Zur relativen Autonomie Pädagogischer Hochschulen

Bruno Leutwyler, Deniz Gyger Gaspoz, Barbara Kohlstock, Heinz Rhyn, Peter Tremp (Hrsg.) Zwei Jahrzehnte hochschulische Lehrerinnenund Lehrerbildung Deux décennies de formation des enseignant·e·s en haute école Bilanzierungen und Perspektiven Bilans et perspectives Mit Beiträgen von Jürg Arpagaus, Monika Baumann, Adrian Baumgartner, Horst Biedermann, Christian Boll, Achim Brosziewski, Christian Brühwiler, Lucien Criblez, Claudia Crotti, Amaury Daele, Stefan Denzler, Philipp Eigenmann, Delphine Etienne-Tomasini, Barbara Fäh, Nadine Fink, Barbara Fontanellaz, Reto Givel-Bernhard, Deniz Gyger Gaspoz, Hanja Hansen, Andreas HoffmannOcon, Kenneth Horvath, Barbara Kohlstock, Christian Kraler, Kathrin Krammer, Annelies Kreis, Christine Künzli David, Lukas Lehmann, Tobias Leonhard, Bruno Leutwyler, Olivier Maradan, Pascale Marro, Caroline Mayor, Guido McCombie, Susanne Metzger, Thomas Minder, Zoe Moody, Christine Neresheimer Mori, Urs Oberthaler, Corinne A. Pernet, Raphaela Porsch, Michael C. Prusse, Heinz Rhyn, Nicolas Robin, Olivia Rütti-Joy, Martin Schäfer, Lennart Schalk, Falk Scheidig, Andrea Schweizer, Daniel Steiner, Annette Tettenborn, Peter Tremp, Markus Wilhelm, Franziska Zellweger, Wailea Zülch Publiziert von hep Verlag AG Gutenbergstrasse 31 3011 Bern hep-verlag.ch Coverbild: Pädagogische Hochschule Zürich ISBN Print: 978-3-0355-2864-0 ISBN PDF: 978-3-0355-2865-7 DOI: https://doi.org/10.36933/9783035528657 1. Auflage 2025 Dieses Werk ist lizenziert unter einer Namensnennung – Nicht kommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz. Workshop 3: Zur relativen Autonomie Pädagogischer Hochschulen – Impulsreferat und Kommentar Zur relativen Autonomie Pädagogischer Hochschulen Lucien Criblez, LukasLehmann 1 Einleitung Was man aber höhere wissenschaftliche Anstalten nennt, ist, von aller Form im Staate losgemacht, nichts Anderes als das geistige Leben der Menschen, die äussere Musse oder inneres Streben zur Wissenschaft und Forschung hinführt. … Was nun aber das Äussere des Verhältnisses zum Staat und seine Tätigkeit dabei betrifft, so hat er nur zu sorgen für Reichtum … an geistiger Kraft durch die Wahl der zu versammelnden Männer und Freiheit für ihre Wirksamkeit. (von Humboldt, 1956 [1809 / 1810], S. 378–380, Hervorhebung hinzugefügt) Die Forderung nach Autonomie der Hochschulen wird ideengeschichtlich auf Wilhelm von Humboldt und institutionengeschichtlich auf die 1809 gegründete und 1810 eröffnete Humboldt-Universität zu Berlin zurückgeführt. Allerdings gilt eine solche Autonomie historisch mittlerweile als «Mythos» (Ash, 1999), standen die Universitäten im 19. und 20. Jahrhundert doch immer im Dienste von Fürsten, Kirchen oder Nationalstaaten. In der Schweiz waren sie entweder den Trägerkantonen oder dem katholischen Glauben (Freiburg) verpflichtet. Aber auch der Staat hat in der Schweiz die Autonomie der Universitäten immer wieder beschnitten (Jost, 2008). Erst seit den 1990er-Jahren haben die Hochschulen an Autonomie gewonnen – unter anderem motiviert durch New Public Management (Merrien, Buttet & Anselmo, 1998) und die Verstärkung der internationalen Perspektive (insbesondere der Orientierung an [privaten] Hochschulen im angloamerikanischen Raum; siehe zum Beispiel Alt, 2021, S. 210–227). So zumindest lauten die Selbstund die (bildungspolitischen) Fremdzuschreibungen (siehe zum Beispiel Perriard, 2010). Und so wurde es in den Reformen aller universitären Hochschulen und in den gesetzlichen Grundlagen zur Schaffung von Fachhochschulen und Pädagogischen Hochschulen seit Mitte der 117 1 Im Neo-Institutionalismus wird oft zwischen «talk» und «action» unterschieden, um die Differenz deutlich zu machen (siehe Brunsson, 2002). 