversiones (FUNAI), cuya base de recaudación también era el impuesto a la renta. El FUNAI fue extinto en 1965, en el gobierno del dictador Castello Branco9, que intentó una solución 5 Ver Prochnik (1995). 6 Equivalentes a US$ 19,2 mil millones de dólares estadounidenses de la época, por la cotización oficial. 7 Brasil, Conselho do Desenvolvimento (1958). 8 BNDE (1962: 96). 9 El 1 de abril de 1964 ocurrió la deposición del Presidente João Goulart a través de un golpe militar. El Presidente Castello Branco asumió la Presidencia el 15 de abril. Victor Leonardo de Araujo 534 más duradera: en 1966 fue creado el Impuesto sobre Operaciones Financieras (IOF), cuya recaudación sería transferida al Banco Central del Brasil (creado en 1964), que debería constituir una reserva monetaria con aquellos recursos y pasarlos en parte al BNDE. Sin embargo, el carácter de discrecionalidad en la transferencia de los recursos al banco de desarrollo no fue extinguido. El gobierno de Castello Branco (1964-67) creó también nuevos fondos para sostener las actividades del Banco. El principal10 fue el Fondo para Financiamiento de Adquisición de Maquinas y Equipamiento (Finame), creado en 1964 e incorporado, en 1966, a la Agencia Especial de Financiamiento Industrial, también creada en 1966, más tarde transformado en empresa, teniendo al BNDE como principal accionista11. La creación de nuevos fondos no significó necesariamente recursos adicionales para el BNDE, porque algunos de ellos serían compuestos con recursos que el propio Banco debería disponer, como el Funtec y el Funar. Los demás, no obstante significaren de hecho recursos adicionales, compensarían parcialmente las pérdidas de la extinción del Fondo de Renovación12. Son necesarias algunas aclaraciones sobre los intentos en disponer fuentes estables de recursos al BNDE. Primero, cuando los nuevos fondos fueron creados o tuvieron sus gestiones transferidas al Banco, los recursos del impuesto a la renta tuvieron reducida su participación relativa en los recursos totales [tabla 2]. A medida que los proyectos iniciales se consolidaban, el retorno de las operaciones adquiría papel más importante en la estructura de los flujos de recursos. La inestabilidad de los recursos del BNDE no llegó a impedir la expansión de las inversiones porque la década de 1960 se caracterizó por una prolongada crisis económica, en la cual los objetivos del desarrollo económico fueran remplazados por el ajuste de corto plazo, confinando al BNDE a un 10 Fueron creados también: Fondo de Desarrollo Técnico-Científico (Funtec), en 1964; Fondo Agro-Industrial de Reconversión (Funar), también en 1964; Programa de Financiamiento a las Pequeñas y Medianas Empresas (Fipeme), en 1965; Fondo de Financiamiento de Estudios de Proyectos y Programas (Finep), también en 1965; y Fondo de Desarrollo de la Productividad (Fundepro), en 1966. 11 Tavares et al. (2010). 12 Se recomienda consultar Tavares et al. (2010: 122). El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 535 Tabla 2. Flujos de recursos movilizados por el BNDE según las principales fuentes (%)-1952/1974 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 Generación interna (incluye retorno de las operaciones) 5,37 1,07 7,51 11,73 3,71 14,34 10,70 10,36 13,98 17,60 22,13 20,52 Cías. de Seguro –14,53 10,49 10,91 7,16 4,81 0,16 1,65 1,56 1,11 1,48 1,14 Impuesto a la renta 94,63 84,40 81,99 57,14 –52,16 28,16 24,72 31,11 39,10 33,35 32,28 Funai – – – – – – – – – – – 8,15 Vinculados – – – 20,23 51,80 –48,41 52,02 43,82 35,02 25,66 26,18 Recursos externos – – – – 37,33 28,68 12,58 11,24 9,54 7,17 3,13 11,73 Otros – – – – – – – – – – 14,25 – Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 Generación interna (incluye retorno de las operaciones) 19,99 24,83 20,53 20,85 16,78 24,98 29,19 42,38 30,57 38,88 18,90 Cías. de Seguro 1,48 0,63 0,93 – – – – – – – – Impuesto a la renta 26,98 15,34 25,41 11,79 0,83 – – – – – – Funai 30,68 2,17 0,59 –0,65 – – – – – – PIS/PASEP/FAT – – – – – – – – – – 20,86 Vinculados 16,67 42,45 48,78 45,60 58,39 49,38 41,96 21,64 – – – Recursos externos 4,20 5,96 3,76 0,17 – – 2,92 2,61 14,90 15,03 6,64 Otros – 8,63 –21,59 23,35 25,65 25,93 33,37 54,53 46,09 53,60 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fuente: Prochnik (1995), elaboración propia. Victor Leonardo de Araujo 536 papel secundario durante este periodo13. En todos estos años, la importancia del BNDE está asociada menos a su capacidad financiera, y más al papel potencial estratégico que podría desempeñar, especialmente debido a la calidad de sus funcionarios, conocedores de las modernas (en la época) técnicas de planificación y análisis de proyectos, y formados bajo una mentalidad desarrollista. De hecho, según Araujo (2007), hasta alrededor la década de 1960, la capacidad financiera del BNDE siempre fue más pequeña que aquella de la Cartera de Crédito Agrícola e Industrial (CREAI), por ejemplo14. Las limitaciones provocadas por la retención de los recursos del Fondo de Renovación en el Ministerio de Hacienda impidieran una expansión más robusta de la capacidad financiera del BNDE15. Según el gráfico 1, el BNDE aún era un banco relativamente pequeño cuando comparado al sistema bancario brasileño: desde su creación hasta fines de los años 1960 los saldos de sus operaciones de crédito como porcentaje del PBI oscilaran entre el 0,8 % y el 1,3 %. La importancia del BNDE tuvo impulso a partir del gobierno de los dictadores Costa e Silva (1967-1969) y Garrastazu Médici (1969-1974)16, cuando 13 Durante el gobierno Kubitschek el PBI creció a tasas del 8,1 % al año en promedio, pero al final de su gobierno la economía brasileña cayó en una crisis económica, con alta inflación, bajo crecimiento del PBI y desequilibrios en la balanza de pagos. La crisis económica se desbordó en una crisis política: su sucesor, el Presidente Jânio Quadros, renunció siete meses después de empezar su mandato presidencial. El vicepresidente João Goulart asumió la Presidencia después de una crisis institucional cuyo resultado fue la institución del parlamentarismo hasta enero de 1963, cuando, por plebiscito, se retornó al Presidencialismo. El 1 de abril de 1964 Goulart sufrió un golpe de estado civil y militar, y el General Castello Branco asumió la Presidencia de la República. 14 Según Araujo (2007), durante el Plan de Metas la capacidad financiera de BNDE fue expandida, alcanzando en 1959 el 47 % de la capacidad financiera de la CREAI. En los años posteriores, la capacidad financiera de la CREAI fue expandida más rápido, y en 1963 la capacidad financiera de BNDE correspondía solo al 27 % de la capacidad financiera de CREAI. 15 Lo mismo no ocurría con la CREAI: el Banco del Brasil tenía las funciones de autoridad monetaria, y a menudo financiaba los préstamos al sector privado por medio de emisiones de moneda. 16 En el periodo de la dictadura militar brasileña los presidentes de la República eran elegidos indirectamente por un Colegio Electoral compuesto solo por diputados y senadores, y las elecciones siempre eran vencidas por generales del ejército. El Presidente Costa e Silva fue elegido en 1966 y su toma de posesión fue en 1967. En 1969, Costa e Silva tuvo problemas de salud, y la cúpula del Ejército impidió a su vicepresidente, El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 537 la economía brasileña superó la crisis económica y vivió el periodo del «milagro». Este periodo es así llamado porque coincidió con altas tasas de crecimiento del PBI en el promedio del 11 % al año, inflación declinante y equilibrio en la balanza de pagos17. La tasa de inversión alcanzó el 19,9 % en promedio. No obstante, fue un periodo en el cual la distribución de los ingresos empeoró18. Ese fue también el periodo de endurecimiento de la dictadura militar: en 1968 el Parlamento fue cerrado y las libertades individuales, ya comprometidas, fueran aún más reducidas, con relatos de represión policial y torturas. En esta atmósfera, el Plan Estratégico de Desarrollo (PED) fue anunciado en 1968, buscando ampliar la inversión después de reducir la ociosidad en Pedro Aleixo, asumir la Presidencia de la República. Nuevas elecciones indirectas fueran realizadas en 1969, cuando el General Garrastazu Médici fue electo. Este es uno de los muchos acontecimientos que llevaran a Chagas (2014) a referirse a este periodo como de muchos «golpes dentro del golpe». Skidmore (1988) es una clásica referencia sobre este periodo. 17 Ver Skidmore (1988), Lago (1990), Macarini (2000 y 2005), Hermann (2005). 18 Ver Singer (1976), Malta (2010). Gráfico 1. Saldo de las operaciones de crédito del BNDE como proporción del PBI, 1954-1975 (%) - 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50 5,00 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 Fuente: IBGE (varios años); BNDE (varios años), BNDES (varios años). Elaboración propia. Victor Leonardo de Araujo 544 compromiso de restituir estos recursos al BNDE. En la práctica, esto significó un subsidio de crédito. Según Najberg (1989), vale decir que ocurrió una «donación de recursos públicos al sector privado», estimada en US$ 3,2 mil millones26. La restitución de estos recursos al BNDE, no obstante, se hizo muy lentamente, y se prolongó por toda la década de 1980. La economía brasileña fue muy afectada por la segunda crisis del petróleo y por la elevación de la tasa de interés estadounidense entre los años 1979 y 1981. En este año empezó la mayor recesión del periodo republicano, solo superada en 1984. Los años 1980 fueran muy difíciles para el BNDE. Como su principal fuente de recursos (los fondos PIS/PASEP) era procíclica, los años de bajo crecimiento del PBI provocaron una substancial caída y volatilidad en su capacidad financiera, agravada por el crecimiento del incumplimiento en los pagos por parte de los tomadores de los préstamos. Así, para elevar la capacidad financiera de su banco de desarrollo, el gobierno brasileño recurrió a la vieja estrategia de crear nuevos fondos o transferir para el Banco la gestión de fondos existentes. En 1982, fue creado el Fondo de Inversión Social (Finsocial), compuesto por la contribución del 0,5 % de la renta bruta de las empresas públicas y privadas, y su gestión fue dada al BNDE, que a partir de ahora se convertiría en el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social27, añadiéndole el «S» en su sigla: BNDES. En 1984, el Banco pasó a gestionar el Fondo de Marina Mercante (FMM), creado en 1958. También en 1982, las subsidiarias Embramec, Fibase y Ibrasa se fusionaron en una nueva empresa, también subsidiaria del BNDES: la BNDES Participaciones S.A. (BNDESPAR), teniendo las mismas funciones de contribuir con el desarrollo del mercado de capitales por medio de adquisición y posterior venta de las participaciones accionarias de empresas. La crisis económica proseguía muy severa, y el gobierno dictatorial daba vestigios de agotamiento. La oposición al régimen militar no logró re-intro26 Este subsidio contribuyó para la deterioración de las finanzas públicas brasileñas ocurridas en los años iniciales de la década de los 1980, pero otros factores también contribuyeran para eso. Se sugiere consultar Carneiro (2002). 27 El Finsocial fue objeto de disputas políticas y sus recursos eran crecientemente transferidos a los ministerios encargados de cumplir funciones sociales. Curralero (1998). El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 545 ducir las elecciones directas para la Presidencia de la República28, pero obtendría la victoria en las elecciones indirectas en 1985. La redemocratización traería consigo la esperanza para toda la gente, pero no bastaba para superar la crisis económica29. José Sarney, el primer civil presidente de la República desde 1964, tenía como obstáculos: inflación elevada, bajo crecimiento del PBI y desequilibrios en la balanza de pagos. No obstante el refuerzo en las fuentes de