2 Zwei Vorbemerkungen scheinen uns notwendig zu sein: 1. Im Folgenden stehen die Pädagogischen Hochschulen in öffentlicher Trägerschaft im Vordergrund; zwischen ihnen existieren, je nach Bereich, zum Teil grosse Differenzen. 2. Forschungsergebnisse zum Thema liegen kaum vor; meist wird über Hochschulautonomie normativ und postulativ geschrieben, nicht analytisch (siehe aber allgemein: Ehrenzeller, 2007; für die Pädagogischen Hochschulen: Lehmann, 2016). 1990er-Jahre überall in der Schweiz festgelegt. Allerdings ist die Autonomie nicht überall so explizit garantiert wie zum Beispiel im Kanton Bern: «Die Pädagogische Hochschule ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie ist innerhalb der Grenzen von Verfassung und Gesetz autonom» (Grosser Rat des Kantons Bern, 2004, Art. 1, Abs. 2). Aber der Status als «öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit» und die verbriefte «Freiheit von Lehre und Forschung» (Grosser Rat des Kantons Bern, 2004, Art. 17) definieren den Autonomiestatus auch dann, wenn er nicht explizit erwähnt ist. Inwiefern stimmen das «Reden über» und die gesetzliche Verbriefung der Autonomie mit der tatsächlichen Situation überein?1 Der folgende Text weist thesenartig auf einige Grundprobleme von Hochschulautonomie hin und spezifiziert diese für die Pädagogischen Hochschulen. Im Ausblick werden einige mögliche Perspektiven für die weitere Entwicklung der Autonomie insbesondere der Schweizer Pädagogischen Hochschulen skizziert.2 2 Thesen zur Hochschulautonomie Pädagogischer Hochschulen Die folgenden Ausführungen sind in fünf Thesen (Abschnitte 2.1 bis 2.5) gegliedert, die an der Tagung die Diskussion anregen sollten und je eine bestimmte Perspektive einnehmen. 2.1 Die Autonomie Pädagogischer Hochschulen ist (zumindest formal) grösser als diejenige der Vorgängerinstitutionen Hochschulautonomie ist, wie gezeigt, einerseits ein Rechtsstatus, muss andererseits aber immer auch als Element der jeweiligen Selbstwahrnehmungen und Fremdattributionen interpretiert werden. Letzteres bleibt abhängig von beteiligten Akteur:innen und Akteur:innenkonstellationen. Die Autonomiefrage stellt sich deshalb je nach Organisationsform unterschiedlich: Ob Zur relativen Autonomie Pädagogischer Hochschulen 118 es sich um eine eigenständige Pädagogische Hochschule in monokantonaler oder in mehrkantonaler Trägerschaft, um eine Pädagogische Hochschule innerhalb einer Fachhochschule, um die Lehrpersonenbildung als Teil einer Universität oder aber um eine private Trägerschaft handelt, wirkt sich auf die Art und den Grad der Hochschulautonomie aus. Grundsätzlich bleibt aber immer die Differenz zwischen der institutionellen Autonomie (meist in Bezug auf Organisation, Finanzen, Personal und Studiengänge) und der Autonomie für die Personen innerhalb der Institutionen, die sich aus der Freiheit von Lehre und Forschung ableitet. Etwas komplexer wird die Situation, wenn man Teilorganisationen in die Autonomieüberlegungen einbezieht (Prorektorate, Departemente, Institute, Zentren,… ). Je nach Organisationsform der Lehrpersonenbildung ergeben sich auch da für die Frage, wem welche Autonomie in welchem Ausmass zukommt, unterschiedliche Antworten. Die Verteilung von Entscheidungskompetenzen und Handlungsmöglichkeiten ist letztlich eine Art «Nullsummenspiel», das de facto durch eine Art (impliziten) «Verteilkampf» zustande kommt. Als Teil der Selbstwahrnehmung (siehe oben) der je eigenen Autonomie wird