recursos del BNDES, estas no fueron suficientes, y los desequilibrios financieros continuaron en los años ochenta. En el comienzo de la década, las empresas en situación de incumplimiento junto al Banco fueran estatizadas: sus deudas en atraso fueran convertidas en acciones. Estatizadas, los procesos de formación de precios en estas empresas se asemejaban a los de todas las demás empresas estatales: eran reajustados abajo de la inflación, resultando en pérdidas al BNDESPar, subsidiaria responsable por gestionar las empresas estatizadas, y también al BNDES. Todos estos hechos impusieron una situación muy curiosa: incluso si los fondos PIS/PASEP hubiesen garantizado fuentes más estables de recursos para las tareas asumidas por el Banco durante el II PND, estos se mostrarían insuficientes delante de las nuevas necesidades de realizar el proceso de ajuste del sector privado durante los años de crisis económica. El Tesoro Nacional, por otra parte, tardaba en transferir al Banco la totalidad de los recursos referentes a las operaciones de crédito subsidiado por él garantizados, lo que podría haber mejorado los desequilibrios financieros del BNDES. Claro está que, en este momento, la insuficiencia de los recursos no tenía ninguna 28 En 1984, el diputado Dante de Oliveira (PMDB) presentó la enmienda constitucional que preveía el restablecimiento de elecciones directas para Presidente de la República. Manifestaciones populares ocurrieron en las principales ciudades en apoyo a las «¡Directas Pronto!», pero la enmienda no tuvo votos suficientes en el Parlamento. 29 A fines de 1984 ocurrieron elecciones indirectas para Presidente de la República con dos candidatos civiles. El oposicionista Tancredo Neves y su vice José Sarney (que rompió con el Presidente Figueiredo pocos meses antes) derrotaron la candidatura de Paulo Maluf y Flavio Marcílio, del partido gubernista. En la víspera la asunción, el 14 de marzo de 1985, Tancredo enfermó, y asumió provisionalmente su vice, José Sarney. Tancredo falleció el 21 de abril, y Sarney asumió definitivamente la Presidencia de la República. Victor Leonardo de Araujo 546 relación con los intentos en sostener tasas crecientes de inversiones privadas, sino con los incumplimientos y con los subsidios crediticios no compensados por el Tesoro Nacional30. En 1987, bajo la gestión de Márcio Fortes en la presidencia del Banco, fue iniciado el proceso de privatización de las empresas estatizadas por el BNDES. Bajo los argumentos de pragmatismo –la necesidad de generar recursos y reequilibrar las finanzas de la institución– entre 1987 y 1989 fueran privatizadas 13 empresas, generando un total de US$ 539 millones, además de la transferencia de deudas que equivalió a los US$ 485 millones31. Pese a estos argumentos, Araujo, Costa e Melo (2015) sostienen que esas privatizaciones anticiparían la transición al neoliberalismo en Brasil. Según Prates, Cintra y Freitas (2000) en los años 80 el BNDES sufrió una «crisis de identidad», debido a la crisis del modelo desarrollista y también al fortalecimiento del discurso privatista en el Banco. el BndeS Bajo laS reformaS neolIBeraleS Al término del gobierno Sarney fue aprobada la nueva constitución federal, en 1988. En el texto constitucional se creaba el Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), compuesto por la recaudación de los fondos PIS y PASEP. La reglamentación atribuyó al FAT dos funciones: la primera, financiar los programas de seguro por desempleo, abono salarial y programas de calificación profesional; y la segunda, ofrecer fondos a las inversiones por medio del BNDES, que se convirtió en destinatario del 40 % de los recursos del FAT en la forma de préstamo, remunerado a una tasa de interés32. Hecho el saneamiento financiero del Banco después de las privatizaciones, la previsión de una dotación de recursos en el texto constitucional significaría mayor estabilidad de recursos. 30 Ver Moraes, Melo y Araujo (2016). 31 Velasco Jr (2010). 