zwar meist von einer bestimmten Autonomielage ausgegangen, effektiv handelt es sich aber immer um Autonomiespielräume, die von den Akteur:innen in Handlungsund Entscheidungssituationen unterschiedlich genutzt werden können. Vergleicht man die formale Autonomie der heutigen Pädagogischen Hochschulen mit derjenigen der Vorgängerinstitutionen, ergibt sich in idealtypischer Form etwa das in Tabelle 1 dargestellte Bild. In formaler Hinsicht kann auf der Grundlage dieser idealtypisierten Übersicht davon ausgegangen werden, dass die Institutionen der Lehrpersonenbildung durch die Reform Ende der 1990erund zu Beginn der 2000er-Jahre an Autonomie gewonnen haben. Dieser Zugewinn ist insbesondere auf den Hochschulstatus zurückzuführen. Dies kontrastiert aber zumindest teilweise mit der Selbstwahrnehmung des Führungspersonals der Pädagogischen Hochschulen (siehe zum Beispiel Beck, 2010). Dass die Autonomie von Pädagogischen Hochschulen geringer ist als diejenige von Fachhochschulen und Universitäten, hat einige, kaum bestrittene Gründe (siehe These 3 in Abschnitt 2.3).  Lucien Criblez, LukasLehmann 119 Vor der Reform Nach der Reform Teil der Linienorganisation der Erziehungs-/Bildungsdirektionen Eigenständiger Rechtsstatus mit Freiheit von Lehre und Forschung Detailbudgets im Rahmen des Staatsbudgets Finanzautonomie im Rahmen von Globalbudgets Detaillierte Organisationsvorgaben Meist Organisationsautonomie unterhalb der ersten Führungsebene Stellenpläne mit Personalanstellung durch Verwaltung; Wahl der Führungspersonen durch die Regierung Wahl der ersten Führungsebene durch strategisches Organ (Hochschulräte); im Übrigen: Personalautonomie Studiengänge per Gesetz festgelegt; Bewilligung von Studienplänen durch die Regierung Studiengänge teilweise gesetzlich festgelegt; Bewilligung (von Studiengängen und) Studienplänen durch die Hochschulräte Tab. 1: Stand der formalen Autonomie vor und nach den Gründungen der Pädagogischen Hochschulen (idealtypisch) Gleichzeitig mit der Verstärkung der Autonomie von Hochschulen hat aber die Einführung neuer Steuerungsmechanismen durch New Public Management seit den 1990er-Jahren zu signifikanten Veränderungen in der Steuerung von Hochschulen geführt (siehe zum Beispiel Kehm & Lanzendorf, 2005). Dies zeigt sich insbesondere in der Einführung von Zielvereinbarungen, Leistungsindikatoren, Qualitätskontrollen und umfassenden Rechenschaftspflichten. Mit anderen Worten: Die Verstärkung der Autonomie ging auch mit der Einführung neuer Steuerungsinstrumente und stärkerer Kontrolle einher. Diese an «Outputs» orientierte «neue» Steuerung hat massgebliche Einschränkungen in der faktischen Autonomie zur Folge und führte zu einer Art «bürokratischer Autonomie» – Hermann Forneck hatte dies auch schon als «neoliberale Autonomie» (Forneck, 2009) bezeichnet: Die Hochschulen können zwar formal eigenständig handeln und entscheiden, aber gleichzeitig sind sie durch detaillierte Rechenschaftspflichten und die Notwendigkeit, bestimmte Leistungsziele zu erreichen, in ihrer faktischen Handlungsfreiheit eingeschränkt. Davon waren die Institutionen der Lehrpersonenbildung vor der Reform zwar nicht ganz verschont, aber das Paradox bleibt insgesamt bestehen: Das Ausmass der Rechenschaftspflichten und Kontrollen hat durch die Autonomisierung erheblich zugenommen. Zur relativen Autonomie Pädagogischer Hochschulen 120 2.2 Die Autonomie ist relativ, nicht absolut– bei allen Hochschultypen Hochschulen als Institutionen können nie vollständig autonom sein, weil sie immer Träger haben, die nicht interessenfrei sind, und weil sie von diesen finanziert werden. Dies gilt für alle Hochschultypen. Der Philosoph Walther C. Zimmerli, 2002 bis 2007 Präsident der (privaten) «AutoUni» der Volkswagen-AG in Wolfsburg, hat die längerfristige Entwicklung bei den Hochschulträgern als Entwicklung von kirchlich / fürstlichen über staatliche hin zu privaten Trägern charakterisiert (Zimmerli, 2006). In der Schweiz stehen die Hochschulen (Ausnahme: Kaleidos und einige kleine Hochschulinstitute) allerdings nach wie vor in öffentlicher Trägerschaft. Die Finanzierung erfolgt in aller Regel durch die öffentliche Hand – was wohl auch eine der Stärken des Hochschulplatzes Schweiz ist. Aber auch die öffentliche Hand ist interessengeleitet. Die Politik erwartet einen «return on investment», was durchaus nicht nur ökonomisch zu verstehen ist. Besonders deutlich wird dies jeweils in den Diskussionen über die Hochschulbudgetdebatten in den Parlamenten, aber auch in den wiederkehrenden Wünschen und Postulaten bezüglich einer besseren Versorgung in Bereichen des Fachkräftemangels, speziell des Lehrpersonenmangels. Trägerschaft und Finanzierung schaffen Abhängigkeiten; die Autonomie wird dadurch immer eingeschränkt. Autonomie ist somit eine relative Grösse, die grösser oder kleiner sein kann, nie vollständig sein kann– aber auch nie null ist. 2.3 Die Pädagogischen Hochschulen sind weniger autonom als Fachhochschulen und Universitäten Wenn die Hochschulautonomie relativ ist, kann sie zwischen den einzelnen Pädagogischen Hochschulen, aber auch zwischen den Hochschultypen variieren. Es gibt einige «objektive» (das heisst: nicht nur subjektiv wahrgenommene / empfundene) Gründe dafür, dass die Autonomie der Pädagogischen Hochschulen geringer ist als diejenige von Universitäten und Fachhochschulen. Der wohl wichtigste Grund dafür ist, dass die Lehrpersonenbildung mit der staatlichen Organisation von Schule aufs Engste verbunden ist und dass der Staat (das heisst: die Kantone) Monopolarbeitgeber für Lehrpersonen ist. Er hat deshalb ein grösseres Interesse an deren Ausbildung als beispielsweise an der Ausbildung von Historiker:innen und Chemiker:innen. (Kantonale) Parlamente und Regierungen sind für die Schulen verantwortlich, unter anderem dafür, dass zu Schuljahresbeginn genügend und gut Lucien Criblez, LukasLehmann 121 3 Nach dem Hochschulförderungsund -koordinationsgesetz (Schweizerische Eidgenossenschaft, 2011, Art. 28–34) ist die institutionelle Anerkennung als Hochschule für alle Hochschulen Pflicht, die Studiengangakkreditierung hingegen freiwillig– ausser für die Pädagogischen Hochschulen; siehe dazu das entsprechende Reglement (EDK, 2019). qualifiziertes Lehrpersonal zur Verfügung steht. Die enge Bindung der Ausbildung an Pädagogischen Hochschulen an das öffentliche Schulsystem, in dem Unterrichtspflicht bei fehlender Schulwahlfreiheit gegeben ist, steigert die Erwartungen von Bildungspolitik und Bildungsverwaltung und schränkt die Autonomie der Pädagogischen Hochschulen ein. Damit verbunden ist die seit dem 19. Jahrhundert vorherrschende Idee, dass über eine staatlich organisierte Lehrpersonenbildung beziehungsweise über die Kontrolle der Berufszulassung via Staatsdiplome («Patente») die Qualität von Schule und Unterricht flächendeckend für alle gesichert werden könne. Ein Ausdruck des Fortbestehens dieser Idee ist die obligatorische Studiengangakkreditierung der Studiengänge an Pädagogischen Hochschulen durch die EDK.3 Die Ausbildung von Lehrpersonen ist somit direkt auf das öffentliche Schulsystem ausgerichtet und sehr eng mit ihm verbunden. Die Organisation von Schule (Schulstufen, Schultypen, Schulfächer, Lehrpläne… ) liegt prinzipiell ausserhalb der Gestaltungsmacht der Pädagogischen Hochschulen – die Lehrpersonenbildung ist eine Funktion der Schule, nicht umgekehrt – und die Pädagogischen Hochschulen müssen sich an Vorgaben «des Systems» halten. Dies gilt grundsätzlich – auch wenn sie durch die Ausund Weiterbildung durchaus Innovationen im Schulsystem anregen und bewirken können. 