32 Desde 1996, es la Tasa de Interés de Largo Plazo (Taxa de Juros de Largo Prazo, TJLP), estipulada por el Consejo Monetario Nacional, órgano subordinado al Ministerio de Hacienda. El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 547 En 1989, las primeras elecciones presidenciales directas33 desde el golpe militar eligieron a Fernando Collor de Melo que, después de su toma de posesión el 15 de marzo de 1990, anunció un plan económico para combatir la inflación por medio del bloqueo de la liquidez34, y reformas estructurales compuestas por apertura comercial, apertura financiera y una amplia reformulación del Estado brasileño, incluyendo la extinción de muchas autarcías federales, y privatizaciones. Collor no logró estabilizar los precios, ni concluir su mandato presidencial, sufriendo un proceso de destitución (impeachment), bajo acusaciones de crimen de corrupción, en setiembre de 1992, siendo substituido por su vice, Itamar Franco, que continuó las reformas iniciadas por su antecesor. El más importante hecho del gobierno Itamar Franco fue el plan de estabilización que logró estabilizar los precios después de la creación de la nueva moneda, el Real. Más allá de su destitución, Collor entró en la historia por su intento en conducir las reformas de naturaleza liberal. Collor lanzó el Plan Nacional de Desestatización con la provocativa sigla PND, que dos décadas atrás significaba los planos nacionales de desarrollo. A partir de su gobierno –y, por lo tanto, también en los gobiernos de Itamar Franco (1992-1995) y Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)– el BNDES asumiría la función de gestionar el PND, aprovechando los conocimientos adquiridos por sus funcionarios en las privatizaciones realizadas en los años 1980, especializándose en esta función y definiendo las reglas y procedimientos. El banco, que durante el periodo desarrollista había financiado la adquisición y la creación de activos productivos, ahora contribuiría para la venta de muchos de esos. Además de la privatización de las empresas de propiedad del gobierno central, el Banco también contribuyó para la privatización de las empresas de propiedad de los gobiernos subnacionales, anticipándoles los ingresos de las ventas35. 33 La nueva Constitución re-estableció elecciones directas para Presidente de la República. 34 Para conocer con detalles el Plan Brasil Nuevo, consultar Carvalho (2003 y 2006). 35 Casi todas las privatizaciones hechas en los gobiernos Collor de Melo, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso fueran gestionadas por el BNDES, excepto la privatización del sector financiero, gestionada por el Banco Central, y la del sector de telefonía, gestionada por el Ministerio de Comunicaciones. Victor Leonardo de Araujo 548 Bajo un escenario de bajo crecimiento económico que marcó estos tres gobiernos, además del Estado haber abdicado de planear la economía tal como lo hacía en el periodo desarrollista, estos nuevos tiempos liberales no exigían la ampliación de la capacidad financiera del BNDES, sino el redireccionamiento de sus recursos para atender sus nuevas funciones: el financiamiento a las exportaciones, al sector agrícola y a las empresas privatizadas en los sectores de infraestructura. Finalmente, los años noventa consolidaron el FAT como la principal fuente de recursos del Banco36. En tesis, las reformas neoliberales deberían redefinir el papel y el tamaño del BNDES: la apertura y la desreglamentación financiera, además de la reforma del sistema de jubilaciones y pensiones, deberían contribuir para el desarrollo de los mercados de capitales y su capacidad de proveer financiamiento de largo plazo. Si lograse éxito, la economía brasileña debería ser capaz, poco a poco, de abstenerse de su banco de desarrollo, al menos en sus funciones históricas y tradicionales, como el financiamiento de los grandes proyectos. En un periodo de transición, el Banco tendría un papel importante, aunque limitado. Obviamente, el mercado de capitales no logró desarrollarse al punto de figurar como el principal mecanismo de financiamiento de largo plazo, y no es nuestro objetivo discutir las razones. Importante es percibir que el Banco ha cambiado sus funciones durante estos años, del punto de vista sectorial, habiendo destinado sus recursos al financiamiento de las empresas privatizadas, más allá del financiamiento del comercio exterior y del agrobusiness. Pese a que el proyecto neoliberal destinó al banco de desarrollo un papel más modesto que en el periodo desarrollista, al término del gobierno Cardoso el tamaño del BNDES, medido en término de sus operaciones de crédito como proporción del PBI, fue creciente [gráfico 5]. Finalmente, el FAT se consolidó como uno de las más importantes fuentes de recursos del Banco, solo atrás del retorno de las operaciones, que se convirtió en la principal [tabla 6]. Los recursos externos también tuvieron papel importante, e incluyeran la emisión de bonos en mercados de capitales externos y los préstamos sindicados. 36 Ver Moraes, Melo y Araujo (2016). El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 549 37 En 2001, la economía brasileña sufrió una crisis energética, resultando en un racionamiento del consumo de energía eléctrica, que provocó desequilibrios económico-financieros en las empresas distribuidoras de electricidad. Para ayudar a sanarlas financieramente y re-estructurar sus deudas, el gobierno instituyó un plan de emergencia muy oneroso, equivalente a R$ 5,9 mil 37 En este trabajo, no reportaremos los datos referentes a los años 1987-1994, porque la hiperinflación distorsionó la relación entre el saldo de créditos y el PBI: los deflactores usados para calcular el saldo de crédito del BNDES son incompatible con los deflactores del PBI. Gráfico 5. Saldo de las operaciones de crédito del BNDE como proporción37 del PBI, 1994-2010 (%) - 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tabla 6. Flujos de recursos movilizados por el BNDE según las principales fuentes (%), 1989/2002 1989 1990 1991 1992 1993 1994 2000 2001 2002 Retorno de las aplicaciones 37,4 52,9 41,4 38,8 25,8 59,8 72,7 87,3 73,1 FAT 9,7 22,0 36,8 24,7 16,1 22,0 6,4 1,8 13,1 Captaciones externas 0,8 0,8 2,1 4,2 1,7 2,0 11,2 – – Otras 51,7 24,3 19,8 32,3 56,4 16,1 9,6 10,9 13,8 Tesoro Nacional – – 22,6 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Nota: entre 1995 y 1999 los informes anuales del BNDES no relatan los flujos de recursos. Fuente: Prochnik (1995) para los datos hasta 1994 y BNDES (varios años) para los otros años. Elaboración propia. Victor Leonardo de Araujo 550 millones38. Por la primera vez desde los años 1990, la capacidad financiera del BNDES era testada: el Banco no tendría capacidad financiera para sostener la operación, y el Tesoro Nacional tuve que aportarle recursos adicionales. El periodo destacado en la tabla 6 arriba termina con los recursos del Tesoro equivaliendo al 22 % de los flujos de recursos movilizados por el Banco, como resultado de esa operación. el BndeS en el goBIerno lula Elegido en 2002 bajo la expectativa de una «guiñada a la izquierda» que ni siquiera fue intentada, el gobierno de Luís Inácio Lula da Silva fue marcado por la continuidad del gobierno Cardoso tanto en términos de la política macroeconómica como del modelo de desarrollo, basado en las privatizaciones, apertura comercial y apertura financiera. De todos modos, intensificó las políticas de transferencia de ingresos, logrando reducir el porcentual de la población que vive bajo la línea de pobreza del promedio del 41 % entre 1990-1999 al 28,6 % entre 2006-2010. Bajo un escenario internacional más favorable de expansión de los precios de las commodities agrícolas y minerales, fue posible obtener tasas un poco más elevadas del crecimiento del PBI a partir de 2004, a un promedio del 4 % al año. Las políticas de expansión de crédito y de transferencia de ingresos elevaron el consumo de las