2.4 Die Autonomie gilt politisch der Institution; aber: Pädagogische Hochschulen bleiben immer auch Teil komplexer Entscheidungsund Handlungszusammenhänge Hochschulen sind nie vollständig autonom. Formal sind die Pädagogischen Hochschulen durch den Hochschulwerdungsprozess zwar autonomer geworden, offensichtlich aber weniger autonom als Universitäten und Fachhochschulen. Und neue Rechenschaftsund Kontrollmechanismen haben gleichzeitig zur Einschränkung der Autonomie geführt. Die enge Verbindung mit dem öffentlichen Schulsystem führt auch dazu, dass die Akteur:innenkonstellationen hochkomplex sind und die Autonomie der Pädagogischen Hochschulen dadurch weiter beschränkt wird. Das formal vorgegebene Bezugsnetz von Akteur:innen umfasst (Aufzählung nicht abschliessend) HochZur relativen Autonomie Pädagogischer Hochschulen 122 schulund Bildungsräte, Volksschul-, Berufsbildungsund Mittelschulämter, Bildungsdirektor:innen, Regierungen, Parlamente und ihre Kommissionen sowie nationale und interkantonale Akteur:innen (swissuniversities und ihre Kommissionen, Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation, EDK, … ). Dazu kommen weitere Akteur:innen, die bei Entscheidungen der Pädagogischen Hochschulen als Stakeholder:innen auftreten: kantonale und lokale Aufsichtsbehörden beziehungsweise deren Zusammenschlüsse, Lehrpersonenverbände, Schulen und ihre Schulleitungen sowie Eltern(organisationen) – um nur die wichtigsten zu nennen. Des Weiteren sind die Pädagogischen Hochschulen in Scientific Communities eingebunden, was letztlich ihren Hochschulstatus legitimiert, aber das Handeln und das Entscheiden zwischen unterschiedlichen Akteur:innengruppen kompliziert, weil Wissenschaft und Bildungspolitik unterschiedlichen Handlungsund Entscheidungs«logiken» folgen. 2.5 Die Pädagogischen Hochschulen sind Expert:innenorganisationen, gewähren ihren Expert:innen und Dozierenden aber nur geringe Autonomie In Schulund Bildungsfragen kennen sich alle aus – alle sind zur Schule gegangen. Trotzdem setzt der Lehrberuf eine professionelle Ausbildung voraus, denn im Unterricht können «mechanisch» erlernte Routinen nicht einfach immer wieder angewendet werden. Pädagogische Hochschulen sind deshalb zu Recht Expert:innenorganisationen wie Fachhochschulen und Universitäten auch. Innerhalb der Hochschulen erbringen die Professor:innen und die Dozierenden die hauptsächlichen Leistungen. Für sie gilt grundsätzlich die Freiheit von Lehre und Forschung (siehe Abschnitt 2.1), wobei die Lehrfreiheit durch die Studienpläne eingeschränkt wird. Insgesamt verfügen die Expert:innen aber über geringe Handlungsund Entscheidungsfreiheiten (zum Beispiel in Bezug auf Finanzen, Personal sowie Forschungsund Entwicklungsprojekte). Nimmt man von Humboldts eingangs zitiertes Verdikt ernst, so wäre aber gerade die Autonomie der Forschenden und Lehrenden stark zu gewichten. Ein Autonomiegewinn könnte deshalb auch innerhalb der Pädagogischen Hochschulen erzeugt werden, indem nämlich den Professor:innen und Dozierenden mehr Autonomie zugeordnet würde. Dafür mag es unterschiedliche Gründe geben, etwa die im Vergleich mit den Fachhochschulen und Universitäten insgesamt eher zögerliche VerwisLucien Criblez, LukasLehmann 123