familias y, combinados con la demanda externa por productos primarios, provocaran un ciclo económico virtuoso con generación de empleos y ampliación de las inversiones. En esta atmósfera de ampliación de las inversiones, la demanda por recursos del BNDES se expandió, y por la primera vez desde la creación del FAT, fue testada su capacidad de sostener el financiamiento de las inversiones, especialmente en el contexto de grandes proyectos en curso con sus efectos de encadenamiento39: tres grandes hidroeléctricas en la región amazónica, 38 O US$ 2 mil millones según el tipo de cambio medio de 2002. BNDES (2002). 39 O sea, además de estos financiamientos, e incluso cuando el BNDES no sea el principal financiador de algunos de estos proyectos, los efectos de encadenamiento también provocan expansión de las inversiones, elevando la demanda por recursos del Banco. El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 551 explotación de petróleo en la camada pre-sal, cuatro refinarías de petróleo, construcción de viviendas, y obras de infraestructura urbana en ámbito de los grandes eventos con sede en Brasil (juegos olímpicos y Copa del Mundo de Fútbol). La expansión de las inversiones públicas fue más intensa después de la crisis financiera de 2008/2009, cuando el gobierno brasileño anunció políticas anti-cíclicas para combatir los efectos recesivos. Con el mercado de crédito bancario privado frenado, el BNDES expandió las líneas destinadas al financiamiento de capital de explotación, además de haber expandido las líneas destinadas al comercio exterior. Bajo este contexto, las tasas de crecimiento de las inversiones, que hasta 2006 equivalían a las del FAT, se aceleraron (IPEA, 2012a), provocando la ocurrencia de un desequilibrio entre la principal fuente de recursos del BNDES y la demanda. Por otra parte, a pesar de la mayor robustez del mercado de trabajo, las tasas de rotación en el empleo crecieron, con trabajadores renunciando en búsqueda de empleos con mejores remuneraciones, y provocando mayor demanda por los recursos del seguro por desempleo, ejerciendo presión sobre los recursos del FAT. En resumen, la economía brasileña, no habiendo desarrollado instrumentos alternativos de financiamiento a largo plazo, expandía las inversiones y una vez más, el BNDES se deparaba delante de una situación recurrente: la insuficiencia de sus fuentes de recursos. Sin embargo, la vieja solución de crear nuevos fondos no era más viable. En 2008, la cuña fiscal, muy regresiva porque compuesta por muchos impuestos indirectos, ya equivalía al 33 % del PBI. La solución adoptada fue recurrir a operaciones de préstamos del Tesoro Nacional al BNDES, que en el bienio 2009-2010 totalizaran el 180 mil millones en moneda nacional40, equivalente a US$ 95 mil millones. En estas operaciones, el Tesoro emitió títulos de deuda para prestar los recursos al Banco. En lugar de expandir la cuña fiscal, la solución expandiría la deuda interna bruta: la operación sería viabilizada por la emisión de deuda del Tesoro y equivaldría a un préstamo subsidiado: las tasas de interés que remuneran la deuda emitida en estas operaciones serían mayores que las 40 En 2011, otra operación de esta naturaleza fue realizada, totalizando 55 mil millones en moneda nacional, equivalente a US$ 33 mil millones. Victor Leonardo de Araujo 552 tasas de largo plazo, por las cuales el Banco remunera el Tesoro. Gracias a estas operaciones, fue posible expandir los desembolsos del BNDES en más del 82 % entre 2008 y 2010. Pereira y Simões (2010) estimaron los impactos de la primera operación de capitalización, realizada en 2009 y que totalizó R$ 100 mil millones. Los autores estimaron los efectos multiplicadores de los desembolsos sobre la inversión, la renta, y la recaudación federal, y concluyeron, a partir de un ejercicio que simuló lo que ocurriría sin la operación (y sin la expansión de los desembolsos, solo viabilizada por los préstamos del Tesoro al Banco), que el racionamiento de las inversiones podría provocar una pérdida de recaudación federal superior a los 100 mil millones en los años subsecuentes. Además, la preservación de las inversiones, asegurada por los préstamos del Tesoro al BNDES, aun provocaría la elevación del producto potencial, permitiendo la baja de la tasa básica de interés41. Independientemente de los efectos de la operación, su carácter de inevitabilidad evidencia el agotamiento del FAT como fuente de recursos del BNDES, y el crecimiento de la importancia del Tesoro [tabla 7] en los pasivos del Banco. A pesar de su estabilidad, los hechos recientes exponen la insuficiencia del FAT delante de un desempeño más robusto de la economía brasileña, o, más especialmente, de la tasa de inversión, obligando el BNDES a recoger al Tesoro y dependiendo una vez más de la discrecionalidad del Ministerio de Hacienda, un hecho frecuente en su historia. Tabla 7. Flujos de recursos movilizados por el BNDE según las principales fuentes (%), 2003/2010 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Retorno de las aplicaciones 88,9 82,0 72,0 78,6 56,5 47,7 44,8 FAT 6,6 12,0 12,0 2,1 3,3 0,5 1,6 Captaciones externas – – – – – – – Otras 4,5 6,0 16,0 19,3 14,7 9,3 6,8 Tesoro Nacional – – – – 25,5 42,5 46,8 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 41 En Brasil, se adoptó desde 1999 el régimen de metas de inflación. El Banco Central eleva la tasa básica de interés siempre que las expectativas de inflación superan las metas, o siempre que el producto efectivo se aproxima del producto potencial. El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y sus fuentes de recursos… 553 conSIderacIoneS fInaleS En general, la historiografía que estudia el BNDES enfatiza su importancia en la industrialización brasileña y en el financiamiento de largo plazo, habiendo contribuido también para la ampliación de la infraestructura. Solo recientemente se han hecho estudios enfatizando la estructura de los recursos, en razón de las recientes operaciones entre el Tesoro Nacional y el Banco y sus impactos en la deuda pública. Sin embargo, la perspectiva histórica nos permite una mirada sobre las relaciones entre el banco de desarrollo y el Tesoro Nacional. Partimos de la premisa de que si la economía brasileña no ha desarrollado otros instrumentos de financiamiento a largo plazo sino su principal banco de desarrollo, debe asegurarle fuentes estables y suficientes de recursos para cumplir esta función. La evolución de sus fuentes de recursos, que describimos a lo largo de este trabajo, nos muestra que este intento solo fue obtenido por intermedio de una relación entre el BNDES y el Tesoro Nacional, que asumió naturalezas distintas: impuestos y fondos específicos recaudados por el Tesoro, y, más recientemente, préstamos del Tesoro al Banco vinculados a la deuda pública. Cuando la recaudación de los impuestos y fondos específicos eran obligatoriamente vinculados al Banco, se le garantizaba mayor estabilidad, pero en los momentos de expansión de las inversiones, estos recursos se mostraban insuficientes, exigiendo nuevas soluciones. Cuando la vinculación no era definida en ley, el Banco estuvo sometido a la discrecionalidad del Tesoro y del Ministerio de Hacienda, lo que provocó algunos periodos de inestabilidad financiera o dificultades en cumplir sus funciones. Bajo esta perspectiva, la inestabilidad de sus fuentes de recursos no es un propiamente problema si los gobiernos son comprometidos con la expansión económica, cuando prontamente nuevas ingenierías financieras son viabilizadas para garantizar la inversión e su financiamiento. El desafío consiste en encontrar fuentes de recursos cuya capacidad de expansión sea más adherente al ciclo de inversión que del PBI. El desarrollo de formas alternativas para sostener el financiamiento del largo plazo, como los mercados de capitales, también debe ser objeto de políticas públicas, para complementar la capacidad del BNDES.